Suivi de vérification interne : Projet de modernisation des navires de la classe Halifax/Projet de prolongation

Décembre 2013

7050-11-48 (CS Ex)

Revu par le CS Ex conformément à la Loi sur l’accès à l’information (LAI).Renseignements NON CLASSIFIÉS.

Mise en garde

Le résultat de ce travail ne constitue pas une vérification de la vérification du projet MCH/FELEX. Le présent rapport a plutôt été préparé pour montrer que les plans d’action de la direction (PAD) qui ont découlé de la vérification du projet MCH/FELEX en mars 2011 ont été mis en œuvre tel que mentionné et que, de ce fait, les recommandations qu’ils contenaient ont été traitées.

Acronymes et abréviations

Introduction

Conformément à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor,¹ le Chef – Service d’examen (CS Ex) est tenu d’effectuer des suivis de vérifications pour évaluer la situation de mise en œuvre des PAD élaborés en réponse aux recommandations formulées dans la vérification antérieure du CS Ex. Conformément au Plan de vérification axé sur le risque du CS Ex pour l’année financière allant de 2013-2014 à 2015-2016, le présent suivi de vérification a été choisi pour garantir que certaines questions liées au processus systémique d’acquisition d’immobilisations, ainsi que les préoccupations se rapportant particulièrement au projet MCH/FELEX ont été traitées.

En mars 2011, le CS Ex a terminé une vérification des activités visant la modernisation de mi-vie de 12 navires de la classe HALIFAX, d’abord livrés entre 1991 et 1996, d’une valeur de 2,8 milliards de dollars. L’objectif de la vérification consistait à donner l’assurance que le bureau du projet MCH/FELEX a mis en place des cadres de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle efficaces pour assurer une capacité opérationnelle rentable et opportune.

La vérification a permis de conclure qu’afin d’atténuer la perte potentielle de la capacité opérationnelle et de garantir la livraison en temps voulu de tous les navires, le bureau de projet doit instaurer de meilleurs processus de gestion des risques et de contrôle. Cependant, certaines pratiques de gestion novatrices ont pu être observées. Le MCH est gouverné par un comité de parrains qui comprend le sous-ministre adjoint (Matériels) (SMA(Mat)), le Chef d’état-major de la Marine (CEMM), le sous-ministre adjoint des Acquisitions de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, et le président directeur général des principaux entrepreneurs. Au chapitre de la gestion du contrat, la retenue finale dans le contrat d’intégration du système de combat prendra fin après la période de garantie afin de fournir à l’entrepreneur un incitatif à respecter toutes ses obligations liées à la garantie. De plus, le plan de gestion des risques de la sous-section du projet portant sur le système de combat du plan de gestion du risque était conforme à l’orientation du ministère de la Défense nationale (MDN) et était plus avancé que le plan de gestion des risques du projet afin d’atténuer le risque d’intégration. Les conclusions de la vérification de 2011 sont résumées ainsi :

Calendrier du projet. La livraison prévue des 12 frégates modernisées en l’espace de 75 mois pourrait comporter des risques pour le respect du calendrier en raison du report potentiel des carénages de mi-vie, et dans le Programme de préparation opérationnelle échelonnée et ainsi que des retards dans l’Intégration des systèmes de combat.

Modalités de paiement contractuelles. Les modalités de paiement du contrat d’Intégration des systèmes de combat n’assurent pas l’optimisation des ressources de l’État. Le MDN a prévu une réduction de 48 millions de dollars en retenues au cours du processus de modification de la demande de propositions.

Contrôle des coûts et du calendrier. Le Système d’information de gestion des ressources de la Défense (SIGRD), qui constitue le système de planification des ressources de l’entreprise (PRE) du Ministère pour l’acquisition et le soutien de matériel, n’a pas été pleinement utilisé en raison de certaines lacunes techniques.

Traçabilité des exigences. L’outil DOORS (Dynamic Object Oriented Requirements Suite) utilisé pour le projet MCH/FELEX n’a pas permis de faire le suivi de toutes les exigences et le MDN ne dispose d’aucune politique quant au recours à l’outil DOORS.

