ARCHIVÉE - Leçons à retenir : Réponse de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada à la pandémie de grippe H1N1 de 2009

3. Constatations

3.9 Conduite des opérations

Contexte

Les sections précédentes ont abordé ce qui a bien fonctionné et ce qui peut être amélioré dans huit secteurs d’activités d’intervention particuliers. La section 9 aborde la gestion globale des opérations faisant partie de la réponse de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada durant la pandémie, plus particulièrement, les questions de gouvernance, la gestion des situations d’urgence et les services ministériels.

Ce qui a bien fonctionné

Les structures, les ressources, les relations, les plans et les outils essentiels étaient en place

D’importants éléments de base en matière d’intervention ont été mis en place avant l’éclatement de la pandémie, y compris la création de l’Agence de la santé publique du Canada, la nomination de l’administrateur en chef de la santé publique du Canada, l’existence du Laboratoire national de microbiologie et l’élaboration du Plan canadien de lutte contre la pandémie d’influenza, du Plan fédéral d’intervention d’urgence, du Plan d’intervention d’urgence du portefeuille de la Santé et du Centre des opérations d’urgence du portefeuille de la Santé. Des réseaux et outils tels que Surveillance de l’influenza, le Réseau Mondial d’Intelligence Santé Publique, le Réseau canadien de renseignements sur la santé publique, le Système canadien de surveillance des effets secondaires suivant l’immunisation et le Réseau des laboratoires de santé publique du Canada étaient également opérationnels (tel que c’est décrit dans la section 3.1). Sur le plan international, le Règlement sanitaire international et le North American Plan for Avian and Pandemic Influenza ont également aidé à jeter les bases de la réponse du portefeuille de la Santé à la pandémie de grippe H1N1. Un élément récent qui s’est ajouté, le Programme de préparation à la grippe aviaire et à une pandémie de grippe, une initiative interministérielle fédérale coordonnée par l’Agence de la santé publique du Canada, a joué un rôle important dans la préparation (tel que c’est décrit plus bas dans la présente section).

Le personnel a fait preuve d’un dévouement et d’une endurance remarquables

Il est important de reconnaître le grand engagement, le travail acharné et le professionnalisme du personnel de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada. Pour les personnes qui étaient directement impliquées dans ce travail, cela signifiait des heures de travail extrêmement longues, y compris les soirs, les nuits et les fins de semaine, la nécessité de relever les défis liés à l’ajustement aux heures prolongées, ainsi qu’à l’établissement d’un équilibre entre le travail et les responsabilités et obligations personnelles et familiales. Malheureusement, dans certains cas cela s’est traduit par la fatigue, par un niveau de stress élevé, l’épuisement professionnel et le départ de membres du personnel. D’autre part, les personnes qui n’étaient pas directement impliquées dans ces activités pouvaient ressentir de la frustration devant leur incapacité d’attirer l’attention sur leurs dossiers importants.

« Je ne pense pas que nous étions préparés à la rapidité avec laquelle ce dossier a pris contrôle de nos vies. Mais je pense que ce qui a pris tout le monde au dépourvu, et pas seulement notre groupe, c’était le fait qu’une pandémie a été déclarée si rapidement, qu’elle a commencé en Amérique du Nord et que le Canada savait qu’il était confronté à quelque chose de nouveau, d’un bout à l’autre du pays — en d’autres termes, de la côte Ouest à la côte Est — et qui est survenu du jour au lendemain (…) en l’espace de — ma mémoire pourrait me faire un peu défaut sur ce point — mais en l’espace de six heures, nous sommes passés de la confirmation de l’existence du nouveau virus de la grippe sur la (…) côte Est à la confirmation, six heures plus tard, qu’il avait frappé la côte Ouest. »

― Répondant

La réponse initiale du portefeuille de la Santé à la première vague de la pandémie s’est déroulée à un rythme exponentiel. Le Centre des opérations d’urgence du portefeuille de la Santé a été rapidement activé et il a fonctionné selon un horaire de 24 heures sur 24 et de 7 jours sur 7 pendant environ trois semaines. Pour témoigner de l’intensité et de l’envergure des efforts pour un seul secteur de l’Agence de la santé publique engagé dans la réponse, la Figure 3.9.1 illustre les niveaux d’activation du Centre des opérations d’urgence du portefeuille de la Santé et les heures de fonctionnement s’y rattachant, au cours des 237 jours d’activation, du 22 avril 2009 au 10 février 2010.

