Rapport intérimaire pour l'examen du Réseau mondial d'information en santé publique

Lettre du Comité d'examen externe à la ministre de la Santé, présentant les conclusions préliminaires de leur examen indépendant du Réseau mondial d'information en santé publique (RMISP) du Canada.

Sur cette page

• Lettre du comité d'examen à la ministre de la Santé
• Mandat et travail accompli jusqu’à aujourd’hui
• Ce que nous avons appris
• COVID 19 et RMISP : Chronologie des premiers événements à la suite de la détection initiale
• Conclusions initiales
• Regard vers l’avenir
• Sigles

Lettre du comité d'examen à la ministre de la Santé

le 26 février, 2021

Madame la Ministre,

En novembre 2020, vous avez demandé un examen indépendant du système de surveillance mondiale de la santé publique du Canada, le Réseau mondial d’information en santé publique (RMISP) de l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC). Le présent rapport, qui se veut également un rapport préliminaire, a pour but de vous informer des progrès que nous avons réalisés, c’est-à-dire le travail accompli jusqu’à aujourd’hui, ce que nous avons appris, la chronologie des événements au Canada qui ont mené à la première identification de ce qui allait devenir la COVID 19, ainsi que nos conclusions initiales.

Nous terminerons par une description des principaux thèmes susceptibles d’être au cœur de nos efforts au cours des prochains mois, qui se solderont par les recommandations que nous comptons présenter au printemps. Ces recommandations porteront sur la voie à suivre pour le RMISP et le futur rôle de surveillance mondiale de la santé publique du Canada.

Mandat et travail accompli jusqu’à aujourd’hui

Notre mandat nous engage à évaluer les capacités actuelles du RMISP, la mesure dans laquelle il contribue à la surveillance de la santé publique à l’échelle nationale et internationale et son rôle dans l’orientation de la réponse initiale de l’ASPC à la COVID 19.

Dans le cadre de ce mandat, nous devons aussi examiner le rôle futur du RMISP dans le contexte de la surveillance fondée sur les événements (SFE), les leçons tirées de la pandémie de COVID 19 et comment nous pouvons encore mieux préparer le Canada pour l’avenir en ce qui concerne le renseignement sur la santé publique et la surveillance de la santé publique.

Approche

Depuis le 26 novembre, le comité s’est réuni virtuellement 29 fois. Nous avons rencontré 38 personnes en entrevue, dont des employés de l’ASPC, anciens et actuels, des représentants provinciaux, des partenaires internationaux et des experts techniques des secteurs privé et public.

Notre travail jusqu’à aujourd’hui a porté principalement sur l’état passé et actuel du RMISP. Les facteurs à prendre en considération quant à l’état futur du RMISP reposeront sur les premières conclusions du présent rapport préliminaire et les thèmes communs relevés dans le cadre de nos entrevues et recherches.

Ce que nous avons appris

Réseau mondial d’information en santé publique

Le RMISP est un système d’alerte rapide en ligne qui parcourt les sources médiatiques mondiales dans neuf langues afin de détecter les risques éventuels pour la santé publique partout dans le monde. Il s’agit d’un système tous risques qui détecte les menaces d’ordre chimique, biologique, radiologique et nucléaire pour la santé publique, tout en parcourant en continu les nouvelles de sources ouvertes publiques en temps réel. Il est considéré comme un système de surveillance de santé publique basé sur les évènements (SFE)^{Note de bas de page 1}, un type de système de surveillance qui cherche dans les rapports, les articles, les rumeurs et d’autres sources d’information pour détecter des événements susceptibles de présenter un sérieux risque pour la santé publique.

Le RMISP fait partie du Bureau de la connaissance de la situation (BCS) du Centre de mesures et d’interventions d’urgence (CMIU) au sein de la Direction de la gestion des situations d’urgence (DGSU)^{Note de bas de page 2}. Il relève de la responsabilité de l’ASPC depuis que celle-ci a été créée en 2004. Il faisait partie avant de Santé Canada, et ce, depuis la fin des années 1990.

Le RMISP dispose d’un effectif composé d’experts multilingues et multidisciplinaires dotés des compétences nécessaires pour passer en revue de grandes quantités d’informations filtrées recueillies par le système chaque jour et pour relever les événements qui pourraient constituer une sérieuse menace pour la santé publique. Les résultats, décrits ci-dessous, sont communiqués à grande échelle, notamment à l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et dans l’ensemble de l’ASPC. Le RMISP compte actuellement 11 analystes, qui sont appuyées par un épidémiologiste principal et un gestionnaire d’équipe, qui relève du directeur du BCS.

Le RMISP est reconnu pour sa capacité à détecter rapidement des événements émergents, notamment le début de la pandémie de H1N1, le développement du syndrome respiratoire du Moyen-Orient (SRMO) et des cas de maladie à virus Ebola. Il est considéré comme l’une des plus importances sources d’information rapides concernant les éclosions, qui sont souvent signalées de façon officieuse et dans des reportages de la presse électronique locale. Environ 20 % de l’apport de collaboration de l’Epidemic Intelligence from Open Sources (EIOS) de l’OMS proviennent du RMISP. Bien qu’il existe maintenant plusieurs systèmes libres de SFE publics et privés, le RMISP est le seul système modéré appartenant à l’État dans le monde.

