Plan d’investissement de la Défense 2018 | Protection, Sécurité, Engagement : La politique de défense du Canada

1.1 Protection, Sécurité, Engagement : La politique de défense du Canada

Le contexte stratégique dans lequel les Forces armées canadiennes exercent leurs activités a évolué de manière dramatique au cours de la dernière décennie ou plus, poussées par l’équilibre changeant du pouvoir, la nature changeante des conflits et l’évolution rapide des technologies. Ces nouveaux défis commandent une nouvelle réponse dans la manière dont les Forces fonctionnent et sont financées.

En 2016, la Défense nationale a entrepris de déterminer la meilleure façon de confronter les menaces et les défis au cours des années à venir. Dans le cadre de cet examen détaillé, l’Équipe de la Défense s’est adressée aux parlementaires de tous les partis, à l’industrie, au milieu universitaire, à ses partenaires, aux alliés, ainsi qu’aux Canadiennes et aux Canadiens intéressés afin de recueillir leurs commentaires dans le cadre de consultations d’une ampleur sans précédent. On a alors organisé neuf tables rondes au pays, incluant des discussions consacrées à l’industrie et l’innovation, aux perspectives des genres, ainsi qu’aux questions autochtones. De plus, un portail en ligne a permis à 20 000 Canadiennes et Canadiens d’exprimer leurs commentaires sur l’examen de la politique de défense.

À la suite de cet exercice d’engagement étoffé et guidé par un comité consultatif indépendant du ministre, le gouvernement du Canada a publié Protection, Sécurité, Engagement : La politique de défense du Canada en juin 2017.

Cette politique renferme les grandes lignes des priorités du Canada en matière de défense au cours des 20 prochaines années et procure le financement nécessaire pour répondre aux besoins du Canada à ce chapitre maintenant et à l’avenir. On y décrit la façon dont le gouvernement du Canada entend appuyer et utiliser les Forces armées canadiennes afin de défendre nos intérêts nationaux et contribuer à promouvoir la sécurité et la paix sur notre planète.

La politique Protection, Sécurité, Engagement repose sur une nouvelle vision audacieuse en matière de défense qui assurera :

• La protection du Canada, alors que sa souveraineté sera défendue de manière efficace par les Forces armées canadiennes, qui sont également prêtes à porter secours lors de catastrophes naturelles, lors d’autres types d’urgence, ainsi que dans le cadre de missions de recherche et sauvetage.
• La sécurité en Amérique du Nord, alors que nous agirons de manière active dans le cadre d’un partenariat renouvelé de la défense au sein de NORAD et en compagnie des États-Unis.
• L’engagement dans le monde, alors que les Forces armées canadiennes participeront à la contribution canadienne visant un monde plus stable et plus paisible, notamment lors des opérations de soutien de la paix et de maintien de la paix.

Pour réaliser cette vision, nous devrons être capables de prévoir les nouveaux défis, de nous adapter aux circonstances changeantes et d’agir de manière décisive grâce à nos atouts militaires efficaces. Pour y parvenir, le Canada devra pouvoir compter sur une armée agile, polyvalente et prête au combat qui est dotée d’effectifs professionnels, bien formés et bien équipés. Compte tenu de l’incertitude et de la complexité de l’environnement de sécurité mondial actuel et futur, une force flexible, polyvalente et capable de poser des gestes informés et décisifs pour atteindre les objectifs du gouvernement occupe une place essentielle dans l’efficacité opérationnelle et la réussite à long terme de notre armée.
La politique Protection, Sécurité, Engagement concerne avant tout les secteurs prioritaires de la défense, qui se reflètent et qu’on souligne dans le Plan ministériel 2018-2019 du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes.

