ARCHIVÉ - Partie 2 Définitions et analyse bibliographique

Définitions

Le terme intervention intersectorielle a un sens large et donne donc lieu à différentes interprétations. Nous avons adopté aux fins de la présente étude la définition donnée dans un rapport sénatorial de 2008 sur les politiques sur la santé de la population au Canada. Cette définition établit une distinction entre les dimensions horizontale et verticale de l’intervention intersectorielle :

« La dimension horizontale fait intervenir différents secteurs, comme l’éducation, la santé, l’environnement, etc. À l’intérieur d’une même administration, une telle approche est dite interministérielle ou pangouvernementale. La dimension verticale suppose une concertation de secteurs d’intervention à différents échelons gouvernementaux; par exemple, les gouvernements fédéral, provinciaux/territoriaux, régionaux et locaux ou municipaux s’allient à des groupes, des institutions et des organismes de la collectivité. »(rapport sénatorial, 2008) [11]

De ce point de vue, la notion d’intervention intersectorielle détermine la notion d’approche pangouvernementale. Nous avons adopté dans notre étude de cas la définition suivante d’approche pangouvernementale :

[TRADUCTION] « …pangouvernementale désigne des organismes de la fonction publique qui travaillent au-delà des limites de portefeuille pour atteindre un objectif commun et fournir une réponse gouvernementale intégrée à des enjeux particuliers. Les approches peuvent être officielles ou officieuses. Elles peuvent être axées sur l’élaboration des politiques, la gestion de programme et la prestation de services. » [12]

D’autres termes ont été utilisés pour décrire les idées contenues dans la définition qui précède, par exemple le gouvernement décloisonné et la gestion horizontale.

Analyse bibliographique

Depuis la déclaration d’Alma-Ata de 1978 et le lancement du principe de la Santé pour tous, un élan de plus en plus important s’est fait sentir sur la scène internationale amenant les politiques de santé publique à rayonner vers l’amont et à l’extérieur du secteur de la santé. [13] La Charte de Bangkok de 2005 pour la promotion de la santé à l’heure de la mondialisation a recommandé que l’on fasse « de la promotion de la santé une responsabilité centrale de l’ensemble du secteur public. » [14] Selon le principe sous-jacent maintenant solidement appuyé par des données empiriques, le développement économique et social est étroitement lié à la santé. Les stratégies de lutte contre les maladies chroniques de l’OMS ont toujours privilégié les approches multidimensionnelles faisant appel à plusieurs secteurs. [15], [16]

Au niveau international, un certain nombre de pays ont commencé à faire l’essai de différentes formes d’intervention intersectorielle et d’approches pangouvernementales1 pour régler les problèmes de santé et les problèmes sociaux. Ainsi, au Royaume-Uni, les analystes de politiques louent le gouvernement Blair pour avoir lancé le principe du gouvernement décloisonné en 1997. [17] Les principaux conseillers et ministres du Parti travailliste ont acquis la certitude qu’une bonne partie des plus difficiles enjeux sociaux et problèmes de santé transcendaient les limites ministérielles et nécessitaient une solution concertée. [18] L’intervention intersectorielle et les approches pangouvernementales prennent toutefois différentes formes, selon la façon dont la question est définie et la nature du résultat attendu. Le resserrement de la coordination et l’augmentation de l’efficacité constituent des objectifs multidimensionnels courants. Les objectifs liés à un résultat précis sont quant plus variés; ils peuvent consister à agir sur un facteur de risque ou un déterminant de la santé précis ou à cibler un sous-groupe donné de la population.

 

 

Cependant, la dernière décennie d’expérience en intervention intersectorielle en général et en utilisation d’approches concertées en particulier n’a pas convaincu tous les analystes de l’obtention de progrès réels et durables. On ne dispose toujours que d’une quantité limitée de données empiriques sur la façon de mettre en œuvre et de maintenir ces approches intersectorielles et pangouvernementales.

La présente partie a pour principal objet de définir les thèmes et conditions clés pour l’adoption d’une intervention intersectorielle efficace. Nous accordons une attention particulière aux approches pangouvernementales, qui constituent l’orientation fondamentale et initiale d’ActNowBC. Cette définition de haut niveau des thèmes et des facteurs de succès de l’intervention intersectorielle fournit aux lecteurs une grille d’analyse pour interpréter les résultats de l’étude de cas.