Le comité a appris à quel point le RMISP a contribué aux systèmes de SFE internationaux et au régime de surveillance mondiale de la santé publique de plus grande envergure, en particulier comment la surveillance du RMISP pendant les éclosions du coronavirus du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) de 2003 a donné lieu à des modifications structurelles du Règlement sanitaire international (RSI [2005]).

Le RSI est la principale entente internationale qui vise les menaces pour la santé publique à l’échelle mondiale. Cette entente lie juridiquement 196 états signataires, notamment les 194 états membres de l’OMS. Le RMISP contribue directement à l’exécution des obligations^{Note de bas de page 3} du Canada prévues par le RSI (2005). En 2018, le Canada s’est vu attribuer la meilleure note possible pour sa capacité de surveillance de la santé publique dans le cadre de l’évaluation extérieure conjointe de l’OMS des principales capacités du Canada prévues par le RSI. Selon le rapport de mission, « la surveillance fondée sur les événements est la base de la fonction nationale d’alerte précoce en santé publique. Elle s’appuie sur la plateforme du RMISP, qui constitue également le fondement de la fonction d’alerte précoce publique au niveau mondial. »^{Note de bas de page 4}.

Un bref historique

La création du RMISP à la fin des années 1990 repose sur plusieurs facteurs convergents. L’idée est née en 1994 quand la peste pulmonaire a été détectée à Surat, dans le Gujarat, en Inde, et signalée par l’entremise de nouvelles télévisées diffusées à l’échelle mondiale.

Après avoir constaté l’éclosion depuis Ottawa, le Dr Ronald St. John, un ancien directeur général du CMIU, a vu le besoin de développer un système de prévention rapide plus efficace disposant de la capacité de surveiller les médias d’information au moyen d’Internet et de fournir des alertes filtrées^{Note de bas de page 5} provenant de données de sources ouvertes à l’OMS, qui pourrait par la suite effectuer une vérification supplémentaire des événements éventuels et permettre des réponses mesurées de la part des États membres.

À ce moment-là, l’accès immédiat à de grandes quantités d’informations de sources ouvertes grâce à Internet a rendu possible une SFE mondiale en temps réel, ce qui a permis aux praticiens de la santé publique d’accéder plus rapidement que jamais à l’information. La mondialisation a constitué un autre facteur. Le commerce international et les voyages étaient en pleine expansion, et les menaces microbiennes, par exemple de nouveaux variants du virus de la grippe, pouvaient maintenant se propager plus rapidement et plus largement.

C’est dans ce contexte que la création du RMISP a débuté. La construction du prototype s’est amorcée en 1997 dans le cadre d’un partenariat entre Santé Canada et l’OMS. Le système a été déployé pour la première fois en 1999. Il se limitait alors aux articles en français et en anglais et surveillait des sites Web, des fils de presse et des journaux pour repérer des maladies infectieuses chez les humains. Les analystes du RMISP, qui n’avaient pas recours à une capacité de traduction automatique, traduisaient manuellement vers l’anglais des articles écrits dans des langues étrangères avant leur diffusion.

En 2002, le RMISP est passé à la deuxième phase de son prototype. Les services d’une entreprise canadienne de technologies du secteur privé, Alis Technologies Inc.^{Note de bas de page 6}, ont été retenus dans le cadre d’un accord de recherche concertée (ARC) afin d’améliorer les capacités et les fonctions automatisées de surveillance des nouvelles sur Internet. La portée du prototype a également été élargie afin de tenir compte de tous les risques. En plus des maladies infectieuses chez les humains, il pouvait maintenant repérer les maladies animales, les risques pour les aliments, les menaces radiologiques, chimiques et nucléaires et toutes les menaces pour la santé publique liées aux catastrophes naturelles.

En 2004, le RMISP s’est encore amélioré grâce au lancement d’une plateforme multilingue à jour, dotée d’une fonction d’apprentissage automatique et de traitement du langage naturel en arabe, en chinois (traditionnel et simplifié), en anglais, en français, en russe et en espagnol (le portugais et le farsi ont été ajoutés en 2008). Les analystes ont joué un rôle crucial dans le développement des termes de recherche et de la taxonomie dans plusieurs langues, et d’algorithmes qui ont amélioré la recherche en vrac de documents et le classement de ceux-ci en catégories spécifiques.

Santé Canada a fourni un montant de 800 000 $ CA pour financer cette nouvelle plateforme et Nuclear Threat Initiative (NTI), dirigé par le philanthrope Ted Turner, 560 000 $ CA. L’OMS a versé un 100 000 $ CA de plus. Le ministre de la Santé du Canada, Ujjal Dosanjh, et le premier administrateur en chef de la santé publique de l’ASPC, le Dr David Butler‑Jones, ont rendu public le nouveau système aux Nations Unis le 17 novembre 2004.

