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Gouvernement du Canada / Government of Canada

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9. La voie à suivre : des instruments possibles pour réduire la teneur en soufre dans les mazouts canadiens

Dans l'Avis d'intention du gouvernement fédéral pour des véhicules, des moteurs et des carburants moins polluants, Environnement Canada proposait « d'élaborer des mesures pour réduire la teneur en soufre dans le mazout léger et dans le mazout lourd utilisés dans les installations fixes...en vue d'atteindre les exigences établies par l'Union européenne pour la teneur en soufre dans les mazouts qui seront entièrement mises en oeuvre en l'an 2008 ». L'Avis d'intention indiquait que « des mesures complémentaires aux règlements, tels que des instruments économiques, seront examinées afin d'accélérer l'introduction des mazouts à faible teneur en soufre ».

Environnement Canada va maintenant de l'avant avec cette initiative, avec un objectif cible de réduire les teneurs en soufre du mazout lourd à 1,0 % en poids et du mazout léger à 0,1 % en poids. Grâce à ce document de travail, Environnement Canada amorce une consultation publique au sujet de l'approche et du temps opportun pour cette initiative.

La section suivante donne un aperçu des instruments pouvant être utilisés pour réduire le soufre dans les mazouts.

Les instruments économiques sont des outils de politiques utilisant des mesures incitatives basées sur le marché pour influencer le comportement et atteindre les objectifs environnementaux. Les instruments économiques incluent les permis échangeables, les taxes d'utilisation et la tarification, les taxes, la combinaison dépôt-remboursement, les systèmes de responsabilité ou d'assurance et les subventions.

Il existe plusieurs raisons appuyant l'utilisation d'une approche basée sur le marché pour la politique environnementale. Premièrement, les instruments économiques peuvent coûter moins cher à l'industrie et aux consommateurs que les règlements imposés d'autorité parce qu'ils fournissent aux entreprises et aux consommateurs la souplesse de choisir parmi des options variées d'atténuation. Par exemple, pour les échanges d'émissions utilisées en vertu du programme Acid Rain aux États-Unis, on estime des économies de coûts d'environ 50 % en comparaison des règlements imposés d'autorité. Les instruments économiques fournissent un incitatif économique continu pour les entreprises afin de réduire la pollution, stimulant ainsi l'innovation. Finalement, les instruments économiques peuvent mener à des coûts administratifs moins élevés pour le gouvernement.

Les organismes internationaux tels l'OCDE, le Programme des Nations Unies pour l'environnement et la Banque mondiale, ont appuyé l'utilisation d'instruments économiques depuis plusieurs années, dans le but d'atteindre des objectifs nationaux en matière d'environnement de la façon la plus efficace pour l'environnement et la plus efficiente économiquement. Le rapport sur les politiques de l'OCDE préparé par le groupe de travail de l'OCDE pour le développement durable, recommande vivement que « Les gouvernements devraient utiliser davantage les taxes directement liées à l'environnement, et utiliser les recettes pour financer des baisses des impôts ayant un effet de distorsion, maintenant ainsi une neutralité en matière de revenus. »

L'OCDE a également fait des recommandations spécifiques pour le Canada. Par exemple, l'Étude économique du Canada, 2001 et l'examen de la performance environnementale du Canada pour l'année 1995 (1995 Environmental Performance Review of Canada) recommandaient vivement que le Canada « s'assure que les signaux économiques sont justes...[ en] allant de l'avant avec une utilisation plus large des instruments économiques pour prévenir la pollution et conserver les ressources naturelles ».

Les instruments économiques n'ont pas encore été utilisés de façon étendue au Canada, particulièrement au niveau fédéral. Il existe plusieurs raisons à cela. Premièrement, le gouvernement et le public ont plus d'expérience avec les règlements traditionnels imposés d'autorité. Deuxièmement, le gouvernement fédéral n'a acquis que tout récemment l'autorité légale (en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, 1999) afin de mettre en oeuvre des systèmes de permis échangeables et des combinaisons dépôt-remboursement. Finalement, malgré le fait que le gouvernement fédéral a longtemps eu l'autorité de mettre en oeuvre des taxes environnementales, il y a eu une certaine réticence à adopter ces mesures à cause de l'aversion du public envers les nouvelles taxes.