Espace d’entreposage de la Marine. La construction et les coûts de location de l’espace d’entreposage qui se sont élevés à 25 millions de dollars auraient pu être évités si les gestionnaires de l’approvisionnement avaient revu et éliminé des stocks inactifs qui prenaient de l’espace d’entreposage au moment de la vérification.

Estimation et validation des coûts du projet. Le guide d’approbation du projet n’exigeait pas des demandes de propositions plafonnées pour que le sous-ministre adjoint (Finance et services du Ministère) (SMA(Fin SM)) puisse en valider les coûts avant l’étape d’approbation des dépenses du projet, et le projet MCH/FELEX a lancé une demande de propositions plafonnée à l’industrie avant l’approbation.

Gestion des risques. Le plan de gestion des risques n’est pas conforme à la politique intégrée ministérielle en matière de gestion de risques, et les pratiques de gestion des risques du projet n’ont pas été efficaces.

Afin de régler ces questions, huit recommandations ont été formulées (voir l’annexe A). Le vice-chef d’état-major de la Défense (VCEMD) et le SMA(Mat) ont élaboré des PAD pour traiter les constatations de la vérification particulières à leur domaine de responsabilité.

Méthodologie

Le présent suivi de vérification se fonde sur un examen de la documentation et des éléments probants pour évaluer les progrès accomplis dans la mise en œuvre du PAD. Les méthodes suivantes ont été utilisées :

• Analyse des données obtenues du Système de gestion des recommandations issues des vérifications et des évaluations (SGRVE)² et de la Base de données des investissements pour les capacités (BIC);
• Entrevues avec des membres du personnel du bureau de projet MCH/FELEX, ainsi qu’avec des membres de l’état-major du VCEMD et du SMA(Mat);
• Examen des principaux documents de projet et politiques se rapportant au PAD.

Déclaration de conformité

Les conclusions du suivi de la vérification dévoilées dans le présent rapport reposent sur des preuves de vérification suffisantes et appropriées recueillies par l’application de procédures conformes aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l’Institut des vérificateurs internes. La vérification est donc conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité. Les opinions exprimées dans le présent rapport reposent sur les conditions existant au moment de la vérification et elles ne s’appliquent qu’à l’entité examinée.

Évaluation d’ensemble

Le suivi de la vérification de 2011 a indiqué que des progrès avaient été accomplis à certains égards. On a souligné entre autres des améliorations au chapitre de la gestion des risques du projet, des prévisions en ressources humaines et l’appui du Comité supérieur de révision des demandes de propositions plafonnées et de la trésorerie du contrat.

Au moment du suivi, on a considéré que neuf des onze PAD avaient été mis en œuvre intégralement dans le SGRVE. Après un examen plus minutieux, il est apparu que deux des onze PAD nécessitaient des mesures additionnelles pour régler complètement les problèmes soulevés. Pour ce qui est des PAD qui n’avaient pas été tous appliqués au moment du suivi, la majorité sera mise en œuvre en 2014 en raison de la nature systémique des dossiers. Un portrait de la situation des éléments du PAD se trouve à l’annexe A.

Jusqu’à l’entière mise en œuvre des PAD, certains risques demeurent dans les domaines suivants :

• Traçabilité des exigences. En raison de l’absence de politique ou d’orientation gouvernementale portant sur l’utilisation de l’outil DOORS pour suivre les exigences du projet par rapport à ses caractéristiques et aux produits livrables connexes, il sera difficile de garantir que l’entrepreneur a rempli toutes les exigences pour le système de combat.
• Espace d’entreposage de la Marine. Les stocks inactifs occupent présentement beaucoup d’espace d’entreposage à Halifax et à Esquimalt. Des coûts additionnels liés à la construction et à la location d’espace d’entreposage apparaîtront afin de pouvoir loger les équipements démantelés et le nouveau matériel pour MCH/FELEX à moins que l’on se débarrasse du stock excédentaire.