La capacité de surveiller les événements dans d’autres pays a également aidé à surmonter quelques-uns des défis liés à l’approche de surveillance mondiale. Avant la SFE, les principaux outils de surveillance des menaces pour la sécurité publique et de rapports connexes étaient une combinaison de surveillance fondée sur les indicateurs (SFI) et les exigences de rapports officiels des États membres de l’OMS. La SFI comprend la collecte, la surveillance, l’analyse et l’interprétation systémiques de données structurées, comme les indicateurs développés par plusieurs sources officielles bien identifiées, surtout basées sur la santé^{Note de bas de page 7}, et nécessite des données de haute qualité pour être utile. En tant qu’outil de surveillance, la SFI peut prendre plus de temps pour détecter les signaux, particulièrement dans les pays qui peuvent ne pas disposer de la capacité nécessaire. La SFE et la SFI sont complémentaires. Les deux sont des sources d’informations importantes pour la surveillance mondiale de la santé publique, ainsi que pour les alertes précoces et réponses (APR).

En vertu du RSI (2005), les États membres de l’OMS sont tenus « de notifier à l’OMS les événements susceptibles de constituer une urgence de santé publique de portée internationale »^{Note de bas de page 8}, mais l’absence d’une capacité et d’une infrastructure en santé publique ou une réticence d’en rendre compte par peur de répercussions économiques ou politiques peuvent retarder la détection et la réponse subséquente. Avant 2007, seules des informations officielles pouvaient inciter l’OMS à intervenir. Toutefois, après l’entrée en vigueur du RSI (2005), l’OMS pouvait mener des enquêtes sur d’éventuelles menaces pour la santé publique après avoir reçu des alertes plus rapides de la SFE, dont le RMISP, et demander aux États membres de vérifier les rapports non officiels.

La plateforme du RMISP a fait l’objet d’un autre renouvellement de 2015 à 2019, en partenariat avec le Conseil national de recherches (CNR), pour un coût total de 7,9 millions $ CA. Le projet de renouvellement du RMISP (PRR) avait pour objectif de créer une plateforme améliorée, conforme aux politiques existantes de TI et disposant de la capacité d’utiliser des technologies émergentes pour automatiser la collecte d’informations de sources ouvertes. Le projet a été réalisé à temps en deçà du budget établi, mais il a fallu redéfinir la portée et assurer un degré élevé de gouvernance et de supervision en mi-parcours afin de renforcer la capacité de gestion du projet. Le comité a été informé que bien que le PRR ait mené à certaines améliorations, certaines opportunités potentielles n’ont pas été réalisées et que certains n’étaient pas satisfaits de l’ampleur des améliorations réalisées.

Structure

Le RMISP a toujours reposé sur une structure en deux étapes comprenant des processus automatisés et des analyses réalisées par des humains. Une équipe d’analystes multilingues expérimentés, possédant des antécédents professionnels divers, prennent les informations initiales automatisées, les filtre manuellement et choisit les reportages qui sont pertinents pour la santé publique. L’équipe travaille du lundi au vendredi, de 6 h à minuit, et les dimanches de 14 h à minuit.

La plateforme actuelle repose toujours sur un système à deux étapes basées sur des analyses automatisées et effectuées par des humains. Les analystes continuent de rajuster et d’améliorer les algorithmes de recherche et la taxonomie afin que la surveillance du RMISP puisse évoluer au fil du temps.

Coup d’œil sur le RMISP

Le RMISP recueille tous les jours des données à partir de plusieurs sources ouvertes. Le système recueille automatiquement environ 7 000 articles initialement, dont à peu près la moitié sont éliminés avant l’examen des analystes, qui examineront manuellement les quelque 3 500 autres articles. La plus grande source d’information du RMISP provient d’un service de surveillance des nouvelles internationales appelé Factiva, qui appartient à Dow Jones & Company et qui compte pour 84 % de toutes les informations recueillies et dont le coût s’élève à 1,8 million $ CA tous les deux ans. D’autres sources, notamment des agrégateurs de nouvelles et des médias sociaux, font aussi l’objet d’une surveillance de la part des analystes, mais ne sont pas analysés automatiquement par la plateforme.

Le RMISP n’effectue pas d’évaluation des risques. Au sein de l’ASPC, l’évaluation des risques liés à un problème ou un événement est souvent fondée sur les signaux reçus ou est partiellement vérifiée par le RMISP, mais la préparation de l’évaluation et la recommandation des réponses relèvent des secteurs de programme de l’ASPC. Une alerte du RMISP n’est pas un signal de risque évalué. Elle survient plutôt pour signaler un article pouvant présenter un intérêt. De même, bien que les produits du RMISP soient envoyés à d’autres organisations du gouvernement, comme le Centre des opérations du gouvernement (COG), ils ne s’accompagnent d’aucune recommandation de mesure ou de réponse précise.

Le RMISP développe et offre une variété de produits qui sont énumérés ci-dessous et gratuits pour les abonnés.