Cela consiste à :

• Favoriser des gens et des familles bien soutenus, diversifiés et résilients grâce à un vaste éventail d’initiatives qui transforment l’attention et le soutien dont bénéficie le personnel — depuis le recrutement jusqu’à la transition vers la vie civile. Le Canada ne peut répondre à ses besoins en matière de défense sans ces individus dévoués, motivés et très spécialisés. La Défense nationale mettra en place des mesures concrètes pour s’assurer que les membres du personnel et leurs familles sont bien soutenus et résilients sur les plans physique, psychologique et social.
• Augmenter et améliorer les capacités des Forces armées canadiennes en fournissant à l’Équipe de la Défense la formation et les compétences nécessaires pour réaliser le travail complexe et difficile qu’on lui impose. En vertu de la politique Protection, Sécurité, Engagement, la Force régulière verra ses effectifs augmenter de 3 500 à 71 500 membres, alors que ceux-ci passeront de 1 500 à 30 000 au sein de la Force de réserve. De plus, la Défense harmonisera ses plans stratégiques et opérationnels pour s’assurer que les Forces armées canadiennes sont en mesure de réaliser l’éventail complet des opérations, qu’il s’agisse d’aider les Canadiennes et les Canadiens qui traversent un moment difficile ou d’apporter une contribution importante aux missions de paix et de sécurité à l’échelle internationale.
• Exploiter l’innovation au sein de la défense en s’assurant que l’Équipe de la Défense peut exploiter la créativité et l’expertise qui sont disponibles à l’extérieur du gouvernement. Elle se disputera les meilleures compétences dans les domaines de la recherche et des technologies et en ce qui concerne les nouvelles façons de faire les choses afin de profiter des concepts les plus révolutionnaires créés par les universitaires, les universités et le secteur privé. Dans la politique Protection, Sécurité, Engagement, on promet d’innover et d’effectuer des recherches dans les domaines émergents, en plus d’investir dans les aspects cruciaux, comme le renseignement.
• Moderniser les activités de la Défense en améliorant continuellement la façon de travailler de l’Équipe de la Défense – en rationalisant le processus d’approvisionnement, en adoptant des méthodes innovatrices pour offrir les services essentiels en matière d’infrastructures ainsi qu’en travaillant de la manière la plus efficace et adéquate possible afin de produire des résultats. Cela signifie également qu’on doit assurer une intendance responsable de l’environnement en réduisant l’empreinte environnementale de la Défense nationale, en minimisant l’impact de ses activités sur l’environnement naturel, ainsi qu’en gérant les ressources de manière responsable

Afin de promouvoir ces priorités, la politique de défense du Canada a réservé des ressources financières considérables, alors qu’on s’est engagé à faire preuve d’une plus grande ouverture quant à la façon de gérer les investissements de la Défense pour s’assurer que les ressources additionnelles investies produiront les résultats escomptés. Une transparence accrue par la diffusion régulière de rapports sur les investissements importants viendra rehausser la confiance des Canadiennes et des Canadiens quant au fait que leurs impôts sont dépensés de manière judicieuse et que les membres des Forces armées canadiennes disposent des outils et des ressources dont ils ont besoin pour effectuer leur travail.

Le premier Plan d’investissement de la Défense prévu dans la nouvelle politique respecte cet engagement en présentant les détails financiers des projets d’immobilisations et d’infrastructure de plus de 5 millions de dollars ainsi que des contrats de soutien de plus de 20 millions de dollars qui devraient commencer dans les prochaines années et dont les Forces armées canadiennes auront besoin afin de réaliser leur mission au cours des deux décennies à venir.

1.2 Plan d’investissement de la Défense 2018

La Défense nationale a toujours réservé une place importante à la planification des capacités et toujours eu recours à des pratiques exemplaires pour s’assurer que les Forces armées canadiennes disposent des capacités et des ressources dont elles ont besoin pour réaliser leurs engagements. Le Plan d’investissement de la Défense 2018 vient maintenant de hausser la barre, et ce, en ce qui concerne son approche stratégique en matière d’investissement et de transparence.