Aux fins de contrôle des plans de mise en œuvre des deux plans d’action qui n’ont pas encore été activés, l’état d’avancement du SGRVE de ces plans d’action sera revu par le CS Ex pour tenir compte des résultats du présent suivi de vérification.

Annexe A – Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction

Calendrier du projet

Plan d’action de la direction et état d’avancement du SGRVE

Le CEMM a examiné les critères relatifs au calendrier et établi les priorités comme suit :

1. ▓▓▓▓▓▓▓▓▓ navires de la classe HALIFAX seront toujours disponibles sur chaque côte.
2. Le calendrier de carénages de mi-vie s’harmonisera à la période de 48 mois pour la modernisation.
3. Si c’est possible, il faut éviter le chevauchement du Programme de préparation opérationnelle échelonnée sur la même côte.
4. Dans la mesure du possible, le plus ancien navire de la classe sera caréné en premier et le plus récent, en dernier.
5. Les 12 carénages de mi-vie seront terminés dans un délai de 81 mois.

Étant donné que les priorités peuvent changer avec le temps, si le calendrier est retardé dans l’avenir, ces priorités seront mises en balance avec les exigences opérationnelles de la flotte et la capacité institutionnelle en termes de taille et de composition de la flotte, avec la capacité de l’industrie de même que la portée et les contraintes de financement imposées au bureau du projet MCH/FELEX.

Par le biais de la structure de gouvernance de la MCH, le BGP exerce une surveillance continue sur ces critères durant les carénages, et ce, en ayant recours au CI élaboré et géré conjointement par les formations du CEMM et les trois principaux entrepreneurs. Au cas où des problèmes d’ordonnancement importants l’obligeraient à modifier considérablement le calendrier de carénage actuel, le BGP examinera de nouveau tous les critères pertinents et effectuera les analyses de sensibilité nécessaires. Les cinq critères ci-dessus, qui portent uniquement sur les questions opérationnelles, seront mis en balance avec d’autres incidences liées aux coûts et au calendrier ainsi qu’avec les répercussions sur d’autres intervenants clés et leurs activités ayant trait aux carénages.

BPR : CEMM et SMA(Mat)/Directeur général – Gestion du programme d’équipement maritime (DGGPEM)/BGP de MCH/FELEX

Date cible : En cours

État d’avancement du SGRVE : Mise en œuvre totale

Appréciation du CS Ex sur les progrès accomplis

Le bureau de projet a établi des priorités pour les critères du calendrier, mais en même temps, reconnaissait qu’il est possible que l’ordre de ces priorités ne puisse demeurer statique en raison des exigences opérationnelles et d’autres contraintes à certains moments. Le bureau de projet n’a pas procédé à une analyse de la sensibilité. On a plutôt eu recours à la structure de gouvernance du BGP de MCH/FELEX, du CEMM et d’Industrie Canada pour traiter les retards de calendrier.

En septembre 2012, le Comité supérieur de révision³ a revu la disponibilité de navire de classe HALIFAX pour ▓▓▓▓▓▓▓▓▓ navires sur la côte est et ▓▓▓▓▓▓▓ navires sur la côte ouest dans la disponibilité opérationnelle restreinte du Programme de préparation hiérarchisé.⁴ La disponibilité du navire a été revue en raison des retards au calendrier du Programme de préparation hiérarchisé. Le travail sur les deux premiers navires a pris 12 mois de plus que la période prévue au départ⁵ et deux des navires subséquents auront besoin de deux mois de plus que les neuf mois prévus au départ dans le cadre du Programme de préparation hiérarchisé. Le plus récent plan de flotte estimait que le temps prévu pour terminer le carénage de mi-vie des douze MCH/FELEX reste à l’intérieur de 81 mois.

État d’avancement du PAD : Mise en œuvre complète

Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction

Mise en œuvre complète.

Base de paiement du contrat

État d’avancement du plan d’action de la direction et du SGRVE

La présente recommandation sera officialisée dans le Guide d’approbation du projet par l’entremise de la nouvelle rédaction déjà en cours.