Le rapport quotidien du RMISP (anciennement le Rapport quotidien sur la connaissance de la situation) comprend les meilleurs articles d’intérêt classés en sections^{Note de bas de page 9}. En moyenne, de 5 à 10 articles sont retenus aux fins d’inclusion, quoique le nombre a été beaucoup plus élevé depuis la COVID‑19, soit de 50 à 60 par jour. Les articles contenant des liens vers les sources sont brièvement résumés dans un courriel et les longs articles sont joints en pièces jointes. Les rapports quotidiens sont envoyés uniquement aux responsables gouvernementaux et de la santé publique à l’échelle nationale (un peu moins de 500 abonnés), la majorité étant au gouvernement fédéral. Les rapports quotidiens ne sont pas envoyés aux abonnés à l’étranger. Ils sont publiés tous les matins à 8 h 30, heure de l’Est.

Un sondage réalisé en 2019 auprès des utilisateurs a révélé des taux de satisfaction très élevés relativement aux rapports quotidiens et que ceux-ci étaient lu régulièrement et à grande échelle par les abonnés. Les répondants ont indiqué qu’ils utilisaient les rapports quotidiens pour approfondir leurs connaissances du contexte et comme point de départ à des recherches plus poussées et élément de leurs évaluations des risques. Des améliorations du produit ont été effectuées afin de mieux répondre aux besoins des abonnés.

Les alertes du RMISP, contrairement aux rapports quotidiens, ne sont ni prévues ni résumées. Une alerte indique à un abonné qu’il y a un signal qui pourrait l’intéresser ou au sujet duquel il souhaiterait peut-être faire un suivi, d’après des critères de risque spécifique mentionné dans l’annexe 2 du RSI (2005). Elle consiste en un courriel contenant un lien menant à un article à propos d’un événement de santé ayant lieu à l’extérieur du Canada. Les alertes sont un outil facilitant la diffusion rapide d’informations sur des événements éventuels (définis par des signaux vérifiés) qui sont une source de préoccupation pour la santé publique et destinés à des publics cibles au Canada et à l’étranger. Les alertes sont envoyées aux abonnés au Canada et à l’étranger et s’accompagnent d’une option de retrait. En tout, 982 abonnés reçoivent des alertes.

Les procédures opérationnelles normalisées (PON) régissant l’émission des alertes n’ont été mises en œuvre que tout récemment, soit en septembre 2020. Selon les PON, la décision à savoir s’il faut émettre ou non une alerte commence par une discussion entre les analystes du RMISP en service, de concert avec l’épidémiologiste principal, afin de déterminer si celle-ci répond aux critères spécifiques énoncés dans le RSI (2005), en plus d’autres facteurs à prendre en considération à l’interne, par exemple la crédibilité de la source et la taille de la population touchée. Une brève justification verbale est ensuite envoyée au directeur du BCS pour approbation.

Quand une alerte est émise, les analystes du RMISP effectuent immédiatement une surveillance accrue afin de trouver d’autres articles permettant de valider l’alerte initiale, jusqu’à la résolution de l’événement. Une alerte peut parfois ne pas être émise si l’événement a déjà été vérifié par l’OMS ou si la crédibilité de la source est mise en doute. Depuis 2014, certains événements importants présentant une menace éventuelle pour la sécurité publique du Canada n’ont pas justifié l’émission d’alertes. Dans ces cas, l’ASPC s’en remet aux rapports officiels et officieux des provinces et territoires, par exemple, par l’entremise du Réseau canadien de renseignements sur la santé publique (RCRSP).

Changements antérieurs apportés passés aux alertes du RMISP

Avant le printemps 2020, il n’y avait aucune procédure écrite régissant l’émission des alertes du RMISP. Le comité a entendu des descriptions contradictoires concernant le processus d’alerte et les communications des changements désirés entre la gestion et l’équipe du RMISP. Par exemple, le comité a entendu à plusieurs reprises que certains hauts dirigeants craignaient que les alertes soient vues comme des prises de position officielles du gouvernement du Canada sur des événements survenant sur la scène internationale. De plus, le comité s’est aussi entretenu avec des cadres supérieurs chargés de superviser directement le RMISP qui ne pouvaient décrire, ni le but ni le public cible des alertes, et qui ne connaissaient peut-être pas parfaitement leur raison d’être. Finalement, le comité a aussi eu vent de certaines préoccupations concernant quelques alertes non nécessaires ou émises de façon prématurée.

Ces dix dernières années, le nombre d’alertes a varié considérablement, le plus grand nombre (887) ayant été émise en 2009, principalement en lien avec la pandémie H1N1, suivi de 198 en 2013 pour l’éclosion de H7N9. En ce qui concerne la plupart des autres années de la dernière décennie, de 21 à 90 alertes ont été émises par année. Toutefois, une seule alerte a été émise en mai 2019 et seulement deux en 2020 (août et septembre).

Il est évident qu’une certaine forme de direction a été donnée afin de mettre en entente le processus d’alerte et que le niveau d’approbation des alertes a été haussé puis diminué au moins une fois. Le comité n’a vu aucune documentation écrite concernant la chronologie de ces changements, les personnes qui les auraient demandés ou les raisons pour lesquelles ils auraient été apportés.