Il a été prouvé dans d'autres pays que les instruments économiques peuvent constituer des outils efficaces en matière de coûts pour réduire les émissions de SO2 produites par le mazout léger et le mazout lourd (tel qu'indiqué dans le rapport mentionné dans la liste à l'annexe 1). Le reste de la présente section examine des exemples d'instruments économiques qui ont été utilisés avec succès dans d'autres pays membres de l'OCDE pour ces fins.

Deux instruments économiques ont été utilisés par des juridictions afin de réduire les émissions de SO2 produites par le mazout léger et le mazout lourd : les permis échangeables et la taxation.

En vertu des systèmes de permis échangeables, le gouvernement établit une limite relative aux émissions ou aux ventes totales d'une substance particulière utilisée. Il existe deux options de conception pour un programme de permis échangeables :

  1. L'échange des droits d'émission peut être utilisé pour contrôler les émissions d'une substance. En général, la structure des permis échangeables comporte trois éléments : premièrement, le gouvernement établit un plafond ou une limite pour les émissions. Deuxièmement, le gouvernement procède à la répartition de permis permettant à chaque source d'émissions désignée de produire une certaine quantité d'émissions du polluant, jusqu'à la limite totale permise. Finalement, les entreprises ont le droit d'échanger les permis qui leur ont été alloués. Ainsi, les entreprises avec des coûts de dépollution plus élevés peuvent acheter les permis d'entreprises ayant des coûts de dépollution moins élevés, conduisant à un coût global de dépollution moins élevé.
  2. Échange des produits. Un système d'échange peut aussi être conçu pour contrôler les ventes totales d'un produit. Par exemple, un système d'allocations échangeables a été mis en place pour éliminer progressivement l'utilisation du bromure de méthyle au Canada.

Les principaux avantages liés aux permis d'émissions échangeables sont que :

Certaines des principales préoccupations entourant les structures d'échange sont que :

L'exemple suivant illustre de quelle façon l'échange des droits d'émission a été appliqué aux États-Unis afin de réduire les émissions de SO2. Il est aussi possible de concevoir un système d'allocations échangeables pour la teneur en soufre dans les mazouts, où un plafond serait fixé pour la teneur totale en soufre, mais il n'existe aucun exemple pour ce type de système. Davantage d'analyse serait nécessaire afin de déterminer l'applicabilité des systèmes de permis échangeables pour contrôler les émissions produites par le mazout lourd ou le mazout léger au Canada.

En vertu du programme Acid Rain, l'échange des droits d'émission est utilisé pour réduire les émissions de SO2 produites par les centrales électriques. Le gouvernement américain a fixé un objectif de réduction annuelle des émissions de SO2 de 10 millions de tonnes sous les niveaux de 1980. La Phase I a commencé en 1995 et a affecté principalement les centrales électriques fonctionnant au charbon. Les données d'émissions indiquent que, durant cette année, les émissions de SO2 produites par ces centrales ont été réduites à la grandeur du pays de près de 40 % sous le niveau requis. La Phase II, qui a commencé en l'an 2000, a resserré les limites d'émissions annuelles imposées à ces centrales plus grandes et produisant plus d'émissions. Des restrictions ont également été appliquées aux centrales plus petites et moins polluantes fonctionnant au charbon, au mazout et au gaz. Le programme affecte maintenant les centrales électriques existantes alimentant des génératrices d'une puissance supérieure à 25 mégawatts et toutes les nouvelles centrales électriques.

Le système d'échange comprend trois éléments. Premièrement, le gouvernement américain a établi un plafond pour les émissions. Ce plafond restreint sévèrement les émissions et permet de s'assurer que les avantages prévus pour l'environnement seront atteints et maintenus. Durant la Phase II du programme d'échange, la Loi a fixé un plafond permanent s'élevant à 8,95 millions de tonnes.

Deuxièmement, lorsque la Phase II a été introduite en l'an 2000, le gouvernement a distribué des permis d'émissions donnant le droit à chaque source d'émissions désignée de produire des émissions correspondant à une quantité déterminée du polluant, jusqu'à la limite totale permise. Les calculs des allocations des autorisations ont été effectués pour différents types de centrales, telles que celles fonctionnant au charbon et au gaz et possédant des taux d'émissions bas ou élevés ou à faible consommation de combustible45.

