Évaluation du Programme des étudiants étrangers : Introduction

1.1 Introduction

1.1 Objectif de l’évaluation

Ce rapport présente les résultats de l’évaluation du Programme des étudiants étrangers (PEE). Cette évaluation a été réalisée conformément aux exigences de la Politique sur l’évaluation^{Note de bas de page 1} du Conseil du Trésor du Canada. Elle est axée sur les activités entreprises, ainsi que les extrants et les résultats immédiats obtenus entre 2009 et 2013, de même que sur la mise en œuvre, en 2014, de nouvelles modifications réglementaires. La collecte de données aux fins de l’évaluation a été effectuée par la Direction générale de la recherche et de l’évaluation de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), entre février et septembre 2014.

Le rapport d’évaluation comprend les sections suivantes :

• La section 1 présente le but de l’évaluation et le profil du Programme;
• La section 2 présente la méthodologie employée et traite des points forts et facteurs à considérer;
• Les sections 3, 4, 5 et 6 présentent les constatations, classées en fonction des thèmes d’évaluation;
• La section 7 présente les conclusions et les recommandations.

1.2 Profil du programme

Cette section donne un aperçu du Programme des étudiants étrangers, notamment le contexte relatif au Programme et aux politiques, la description du Programme, les résultats attendus, les partenaires et intervenants, les chiffres concernant les entrées d’étudiants étrangers, les caractéristiques des étudiants étrangers et les coûts du Programme.

1.2.1 Contexte relatif au Programme et aux politiques

Les étudiants étrangers apportent de nombreux avantages aux établissements où ils étudient, aux collectivités dans lesquelles ils vivent, ainsi qu’à l’économie nationale. Par conséquent, la concurrence est forte à l’étranger. Nombreux sont les pays qui investissent dans la promotion, le recrutement et la simplification de leurs processus, afin d’attirer et de conserver les étudiants étrangers. Le Programme des étudiants étrangers de CIC a pour mandat de faciliter l’admission des étudiants étrangers qui désirent étudier au Canada.

Cadre législatif et réglementaire

En vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) de 2002 et du règlement y afférent, CIC est responsable de délivrer les permis d’études et les visas qui permettent aux étudiants étrangers d’entrer légalement au Canada pour y poursuivre leurs études^{Note de bas de page 2}. Dans le cadre du processus d’analyse des demandes de permis d’études, les agents de CIC à l’étranger et au Canada s’assurent du respect des exigences en matière d’admissibilité, de finances et de sécurité, ainsi que de la bonne foi des étudiants. Avec les travailleurs étrangers temporaires et les participants au programme Expérience internationale Canada, les étudiants étrangers forment l’une des trois catégories de résidents temporaires profitables à l’économie visées par le résultat stratégique 1 de CIC : Mouvement migratoire de résidents permanents et temporaires qui renforce l’économie canadienne.

Une évaluation antérieure du Programme des étudiants étrangers menée en 2010^{Note de bas de page 3} a permis de constater plusieurs lacunes dans la conception du PEE, rendant celui-ci vulnérable à la fraude et à une utilisation abusive^{Note de bas de page 4}. CIC, enaccord avec ces constatations, a collaboré avec divers intervenants fédéraux, provinciaux et territoriaux, de même qu’avec les membres concernés du Consortium canadien de l’éducation internationale (CCEI), à l’élaboration d’un ensemble de modifications à la réglementation visant à renforcer l’intégrité du Programme. Ces modifications sont entrées en vigueur le 1er juin 2014^{Note de bas de page 5} et ont entraîné plusieurs modifications importantes au PEE, par exemple en limitant la délivrance de permis d’études aux établissements d’enseignement postsecondaire désignés, notamment ceux désignés par les provinces et les territoires^{Note de bas de page 6}, en exigeant que les détenteurs de permis d’études entreprennent et poursuivent activement des études dans un établissement d’enseignement désigné pendant leur séjour au Canada, ainsi qu’en permettant à CIC de demander des preuves lorsqu’il est justifié de croire qu’un étudiant ne respecte pas les conditions de son permis d’études ou dans le cadre d’un exercice d’échantillonnage aléatoire^{Note de bas de page 7}. Pour appuyer l’application de la réglementation, CIC élabore en ce moment un portail de production de rapports de conformité qui permettra aux établissements d’enseignement postsecondaire désignés de déclarer à CIC le statut de l’inscription de ses étudiants étrangers^{Note de bas de page 8}.

Exigences à respecter pour travailler en tant qu’étudiant étranger

En plus de préciser qui peut étudier au Canada (avec ou sans permis), le cadre réglementaire de la LIPR définit conditions d’accès au marché du travail et les exigences relatives aux demandes présentées par les étudiants étrangers. L’étudiant étranger qui satisfait aux exigences applicables peut travailler au Canada durant ses études et après l’obtention du diplôme. Quatre types d’emplois sont accessibles aux étudiants étrangers^{Note de bas de page 9} :

Sur le campus : L’étudiant étranger peut travailler, sans permis de travail, sur le campus de l’établissement où il fait ses études s’il détient un permis d’études valide et étudie à temps plein dans un établissement d’enseignement postsecondaire (public ou privé) reconnu.

