Évaluation du Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection

Dans le cadre du Programme de protection et de durabilité de l’environnement (6.6) s’inscrivent des activités visant à établir une orientation stratégique judicieuse et responsable à l’intention de l’Équipe de la Défense en ce qui concerne les activités durables, dont l’assurance de la conformité aux lois et aux règlements qui concernent l’environnement, la gestion des sites contaminés et les activités qui appuient le programme d’action du gouvernement en matière d’environnement et de faibles émissions de carbone.

La protection et la durabilité de l’environnement (6.6.3) sont une composante du programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection, qui est administré par le Directeur – Environnement et gestion durable (DEGD) (SMA[IE]). Le Programme vise avant tout à s’assurer que la Défense mène ses activités dans le respect de l’environnement et de façon durable.

Il permet d’offrir orientation et indications à l’Équipe de la Défense en ce qui concerne les activités visant à assurer la durabilité et la protection de l’environnement. Il permet en outre la gestion des politiques, des cadres, des stratégies et des plans environnementaux en vue d’assurer la conformité aux lois et aux règlements qui concernent l’environnement de même que la durabilité de l’environnement dans le cadre de toutes les activités de la Défense et sur toutes ses propriétés.

L’annexe B traite de la portée de l’évaluation et l’annexe C comporte des renseignements supplémentaires au sujet des principales activités du Programme.

Principales activités du Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection

• Gérer et promouvoir des garnisons d’escadre, de base ou de formation durables, y compris les champs de tir et secteurs d’entraînement (CTSE).
• Conformité aux lois et aux règlements.
• Gérer les politiques, les cadres, les stratégies et les plans qui concernent l’environnement en vue d’assurer la conformité environnementale et la durabilité de l’environnement dans le cadre de toutes les activités de la Défense et sur toutes ses propriétés.

En 2016, la fonction des biens immobiliers (BI) du SMA(IE) a été centralisée, mais la fonction de l’environnement est demeurée répartie entre les organisations niveau 1 (N1). L’autorité fonctionnelle a continué de relever du SMA(IE). Les organisations de N1 ont conservé leur personnel et leurs ressources. Depuis lors, l’organisation du DEGD travaille à regrouper la fonction de l’environnement en se concentrant sur le portefeuille de BI du Ministère.

Dans le cadre du programme, on travaille à l’élaboration d’un cadre de contrôle de l’environnement pour le SMA(IE), aussi appelé système de gestion de l’environnement (SGE), conformément à la norme 14001 de l’Organisation internationale de normalisation (ISO). Le SGE comprend des procédures et des processus intégrés en ce qui concerne la gouvernance, les politiques, la planificla formla surveillance et la production de rapports sur la performance environnementale. Le SGE a pour objectifs d’accroître la conformité aux lois et aux règlements et d’adopter une approche systématique et planifiée pour gérer le Programme.

Besoin en fait de durabilité et de protection de l'environnement

Tous les intervenants interrogés ont convenu qu’il existe un besoin relativement au Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection. Bon nombre d’entre eux ont décrit le Programme comme un élément essentiel au respect des exigences juridiques et des engagements stratégiques d’un point de vue ministériel.

« Avoir une autorité fonctionnelle globale nous pousse à rester dans nos domaines d’expertise, à être en phase avec nos gestionnaires de N1 et à veiller à faire les choses de manière cohérente. » – Gestionnaire de N1 interrogé

Préparation opérationnelle des FAC

Le Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection appuie la préparation opérationnelle des FAC en réduisant au minimum les impacts environnementaux et les répercussions de la non-conformité sur les opérations. À titre d’agent d’application de la loi, ECCC a le pouvoir de mettre fin aux activités non conformes et ainsi d’influer sur le cours des opérations. Les pénalités financières correspondantes, qui sont cumulatives à l’échelle de l’organisation, détournent les ressources des opérations. Une pénalité de 175 000 $, imposée au MDN en 2020 pour mauvaise gestion des réservoirs de stockage à la Base des Forces canadiennes (BFC) Cold Lake, constitue l’amende au montant le plus élevé ayant été imposée à un ministère fédéral au cours des dix dernières années. En plus de verser les 175 000 $, le MDN a dû entreprendre un audit de conformité, donner suite aux recommandations formulées et faire en sorte que l’on tienne compte des questions environnementales lors de la prise de décisions à la BFC Cold Lake.