Cependant, le comité a reçu des exemples précis et récents d’alertes dont l’émission a été recommandée à des cadres supérieurs, mais qui n’ont pas été émises. Dans un cas, une alerte en attente d’approbation a été retirée, à la lumière d’information soulevée entre-temps, remettant en cause le signal. Dans un autre cas, des rapports d’autorités médicales locales indiquent qu’il n’était pas nécessaire d’émettre une alerte. Dans un cas, une alerte n’a pas été émise selon les instructions du directeur général, mais aucune justification n’a été donnée.

Le comité tient à mentionner que ce produit, bien qu’il soit connu comme une alerte, n’est pas conforme aux directives en vigueur de l’OMS concernant la définition et la portée des alertes dans le contexte des APR. Selon la définition la plus rigoureuse d’une alerte indiquée dans ces directives, une alerte se rapporte à un événement de santé publique qui a) a été vérifié, b) dont le risque a été évalué et c) qui nécessite une intervention, notamment une enquête, une réponse officielle ou une communication^{Note de bas de page 10}. Bien que le comité ait entendu différentes interprétations de l’objectif et de l’usage des alertes, il semble y avoir un consensus selon lequel le RMISP fournit seulement la détection de signaux et la vérification initiale.

Le comité conçoit les alertes comme un élément d’enquête clé, surtout à la lumière des informations contradictoires et du manque de clarté entourant leur objectif et leur application. Qu’il soit exact ou pas d’appeler ces produits des alertes, ceux-ci constituent actuellement le seul outil dont dispose le RMISP pour signaler d’éventuels événements aux abonnés de la santé publique à l’échelle internationale, ce qui semble avoir été mal compris par certains gestionnaires de l’ASPC. L’objectif et l’utilisation des alertes seront traités dans le rapport final.

Rapports sur les mesures de santé publique du RMISP : les analystes du RMISP dressent des listes exhaustives des mesures de santé publique mises en place partout dans le monde pour répondre aux événements. En ce qui concerne la COVID‑19, la production de ce rapport spécialisé a été amorcée le 29 janvier 2020 et se poursuit à ce jour. Ces rapports sont envoyés à une liste de distribution distincte tenue à jour par le RMISP, comprenant le Bureau des services de santé des voyageurs et aux frontières, le Centre des opérations du portefeuille de la Santé (COPS)^{Note de bas de page 11} et l’OMS.

Rapports spéciaux : les analystes du RMISP produisent également des rapports spéciaux, qui portent sur des recherches d’information sur un événement spécifique de santé publique. Les rapports spéciaux peuvent reposer sur des critères de recherche et des analyses supplémentaires plus vastes que ceux du rapport quotidien du RMISP. De plus, le format et la distribution sont adaptés aux besoins du client. Certains articles figurant dans les rapports spéciaux peuvent aussi figurer dans les rapports quotidiens du RMISP, mais les rapports spéciaux ne font pas partie des rapports quotidiens du RMISP. Il n’y a pas de PON pour les rapports spéciaux.

Rapports de surveillance sur les grands rassemblements : le RMISP participe aussi à l’élaboration des plans de surveillance de la santé publique visant les grands rassemblements, comme le Sommet du G7 à Charlevoix en 2018. Un grand rassemblement typique nécessitera la production de rapports de référence du RMISP deux semaines avant l’événement, d’un rapport de surveillance sur les grands rassemblements du RMISP tous les jours durant l’événement et des rapports de surveillance après l’événement. Ces rapports ont une portée ou des critères de sélection plus larges que ceux des rapports spéciaux et quotidiens du RMISP (par exemple, ils peuvent comprendre de l’information sur les menaces terroristes pour la santé publique, les déversements chimiques et l’agitation politique).

Base de données : si la base de données du RMISP n’est pas un produit, il n’en demeure pas moins qu’elle demeure accessible à tous les abonnés et constitue une ressource de grande valeur. Des 3 500 articles examinés par les analystes au cours d’une quelconque journée, de 1 000 à 1 500 seront publiés dans la base de données du RMISP, à laquelle les abonnés peuvent accéder pour mener leurs propres recherches et surveillance. (Depuis la COVID‑19, ce nombre est de 2 500 à 3 000 articles par jour.)

Il y a un peu moins de 1 000 abonnés à la base de données : 54 % viennent de l’extérieur du Canada, l’autre 46 % sont des experts canadiens issus des gouvernements fédéral, provinciaux et régionaux, du milieu universitaire et du secteur privé. Les abonnements à la base de données sont restreints aux professionnels de la santé publique. Il n’y a aucuns frais pour l’utiliser.

Les analystes du RMISP appliquent des métabalises aux collections d’articles de la base de données, propres à un public cible, afin que les abonnés puissent parcourir des articles filtrés présélectionnés par des analystes. Cependant, un abonné doit habituellement avoir une idée précise du critère de recherche pour utiliser efficacement la base de données.

COVID 19 et RMISP : Chronologie des premiers événements à la suite de la détection initiale

Réseau mondial d’information en santé publique

Selon des documents fournis au comité, l’analyste du RMISP en service a détecté initialement des signaux de ce qui allait devenir la pandémie de COVID‑19 le 30 décembre 2019 à 22 h 30, heure de l’Est. Le signal, déclenché par la détection de l’éclosion de la pneumonie à Wuhan, a été indiqué dans le rapport quotidien du matin suivant daté du 31 décembre 2019, citant un article publié par Agence France‑Presse (en anglais) et un article publié par le South China Morning Post (en anglais).