Pour présenter les résultats de notre analyse bibliographique, nous nous concentrons sur trois grands thèmes interreliés : la coordination, la gouvernance et la responsabilisation.

Coordination

La coordination2 est le thème général associé aux approches pangouvernementales. Le resserrement de la coordination est la principale retombée attendue des initiatives pangouvernementales; elle est considérée comme une condition essentielle à la réalisation d’un objectif ou d’un ensemble d’objectifs communs. Toutes les initiatives pangouvernementales cherchent à renforcer la coordination interministérielle. Plusieurs études sur ce genre d’initiatives concluent toutefois qu’il existe un écart entre la parole et le geste en raison d’importants obstacles à la coordination. [19] Des discussions au sujet des obstacles à la coordination ont inévitablement mené au thème de la gouvernance. Nous présentons à la figure no 1 trois catégories de mécanismes de coordination directement liées au thème de la gouvernance que nous utiliserons dans la partie suivante.

Figure no 1 : Trois catégories de mécanismes de coordination

Figure 1 – Équivalent texte

Adapté d’un manuscrit de l’École des hautes études en sciences sociales de Mansholt. [20]

 

Gouvernance

La notion de gouvernance désigne :

[TRADUCTION] « …les procédures associées à la prise de décisions, au rendement et au contrôle des organisations, à l’établissement de structures pour conférer une orientation générale à l’organisation et pour satisfaire aux attentes en matière d’obligation de rendre compte aux entités de l’extérieur. » (Hodges et col., 1996: 7) [21]

La gouvernance peut également désigner un ensemble de structures conçues pour appuyer la coordination ou pour définir la façon dont la fonction de coordination devrait s’exercer. Nous nous servirons des catégories de mécanismes de coordination présentées à la figure no 1 pour définir quelques-uns des facteurs de succès des initiatives pangouvernementales.

-(Derrière) la poignée de main : création d’une toile de fond pour l’intervention

Des changements fondamentaux de culture organisationnelle s’imposent pour faciliter les approches pangouvernementales de la planification et de l’exécution des programmes et des politiques. La culture organisationnelle peut être définie comme [TRADUCTION] « un ensemble assez stable d’hypothèses tenues pour vraies, de croyances partagées, de définitions et de valeurs qui forment un genre de toile de fond pour l’intervention. » (Smircich, 1985: 58) [22] Dans un rapport sur la gestion horizontale publié par le Centre canadien de gestion (2001), il a été souligné que la coordination est plus facile lorsque les membres de l’organisation partagent les mêmes valeurs, normes, bases de faits, objectifs et interprétations des enjeux clés. [23] Les auteurs d’un autre rapport canadien sur la gestion horizontale ont conclu que le fait de partager des vocabulaires et des modèles mentaux aide à conférer une culture du travail à une initiative, élément préalable à la création d’un climat de confiance. [24] Sans cette toile de fond, il est peu probable que l’utilisation de mécanismes de coordination mène au succès. Des structures informelles s’avéreront peut-être nécessaires pour encourager un changement de culture et l’élaboration de mentalités et de cadres communs. Des équipes d’initiatives d’orientation formées de représentants du gouvernement provenant d’un large éventail de ministères, de spécialistes de l’extérieur et de résidents, ont été créées dans les années 1990. Les auteurs d’un rapport sur ces équipes au Royaume-Uni ont conclu que c’est dans le cadre d’activités de formation au travail d’équipe ouvertes, comme des visites de lieux et des journées à l’extérieur et lors de réunions tenues dans un environnement et un style non structurés, que ces équipes travaillaient le mieux.

Les initiatives pangouvernementales devraient aussi avoir un objectif clair et veiller à ce que les partenaires harmonisent leurs visions et leurs objectifs stratégiques. Les objectifs difficiles à atteindre peuvent constituer un obstacle au travail interministériel. [15], [25], [26] Il faut tenir compte des attentes organisationnelles et individuelles à l’étape de la conception et de la mise en œuvre d’une initiative pangouvernementale.