Finalement, les centrales ont le droit d'échanger les permis qui leur ont été accordés. Par conséquent, les centrales qui ont besoin de davantage de permis que ceux qui leur ont été accordés, doivent les acheter de centrales voulant vendre leurs crédits inutilisés. Afin de faciliter les échanges, l'EPA (Environmental Protection Agency) organise une vente aux enchères annuelle pour les allocations. Les enchères permettent d'envoyer au marché un signal concernant le prix des allocations, ainsi que de fournir aux centrales une voie supplémentaire pour l'achat des allocations dont elles ont besoin.

Le programme américain d'échange pour le SO2 est considéré comme étant un exemple de grande réussite dans l'utilisation d'instruments économiques et il continue d'atteindre ses objectifs. Le volume de transactions entre les entreprises a plus que doublé depuis l'année 1994, les émissions de SO2 ont baissé plus rapidement que la loi ne l'exigeait et le coût de réduction des émissions s'est avéré beaucoup moins élevé que prévu (de 1/5 à 1/7 des estimations avant le programme). Selon l'EPA, le General Accounting Office a récemment confirmé les avantages de cette approche, prévoyant que le système d'échange d'allocations pourrait faire économiser une somme aussi élevée que 3 milliards de dollars par année (plus de 50 %) comparé à une approche imposée d'autorité caractérisant les programmes antérieurs de protection de l'environnement.

La taxation sur le soufre représente un autre type d'instrument économique ayant été utilisé en tant que moyen efficace pour atteindre des objectifs gouvernementaux lors de la gestion des risques directement liés aux émissions de SO2. Il existe trois choix de structures pour une taxe sur le soufre :

  1. Supplément de taxe : Percevoir une taxe sur les mazouts qui ont les teneurs les plus élevées en soufre, encourageant ainsi les consommateurs à acheter du combustible moins polluant.
  2. Taxe sur les produits : Percevoir une taxe sur la teneur en soufre du combustible. Plus la teneur en soufre serait élevée, plus le consommateur paierait une taxe élevée.
  3. Taxe sur les émissions de dioxyde de soufre : La taxe ne serait pas perçue pour la teneur en soufre comme telle, mais plutôt pour la quantité d'émissions de SO2 produites.

La théorie économique suggère qu'une taxe sur les émissions représente un outil préférable pour réduire les émissions d'un polluant étant donné qu'elle aborde le but ou la cible environnementale plus directement que les autres taxes. Toutefois, d'autres facteurs tels les transactions et les coûts relatifs à conformité, pour les sources mobiles par exemple, pourraient permettre à un supplément de taxe ou à une taxe sur les produits de devenir l'instrument optimal.

Les avantages d'utiliser des instruments de taxation sont :

Les principaux désavantages d'utiliser une taxe sont que :

Les exemples ci-dessous illustrent comment les taxes ont été mises en application dans des pays européens pour contrôler les émissions de SO2 produites par le mazout léger et le mazout lourd. Davantage d'analyse serait nécessaire afin de déterminer l'applicabilité des instruments de taxation dans le contexte canadien. Quelques-unes des questions qui devraient être examinées de façon approfondie dans le cadre d'une structure de taxation réussie, comprennent : l'application de la taxe, le comportement du marché, les recettes du gouvernement, les impacts de distribution, les préoccupations de l'industrie directement liées à la compétitivité et l'efficacité de la taxe dans l'atteinte de l'objectif environnemental.

En janvier 1988, le gouvernement italien introduisait deux taxes pour le soufre : 45 lires (0,034 $CAN) par kilogramme pour le mazout lourd avec une teneur en soufre inférieure à 1 % en poids et 90 lires (0,068 $CAN) par kilogramme pour le mazout lourd à teneur en soufre supérieure à 1 % en poids. Chaque année, le montant de la taxe est confirmé ou révisé, mais la taxe pour le mazout lourd à teneur élevée en soufre est toujours deux fois celle du mazout lourd à faible teneur en soufre.