Des mesures de surveillance supplémentaires ont immédiatement été appliquées et le RMISP a publié son premier rapport spécial^{Note de bas de page 12} mettant en évidence l’éclosion de pneumonie virale en Chine le 1er janvier 2020. Des rapports spéciaux distincts ont été publiés jusqu’au 4 février. Par la suite, les rapports quotidiens comprenaient également une section spéciale sur la COVID‑19.

Agence de la santé publique du Canada

Selon des documents reçus par le comité, la présidente de l’ASPC, Tina Namiesniowsk, et l’administratrice en chef de la santé publique (ACSP), la Dre Theresa Tam, ont agi dès la réception du rapport spécial de la direction du RMISP, soit peu après 9 h le 1^er janvier. La présidente a transmis des informations au Cabinet de la ministre de la Santé ainsi qu’avec ses homologues du Bureau du Conseil privé (BCP), d’Affaires mondiales Canada (AMC) et de Sécurité publique Canada (SPC).

Le jour suivant, soit le 2 janvier, l’ACSP a informé le Conseil des médecins-hygiénistes en chef (CMHC) et l’ASPC a informé le groupe fédéral, provincial, territorial (FPT) des communications du Réseau de santé publique et le Réseau des laboratoires de santé publique du Canada (RLSPC). La première réunion du CMHC liée à cette éclosion de pneumonie virale a eu lieu le 14 janvier.

Du 8 au 15 janvier, les rapports spéciaux du RMISP ont été ajoutés en tant que ressources aux rapports officieux de l’ASPC sur la situation. Dès l’activation du niveau 2 du COPS le 16 janvier, les rapports spéciaux du RMISP ont été ajoutés aux rapports officiels sur la situation, distribués par le COPS, à un public cible élargi à l’interne, ainsi qu’au CMHC et à d’autres partenaires externes.

Scène internationale

Le 3 janvier, l’ASPC a envoyé une requête officielle à l’OMS afin d’obtenir plus d’informations sur l’évolution de l’éclosion à Wuhan. Le 5 janvier, l’OMS a publié son premier avis d’événement sur son site d’information sur les événements (SIE), un portail sécurisé qui permet l’échange d’information, notamment des évaluations des risques et des conseils, avec les centres de liaison nationaux du RSI^{Note de bas de page 13}. À ce moment-là, l’OMS disposait d’informations limitées pour déterminer le risque global et a conseillé de n’imposer aucune restriction pour les voyages ou le commerce par rapport à la Chine. Une mise à jour subséquente sur le SIE le 12 janvier indiquait « qu’un nouveau type de coronavirus venait d’être détecté et que la séquence complète du génome avait été obtenue. »^{Note de bas de page 14}

Aperçu des jalons clés et des événements après la détection

• Le 15 janvier, le COPS a activé le niveau 2 et mis en place un système de gestion des incidents (SGI), annonçant une surveillance accrue et active et le besoin d’une réponse coordonnée à l’échelle des ministères fédéraux, des gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi qu’avec les partenaires internationaux et les centres d’opérations.
• Le 20 janvier, l’ACSP du Canada a parlé publiquement pour la première fois du nouveau coronavirus provenant de Wuhan.
• Le 24 janvier, la ministre de la Santé a tenu le premier appel hebdomadaire concernant l’éclosion avec ses homologues du groupe FPT.
• Le 25 janvier, le premier cas confirmé de COVID‑19 au Canada a été annoncé.
• Le 28 janvier, le COPS a activé le niveau 3 et le Conseil du Réseau de santé publique a mis en place un comité consultatif spécial (CCS) FTP temporaire pour la COVID‑19, composé de l’ACSP et des médecins hygiénistes en chef de la santé publique provinciaux et territoriaux. Le jour suivant, la Conférence des sous-ministres de la Santé a tenu par téléconférence sa première réunion sur la COVID‑19.
• Le 30 janvier, l’OMS a décrété que l’éclosion constituait une urgence de santé publique de portée internationale (USPPI).
• Le 31 janvier, le CCS sur la COVID‑19 a mis sur pied le Comité consultatif technique (CCT), puis le Comité consultatif sur la logistique (CCL) le 13 février.
• Le 28 février, l’OMS a évalué à la hausse le risque de propagation et le risque d’impact de la COVID‑19, qui est passé à très élevé au niveau mondial.
• Le 9 mars marque le premier décès lié à la COVID‑19 au Canada, qui est survenu en Colombie‑Britannique.
• Le 11 mars, l’OMS indique que la COVID‑19 pouvait être qualifiée de pandémie. Le Canada a atteint les 100 cas confirmés de COVID‑19 le même jour.