Le premier plan d’investissement jamais rendu public par la Défense nationale est le fruit de la politique de défense dont les coûts ont été établis de la manière la plus diligente jamais vue dans l’histoire du Canada. L’Équipe de la Défense a collaboré avec des experts externes mondiaux en matière d’établissement des coûts de défense qui ont mis à profit l’expertise dans le domaine de la défense et de la sécurité acquise lors d’examens de la défense réalisés dans les pays alliés afin d’étayer ce processus. De plus, les méthodologies d’établissement des coûts employées afin de confirmer la vision de la politique Protection, Sécurité, Engagement ont fait l’objet d’un examen par des tiers qu’on a confié à cinq cabinets comptables de l’extérieur.

Le Plan d’investissement de la Défense 2018 repose également notre évaluation de l’environnement de sécurité et des investissements de capitaux qui seront nécessaires dans l’avenir afin de réaliser les missions futures des Forces armées canadiennes tout en s’assurant qu’elles sont abordables, tel que le décrit la politique Protection, Sécurité, Engagement.

Le Plan d’investissement de la Défense 2018 se fonde sur le plan technique qui a été soumis au Conseil du Trésor du Canada et approuvé par ce dernier. L’information contenue dans le plan technique a été condensée pour créer une version plus accessible et plus facile à comprendre, à l’aide d’un nouvel outil en ligne qui donne accès à l’industrie à toute l’information au sujet des possibilités d’investissement dans le domaine de la défense. Cette version satisfait à l’engagement de la politique de défense visant à faire preuve de transparence et de responsabilisation tout en respectant l’exigence du Ministère consistant à protéger les documents sensibles sur le plan commercial. Dans cette version conviviale, on peut chercher rapidement des renseignements à jour sur les projets et les trier selon divers critères.

Le Plan d’investissement qu’on a distribué au public fera l’objet d’une mise à jour annuelle et d’un remaniement tous les trois ans suivant l’approbation du plan technique par le Conseil du Trésor. Les Canadiennes et les Canadiens seront désormais en mesure de comprendre la façon dont on dépense les budgets de la défense, tandis que l’Équipe de la Défense bénéficiera de la flexibilité nécessaire pour prioriser les investissements importants qui rendent les Forces armées canadiennes aptes à défendre le Canada et à contribuer à un monde plus sécuritaire et plus prospère.

La politique Protection, Sécurité, Engagement a permis de cerner des projets et de définir des dépenses d’immobilisations totalisant 108 milliards de dollars dans le cadre de la comptabilité d’exercice (164 milliards de dollars dans le cadre de la comptabilité de caisse), ainsi que des dépenses de fonctionnement de 283,7 milliards de dollars et de près de 105,4 milliards de dollars sur 20 ans consacrées au maintien en puissance. Le Plan d’investissement de la Défense 2018 nous révèle que ces sommes seront mises à profit pendant toute la durée de la politique.

Le Plan d’investissement de la Défense 2018 n’est pas un document d’ordre politique, puisqu’il repose sur une politique sous-jacente intitulée Protection, Sécurité, Engagement. Il ne s’agit pas non plus d’un rapport de planification opérationnelle, puisqu’on n’y précise pas le moment précis des approbations ou les processus à venir de passation des marchés du Conseil du Trésor.

Le but premier du Plan d’investissement de la Défense 2018 consiste à informer la population canadienne, les parlementaires, l’industrie, les experts de la Défense, les médias ainsi que le milieu universitaire, mais il s’agira d’une ressource tout aussi utile au sein de la Défense nationale. L’Équipe de la Défense compte maintenant sur une structure axée sur les finances qui procure des renseignements précis et opportuns aux décideurs afin que les Forces armées canadiennes puissent s’acquitter de manière satisfaisante de leur mandat. On facilitera ainsi la planification entourant les considérations complexes en matière d’investissement, de capacité et de fiscalité qui sont essentielles afin de réaliser les engagements du Canada dans le domaine de la défense.