Figure 3.9.1 Description des niveaux d’activation en réponse à la grippe H1N1 dans le Centre des opérations d’urgence (COU)

 

 

Cet effort n’est qu’une partie de la réponse. Il ne comprend pas : le travail accompli par les Communications, les groupes chargés des politiques et des opérations au sein du Système de gestion des incidents; la Direction des ressources humaines; les membres du Groupe exécutif du portefeuille de la Santé; les spécialistes du Centre de l’immunisation et des maladies respiratoires infectieuses; le personnel du Laboratoire national de microbiologie, le travail accompli par les Opérations régionales de l’Agence de la santé publique du Canada dans les centres de la coordination régionale à l’échelle du Canada; ni aucun des efforts déployés par Santé Canada.

Un cadre financier avait déjà été établi pour la grippe pandémique

Dans le Budget de 2006, une somme de 1 milliard de dollars a été allouée sur cinq ans pour améliorer la préparation générale du Canada à réagir en cas de menace de pandémie de grippe. Cette somme comprend 600 millions de dollars pour le Programme de préparation à la grippe aviaire et à une pandémie de grippe et 400 millions de dollars destinés au fonds de prévoyance en cas de pandémie pour l’Agence de la santé publique du Canada, Santé Canada, l’Agence canadienne d’inspection des aliments afin de gérer les pressions à court terme liées au risque élevé de pandémie de grippe. Ce fonds de prévoyance permet au portefeuille de la Santé d’avoir accès aux ressources nécessaires pour mettre en œuvre des activités supplémentaires d’intervention en cas de pandémie. Des ressources du fonds de prévoyance pour 2009-2010 et 2010-2011 ont été utilisées pour la gestion des première et seconde vagues de la pandémie.

Bien que le cadre stratégique d’accès et d’utilisation des ressources du fonds de prévoyance ait été utile dans l’orientation des principes et des déclencheurs d’accès aux ressources, certaines personnes ont jugé encombrante et longue la procédure d’accès aux ressources du fonds de prévoyance. Par conséquent, des possibilités d’amélioration de l’accès au fonds de prévoyance devraient être étudiées.

Les communications internes avec le personnel ont commencé tôt et étaient fréquentes

La communication interne durant la pandémie de grippe H1N1 a joué un important rôle en permettant d’informer les employés de Santé Canada et de l’Agence de la santé publique du Canada de la situation courante et des attentes relativement aux questions de santé et des priorités au travail. Les activités de communication avec les employés ont débuté le 24 avril 2009 et ont continué jusqu’en 2010. Par exemple, les employés de l’Agence de la santé publique du Canada ont reçu des messages de la part de l’administrateur en chef de la santé publique et du sous-ministre adjoint délégué dans divers formats, et une trousse d’outils à l’intention des employés avait été élaborée afin de leur fournir de l’information relative à l’intervention, aux implications et aux possibilités pour les employés.

Ce qui mérite d’être amélioré — Gouvernance en cas de phénomènes importants de santé publique

Étant donné la participation d’un si grand nombre d’organismes dans cette situation de pandémie de grippe, la coordination du processus décisionnel et du partage d’information était complexe, difficile et coûteuse en temps. Pour les efforts d’intervention à l’avenir, il serait utile de continuer à préciser les structures, les rôles et les responsabilités, ainsi que les procédures de prise et d’approbation de décisions à divers niveaux.

Examiner le Système de gestion des incidents utilisé dans le Centre des opérations d’urgence du portefeuille de la Santé et l’adapter pour de futures interventions

C’est durant l’intervention face à la pandémie de grippe H1N1 que le Système de gestion des incidents du portefeuille de la Santé a été pour la première fois mis en œuvre par le Centre des opérations d’urgence du portefeuille de la Santé, géré par l’Agence de la santé publique du Canada (Figure 3.9.2). La Structure de gestion des situations d’urgence est un élément clé du Système. Il est important de préciser les rôles et les responsabilités et de les accompagner de procédures d’opération claires. Une attention particulière devrait être portée à une précision plus poussée du partage des rôles et des responsabilités opérationnels dans tous les aspects de l’intervention en cas de situations d’urgence entre l’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada. De façon analogue, il est nécessaire, lors d’un phénomène de santé publique, de revoir et d’officialiser les rôles respectifs du Centre des opérations d’urgence du portefeuille de la Santé et du Centre des opérations du gouvernement, géré par Sécurité publique Canada. Il serait important également de veiller à une compréhension partagée de la façon dont le Système de gestion des incidents, utilisé lors d’un important phénomène de santé publique, se rapporte aux structures de gouvernance habituelles et aux processus opérationnels.