BPR : VCEMD/Chef de programme

Date cible : Octobre 2011

État d’avancement du SGRVE : Mise en œuvre complète

Évaluation du CS Ex quant aux progrès réalisés

La Directive d’approbation du projet, qui a remplacé le Guide d’approbation du projet en octobre 2011, exige que la trésorerie et les retenues du contrat avant son adjudication soient revues systématiquement par le Comité supérieur de révision.

État d’avancement du PAD : Mise en œuvre complète

Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction

Mise en œuvre complète.

Contrôle des coûts et du calendrier

État d’avancement du plan d’action de la direction et du SGRVE

3.a) Les comptes du grand livre général pour les contrats importants d’acquisition ou de service qui durent plus de cinq ans seront portés à l’attention du Directeur – Comptabilité financière.

BPR : SMA(Mat)/Chef d’état-major Matériel/Directeur – Contrôle (Groupe des matériels)

Date cible : Avril 2011

État d’avancement du SGRVE : Mise en œuvre complète

3.b) Le Système d’information de la gestion des ressources de la Défense (SIGRD) sera davantage utilisé une fois que les engagements pluriannuels (de plus de 5 ans) seront inclus dans le Système et il y aura plus de souplesse dans l’ajustement des chiffres entre les années, les éléments budgétaires et les engagements.

BPR : BGP de MCH/FELEX

Date cible : Résolution des problèmes avec le Système d’information de la gestion des ressources de la Défense

État d’avancement du SGRVE : En cours

Évaluation du CS Ex quant aux progrès réalisés

3.a) Les engagements à long terme peuvent être entrés dans le Système d’information de la gestion des ressources de la Défense pour 25 ans. Le Directeur – Intégration et opérations des systèmes travaille avec les centres de coûts pour autoriser ces engagements à long terme qui ont des exigences valides. Sinon, l’engagement ne peut pas dépasser six ans. Cette limite pour les engagements à venir dépend de la « maintenance du système »⁶ annuelle qui nécessite la mise à jour manuelle des codes du centre de coût s’il n’est plus utilisé.

État d’avancement du PAD : Mise en œuvre complète

3.b) Le BGP de MCH/FELEX a entré des engagements jusqu’à l’année financière 2018-2019, et la fin du projet est prévue pour janvier 2019.

État d’avancement du PAD : Mise en œuvre complète

Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction

Mise en œuvre complète.

Traçabilité des exigences

Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction et du SGRVE

Le SMA(Mat) procède actuellement à une révision importante du MGP régissant les projets d’acquisition et de soutien de matériel dont il est le responsable fonctionnel. Nous veillerons à ce que des directives appropriées sur la traçabilité des exigences soient incluses dans le manuel.

BPR : SMA(Mat)/Directeur général – Systèmes de matériel et chaîne d’approvisionnement/Directeur – Politiques et procédures (Matériel)

Date cible : Décembre 2011

État d’avancement du SGRVE : Mise en œuvre complète

Évaluation du CS Ex quant aux progrès réalisés

On peut trouver de l’information relative au DOORS et de la formation connexe sur le Carrefour des connaissances (Carrefour Mat) du SMA(Mat). Le processus, les procédures et l’orientation pour la gestion et la traçabilité des exigences au sein du Groupe des matériels sont détaillés sur la page des exigences en matière d’énoncé des besoins sur la gestion de projet et à l’intérieur du modèle/moteur de cycle de vie du modèle du MDN; en particulier, le processus de génie des systèmes (LC02) et la gestion des exigences relatives aux processus de facilitation. La publication de ce dernier est prévue pour décembre 2013 et comprend le processus détaillé pour la traçabilité des exigences, y compris quand un outil devrait être employé.

Pour ce qui est de la politique, le chapitre de la Directive sur l’approbation du projet aborde la question de l’orientation du Ministère quant au développement de l’exigence, à sa gestion et à sa traçabilité. Cela comprend des indications sur l’utilisation appropriée du DOORS pour aider à la gestion des exigences et à leur traçabilité. Les responsables des projets complexes qui ont un personnel affecté particulièrement aux exigences opérationnelles devraient envisager l’utilisation de l’outil DOORS. Le MDN a d’ailleurs l’intention d’étendre l’utilisation de l’outil en question.