-La main visible : leadership et pouvoir

Un leadership ferme constitue un facteur de succès de l’intervention intersectorielle. Ainsi, Backvis et Juillet, dans un rapport clé sur la gestion horizontale dans les ministères et organismes fédéraux du Canada, ont conclu que le plus important facteur de succès était la présence de certaines personnes qui agissent comme catalyseurs et comme responsables et qui trouvent des ressources et des solutions novatrices. À l’inverse, l’impression de l’absence d’un leadership ferme et cohérent des organismes centraux, (p. ex. le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor), constituait une source de mécontentement pour les personnes interrogées.

Il est encore difficile de définir la notion de « leadership, » parce que différentes formes de leadership à divers niveaux peuvent s’avérer nécessaires pour une coordination efficace. En termes généraux, le leadership peut être considéré comme la création d’un moyen pour des personnes de contribuer à la réalisation de choses extraordinaires. [27] Dans le domaine de la santé publique, on entend par « leaders » les personnes qui possèdent :

[TRADUCTION] « …des compétences comme la capacité de voir la situation dans son ensemble, de penser et de planifier de façon stratégique, de partager une vision avec d’autres personnes et de rassembler les associations et les membres pour qu’ils passent à l’action. » (Roper, 1994: 16) [28]

Le leadership est souvent présenté comme un facteur de succès qui doit être présent dès le début d’une initiative pangouvernementale. Dans certaines études, les chercheurs ont cependant souligné la nécessité de former des leaders solides et de renforcer la capacité organisationnelle au fil du temps. [29] Le rôle des leaders officiels, par opposition à celui des leaders non officiels, a été souligné dans plusieurs études. Les leaders non-officiels peuvent jouer un rôle important en contribuant à favoriser le changement. [30] Le rôle des leaders officiels, c’est-à-dire nommés ou élus, a également été documenté dans les approches pangouvernementales. Ainsi, le gouvernement du Royaume-Uni a créé en 1998 le poste de responsable de l’exécuteur du Cabinet pour renforcer la collaboration au sein du gouvernement. La principale responsabilité de l’exécuteur du Cabinet consistait à coordonner les travaux du gouvernement et à éviter la fragmentation et les omissions entre ministères. [31] Bien que l’exécuteur du Cabinet semblait avoir un accès illimité au premier ministre, mais certains analystes ont mentionné que son poste n’était pas doté d’un pouvoir important. [31], [32] Deux membres du Cabinet ont exercé les fonctions d’exécuteurs du Cabinet de 1998 à 2001; le poste a ensuite été aboli.

L’expérience du Royaume-Uni et d’autres études ont permis de tirer un enseignement : l’établissement d’une obligation légale de collaborer pourrait s’avérer nécessaire au succès des approches pangouvernementales. [29] À tout le moins, il faudrait définir clairement les voies hiérarchiques [20] avec suffisamment de détails officiels sur les attentes à l’égard des ministères, plus particulièrement au sujet du fond et des résultats attendus.

 

-La main invisible : ressources, incitatifs financiers et structures de soutien

Un financement insuffisant et le défaut de se rendre compte que les ministères ne possèdent parfois qu’une capacité limitée de surmonter les différences qui existent entre eux, comme la sous-estimation du coût du travail horizontal, peuvent agir comme d’importants obstacles au travail interministériel. [24] L’argent peut permettre d’accroître la capacité, mais le fait de recevoir trop d’argent trop rapidement peut également empêcher les acteurs d’innover. [23] Le choix stratégique du moment du financement est important. Un financement opportun peut en effet contribuer à motiver les ministères et faire en sorte que les résultats soient conformes aux objectifs de l’initiative.

Les initiatives pangouvernementales peuvent également profiter d’une culture de la gestion moins axée sur le commandement et le contrôle et davantage sur les incitatifs financiers, la surveillance continue ainsi que la participation et la consultation permanentes. [24] Les récompenses et la reconnaissance constituent de puissants encouragements à la coopération et à la coordination; de nouvelles structures de soutien s’avèrent parfois nécessaires pour favoriser l’engagement à l’égard de la consultation permanente et pour maintenir l’élan vers le travail interministériel.