Élaborer une compréhension commune du processus décisionnel durant une urgence lorsque des problèmes de santé publique et de politique publique se recoupent

Il n’est pas surprenant que parfois, au cours de la gestion de la pandémie, certaines des décisions de santé publique à prendre avaient des répercussions politiques. La séquence des principes directeurs est un exemple de situation où les questions de santé publique et de politique se croisaient. Il faudra veiller, à l’avenir, à une compréhension partagée des rôles en matière de prise de décisions, de procédures et de rapidité d’intervention dans les situations d’urgence entre les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux, l’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada, ainsi que les organismes centraux.

Chercher des occasions de rationaliser les séances d’information et les réunions demandant la participation des cadres supérieurs

Lors de l’intervention contre la pandémie de grippe, les cadres supérieurs ont participé à une myriade de séances d’information et de rencontres pour diverses structures existantes et nouvelles (appelées à l’interne Cycle conjoncturel des cadres supérieurs). Dans certains cas, le nombre de séances et de réunions était plus élevé que prévu.

Par exemple, du 1^er mai au 24 décembre 2009 (171 jours civils), huit cadres supérieurs de l’Agence de la santé publique du Canada, très impliqués dans l’intervention face à la pandémie, ont assisté, au total, à 1 030 séances d’information et rencontres. La situation était semblable pour les cadres supérieurs de Santé Canada. Quatre sortes de rencontres liées particulièrement à la gestion de la pandémie exigeaient la plus grande participation des cadres supérieurs :

• Groupe de direction du portefeuille de la Santé (141 rencontres)
• Bureau du ministre de la Santé (94 séances d’information)
• Comité consultatif spécial fédéral-provincial-territorial (74 rencontres)
• « Four Corners », qui comprenait les cadres supérieurs de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada, le Bureau du ministre de la Santé, le Bureau du Conseil privé, le Bureau du premier ministre, Sécurité publique Canada et le Bureau du ministre de Sécurité publique Canada (71 rencontres).

Il est important de noter la nécessité de mettre en place une infrastructure significative de gestion et de maintien du Cycle conjoncturel des cadres supérieurs (élaboration de calendriers, préparation d’ordres du jour et de rapports de décisions, préparation de documents pour les séances d’information). L’horaire journalier était chargé et le laps de temps entre les rencontres et les téléconférences était souvent très serré. Des systèmes efficaces de gestion des ordres du jour, des rapports de discussions et de décisions de rencontres semblaient être en place. Toutefois, il serait nécessaire de travailler davantage sur la précision de l’objectif et des points précis à l’ordre du jour des diverses téléconférences et rencontres. Cet effort permettra de décider quel cadre supérieur ou spécialiste est le mieux placé pour assister à une rencontre, et qui est tenu de le faire. Il faudrait poursuivre, dans la mesure du possible, les efforts de réduire le fardeau des téléconférences et des rencontres qui pèse sur les cadres supérieurs.

De plus, des rencontres qui n’étaient pas particulièrement liées à la gestion de la pandémie, se poursuivaient. On peut citer, par exemple, la « mise au point quotidienne » qui constitue un forum permanent de discussion et de prise de décisions pour les cadres supérieurs de l’Agence de la santé publique du Canada, relativement aux enjeux qui posent un risque important pour la santé des Canadiens et des Canadiennes, pour le ministre, ou pour l’Agence de la santé publique du Canada et ses employés. Durant la même période, 153 rencontres de mise au point quotidienne ont eu lieu.

Le nombre de rencontres et de séances d’information a atteint son sommet en octobre 2009 lorsque les discussions sur le vaccin battaient leur plein.