BPR: SMA(Mat)/Directeur général des systèmes de gestion du matériel et de la chaîne d’approvisionnement/Directeur – Politiques et procédures (Matériel)

Date cible : Décembre 2013

État d’avancement du PAD : Préparation pour la mise en œuvre

Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction

Ce plan d’action de la direction est incomplet.

Espace d’entreposage de la Marine

État d’avancement du plan d’action de la direction et du SGRVE

Le SMA(Mat) et le Commandement du soutien opérationnel du Canada ont récemment lancé à l’échelle des Forces armées canadiennes un programme de rationalisation des stocks afin de réduire immédiatement les stocks nationaux et d’accroître la sensibilisation à l’égard de la circulation du matériel, tout en développant une approche systématique à long terme pour rationaliser les stocks. Le programme comporte quatre phases commençant par la phase de « Définition et préparation » de novembre 2010 à janvier 2011. Il se terminera par la rationalisation systémique des stocks à compter de mars 2012. Comme il s’agit d’un programme ministériel prescrit, le DGGPEM y participera pleinement.

BPR : SMA(Mat)/DGGPEM

Date cible : Mise en œuvre à compter de janvier 2011

État d’avancement du SGRVE : En cours

Évaluation du CS Ex quant aux progrès réalisés

Les problèmes de stocks inactifs à Esquimalt et à Halifax perdurent. En vertu du Projet de modernisation et de rationalisation de la gestion des stocks, le SMA(Mat) a mis sur pied un groupe de travail sur la gestion des stocks en consultation avec des intervenants de niveau l ainsi que des représentants du SMA(Mat), et avec leur collaboration. Le groupe de travail sur la gestion des stocks a pour mandat d’entreprendre un examen du processus de gestion du matériel, en plus d’entreprendre une revue rapide et la rationalisation des stocks inactifs. Ce processus devrait se terminer au plus tard le 31 décembre 2018.

BPR : SMA(Mat)/DGGPEM

Date cible : Décembre 2018

État d’avancement du SGRVE : Préparatifs en vue de la mise en œuvre.

Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction

Préparatifs en vue de la mise en œuvre.

Estimation et validation des coûts du projet

État d’avancement du plan d’action de la direction et du SGRVE

Cette recommandation sera mise en œuvre dans le GAP par le biais du remaniement déjà en cours.

BPR : VCEMD

Date cible : Octobre 2011

État d’avancement du SGRVE : Mise en œuvre complète

Évaluation du CS Ex quant aux progrès réalisés

Le Guide d’approbation du projet a été révisé en octobre 2011 et est maintenant connu sous le nom de Directive d’approbation du projet. Cette directive énonce que le Comité supérieur de révision doit approuver les demandes de propositions avec des plafonds de coûts avant qu’ils soient promulgués à l’industrie.

État d’avancement du PAD : Mise en œuvre complète

Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction

Mise en œuvre complète.

Dotation en ressources humaines

État d’avancement du plan d’action de la direction et du SGRVE

7.a) Des ressources en personnel civil pour la gestion des projets à plus long terme devraient être en place. Le Directeur – Ressources humaines (Groupe des matériels), dans son appel annuel pour les exigences en matière de personnel de gestion pour les projets militaires, inclura des instructions pour prévoir les besoins de ressources civiles pour les projets. Ce processus est lancé chaque année en mai et terminé au 30 septembre.

BPR : SMA(Mat)/Directeur – Ressources humaines (Groupe des matériels)

Date cible : Octobre 2011

État d’avancement du SGRVE : Mise en œuvre complète

7.b) Il faudrait fixer des délais de dotation uniformes. Le Directeur – Ressources humaines (Groupe de matériels) a fixé ses propres délais pour les processus de dotation collective car les échéances établies par le sous-ministre adjoint (Ressources humaines – Civils) (SMA(RH-Civ)) ne sont pas réalisables à l’heure actuelle. Il collaborera avec notre gestionnaire du centre de service du SMA(RH-Civ) pour déterminer si l’on peut fixer des délais de dotation plus réalistes. Dans le cas contraire, il faudra maintenir le statu quo ou risquer de ne pas amorcer les processus de dotation à temps pour doter les postes vacants au moment opportun.

