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Consultation sur le renouvellement des programmes de préférence tarifaire du Canada pour les pays en développement

En jeu

Le Canada maintient des programmes de préférence tarifaire non réciproques pour les importations en provenance des pays en développement, dont certains expireront à la fin de 2024. En prévision du renouvellement possible des programmes, nous sollicitons des opinions sur les modifications qui pourraient être apportées à ces programmes.

Aperçu des programmes de préférence tarifaire du Canada en faveur des pays en développement

Dans les années 1970, l'Organisation des Nations unies (ONU) a recommandé aux pays développés d'accorder des préférences tarifaires non réciproques aux importations en provenance des pays en développement dans le cadre d'un système généralisé de préférences (SGP), afin de faciliter et de promouvoir l'industrialisation et le développement axés sur les exportations. Depuis lors, le Canada ainsi que de nombreuses autres économies développées (dont l'Union européenne, les États-Unis, le Royaume-Uni et le Japon) ont offert aux pays en développement un traitement tarifaire plus libéralisé que les droits de douane normalisés de la nation la plus favorisée (NPF). Les programmes du SGP varient considérablement d'un pays développé à l'autre en ce qui concerne la portée et l'étendue du traitement tarifaire libéralisé offert, les pays bénéficiaires visés et les critères de retrait de ces programmes.

Le Canada offre l'accès préférentiel non réciproque aux marchandises importées des pays en développement et des pays les moins avancés (PMA) par l'entremise de trois programmes prévus par le Tarif des douanes du Canada. Chaque programme couvre différents produits qui peuvent être importés au Canada en vertu de préférences tarifaires, ainsi que différents critères d'admissibilité pour les pays. Ces programmes sont les suivants :

Programme des tarifs de préférence généraux (TPG)

Créé en 1974 et renouvelé tous les dix ans depuis, le programme TPG accorde actuellement des préférences tarifaires à 106 pays en développement, dont 49 PMA. Les préférences tarifaires (c'est-à‑dire des tarifs réduits ou un traitement en franchise de droits) couvrent tous les produits, à l'exception des vêtements et des produits textiles, des chaussures, certains produits agricoles sensibles (dont les produits soumis à la gestion de l'offre) et certains produits sidérurgiques. Selon les chiffres moyens de 2019-2021, le Canada a importé chaque année des marchandises d'une valeur de 332 millions de dollars en vertu des TPG, sans lequel ces importations auraient été assujetties à un tarif NPF moyen de 5 %.

Depuis le dernier renouvellement du programme, qui est entré en vigueur en 2015, les pays bénéficiaires ne sont plus admissibles au programme TPG une fois qu'ils répondent à l'un ou l'autre des deux critères axés sur le développement:

En vertu du Tarif des douanes, le programme devrait prendre fin le 31 décembre 2024, à moins qu'il ne soit renouvelé à l'avance.

Programme des tarifs des pays les moins développés (TPMD)

En place depuis 1983, et également renouvelé tous les dix ans depuis, le programme TPMD s'applique actuellement à 49 PMA et offre la couverture la plus étendue des programmes du Canada – c'est-à-dire un traitement en franchise de droits pour toutes les importations, à l'exception des marchandises hors contingents soumises à la gestion de l'offre. En 2019-2021, le Canada a importé des marchandises d'une valeur de 2,9 milliards de dollars dans le cadre du programme TPMD, le vêtement représentant 2,4 milliards de dollars et 83 % des importations au titre du TPMD. Sans le traitement préférentiel prévu dans le TPMD, ces importations auraient été assujetties à un tarif moyen de 17 %.

L'adhésion au TPG est une condition préalable à l'admissibilité au TPMD et le Canada s'appuie sur la Liste des pays les moins développés de l'ONU pour déterminer et mettre à jour l'admissibilité au TPMD. Toutefois, le reclassement des pays de la liste de l'ONU n'entraîne pas un retrait automatique du programme TPMD. Plusieurs pays qui bénéficient actuellement d'un traitement en franchise de droits en vertu du TPMD sont en voie d'être reclassé hors de la liste de l'ONU dans l'avenir :

Tout comme le programme TPG, le programme TPMD actuel devrait prendre fin le 31 décembre 2024, à moins qu'il ne soit renouvelé à l'avance.