Les secteurs clés visés par la taxe sont les secteurs de l'industrie et du chauffage. Les raffineries sont exemptées de la taxe pour ce qui est des combustibles produits à la raffinerie et utilisés à l'interne. Les producteurs d'électricité, les plus grands consommateurs de mazout lourd à teneur élevée en soufre, ne sont pas obligés de payer la taxe.

Le supplément de taxe pour le soufre fait l'objet d'un crédit lorsque la teneur en soufre du mazout lourd est réduite d'une teneur moyenne de 3,3 % en poids en 1988 à 1,9 % en poids en l'an 2001.

En 1991, la Suède a introduit une taxe sur le soufre pour tous les combustibles, incluant le mazout léger, le mazout lourd, la tourbe et le charbon. La taxe sur le soufre pour les combustibles liquides est au taux de 27 SEK (ou 3,96 $CAN) par mètre cube pour chaque 0,1 % en poids de soufre. La taxe visait à encourager l'utilisation de combustibles moins polluants (pour réduire les pluies acides) et à augmenter la technologie de désulfuration dans le procédé de combustion avec le but de réduire les émissions de soufre.

Le taux de taxe a été basé sur des estimations de coûts de dépollution des émissions. Les consommateurs à grande échelle qui réduisent leurs émissions de soufre à l'aide de technologies de désulfuration, sont éligibles à un remboursement de la taxe sur le soufre. En 1997, environ un quart des 240 contribuables avaient mis en oeuvre de telles mesures de surveillance des émissions, réduisant ainsi leurs impôts directs de 70 %.

La taxe sur le soufre fait l'objet d'un crédit lors de la réduction de la teneur en soufre moyenne dans le mazout léger de 0,2 % en poids en 1990 à 0,076 % en poids en 1995, et lors de la réduction de la teneur en soufre moyenne du mazout lourd de 0,7 % en poids à 0,35 % en poids durant la même période de temps. Selon la Swedish Environmental Protection Agency, les émissions de soufre produites par la combustion de mazout léger et de mazout lourd, ont diminué d'environ 8,5 tonnes grâce à la taxe sur le soufre.

Les recettes actuelles provenant de la taxe sur le soufre ont été considérablement inférieures à celles prévues parce que les émissions ont diminué beaucoup plus rapidement que prévu. La Swedish Environmental Protection Agency rapporte également que l'huile résiduelle à teneur élevée en soufre, qui est un sous-produit de la fabrication du mazout lourd à faible teneur en soufre, est souvent exportée dans des pays possédant des normes environnementales moins élevées que la Suède.

Dans le cadre d'une réforme fiscale écologique, les produits énergétiques au Danemark sont sujets à une taxe sur l'énergie, une taxe sur le dioxyde de carbone et une taxe sur le soufre. Depuis 1996, le Danemark a perçu une taxe sur le soufre dans laquelle les grands consommateurs de combustible ont le choix de faire appliquer cette taxe en tant que taxe sur le produit ou taxe sur les émissions. Lorsque perçue en tant que taxe sur le produit, le taux pour la teneur en soufre dans le combustible est de 20 DKK/kg (3,90 $CAN/kg) de soufre dans le combustible. Lorsqu'il s'agit d'une taxe sur les émissions, le taux est de 10 DKK/kg (1,95 $CAN/kg) de SO2. Ces deux taux sont équivalents, si l'on se base sur la teneur en soufre. La taxe s'applique aux combustibles à teneur en soufre supérieure à 0,05 % en poids.

Les plus grands consommateurs de mazout lourd et de mazout léger qui ont investi dans la technologie de désulfuration, ont l'option de s'enregistrer en tant que contribuable payant une taxe pour le soufre, ce qui les exempte de la taxe sur le soufre pour les combustibles. Ils doivent plutôt mesurer leurs émissions de SO2 et payer la taxe correspondante. Une option supplémentaire est disponible, consistant à s'enregistrer pour payer la taxe sur le soufre du produit, c'est-à-dire le combustible, mais d'émettre ensuite un remboursement d'impôts basé sur la teneur en soufre mesurée dans les cendres suite au processus de combustion.