Les questions environnementales sont reconnues comme un défi de sécurité émergent, et ce, tant à l’échelle mondiale qu’au sein du MDN. La documentation met en évidence un certain nombre de défis relatifs à la sécurité que devraient apporter les changements climatiques, dont l’augmentation de la fréquence des crises humanitaires et la croissance des activités menées dans l’Arctique.

Durabilité de l’environnement

D’après les documents examinés et les personnes interrogées, le MDN a une empreinte écologique importante – la plus importante au sein du gouvernement du Canada (GC). Son rôle en fait de gérance revêt donc une grande importante. Le MDN est l’un des plus grands employeurs du gouvernement fédéral et les plus importants responsables de l’entretien d’équipements et de BI au Canada. Au pays seulement, la Défense assure la gestion de quelque 2,1 millions d’hectares de terres et d’environ 20 000 bâtiments.

Le Ministère est également le plus important utilisateur d’énergie et le plus grand émetteur de GES du GC.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral

La durabilité et la protection de l’environnement sont une grande priorité du gouvernement fédéral. La promotion d’un « environnement plus propre » est l’une des quatre grandes priorités du discours du Trône de 2020, et le budget de 2021 présente les changements climatiques comme un défi de taille.

Le Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection appuie cette démarche d’abord par l’élaboration récente de la SEED 2020-2023, puis par sa mise en œuvre et sa surveillance. Les cibles de la SEED cadrent avec le programme stratégique du gouvernement fédéral. Bien qu’aucun suivi systématique ne soit réalisé à cet égard, le personnel du Programme indique que certaines cibles du gouvernement fédéral ont été intégrées dans la SEED en raison de contraintes liées aux ressources et qu’ainsi, seules les cibles qui étaient jugées prioritaires et réalisables ont été incluses.

Pour en savoir plus sur la façon dont la SEED 2020-2023 cadre avec le programme stratégique du gouvernement fédéral : Harmonisation entre la SEED 2020-2023 et le programme stratégique du gouvernement fédéral.

Harmonisation avec les rôles et les priorités du Ministère

La durabilité et la protection de l’environnement sont également une priorité pour la Défense, comme en témoignent la politique de défense du Canada : Protection, Sécurité, Engagement (PSE) et la lettre de mandat du ministre de 2021.

Le Programme aide le Ministère à assumer sa responsabilité de se conformer aux lois fédérales [p. ex., Loi canadienne sur la protection de l’environnement (LCPE), Loi sur l’évaluation d’impact (LEI), Loi sur les espèces en péril (LEP) et Loi sur les pêches] en publiant des directives et des manuels portant sur l’environnement ainsi qu’en offrant conseils et expertise.

Le Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection cadre manifestement avec la responsabilité fondamentale du MDN d’assurer la durabilité des bases, des systèmes de technologie de l’information et de l’infrastructure. Cette responsabilité consiste à « élaborer et gérer des bases et une infrastructure modernes, opérationnelles et durables » et à « contribuer à la réalisation des objectifs fédéraux en matière d’environnement ».

Progrès réalisés en vue d’assurer la conformité aux lois et aux règlements

Le programme favorise le respect des obligations statutaires par le truchement de certaines directives (p. ex., les directives environnementales 4003‑05, 4003‑1/2003 et 4003‑3) et du soutien connexe (p. ex., audits de la conformité à l’échelle du site, animation de groupes de travail de N1). Dans le cadre du programme, un suivi des données historiques sur l’application de la réglementation environnementale est effectué. Ces données font l’objet de discussions avec les gestionnaires de N1 lors des réunions du CGED.

82 % des personnes interrogées ont indiqué que des progrès avaient été faits, dans le cadre du Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection, pour permettre au FAC d’assumer leurs obligations statutaires en fait d’environnement.

Les personnes interrogées ont décrit un changement de culture axé sur la diligence raisonnable en environnement et sur la compréhension du rôle que joue la conformité pour favoriser la transparence des opérations.