Programme du Tarif des pays antillais du Commonwealth (TPAC)

Le TPAC est également légiféré en vertu du Tarif des douanes, mais il n'expire pas. Créé en 1986, ce programme accorde un allégement tarifaire à 18 pays et territoires du Commonwealth dans la région des Caraïbes. Le TPAC offre un traitement en franchise de droits pour une gamme de produits semblable à la gamme de produits couverts par le TPG. Étant donné que le programme est distinct du régime SPG, il exige une dérogation aux obligations NPF du Canada à l'OMC. La dérogation actuelle expire à la fin de décembre 2023. Le programme TPAC n'a pas fait l'objet d'un examen approfondi depuis sa création. En 2019-2021, le Canada a importé des marchandises d'une valeur de 24 millions de dollars en vertu du TPAC, sans lequel les marchandises auraient été assujetties à un tarif NPF moyen de 5 %.

Examiner les changements aux programmes avant le renouvellement de 2025

Étant donné que l'autorisation législative pour deux des programmes de préférences tarifaires, le TPG et le TPMD, devrait prendre fin le 31 décembre 2024, le gouvernement se prépare à renouveler ces programmes. 

Le renouvellement des programmes est une occasion d'évaluer le fonctionnement de ces programmes, d'explorer des améliorations à apporter et d'assurer leur harmonisation avec les objectifs généraux de la politique canadienne en matière de commerce et de développement. Dans le cadre de cet examen approfondi, le Canada consulte les intervenants sur quatre grandes propositions liées à ces programmes de préférences commerciales. L'information ci-dessous sert à recueillir les opinions des parties intéressées, y compris les entreprises canadiennes, les organisations non gouvernementales (ONG), les groupes de la société civile ainsi que d'autres Canadiens intéressés, concernant les changements possibles à apporter à ces programmes qui permettraient de :

  1. créer un nouveau programme TPG+ qui élargit les avantages en fonction des critères liés au travail et à l'environnement;
  2. mettre à jour l'admissibilité au TPG et introduire un processus d'examen quinquennal;
  3. ajouter une période de transition pour les pays qui ne seront plus éligibles au programme TPMD; et
  4. simplifier les exigences techniques, y compris pour les règles d'origine du TPMD, afin d'améliorer l'accès aux programmes du Canada.

Proposition 1 : Créer un nouveau programme TPG+

Cette proposition viserait à élargir la couverture des produits dans le cadre du programme TPG (c'est-à-dire TPG+), en vertu duquel les pays en développement qui respectent et améliorent progressivement leur respect des droits du travail et des normes environnementales internationales seraient admissibles à des avantages tarifaires supplémentaires au-delà de ce qui est offert dans le cadre du programme TPG. L'objectif est d'harmoniser davantage les programmes tarifaires non réciproques du Canada avec les objectifs généraux de la politique commerciale et de développement, y compris ceux poursuivis dans le cadre des accords de libre-échange (ALE) du Canada.

À l'heure actuelle, l'admissibilité aux programmes de préférence tarifaire du Canada est fondée sur des facteurs de développement économique et ne tient pas compte des circonstances générales dans lesquelles les marchandises sont originaires des pays en développement. Entre-temps, le Canada poursuit des résultats plus ambitieux en vue de promouvoir un commerce inclusif avec ses partenaires commerciaux dans le cadre de ses ALEs, y compris des obligations rigoureuses et exécutoires en ce qui concerne les normes du travail et de l'environnement qui complètent l'accès préférentiel au marché.

Changement possible : Élargir les préférences du TPG en vertu d'une nouvelle catégorie TPG+ pour les pays en développement qui respectent les normes internationales en matière de droits du travail et de protection de l'environnement. Ce changement consisterait à appliquer des avantages tarifaires à d'autres produits qui ne sont pas actuellement assujettis au TPG, comme les vêtements, les chaussures et les navires, qui autrement sont assujettis à des tarifs NPF pouvant atteindre 25 %.

La surveillance et l'application du programme TPG+ permettraient de retirer ou de rétablir les avantages du TPG+ pour les pays avec l'appui des ministères clés et en se fondant sur des preuves du non-respect ou d'amélioration du respect des normes internationales relatives au travail et à l'environnement. Selon les circonstances, le retrait des avantages du TPG+ peut entrer en vigueur immédiatement ou être visé par une période de transition.

Considérations :  Compte tenu du programme commercial inclusif plus vaste du gouvernement, l'établissement d'un nouveau programme TPG+ pourrait mieux harmoniser les programmes de préférence tarifaire du Canada avec les droits du travail et les politiques environnementales, et créer un nouvel élan pour un engagement constructif avec les pays en développement sur le commerce inclusif.

De plus, le TPG+ pourrait aussi amener le Canada à se conformer davantage aux modalités progressives mises en œuvre dans le cadre des régimes de SPG d'autres économies, notamment l'Union européenne et les États-Unis, en élargissant les avantages en fonction de l'harmonisation avec les normes du travail et de l'environnement. 