Selon le gouvernement danois, les émissions totales de SO2 ont diminué d'environ 24 % entre les années 1995 et 1997, et le gouvernement évalue que la réduction totale des émissions de soufre atteindra 34 000 tonnes en l'an 2005 grâce à la taxe sur le soufre pour tous les carburants. La taxe sur le soufre est responsable de la réduction dramatique de la teneur en soufre dans les mazouts et de la réduction des émissions des installations de combustion. Seuls les mazouts avec une teneur en soufre inférieure à 0,05 % en poids sont maintenant vendus.

Bien qu'il soit possible d'atteindre l'objectif environnemental à l'aide d'un seul instrument économique, il existe plusieurs exemples partout dans le monde montrant qu'une combinaison de différents outils de politiques peut quelquefois permettre d'atteindre cet objectif de manière plus efficace

Considérant l'expérience de l'OCDE, les mesures fiscales incitatives ont rarement été des mesures seules. Elles sont souvent introduites comme étant une composante d'un ensemble de mesures. Le contexte de la politique ainsi que les considérations de l'efficacité influencent grandement la décision d'utiliser un instrument économique en tandem avec les autres outils de politiques.

Par exemple, la Suisse met en commun les recettes des taxes sur le mazout léger et sur les composés organiques volatils pour les redistribuer aux citoyens suisses. Plusieurs pays de l'OCDE ont des règlements en place, c'est-à-dire ceux de l'Union européenne et leurs propres normes nationales, en plus des instruments économiques.

On retrouve ci-dessous trois combinaisons ou instruments hybrides qu'il peut valoir la peine d'examiner, dans le contexte de réduction du soufre dans les mazouts. À l'intérieur de chacune de ces options, différentes conceptions et différentes structures peuvent donner différents résultats.

  1. Un règlement sur la qualité du combustible et une taxe : Cette approche a été adoptée par plusieurs pays européens. Les règlements ont été utilisés combinés à une taxe pour différentes raisons. Premièrement, la taxe peut être utilisée en tant que moyen d'accélérer les réactions suite à un règlement planifié. Deuxièmement, une taxe peut servir à compléter un règlement vu qu'elle peut accélérer la mise en oeuvre aussi bien que fournir des mesures incitatives continues aux entreprises et aux consommateurs pour réduire les émissions de soufre sous les niveaux requis par le règlement. Troisièmement, le règlement peut être considéré en tant que complément à la taxe, en soutenir l'intention et lui servir de soutien si les résultats désirés ne sont pas atteints.
  2. Un règlement sur la qualité du combustible et l'échange des droits d'émission : Les systèmes d'échange des droits d'émission sont normalement mis en oeuvre par réglementation. Il existe toutefois des cas où une réglementation imposée d'autorité est appropriée pour un certain secteur de l'industrie, et où l'échange des droits d'émission conviendrait mieux à un autre secteur. Par exemple, l'échange peut impliquer des coûts de transaction élevés pour les utilisateurs à plus petite échelle, tel le secteur des transports, tandis qu'il peut représenter une politique efficace en matière de coûts pour les utilisateurs à grande échelle, tel le secteur de la production d'électricité.
  3. Taxe et échange des droits d'émission : De façon semblable, cette approche peut être appropriée lorsque différents secteurs possèdent des structures économiques très différentes et des coûts transactionnels différents pour les échanges de droits d'émission.

La liste des combinaisons ci-dessus est loin d'être complète, elle ne fait qu'illustrer le fait que le résultat optimal peut être atteint grâce à l'utilisation d'instruments économiques combinés à d'autres outils de politiques.

Une approche réglementaire pourrait être utilisée afin de prescrire les limites de soufre maximales dans les mazouts. Cela a été la méthode traditionnelle au Canada pour mettre en oeuvre des exigences environnementales pour les combustibles. Un règlement pourrait inclure de la souplesse afin de permettre l'utilisation de combustibles à teneur plus élevée en soufre dans les installations munies de technologies de réduction des émissions. Un exemple de règlement est fourni à l'annexe 6.




Notes de bas de page

45 L'EPA américaine a distribué des allocations à chaque centrale pour un taux d'émissions de 1,2
livres de SO2/mmBtu d'entrée de chaleur, multipliée par le taux de base de la centrale.

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