Lacunes au chapitre de la gestion des documents

La diligence raisonnable, le seul moyen de défense juridique en droit de l’environnement, est grandement tributaire d'une bonne gestion des documents. Des enjeux persistent au chapitre de la conformité, en particulier au titre de la LCPE. Ces enjeux concernent, notamment, la gestion des halocarbures et des systèmes de stockage. Les données relatives à la conformité ont également révélé certains problèmes quant à la saisie des données, qu’il s’agisse de données saisies de façon incorrecte ou de données non tenues à jour. Le Système d’information de la gestion des ressources de la défense (SIGRD) n’étant pas utilisé de façon uniforme, il est difficile d’utiliser les données qui s’y trouvent aux fins de la surveillance de la conformité.

Mesures d’application de la loi environnementale prises par le CCCE contre le MDN et les FAC de 2010 à 2020

Approche actuellement employée aux fins de la conformité

Selon les données probantes issues de l’évaluation, l’approche qui est employée aux fins de la conformité dans le cadre du programme est essentiellement de type « réactionnel ». Il existe un cadre de contrôle formel et horizontal incomplet axé sur le risque (un SGE) qui appuie l’utilisation d’une approche proactive aux fins de la conformité. L’équipe du Programme ne reçoit pas systématiquement de l’information sur le rendement en matière de conformité de la part des gestionnaires de N1. Elle ne dispose pas d’une mesure générale ou d’un ensemble de paramètres liés à l’état de conformité. Certaines personnes interrogées (5/17) ont fait remarquer que l’absence de système de vérification de la conformité ou de suivi de la conformité a entraîné des situations de non-conformité.

Parmi les principaux défis qu’ont rapportés les personnes interrogées, mentionnons les défis liés aux ressources et les défis liés au respect de toutes les obligations réglementaires, qui découlent de la nécessité d’accorder la priorité à certaines considérations environnementales plutôt qu’à d’autres. Bien qu’aucun suivi systématique ne soit effectué à cet égard, l’équipe du programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection a indiqué que les contraintes liées aux ressources de N1 font en sorte que le financement lié à la conformité entre en concurrence avec d’autres priorités. Il a été établi que le Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection était aux prises avec certains défis en fait de ressources, le nombre de membres du personnel du Programme disponibles pour aider l’organisation à respecter plus de 100 obligations statutaires étant limité. Le Programme est aussi confronté à des enjeux au chapitre des données relatives à la conformité et de la gestion des documents (abordés précédemment). L’impossibilité de recueillir et d’analyser des données relatives à la conformité ou de produire des rapports à cet égard limite la capacité de prise de décisions stratégiques quant à ce sur quoi la Défense devrait axer ses efforts. Les données probantes issues de l’évaluation indiquent qu’ECCC accorde une attention accrue au Ministère au sujet de l’absence de suivi relativement à des enjeux de non-conformité antérieurs.

Des gestionnaires de N1 qui ont été interrogés (8/17) ont mentionné l’existence de lacunes au chapitre des compétences et de la formation. Par exemple, il a été question de la nécessité d’offrir une formation plus formelle en matière d’environnement de même qu’une formation consacrée particulièrement aux responsabilités environnementales. En outre, selon le personnel du Programme, il faudrait que la communauté de pratique en environnement connaisse mieux les systèmes et l’équipement de construction, les ouvrages techniques et les ensembles de compétences connexes. Il faudrait aussi qu’elle ait davantage d’expérience en la matière. Les gestionnaires du Programme sont conscients de ces lacunes, c’est pourquoi ils ont chargé le Sous-ministre adjoint (Ressources humaines – Civils) d’élaborer une feuille de route de l’apprentissage à l’intention de la communauté de pratique en environnement.

Durabilité de l’environnement

On tient compte des considérations environnementales au moyen de la communication, de la formation, de documents et d’outils d’orientation, et de la promulgation de directives concernant l’environnement et d’exigences en matière de politiques environnementales (p. ex., Directive sur l’évaluation des impacts environnementaux, Manuel d’évaluation environnementale) dans le cadre du Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection.

La plupart des personnes interrogées ont décrit l’utilisation de politiques et de directives en matière d’environnement dans le cadre de la planification des activités. Lorsqu’on leur a demandé dans quelle mesure les directives et les politiques environnementales du Ministère sont efficaces pour assurer la durabilité écologique des secteurs d’entraînement et des opérations dans leur milieu, la plupart des personnes interrogées (67 %) ont donné une réponse positive ou neutre, ce qui laisse supposer que le Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection porte fruit dans une certaine mesure.