Figure 3.9.2 Exemple de Système de gestion des incidents

De plus, les cadres supérieurs du portefeuille de la Santé ont préparé des séances d’information sur la grippe H1N1 pour le Comité permanent de la santé de la Chambre des communes et ont participé à des téléconférences avec les membres du Comité. Le Comité a tenu au total 13 rencontres sous le thème « Préparation et réponse au virus H1N1 » entre le 12 août et le 25 novembre 2009. Les rencontres ont commencé par deux comparutions de la ministre de la Santé à l’été 2009 (la Chambre des communes était en vacances parlementaires). L’administrateur en chef de la santé publique du Canada a comparu en tant que témoin dans les deux cas. La plupart des rencontres ont servi de séances d’information générales pour les membres du Comité. Les hauts fonctionnaires de l’Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada comparaissaient habituellement pour une heure pour présenter une vue d’ensemble des activités de la semaine passée et répondre ensuite aux questions des membres du Comité. Au total, les gestionnaires de l’Agence de la santé publique du Canada ont comparu à neuf occasions.

Vingt-sept séances d’information ont été organisées avec la participation des porte-parole de l’Opposition. Des députés ont également visité le Centre des opérations d’urgence du Portefeuille de Santé.

À la lumière de l’expérience acquise dans la réponse au virus H1N1 et d’autres importants phénomènes récents de santé publique (tels que l’éclosion de la listériose en 2008), l’Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada devraient se préparer à la nécessité d’organiser des séances d’information intensives. À l’avenir, il faudrait également penser à la possibilité de rationaliser et de simplifier la procédure de tenue des séances d’information. De plus, un poste de coordination devrait être créé pour veiller à ce qu’un conseiller expérimenté soit assigné à chaque cadre supérieur à chaque rencontre importante afin d’assurer un partage d’information et un compte rendu à la suite des rencontres, ainsi que le suivi des points d’action soulevés durant les rencontres. La cohérence et la continuité d’un tel soutien aux cadres supérieurs sont essentielles.

Continuer de distinguer les rôles et les responsabilités des membres de la haute direction de l’Agence de la santé publique du Canada

Le chercheur indépendant sur l’éclosion de la listériose en 2008 avait recommandé la création d’un poste de sous-ministre délégué au sein de l’Agence de la santé publique du Canada pour agir en tant que commandant en second et assumer le rôle d’administrateur en chef des opérations « pour permettre à l’Administrateur en chef de la santé publique … de se consacrer à ses fonctions et ses responsabilités de direction en tant que principal professionnel de la santé du gouvernement du Canada en matière de santé publique » ^{Note de bas de page 69}. Un sous-ministre délégué a été nommé à l’Agence de la santé publique du Canada en septembre 2009, et cette nomination a permis d’appuyer la réponse à la seconde vague du virus.

Un phénomène comme la grippe H1N1 requiert, à un certain degré, le temps et l’attention de tous les cadres supérieurs : administrateur en chef de la santé publique (administrateur général), sous-ministre délégué (parfois appelé vice-président administratif et administrateur en chef des opérations), adjoint principal au sous-ministre adjoint du secteur des programmes (à qui l’adjoint au sous-ministre adjoint de la prévention et du contrôle des maladies infectieuses rend compte), sous-ministre adjoint de la gestion des urgences et des affaires organisationnelles (poste doté en juin 2010). Avec la création de ces postes, il est toutefois important de préciser les rôles du groupe de la haute direction durant les phénomènes majeurs de santé publique et de les communiquer aux intervenants et au personnel.

Par ailleurs, il est nécessaire de préciser davantage les rôles respectifs du directeur général du Centre de mesures et d’interventions d’urgence et du directeur général du Centre de l’immunisation et des maladies respiratoires infectieuses en cas de pandémie. Ce dernier point mène au suivant.