Hors campus : Avant le 1er juin 2014, les étudiants étrangers qui poursuivaient des études dans des établissements d’enseignement postsecondaire subventionnés par l’État ou dans certains établissements d’enseignement postsecondaire opérant avec des fonds privés devaient demander un permis de travail hors campus. Pour être admissibles, ces étudiants devaient avoir étudié à temps plein pendant au moins six des 12 mois précédant la date de présentation de leur demande de permis de travail et avoir des résultats scolaires satisfaisants. Ils ne devaient pas être inscrits à un cours ou programme d’intérêt général consistant principalement à apprendre l’anglais ou le français comme langue seconde. Un permis de travail hors campus permettait à l’étudiant de travailler jusqu’à 20 heures par semaine pendant les sessions normales et à plein temps pendant les congés (comme les vacances d’hiver et d’été et la semaine de relâche au printemps). Depuis le 1er juin 2014, certains candidats titulaires d’un permis d’études peuvent être autorisés à travailler hors campus sans permis de travail. Les modifications aux exigences relatives au permis de travail permettent notamment aux étudiants étrangers inscrits à un programme universitaire ou à un programme de formation professionnelle dans un établissement d’enseignement désigné de travailler hors campus jusqu’à 20 heures par semaine pendant la session régulière, et à temps plein pendant les congés prévus au calendrier scolaire. Les étudiants étrangers inscrits à un programme de formation linguistique ne sont toujours pas autorisés à travailler hors campus.

Programme d’enseignement coopératif ou de stage : Avant le 1^er juin 2014, les étudiants étrangers inscrits à un programme offert par une université, un collège ou une école (y compris une école de langues privée) pouvaient demander un permis de travail dans le cadre de ce programme afin de participer à un programme coopératif ou à un programme de stage. Pour que l’étudiant soit admissible, il fallait que le travail soit une partie essentielle du programme d’études, sans toutefois dépasser 50 %. Depuis le 1er juin 2014, seuls les étudiants étrangers inscrits à un programme universitaire ou à un programme de formation professionnelle offert par un établissement d’enseignement secondaire ou un établissement d’enseignement postsecondaire désigné peuvent présenter une demande de permis de travail si une alternance travail-études ou un stage fait partie intégrante du programme d’études. De plus, les étudiants étrangers inscrits dans une école de langues privée ne sont plus admissibles à un permis de travail dans le cadre d’un programme coopératif ou d’un programme de stage.

Emploi postdiplôme : Le Programme de permis de travail postdiplôme permet aux étudiants ayant obtenu un diplôme dans un établissement postsecondaire canadien participant d’acquérir une expérience professionnelle au Canada, expérience qui peut servir à faire une demande de résidence permanente dans l’une des catégories d’immigration. La durée de validité du permis de travail postdiplôme ne peut excéder la durée des études (minimum de huit mois et maximum de trois ans).

1.2.2 Partenaires et intervenants

Tandis que le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme assume la responsabilité législative et réglementaire en matière d’immigration, l’éducation au Canada est une responsabilité constitutionnelle des provinces et des territoires. Le gouvernement fédéral n’a donc pas compétence (ni aucun pouvoir législatif) pour réglementer l’éducation ou les établissements d’enseignement. En conséquence, un certain nombre de partenaires – dont les points de vue et les priorités diffèrent – se partagent les responsabilités relatives aux étudiants étrangers.

La responsabilité de l’administration de l’éducation internationale à l’échelle fédérale est partagée entre plusieurs ministères du gouvernement canadien. Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement est responsable de la Stratégie du Canada en matière d’éducation internationale (SEI), qui fait la promotion du Canada comme destination auprès des étudiants étrangers, tandis que le Programme des étudiants étrangers de CIC est responsable du traitement des demandes d’études au Canada. Même si les deux ministères collaborent en matière d’éducation internationale, chacun a ses propres programmes et son propre rôle.

Ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) : Parmi les éléments clés de la SEI du MAECD figurent la création de l’image de marque du Canada liée à l’éducation pour les marchés prioritaires, la mise en place d’une approche pancanadienne dans le secteur de l’éducation internationale en collaboration avec les principaux acteurs et l’amélioration de la collaboration entre les établissements d’enseignement et les centres de recherche canadiens et étrangers. Le MAECD mène également des activités promotionnelles de portée internationale en matière d’éducation internationale, par exemple dans le cadre de salons de l’éducation internationaux. La SEI a pour objectif de doubler le nombre d’étudiants étrangers d’ici 2022^{Note de bas de page 10}.