Selon les données probantes issues de l’évaluation, il serait possible d’améliorer la prise en considération des questions environnementales dans le cadre de la planification et de l’exécution des activités militaires et des activités liées aux BI et à l’infrastructure. Des exemples ont été donnés : il arrive que le SCT interrompe le traitement des propositions du MDN parce qu’il demande à celui-ci de préciser de quelle façon il entend atteindre, d’ici 2050, la cible de zéro émission nette de GES. Bien que la plupart des personnes interrogées (n = 49) aient indiqué que les questions environnementales étaient suffisamment prises en considération, un pourcentage notable des personnes interrogées (de 20 % à 29 %) ont indiqué que les questions environnementales étaient « rarement » ou « occasionnellement » prises en considération.

Durabilité des opérations

Selon les données probantes issues de l’évaluation, les exigences législatives et les exigences en matière de politiques ne sont pas considérées comme limitant les activités militaires.

La plupart des participants ont indiqué que les exigences en matière de politiques et les exigences légales ne sont jamais considérées comme limitant les activités militaires, ou elles le sont rarement.

63 % des personnes interrogées ont déclaré qu’il n’arrive jamais que l’instruction ou une opération militaire soit annulée ou retardée en raison de considérations environnementales, ou alors que cela n’arrive qu’une fois par année.

Selon le résumé du maintien en état des CTSE de l’Armée canadienne (AC) qui a été publié en 2020, l’état dans lequel se trouvent la plupart des CTSE sur le plan environnemental ne constitue pas une menace importante pour les activités de mise sur pied d’une force de l’AC.

Plus de la moitié des personnes interrogées (53 %) ont indiqué que des questions ou des considérations environnementales ont, dans une certaine mesure, eu une incidence sur le déroulement des activités du MDN et des FAC. Toutefois, la majorité des questions ou des considérations environnementales n’ont pas eu de répercussions importantes sur les opérations. Parmi les exemples donnés, mentionnons les fermetures de CTSE, les frais de réinstallation d’installations, les frais de transport liés au renouvellement de la certification du personnel militaire hors site et les retards dans la construction.

En vertu de la LEI, l’évaluation des impacts environnementaux est obligatoire. Ce processus consiste à analyser systématiquement un projet, une activité, une politique, un plan ou un programme afin de déterminer les répercussions potentielles sur l’environnement auxquelles on pourrait raisonnablement s’attendre si l’initiative devait être mise en œuvre. L’idée est de cerner ces répercussions à une étape précoce du processus de planification afin que l’on puisse intégrer des mesures de prévention ou d’atténuation en planifiant et réalisant le projet. Divers aspects environnementaux sont pris en considérnotamment les répercussions sur les changements climatiques, la biodiversité et la végétation/les sols.

Gouvernance et responsabilisation

La documentation qui a été étudiée dans le cadre de l’évaluation prouve qu’il y a eu surveillance, orientation et directives dans le cadre du Programme, que ce soit au moyen de documents relatifs aux RRA, de directives environnementales, de protocoles d’entente, de documents de formation ou d’orientation (p. ex., Guide de l’évaluation environnementale stratégique) ou de réunions stratégiques et de planification fréquentes (y compris les réunions du CGED).

Bien que, dans le cadre du Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection, il soit conseillé aux gestionnaires de N1 d’accorder la priorité à des obligations statutaires en particulier (et d’y affecter les ressources adéquates) dans leur guide de planification fonctionnelle, des gestionnaires de N1 interrogés ont indiqué avoir besoin d’orientation supplémentaire pour prioriser des obligations ou des engagements en matière d’environnement. Ils ont expliqué qu’il n’existe aucun mécanisme officiel de surveillance de l’harmonisation et de la mise en œuvre de N1.

Cadre de gestion environnementale du SMA(IE) [SGE]

Les personnes interrogées et la documentation ont mis en évidence la nécessité d’un SGE plus normalisé. L’équipe du Programme a élaboré un projet qu’elle n’a pas encore finalisé en raison de défis en fait de capacités et de ressources.