Distinguer les rôles et les responsabilités du groupe de gestion des urgences et du groupe des opérations au sein de l’Agence de la santé publique du Canada

Souvent, il n’existait pas une claire démarcation des rôles et des responsabilités parmi les divers postes au sein de l’Agence de la santé publique du Canada, tels que le groupe de gestion des situations d’urgence et le groupe des opérations (c.-à-d. dans ce cas, l’immunisation et les maladies respiratoires). Étant donné la nécessité de prendre des décisions rapides et éclairées, le groupe des opérations a souvent apporté une contribution importante dans le processus décisionnel. Toutefois, cette implication pouvait créer une perception d’empiètement sur les rôles et les responsabilités du groupe de gestion des situations d’urgence et, de ce fait, affecter les relations de travail et le moral du personnel. Par conséquent, il est important de procéder à un partage clair et précis des rôles et des responsabilités, avec des limites explicites, entre les composantes de gestion d’urgence et d’opérations/programmes dans la réponse à une pandémie. Un processus décisionnel formel devrait être respecté en tout temps.

Ce qui mérite d’être amélioré — Soutien des services généraux lors de phénomènes de santé publique

Mettre en place des mécanismes visant à assurer la capacité de réagir des services généraux de l’Agence de la santé publique du Canada

Certaines activités d’intervention face à la pandémie ont été touchées par l’insuffisance de capacité dans une variété de services généraux tels que les ressources humaines, l’approvisionnement, l’hébergement, la gestion des installations, les évaluations de sécurité, la gestion de l’information et la technologie de l’information, les services de nettoyage et d’entretien et les services de traiteur. Il faut travailler à améliorer la capacité de réagir des services généraux lorsque l’Agence de la santé publique du Canada est appelée à gérer des phénomènes majeurs de santé publique.

Porter une attention particulière aux politiques, aux plans et aux procédures relatifs à la gestion des ressources humaines

Vu que les employés sont au cœur de tout phénomène de santé publique, il est important de mettre en place un modèle de gestion normalisé, mais souple, des ressources humaines en situations d’urgence. Cet effort comprend une gestion rapide mais durable des capacités (désignation, mobilisation et démobilisation du personnel). Le Plan d’intervention d’urgence du portefeuille de la Santé décrit certaines responsabilités en matière de gestion des ressources humaines, y compris les suivantes :

• fournir des conseils en matière de dotation, d’heures travaillées, de congé, de disponibilité, de déploiement, d’heures supplémentaires, de droits de garde d’enfants, de gestion du stress et de droit de refuser un travail dangereux lors d’une situation d’urgence
• recruter du personnel occasionnel et temporaire, au besoin
• faire le suivi du temps du personnel impliqué
• traiter les demandes de rémunération
• assurer les services du Programme d’aide aux employés
• assurer l’accès aux services d’intervention en cas d’urgence et de consultation pour les employés, au besoin.

La Direction des ressources humaines de l’Agence de la santé publique du Canada, qui a connu beaucoup de changements avant le début de la pandémie, n’était pas suffisamment dotée. Lorsque la nécessité d’accroître de façon significative la capacité de l’Agence de la santé publique du Canada s’est manifestée pour la première fois durant la pandémie, la Direction des ressources humaines n’était pas en mesure de fournir des services tels que l’appui opportun à la dotation.

Tout au long de la pandémie, la capacité de la Direction des ressources humaines de l’Agence de la santé publique du Canada s’est améliorée, permettant à la Direction de fournir un appui important à l’intervention face à la pandémie, y compris :

• s’assurer que les conditions de travail des employés de l’Agence de la santé publique du Canada étaient respectées et que les employés mutés bénéficiaient de la protection et de l’assurance nécessaires
• mener des consultations avec les représentants des syndicats et les agents de négociation collective
• négocier des ententes avec la Commission de la fonction publique pour des procédures de recrutement accélérées.

Ces contributions de la Direction des ressources humaines étaient essentielles et doivent être prises en compte dans la planification de la gestion des ressources humaines pour les futures interventions en cas de pandémie.

L’Agence de la santé publique du Canada travaille à l’heure actuelle sur la mise en œuvre d’un cadre global de gestion des personnes qui met l’accent sur la gestion des ressources humaines en situation d’urgence. Un certain nombre de points importants doivent être pris en considération, notamment :

• les sources pour la capacité de pointe, y compris du portefeuille de la Santé
• la planification de la relève (y compris les cadres supérieurs ainsi que les experts médicaux et les spécialistes)
• la définition de postes essentiels, critiques et stratégiques
• le suivi des charges financières (pour les activités de préparation et d’intervention)
• la capacité de travail par quarts
• la consultation avec les syndicats
• le Programme d’aide aux employés
• les fournisseurs d’assurance.