BPR : SMA(Mat)/Directeur – Ressources humaines (Groupe des matériels)

Date cible : Février 2011

État d’avancement du SGRVE : Mise en œuvre complète

7.c) Les besoins d’expérience spécifique devraient être inclus dans l’énoncé des critères de mérite. En date du 11 août 2010, des critères d’expérience spécifique ont été inclus à titre de critères obligatoires lors des concours tenus récemment pour le poste de gestionnaire du carénage de navire au sein du BP FELEX, ainsi que pour des spécialistes en génie au sein de la Division de la gestion du programme d’équipement aérospatial.

BPR : SMA(Mat)/Bureau de gestion des communautés

Date cible : Terminé

État d’avancement du SGRVE : Mise en œuvre complète

Évaluation du CS Ex quant aux progrès réalisés

7.a) Il était évident à la réunion de juillet 2012 du Comité de gestion de projet tenue par le SMA(Mat) qu’un plan quinquennal de besoins de personnel civil pour la gestion de projet serait mis en œuvre.

État d’avancement du PAD : Mise en œuvre complète

7.b) Comme il a été impossible de fixer des cibles de calendriers de dotation plus réalistes, le Directeur – Ressources humaines (Groupe des matériels) continuera de maintenir la cible existante de sept mois.

État d’avancement du PAD : Mise en œuvre

7.c) L’énoncé de critères de mérite pour sept postes de gestion de projet pour MCH/FELEX a été examiné. Comparativement à l’énoncé de critères de mérite génériques pertinent, la dotation pour la gestion de projet comprenait aussi certains critères spécifiques.

État d’avancement du PAD : Mise en œuvre complète

Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction

Mise en œuvre complète.

Gestion des risques

État d’avancement du plan d’action de la direction et du SGRVE

Le bureau du projet MCH/FELEX a mis à jour le plan de gestion des risques du projet le 13 août 2010 pour se conformer aux directives ministérielles et s’assurer que les pratiques de gestion des risques concordent avec le plan.

BPR : BGP HCM/FELEX

Date cible : Terminé

État d’avancement du SGRVE : Mise en œuvre complète

Évaluation du CS Ex quant aux progrès réalisés

Le plan de gestion des risques du projet a été mis à jour en mars 2011. Il aborde les observations soulevées dans la vérification de mars 2011 au sujet de la nécessité d’alignement avec les lignes directrices du Ministère en matière de gestion des risques. Les pratiques de gestion des risques du BGP sont conformes au plan établi de gestion des risques.

État d’avancement du PAD : Mise en œuvre complète

Résumé de l’état d’avancement du plan d’action de la direction

Mise en œuvre complète.

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Note de bas de page 1 Politique sur la vérification interne http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/ia-vi/pia-pvi_f.asp.

Note de bas de page 2 Le SGRVE est un système qui suit les progrès des éléments du PAD.

Note de bas de page 3 Le Comité supérieur de révision est coprésidé par le CEMM et le SMA(Mat).

Note de bas de page 4 La disponibilité opérationnelle restreinte est l’une des trois catégories de disponibilité opérationnelle qui indiquent le temps de réponse des navires. Après le Programme de préparation échelonnée, le niveau de disponibilité opérationnelle normale sera atteint, suivi de la disponibilité opérationnelle élevée.

Note de bas de page 5 Le premier navire prend 30 mois et le deuxième, 15 mois.

Note de bas de page 6 La maintenance du système est effectuée chaque année par le Directeur général – Opérations financières. Elle découle de la note de service sur l’« examen annuel des données de base » envoyée à tous les commandements et de la restructuration du codage financier qui est faite chaque année par le Receveur général.