En plus des commentaires sur les changements proposés ci-dessus, nous aimerions recevoir des réponses aux questions suivantes :

Proposition 2 : Mise à jour de la liste des pays admissibles au TPG et mécanisme d'examen quinquennal

Cette proposition permettrait de mettre à jour la liste des pays admissibles dans le cadre du programme TPG, y compris la mise en œuvre d'un mécanisme d'examen quinquennal officiel pour gérer l'admissibilité des pays de façon transparente et uniforme et pour s'assurer que le programme demeure ciblé au profit des pays ayant des niveaux de développement économique appropriés. Cet examen appliquerait les critères existants du TPG pour mettre à jour l'admissibilité des pays au moyen d'un retrait ou d'un rétablissement, au besoin.

Bien que le Canada ait mis à jour l'admissibilité des pays au TPG avant le dernier renouvellement du programme en 2015, il n'existe un processus officiel pour le retrait ou le rétablissement d'un pays fondé sur les changements dans sa situation économique et ses niveaux de développement. Cet état des faits augmente le risque que la couverture du TPG, si elle n'est pas régulièrement réévaluée, ne corresponde plus aux besoins économiques et de développement des pays au fil du temps.

Changement possible : Instaurer un mécanisme officiel et régulier d'examen du TPG visant à mettre à jour la liste des pays bénéficiaires. Tous les cinq ans, les bénéficiaires actuels seraient évalués en fonction des critères existants du Canada pour le retrait du TPG (c'est-à-dire, deux années consécutives de classification en tant qu'économie à revenu intermédiaire supérieur ou élevé, ou une part minimale des exportations mondiales de 1 % pendant deux années consécutives), et si ces seuils étaient atteints, une période de transition d'un an s'appliquerait avant que les pays ne soient retirés du programme. Les pays en développement pourraient également être rétablis sur demande et sans période de transition, s'ils remplissent les critères du TPG.

Aux fins de cet examen, les pays suivants devraient être retirés du programme TPG selon les critères susmentionnés :

Considérations : Compte tenu du contexte mondial incertain où la situation économique et de développement des pays peut être soumise à des changements imprévus, un examen quinquennal du TPG permettrait de s'assurer que les avantages tarifaires accordés aux bénéficiaires ayant des niveaux de développement appropriés, tout en réduisant les risques de changement de statut des bénéficiaires fondés sur des circonstances à court terme.

Proposition 3 : Instaurer une période de transition pour les pays qui ne seront plus éligible au programme TPMD

Cette proposition permettrait d'établir un mécanisme officiel de transition pour les pays qui ne seront plus bénéficiaires du programme TPMD en fonction de leur statut selon la Liste des pays les moins développés de l'ONU. Une période de transition améliorerait la transparence du programme, aiderait les importateurs et les pays bénéficiaires à se préparer au retrait du traitement préférentiel du TPMD, tout en réduisant au minimum les perturbations pour les chaînes d'approvisionnement canadiennes qui dépendent du traitement en franchise de droits prévu par le TPMD, particulièrement dans le secteur du vêtement. 

Le Canada détermine les pays bénéficiaires du TPMD en s'appuyant sur la Liste des pays les moins développés de l'ONU. À l'heure actuelle, il n'existe pas de mécanisme officiel ou de période de transition pour les pays qui doivent être retirés du programme TPMD en fonction de leur statut sur la Liste des PMA de l'ONU. Étant donné que les importateurs canadiens comptent sur les préférences tarifaires du TPMD pour prendre des décisions sur l'origine de leurs importations, cela signifie que les mises à jour de la Liste de l'ONU peuvent créer de l'incertitude pour les chaînes d'approvisionnement. Tel que déjà mentionné, plusieurs PMA seront reclassé par l'ONU au cours des prochaines années, notamment le retrait du Bangladesh est prévu pour 2026 et ce pays représente 43 % des importations en vertu du TPMD, principalement dans le secteur du vêtement. 

Changement possible : Mettre en place un mécanisme de retrait en vertu duquel le reclassement par l'ONU déclencherait automatiquement une période de transition de trois ans pour la sortie du programme TPMD.