Conclusions initiales

Le comité estime que :

• le RMISP a détecté l’éclosion de pneumonie à Wuhan le 30 décembre 2019, à 22 h 30, qui allait devenir la COVID‑19 et l’a indiqué dans le rapport quotidien du 31 décembre et dans un rapport spécial distinct communiqué à l’interne à la direction de la DGISS le 1^er janvier 2020;
• le rapport quotidien du 31 décembre du RMISP et un rapport spécial daté du 1er janvier ont permis à la direction de l’ASPC de prendre des mesures et d’avertir les responsables gouvernementaux d’une menace éventuelle pour la santé publique, puis les responsables de la santé publique partout au Canada le 2 janvier;
• la réponse du Canada à la COVID‑19 a effectivement été lancée le premier jour de 2020, en partie grâce à la détection de l’événement et à la notification du signal initial par le personnel du RMISP;
• le comité n’a vu aucun élément de preuve laissant entendre qu’une détection plus précoce de l’éclosion par le RMISP aurait pu être possible, bien que d’autres systèmes, comme BlueDot et ProMed, ont pu identifier l’éclosion le même jour;
• la SFE a tout de même fourni la détection mondiale de l’éclosion de pneumonie à Wuhan la plus rapide, par le RMISP et d’autres systèmes, qui ont tous signalé l’éclosion de pneumonie à Wuhan dans un délai semblable.

Regard vers l’avenir

Le fait que le RMISP ait détecté les signaux précoces de sources ouvertes de ce qui allait devenir la COVID‑19 et qu’il ait rapidement alerté la haute direction ne veut pas nécessairement dire que le système fonctionne aussi harmonieusement ou aussi clairement qu’il le pourrait ou qu’il le devrait.

Comme nous l’avons souligné plus tôt, il y a une discussion importante à avoir quant aux buts et à la perception des buts des alertes. Le RMISP n’a pas émis d’alerte pour la COVID‑19, bien que nous ayons néanmoins conclu que la réponse du Canada n’avait pas tardé après la détection. Cependant, puisque seuls les abonnés internationaux reçoivent des alertes, certains pays n’ont pas reçu de signal précoce directement du RMISP et se seraient tournés vers d’autres notifications du SFE afin d’orienter leur évaluation des risques et leurs actions futures. La mesure dans laquelle le RMISP peut ou devrait fournir des signaux précoces à ses partenaires internationaux et la possibilité d’une évaluation des risques à valeur ajoutée intégrée dans le processus d’alerte seront prises en considération dans la prochaine étape de notre examen.

Le comité fera aussi un examen rigoureux du contexte opérationnel du RMISP en se basant sur les constatations à ce jour, qui confirment un haut degré de roulement des gestionnaires, un déclin du nombre d’experts internes possédant des titres de compétences en santé publique dans les deux directions où est situé le RMISP ces dernières années, et des preuves d’une intégration moins qu’optimale du RMISP aux autres opérations de l’ASPC.

La deuxième étape examinera également les leçons tirées de la COVID‑19, des occasions d’améliorer le système et comprendra des conseils sur la prochaine génération des systèmes de renseignements sur la santé publique et la façon d’assurer une surveillance optimale de la santé publique au Canada afin de répondre de façon appropriée aux événements de santé publique à l’avenir.

Selon nous, les domaines clés indiqués ci-dessous doivent être examinés de façon plus approfondie.

1) Le rôle et le mandat du RMISP au sein de l’ASPC et dans le contexte plus vaste du gouvernement. Cet élément d’enquête tiendra compte des capacités du RMISP de façon plus approfondie, à savoir si son mandat est clair et pertinent et comment il contribue à la fois à la surveillance de la santé publique et au renseignement en santé publique et appuie le mandat de l’ASPC.

Le comité compte aussi examiner l’état de l’évaluation des risques à l’ASPC, à savoir si le RMISP est organisé de façon à pouvoir soutenir les évaluations réalisées par les secteurs de programme et dans quelle mesure il pourrait contribuer davantage à cette fonction. Le comité tentera de déterminer si la détection précoce des signaux entraîne une vérification, puis une évaluation rapide des risques, des décisions et une réponse appropriée. Nous souhaitons aussi savoir dans quelle mesure l’ASPC fournit des renseignements utiles sur la santé publique à d’autres intervenants au Canada et à l’étranger.

2) L’état des structures de gouvernance qui soutiennent le RMISP et qui en facilitent le fonctionnement, notamment un examen des compétences en santé publique et l’expérience requise par les analystes du RMISP, les gestionnaires intermédiaires et les hauts dirigeants, afin de tirer pleinement parti des renseignements et du potentiel du RMISP.

3) Les partenariats et les flux d’information entre le RMISP et les intervenants au sein du gouvernement et à l’extérieur de celui-ci, au Canada et partout dans le monde : le comité tentera de déterminer si les flux d’information actuels sont suffisants et codifiés et s’il existe des possibilités d’accroître l’efficacité et la portée des produits et de la base de données du RMISP. Le comité se penchera également sur la surveillance de la santé publique et le renseignement sur la santé publique, c’est-à-dire déterminer s’il y a une approche efficace en place à l’ASPC et si les produits du RMISP sont utilisés de façon appropriée et s’ils sont complètement intégrés aux fonctions centrales de l’ASPC. Le comité examinera également attentivement les liens entre la SFE et la SFI, l’évaluation des risques et les alertes, et tentera de déterminer si l’ASPC a la capacité de gérer efficacement le renseignement sur les épidémies.