1.2.1 Fonds d’investissement

Historiquement, la gestion des différentes parties du budget de défense était régie par des règles différentes, de sorte qu’on arrivait difficilement à dépenser toutes les sommes attribuées pour la Défense nationale. Cette approche posait également des problèmes lorsqu’il s’agissait de gérer le financement de projets pluriannuels complexes et assortis de longs délais, alors qu’il était difficile de rendre des comptes aux parlementaires et aux Canadiennes et Canadiens.

La politique Protection, Sécurité, Engagement a permis de déterminer les besoins de la Défense nationale et les nombreuses forces en présence qui influencent ces besoins. Cette politique a également permis à la Défense nationale d’obtenir du Fonds d’investissement un financement réaliste et prévisible d’un montant de 213 milliards de dollars – 108 milliards pour l’acquisition d’immobilisations (communément appelé la marge selon la comptabilité d’exercice – voir le tableau 1) et 105,4 milliards pour les coûts du maintien en puissance financés à partir du niveau de référence.

La politique Protection, Sécurité, Engagement a financé pleinement la demande estimée pour financer les immobilisations et les coûts de fonctionnement afin de couvrir les dépenses de défense au cours de cette période.

La Défense nationale planifie ses dépenses d’immobilisations sur la durée totale de ses biens. La majeure partie des investissements dans les immobilisations s’étendent sur plusieurs années. Pour cette raison, le Ministère doit obtenir un financement gouvernemental qui reflète les coûts de l’ensemble du cycle de vie des projets.

La politique Protection, Sécurité, Engagement a donné lieu à l’adoption d’un nouveau mécanisme de financement en obtenant les sommes nécessaires afin de procéder aux investissements prévus dans le cadre financier pour les 20 prochaines années (108 milliards de dollars). Cette enveloppe de financement, soit le Fonds d’investissement, représente le montant maximal des investissements prévus dans les immobilisations au cours de la période dans le cadre de la comptabilité d’exercice. Autrement dit, le coût amorti des immobilisations de la défense dont on aura besoin au cours des deux décennies suivantes est plafonné à 108 milliards de dollars.

Le nouveau mécanisme de financement a aussi permis de calculer les fonds selon la comptabilité d’exercice dont le ministère de la Défense nationale aura besoin pour acquérir les biens d’équipement. Ainsi, le ministère de la Défense nationale prévoit investir la somme de 164 milliards de dollars en immobilisations au cours des 20 prochaines années.

La comptabilité d’exercice reflète plus fidèlement les impacts financiers véritables dans le temps. Cependant, la comptabilité de caisse donne aux parlementaires, à l’industrie et aux autres intervenants une idée plus claire quant au moment et aux coûts estimés des activités d’immobilisation dans le Plan d’investissement de la Défense 2018. Il s’agit là d’une période bien plus courte que la période de 20 ans sur laquelle on doit répartir les coûts d’amortissement dans le cadre de la politique Protection, Sécurité, Engagement.

La Défense nationale planifie ses acquisitions d’immobilisations au moyen de la comptabilité d’exercice, mais la gestion de son financement d’une année à l’autre repose sur la comptabilité de caisse. Par exemple, les graphiques A et B ci-dessous nous présentent l’achat d’un bien présentant une durée de vie utile de 30 ans et un coût total de 7,6 milliards de dollars, ce qui reflète les aspects basés sur la comptabilité d’exercice et sur la comptabilité de caisse d’une telle dépense.

La politique Protection, Sécurité, Engagement fera croître les dépenses annuelles de la défense de 18,9 milliards de dollars en 2016-2017 à 32,7 milliards de dollars en 2026-2027. Dans le cadre de la comptabilité d’exercice, les dépenses totales de la défense sur une période de 20 ans s’élèveront à 553 milliards de dollars. Cela permettra à la Défense nationale d’accroître la taille des Forces armées canadiennes, d’affirmer l’engagement inébranlable du Canada envers ses alliances et ses partenariats de longue date et d’effectuer de nouveaux investissements vitaux pour s’assurer que les militaires, hommes et femmes, disposent d’outils et d’installations modernes dont ils ont besoin pour réussir dans leurs opérations.