Responsabilisation

La responsabilisation est un élément de la gouvernance qui fait référence à la responsabilité et à la capacité d’un groupe d’expliquer ses actions à un autre groupe. [33], [34] Derrière cette définition assez simple se trouve une notion complexe et élastique. [35] La responsabilisation comporte un volet externe, car le compte rendu est destiné à une personne ou entité à l’extérieur de l’organisme tenu responsable. Les relations de responsabilisation entre les citoyens et leurs représentants élus ou entre les représentants élus et les fonctionnaires constituent des exemples simples de responsabilisation. D’un point de vue externe, la responsabilisation se rapporte au pouvoir et au contrôle. Comme l’a mentionné Mulgan, [TRADUCTION] « La signification fondamentale du principe de la responsabilisation est clairement ancrée dans l’objectif général d’obliger les agents et les subordonnés à agir conformément aux désirs de leurs supérieurs. Les subordonnés doivent rendre des comptes; au besoin, on les pénalise pour les amener à être soumis. » (Mulgan, 2000: 558) [35]

La responsabilisation comporte aussi un volet interne, aussi appelée « responsabilisation interne » ou « personnelle ». D’un point de vue interne, la responsabilisation désigne l’exercice personnel de jugement et de respect des normes intériorisées, quels que soient la sanction externe ou l’examen, réels ou potentiels. La notion de culture organisationnelle devient hautement importante, si on suppose que le résultat attendu peut être obtenu sans l’utilisation de sanctions ou de mesures de contrôle explicites.

Les études sur la responsabilisation et les approches pangouvernementales portent surtout sur la responsabilisation externe. L’établissement d’un cadre de responsabilisation clair est considéré important pour le succès des initiatives pangouvernementales. Cependant, dans le travail intersectoriel, la définition des voies hiérarchiques peut s’avérer une défi de taille. Le travail intersectoriel est en effet régi par des ententes de responsabilisation complexes, souvent liées à des responsabilités qui se chevauchent [36], en partie parce que le processus d’établissement de rapports pangouvernementaux se situe à un niveau supérieur à celui du processus d’établissement de rapports des organismes. Dans les initiatives décloisonnées, il existe diverses formes d’établissement de rapports au Parlement, chacune comportant différents avantages et différents défis. [37] Ainsi, dans le cas des ministres qui rendent compte au Parlement, la responsabilisation et le processus d’établissement de rapports qu’elle exige peuvent exister sous l’une ou plusieurs des formes suivantes :

• Lorsque chaque entité répond d’elle-même, il existe un rapport biunivoque; ce modèle est simple, mais il entraîne la fragmentation du processus d’établissement de rapports.
• Lorsqu’un participant actif prend le rôle de chef de file, il est possible de mettre en place un processus d’établissement de rapports intégré, mais le rôle de l’autre ministre est mis de côté.
• Lorsqu’un ministre non participant joue un rôle de coordination, il est possible de faire montre d’impartialité; le ministre coordonnateur est responsable des résultats sans assumer la responsabilité directe des services ou des ressources.
• Lorsque les ministres sont responsables collectivement, il est possible de mettre en place un processus d’établissement de rapports intégré, mais il n’y a pas de fondement apparent pour le principe traditionnel de la responsabilisation ministérielle.
• Lorsque le premier ministre ou un ministre provincial est responsable, l’accent se déplace vers la responsabilisation de l’ensemble du gouvernement.

Selon Wilkins, la tendance à la responsabilisation à l’égard des résultats observée au cours des 25 dernières années a en fait donné lieu au partage des responsabilités, tout en laissant en place les principes traditionnels de la responsabilisation. [37] Il est toujours souhaitable de voir un premier ministre provincial ou le premier ministre du Canada assumer la responsabilité des résultats, mais il pourrait arriver que ce ne soit pas suffisant.

Tandis que le concept de responsabilité partagée a gagné de la popularité au cours des deux dernières décennies, il n’existe curieusement que très peu de données sur les pratiques efficaces et sur celles qui ne le sont pas. Les auteurs d’un rapport publié au cours des années dorées de la période du gouvernement décloisonné au Royaume-Uni, de 1997 à 2002, ont conclu que les ministères avaient reçu très peu de directives sur la mise en œuvre des ententes de responsabilisation pour les initiatives concertées. [36] De plus, il y a un manque de données sur le mouvement de la « responsabilisation à l’égard des résultats », certains observateurs décrivant la situation comme un « jeu de ficelles où les voies hiérarchiques s’entremêlent, se chevauchent et se livrent concurrence. » (Perry 6 et al., 1999: 43) [38]

 