4) La technologie et l’avenir des outils de surveillance. Tout comme les circonstances qui ont donné lieu à la création du RMISP il y a deux décennies, le paysage de l’information évolue rapidement. En effet, l’information circule à une vitesse exponentielle en raison de la prolifération des médias sociaux. L’apprentissage automatique et l’intelligence artificielle évoluent rapidement et la montée des mégadonnées dans tous les secteurs, particulièrement en santé, présentent de nouveaux défis et possibilités uniques pour la surveillance mondiale de la santé publique. Dans cette section, nous espérons fournir une évaluation claire du système actuel du RMISP, en prenant en considération les capacités existantes du système et la structure à deux étapes qui dépend à la fois de l’outil et des forces et des compétences spécialisées de l’équipe du RMISP. Nous souhaitons présenter une approche pour le renouvellement technologique qui ne se limite pas à l’acquisition d’outils de pointe, mais qui évolue au fil du temps pour répondre aux exigences des nouvelles sources ouvertes.

Le comité examinera également les résultats de l’évaluation interne de l’ASPC et du rapport Leçons tirées de la réponse de l’ASPC à la COVID-19 (phase 1). En outre, il tiendra compte de toutes recommandations pertinentes visant la surveillance et l’évaluation des risques à l’échelle internationale. Le rapport sur les leçons tirées a déjà identifié que la surveillance était une fonction clé qui pouvait être améliorée. Il fait aussi remarquer que les équipes de surveillance manquaient de coordination et d’un but commun.

Nous demeurons ouverts à de nouveaux éléments probants qui pourraient nous aider à améliorer notre portée et notre approche. Nous sommes convaincus que nous pourrons fournir des recommandations qui permettront de garantir que le RMISP est en mesure de concrétiser ses objectifs et qu’il contribue à la réalisation du mandat de l’ASPC.

Ce qu’il reste à accomplir

Jusqu’à présent, le comité s’est appuyé sur des entrevues avec des personnes directement concernées, des documents et des rapports de sources primaires afin de recueillir un vaste éventail de points de vue de divers intervenants qui interagissent avec le RMISP au quotidien et qui dépendent de celui-ci. Dans la deuxième étape de nos travaux, nous continuerons à faire appel à des experts pour nous aider à affiner les futures recommandations et pour faire en sorte qu’elles soient réalistes, exploitables et dans les limites de la portée. Nous vous fournirons nos recommandations dans un rapport final en mai 2021.

Le comité souhaite remercier les fonctionnaires de l’ASPC qui ont joué un rôle essentiel en fournissant un témoignage en tant que personnes directement concernées et en répondant aux demandes de documents et de dossiers. Nous tenons aussi à les remercier pour leur réactivité et leur coopération à un moment où ils doivent gérer une très lourde charge de travail et un grand stress. Notre travail n’aurait pas été possible sans leur volonté de collaborer. Nous sommes particulièrement reconnaissants de leur aide dans le cadre de la réponse actuelle du Canada à la pandémie et face à la pandémie mondiale la plus complexe de l’histoire.

Le comité a été très habilement soutenu dans son travail par le secrétariat très dévoué et professionnel, et souhaite remercier Brian Pagan, John Ryan et Kym Shumsky pour leur excellent travail et leur contribution. Il serait impossible pour nous d’effectuer cet examen sans leurs efforts.

Sigles

ACSP

administratrice en chef de la santé publique

AMC

Affaires mondiales Canada

APR

alertes précoces et réponses

ARC

accord de recherche concerté

ASPC

Agence de la santé publique du Canada

BCS

Bureau de la connaissance de la situation

BCP

Bureau du Conseil privé

CCL

Comité consultatif sur la logistique

CCS

Comité consultatif spécial

CCT

Comité consultatif technique

CMHC

Conseil des médecins hygiénistes en chef

CMIU

Centre de mesures et d’interventions d’urgence

CNRC

Conseil national de recherches du Canada

COG

Centre des opérations du gouvernement

COPS

Centre des opérations du portefeuille de la Santé

COVID 19

maladie à coronavirus 2019

DGISS

Direction générale de l’infrastructure de sûreté sanitaire

DGSU

Direction de la gestion des situations d’urgence

EEC

évaluation extérieure conjointe

EIOS

Epidemic Intelligence from Open Sources

FPT

fédéral, provincial et territorial

NTI

Nuclear Threat Initiative

OMS

Organisation mondiale de la santé

PON

procédures opérationnelles normalisées

PRR

projet de renouvellement du RMISP

RCRSP

Réseau canadien de renseignements sur la santé publique

RLSPC

Réseau des laboratoires de santé publique du Canada

RMISP

Réseau mondial d’information sur la santé publique

RSI

Règlement sanitaire international

SFE

surveillance fondée sur les événements

SFI

surveillance fondée sur les indicateurs

SGI

Système de gestion des incidents

SIE

site d’information sur les événements

SPC

Sécurité publique du Canada

SRAS

syndrome respiratoire aigu sévère

SRMO

syndrome respiratoire du Moyen-Orient

USPPI

urgence de santé publique de portée internationale