La figure ci-dessous nous montre les crédits du ministère de la Défense nationale sur une période de 40 ans afin de démontrer l’augmentation de 70 % des engagements de trésorerie promis dans la politique Protection, Sécurité, Engagement pour les deux prochaines décennies. Cette figure nous présente le budget total de défense et non seulement les acquisitions d’immobilisations.

1.2.2 Programme des capacités de la Défense

Le Plan d’investissement la Défense 2018 représente un survol des dépenses prévues de l’Équipe de la Défense au cours de la période de 20 ans de la politique Protection, Sécurité, Engagement. Un nouvel outil en ligne appelé « Programme des capacités de la Défense », permet à l’industrie d’accéder à l’information sur les possibilités d’investissement dans la défense.

À l’instar du Guide d’acquisition de la Défense, qui l’a précédé, le Programme des capacités de la Défense nous informe des grandes lignes de la planification, comme les plages de financement et les calendriers des projets, mais on y trouve également un accès amélioré à l’éventail complet des secteurs d’investissement d’intérêt pour la Défense nationale. Les plages de coût précisées dans le Programme des capacités de la Défense sont fondées sur les coûts d’acquisition des projets, qui comprennent les coûts de gestion de projet, d’infrastructure, de contrat et de prévoyance. Le Programme des capacités de la Défense renferme les détails de plus de 200 projets financés dans le cadre de la politique Protection, Sécurité, Engagement, incluant les projets de biens d’équipement et d’infrastructure de plus de 5 millions de dollars ainsi que les contrats de soutien de plus de 20 millions de dollars qui devraient être octroyés dans les prochaines années.

Cette information permettra à l’industrie de prendre des décisions informées en matière de recherche et de développement et de partenariats stratégiques en fonction des besoins projetés des Forces armées canadiennes, permettant ainsi aux secteurs de la défense et de l’aérospatiale de planifier et de participer aux concours consacrés aux approvisionnements de la défense.

Quoi de neuf?

Le Programme des capacités de la Défense a été conçu pour permettre les recherches parmi les projets et services  à l’aide de différents paramètres.

Les secteurs des capacités de la Défense (SCD) représentent 13 grandes catégories de composants, comme la Terre, la Mer, l’Air, l’Espace et le Cyberespace. Ces catégories se composent à leur tour d’éléments plus petits qui regroupent au-delà de 150 secteurs d’investissement dans les capacités de la Défense (SICD). Les SICD comprennent, par exemple, les véhicules de modèle commercial, les pièces et composantes de navires et l’avionique. Les projets peuvent comprendre plus d’un SCD et plusieurs SICD.

Comparativement au Guide d’acquisition de la Défense, les projets d’infrastructure de plus de 5 millions de dollars représentent un nouvel élément du Programme des capacités de la Défense.

Il est également possible de chercher les activités et capacités en cours d’évaluation dans les capacités industrielles clés (CIC) d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE). Ces secteurs de capacités informent l’industrie sur les principales activités commerciales qui sont des priorités pour le gouvernement en matière d’approvisionnements de la défense. Les CIC constituent des facteurs importants dans la conception, la cotation et la pondération des propositions de valeur.

Les parrains du projet se situent au niveau du commandement militaire ou d’organisations civiles équivalentes au sein de la Défense nationale. Il s’agit de la Marine royale canadienne, de l’Armée canadienne, de l’Aviation royale canadienne, du Commandement des Forces d’opérations spéciales du Canada, du sous-ministre adjoint (Matériels), du sous-ministre adjoint (Gestion de l’information), du sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement), ainsi que du sous-ministre adjoint (Science et technologie).

Enfin, on a la fonction de recherche avancée qui permet aux utilisateurs de filtrer leurs recherches en fonction de renseignements spécifiques, comme certaines plages de financement, des secteurs de capacités (SCD, SICD, CIC) ou phases et dates de projet.