Citoyenneté et Immigration Canada : CIC assume la responsabilité stratégique générale du traitement des demandes de résidence temporaire, de l’examen de l’admissibilité et des documents de voyage des étudiants étrangers éventuels. Ces activités ont lieu dans le cadre du Programme des étudiants étrangers.

En ce qui concerne les étudiants étrangers, les intervenants suivants ont un rôle à jouer :

• Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) : La responsabilité de l’intégrité du programme et de la prestation des services liés aux permis d’études est assumée conjointement par CIC et l’ASFC.
• Emploi et Développement social Canada (EDSC) : EDSC est responsable de délivrer un numéro d’assurance sociale aux étudiants étrangers qui désirent travailler au Canada.
• Provinces et territoires : Les provinces et les territoires sont responsables de s’assurer de la qualité de l’enseignement qui relève de leurs compétences respectives et de collaborer avec leurs partenaires fédéraux et avec les établissements d’enseignement afin de promouvoir le Canada et ses établissements sur la scène internationale. En ce qui a trait au PEE, et depuis juin 2014, les provinces et les territoires jouent un rôle dans l’administration du Programme en désignant les établissements d’enseignement autorisés à accueillir des étudiants étrangers. Les provinces et les territoires sont également consultés sur certaines questions relatives aux programmes et aux politiques liés au PEE. Les établissements d’enseignement désignés par les provinces et les territoires doivent rendre des comptes à CIC sur le statut d’inscription des étudiants étrangers.
• Consortium canadien de l’éducation internationale : Le Consortium canadien de l’éducation internationale a été fondé en 2010 afin d’améliorer le caractère concurrentiel du Canada et son statut de chef de file mondial de l’éducation internationale, en partenariat avec le gouvernement fédéral et ceux des provinces et des territoires^{Note de bas de page 11}. Représentant les différents secteurs de l’éducation canadiens, le Consortium est composé des organisations suivantes : le Bureau canadien de l’éducation internationale, Collèges et instituts Canada, l’Association des universités et collèges du Canada, l’Association canadienne des écoles publiques - International et Langues Canada. Tout au long du présent rapport, le terme « Consortium » désigne les membres du Consortium canadien de l’éducation internationale.
• Établissements d’enseignement : Les établissements d’enseignement appliquent les programmes d’enseignements approuvés par les provinces et s’efforcent d’attirer et de conserver les étudiants étrangers.

1.2.3 Profil des étudiants étrangers

Aux fins de l’évaluation, les données administratives de CIC ont été utilisées afin de dresser le profil des étudiants étrangers au Canada. De 2009 à 2013, 495 214 étrangers sont entrés au Canada après avoir obtenu un permis d’études (en moyenne 99 043 par année). Voici certaines caractéristiques de leur profil démographique :

• Sexe : Les femmes (55 %) étaient légèrement plus nombreuses que les hommes (45 %) à obtenir un permis d’études.
• Âge : L’âge des détenteurs de permis d’études se situait principalement entre 18 ans et 25 ans (62 %).
• Niveau d’études : La plupart faisaient des études universitaires (42 %)^{Note de bas de page 12} ou d’un autre niveau postsecondaire (21 %)^{Note de bas de page 13}.
• Pays source : La Chine et l’Inde étaient les principaux pays sources d’étudiants étrangers (respectivement 22 % et 11 %).
• Province ou territoire : C’est l’Ontario qui a accueilli le plus grand nombre d’étudiants (42 %), suivie de la Colombie-Britannique (28 %) et du Québec (16 %).

D’autres renseignements sur les arrivées d’étudiants étrangers et leurs caractéristiques démographiques se trouvent à la section 5.1.

1.2.4 Coûts du Programme des étudiants étrangers

Le budget du Programme des étudiants étrangers fait partie du budget total alloué au Programme des résidents temporaires (PRT), qui était de 27,3 M$ en 2012-2013^{Note de bas de page 14}. Puisque les crédits alloués au PEE n’ont pas été isolés du budget global du PRT de toutes les années visées par l’évaluation, celle-ci s’appuie uniquement sur des estimations tirées du Modèle de gestion des coûts pour définir les coûts du PEE.

Les coûts annuels liés au PEE par exercice financier sont présentés dans le tableau 1-1^{Note de bas de page 15}. Ces chiffres comprennent les coûts totaux de traitement relatifs aux étudiants étrangers, mais ne comprennent pas les coûts associés à l’élaboration de politiques et de programmes par CIC.

Source : Modèle de gestion des coûts de CIC

Ces données indiquent que les coûts annuels liés au PEE à l’échelle fédérale ont augmenté, passant de 47,81 M$ en 2009-2010 à 48,01 M$ en 2010-2011, puis diminué pour se fixer à 34,65 M$ en 2011-2012 et à 34,04 M$ en 2012-2013. Les coûts du PEE sont également abordés à la section 6, en ce qui concerne l’utilisation des ressources.

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