-Mesure du rendement

La mesure du rendement peut aider à rendre la responsabilisation possible. La mesure du rendement continue et les évaluations régulières sont des outils clés de la mise en œuvre d’initiatives concertées. Les systèmes de gestion du rendement peuvent générer des données qui peuvent servir d’incitatifs pour encourager le travail intersectoriel et pour conserver l’élan. La mesure du rendement peut prendre différentes formes, chacune entraînant des conséquences différentes sur le plan de la responsabilisation. Elle peut viser uniquement les processus et mesures qui touchent les priorités, (comme la fonction de surveillance et les indicateurs de processus) ou elle peut cibler les conséquences par le biais d’objectifs. Comme mentionné précédemment, les évaluations des résultats traditionnelles posent des difficultés dans certains domaines, comme la santé publique, parce que les retombées de l’intervention sectorielle prennent parfois plusieurs années à se matérialiser. [39]

La question de l’évaluation constitue un défi de taille dans les initiatives concertées. Habituellement, les initiatives de ce genre sont complexes et elles peuvent exiger de longues étapes de planification et de mise en œuvre. Au Royaume-Uni, l’un des plus importants problèmes auxquels les gestionnaires d’initiatives intersectorielles dans le domaine de la santé ont dû faire face est la demande du gouvernement de recevoir très rapidement des données sur les retombées. Les partenariats intersectoriels ont donc dès le début mis l’emphase sur l’enregistrement des extrants des projets individuels, plutôt que prendre le temps d’établir quelle était la meilleure façon de structurer leurs activités afin d’obtenir des résultats à long terme. [40] Un projet spécial a été mené au Royaume-Uni sur la façon dont la mesure du rendement influe sur le travail intersectoriel. Ce projet de mesure du rendement avait pour objectif de comprendre et d’améliorer l’utilisation de cibles et de mesures du rendement dans les activités multiorganismes. Plusieurs études de cas ont porté sur la question de savoir si les mesures du rendement agissent comme des obstacles ou comme des mesures incitatives sur les activités multiorganismes de prestation de services publics. Une analyse intercas a permis d’établir 1) que les objectifs de rendement agissent comme des incitatifs au travail en partenariat lorsqu’ils appuient des buts et des objectifs communs; 2) qu’une cohérence accrue s’impose entre les organismes nationaux, régionaux et locaux lorsqu’ils conviennent d’objectifs de haut niveau et 3) que les objectifs doivent être fixés en fonction de niveaux de référence fondés sur des données solides. [41]

Conclusion

Parmi les enseignements tirés des approches pangouvernementales figurent le principe qu’il n’existe pas de solution universelle [42] et que l’utilisation d’une approche pangouvernementale ne convient peut-être pas dans tous les cas ou pour toutes les activités du secteur public. Il subsiste au moins deux questions cruciales : Quels mécanismes de gouvernance et de coordination sont les plus efficaces pour l’intervention intersectorielle et le travail interministériel et dans quel contexte? Quels sont les éléments essentiels d’un cadre de responsabilisation efficace pour les initiatives pangouvernementales? Il faudra effectuer d’autres études interdisciplinaires sur la gouvernance et la responsabilisation pour apporter des réponses fiables à ces questions. À cet égard, l’Alliance pour la recherche sur les politiques et les systèmes de santé souligne dans un rapport que la recherche sur la gouvernance et la responsabilisation a été négligée jusqu’à présent et qu’il n’existe que des connaissances limitées pour éclairer les politiques et la pratique. [34] L’initiative ActNowBC nous donne l’occasion de produire des données qui permettront de répondre à ces questions au sujet des initiatives pangouvernementales dans le domaine de la santé publique.

Notes

¹ Ces tentatives dans le secteur de la santé imitaient en partie les essais effectués dans d’autres secteurs dans le cadre d’une vague de réformes pour une nouvelle gestion publique (NGP). .

² Certains auteurs utilisent la notion de coordination et celle de l’intégration de façon interchangeable, tandis que d’autres établissent une distinction entre les deux. Pour certains observateurs, les approches pangouvernementales font référence à l’intégration, qui inclut la mise en œuvre concertée, plutôt qu’à la coordination, qui inclut les dialogues et la planification conjointe, mais qui exclut la mise en œuvre conjointe. Si on met de côté les différences sémantiques, les deux termes désignent un spectre d’activités faisant appel à la participation de différents secteurs du gouvernement.