Dans le rapport d’audit environnemental sommaire de 2021, la planification est décrite comme la lacune la plus importante du processus de mise en œuvre du SGE du SMA(IE). En outre, on souligne dans ce rapport la nécessité d’une évaluation des risques horizontaux pour déterminer quels aspects environnementaux sont prioritaires.

En attendant, l’équipe du Programme élabore diverses orientations pour commencer à donner suite aux recommandations découlant de l’audit et intègre des éléments du SGE en fonction d’un plan détaillé du SGE.

41 % des personnes interrogées ont décrit la nécessité d’un modèle de prestation de services en environnement et de pratiques de gestion plus officiels.

Surveillance de la conformité aux lois et aux règlements

Bien que l’information sur le rendement des politiques soit régulièrement recueillie et rapportée dans le cadre de la SEED et transmise au SCT, il n’existe actuellement aucun mécanisme de surveillance systématique du rendement du Ministère en ce qui concerne la conformité aux lois et aux règlements.

L’environnement étant une responsabilité partagée, le succès du Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection repose sur la conformité des autres gestionnaires de N1. Aussi, l’équipe du Programme doit collaborer avec les gestionnaires de N1 afin de recueillir l’information requise sur le rendement en matière de conformité à l’échelle du Ministère. Cette surveillance systématique de la conformité ministérielle contribuerait à une prise de décisions fondée sur des données probantes et à l’amélioration des programmes, en plus d’offrir à la haute direction de la visibilité au chapitre de l’état de conformité au sein du Ministère.

Entretiens avec des informateurs clés

L’équipe d’évaluation a travaillé avec l’équipe du Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection pour identifier les personnes à interroger et recevoir de la rétroaction sur les guides d’entrevue. En tout, 17 entrevues (18 personnes interrogées) ont été réalisées auprès des groupes d’intervenants figurant dans le tableau ci-dessous. Comme les BI représentent l’essentiel de l’empreinte écologique du MDN (l’équipement militaire représentant une part moins importante) et compte tenu du degré d’investissement du groupe des BI dans la gestion des halocarbures et dans la réduction des émissions de GES (deux points centraux de l’évaluation), des entrevues approfondies supplémentaires ont été réalisées auprès de membres de ce groupe.

Enquête en ligne

Afin de mieux comprendre l’incidence qu’a le Programme au niveau tactique, on a créé un sondage en ligne bilingue à l’intention des O env. Ce sondage a été conçu en consultation avec le personnel du Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection et avec les responsables des O env au sein des FAC. Les responsables des O env au sein des trois éléments des FAC l’ont distribué par courriel et il a été accessible pendant trois semaines (du 26 avril au 14 mai 2021). Par la suite, afin d’obtenir un taux de réponse satisfaisant, les responsables des O env au sein des FAC ont envoyé deux courriels de rappel. Globalement, le taux de réponse a été d’environ 38 % (49/130). Il convient de noter que le taux de réponse estimé pour l’élément aérien était faible (22 %), ce que l’équipe d’évaluation a pris en compte lors de l'analyse des données.

Examen des documents

Un examen préliminaire des documents de base a été effectué au cours de la phase de planification de l’évaluation pour s’assurer d’une compréhension approfondie du Programme en vue de l’établissement de la portée et de l’élaboration du modèle logique et de la matrice d’évaluation. Une demande d’information officielle a ensuite été présentée à l’équipe du Programme de l’environnement, de la durabilité et de la protection pour obtenir toute la documentation pertinente pour l’évaluation du Programme. L’équipe chargée de l’évaluation a examiné plus de 100 documents liés au Programme. Parmi les principaux documents utilisés, mentionnons l’audit environnemental sommaire de 2021 du SMA(IE), qui est décrite plus en détail à l’annexe B.

Analyse des données

Un examen des données financières et des données sur les RH a été réalisé pour évaluer l’efficacité du Programme. L’équipe d’évaluation a également examiné les données relatives au rendement, notamment les données historiques sur la conformité environnementale et les extraits de données sur les halocarbures provenant du SIGRD.

Observation directe

Un membre de l’équipe d’évaluation a assisté à la réunion du CGED qui a eu lieu au moyen de Microsoft Teams le 25 mars 2021 afin d’observer les interactions entre les membres du personnel du Programme et les gestionnaires de N1 et d’obtenir des renseignements et des données probantes supplémentaires sur les éléments examinés dans le cadre de l’évaluation.