Considérations : Une période de transition fixe et raisonnable de trois ans assurerait aux importateurs canadiens et aux pays bénéficiaires une prévisibilité et un délai d'exécution précieux pour apporter des ajustements à l'approvisionnement afin de réduire les perturbations aux chaînes d'approvisionnement. Les répercussions sur les entreprises canadiennes et les pays bénéficiaires causées par perte du traitement préférentiel du TPMD peuvent être atténuées par l'instauration des avantages du TPG+. Parallèlement aux avantages éventuels du nouveau TPG+, la période de transition pourrait créer un délai clair permettant aux pays retirés du TPMD de conserver un certain niveau d'avantages tarifaires.

Une période de transition officielle est conforme à la politique SPG de l'Union européenne, qui prévoit trois années supplémentaires de préférences tarifaires pour les PMA après leur reclassement.

Proposition 4 : Simplifications techniques et améliorations pour accroître l'accès aux programmes

Cette proposition comporterait des modifications techniques visant à simplifier et à libéraliser les exigences des programmes. Il s'agit notamment de simplifier les règles d'origine du TPMD pour les produits vestimentaires afin d'accroître le taux de participation au programme et de permettre un plus large éventail de documents afin d'alléger le fardeau administratif des importateurs qui cherchent à bénéficier des préférences tarifaires des les trois programmes.

Certaines exigences techniques des programmes TPG, TPMD et TPAC peuvent créer un fardeau indu pour les entreprises qui cherchent à obtenir des avantages tarifaires, ce qui pourrait réduire la participation au programme. En vertu du TPMD, les règles d'origine pour les vêtements exigent que les vêtements soient coupés et assemblés dans le PMA bénéficiaire, le fil et le tissu non originaires étant permis seulement si au moins 25 % de la valeur du vêtement est ajoutée dans le PMA ou au Canada. Les restrictions sur le fil et le tissu, ainsi que le seuil de la valeur ajoutée, pourraient créer des difficultés pour les importateurs canadiens et leurs producteurs dans les PMA à démontrer la conformité en raison du manque de renseignements de première main sur le processus de production.

On peut également examiner les exigences en matière de documentation des trois programmes de préférence tarifaire afin d'optimiser l'utilisation de ces programmes. En vertu du TPG, du TPMD et du TPAC, les marchandises doivent être expédiées directement du pays bénéficiaire au Canada sous un type particulier de document d'expédition, connu sous le nom de connaissement direct. Cette exigence peut créer des problèmes de conformité pour les importateurs qui se fient régulièrement à d'autres types de documents dans le cadre de leurs activités de transport, comme un connaissement, un bordereau de groupage ou une attestation de prise en charge du transitaire.

Changements possibles : Éliminer les restrictions sur les fils et les tissus non originaires, ainsi que le seuil de la valeur ajoutée, du programme TPMD, et les remplacer par une simple exigence relative au taillage et à l'assemblage des vêtements. En outre, élargir les types de documents acceptés pour démontrer que les marchandises sont expédiées directement d'un pays bénéficiaire dans le cadre des trois programmes.

Considérations : La simplification des règles d'origine du TPMD au moyen simple exigence relative au taillage à l'assemblage pour les vêtements, sans condition supplémentaire, reflète les réalités de la production dans les PMA qui ne fabriquent généralement pas les fils et les tissus eux-mêmes. Cette approche, adoptée par l'Union européenne et le Japon dans leurs programmes en faveur des PMA au cours de la dernière décennie, s'est révélée efficace pour faciliter l'accès des PMA aux préférences tarifaires et pour accroître considérablement l'utilisation et le rendement des programmes. Cette approche simplifierait également le processus de vérification de l'origine pour les importations de vêtements. La libéralisation des exigences relatives aux documents d'expédition directe pourrait permettre d'autres documents justificatifs qui contiennent des renseignements adéquats en cas de vérification par l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Avec ce type de libéralisation, il serait plus facile pour les importateurs et l'ASFC d'assurer la conformité aux programmes de préférences tarifaires non réciproques du Canada.

Conclusion

Dans le cadre du renouvellement des programmes, l'examen exhaustif du Canada évaluera le rendement des programmes, examinera les améliorations possibles et les nouveaux éléments, et permettra de s'assurer que les programmes contribuent efficacement aux objectifs du Canada en matière de commerce et de développement. À cet égard, le gouvernement souhaite connaître votre opinion et vos commentaires sur les plans proposés ci-dessus, ainsi que sur toute autre amélioration qui pourrait contribuer à accroître la fonction du programme et la participation au programme. Les commentaires reçus contribueront à éclairer les propositions législatives du gouvernement au Parlement en vue du renouvellement de ces programmes et serviront à communiquer les changements corrélatifs apportés aux programmes bien avant qu'ils n'entrent en vigueur, le 1er janvier 2025.

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