Évaluation des contributions à l’appui du Programme d’aide aux immobilisations

Juin 2014

1258-214 (CS Ex)

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information. Renseignements NON CLASSIFIÉS.

Acronymes et abréviations

Sommaire

L’évaluation des contributions à l’appui du Programme d’aide aux immobilisations (PAI) a été réalisée par le Chef – Service d’examen (CS Ex) afin d’évaluer la pertinence et le rendement du PAI, dans le cadre d’une évaluation pour le maintien du financement. La durée actuelle du financement du PAI est en vigueur jusqu’au 31 mars 2016.

Description du programme

L’objectif du PAI est d’optimiser les infrastructures du MDN et des FAC en cherchant des partenariats rentables avec les autorités locales (bénéficiaires admissibles) qui ont la capacité d’exploiter et d’entretenir l’infrastructure et qui peuvent également tirer parti des possibilités d’utilisation conjointe. Le personnel du PAI détermine les besoins, et sélectionne, définit, met en œuvre et gère les projets du PAI. Le programme a reçu un financement ayant atteint jusqu’à 5,45 millions de dollars (M$) en vertu des dépenses du crédit 10, bien que les dépenses annuelles réelles directement attribuées aux dépenses du crédit 10 étaient en moyenne de 986 000 $ pendant l’année financière (AF) 2008-2009 à l’AF 2012-2013.

Pertinence

Le PAI offre une solution pour que le MDN et les FAC cèdent les infrastructures non essentielles et améliorent l’infrastructure de base. L’importance des infrastructures du MDN et des FAC au Canada, l’état actuel de ces infrastructures, et les risques connexes d’une défaillance opérationnelle et/ou les risques pour la santé ou la sécurité, signifient que le PAI cadre avec les priorités du MDN et des FAC et qu’il continue d’être pertinent. Il a été constaté que le PAI a été sous-utilisé en 2009 ainsi que pendant la période de l’évaluation actuelle du CS Ex, bien qu’il ait été déterminé que le PAI dispose d’un potentiel réel dans les années à venir.

Rendement

Des preuves indiquent que les résultats anticipés du PAI sont atteints, bien qu’ils ne le soient pas au maximum possible. En analysant les besoins, en sélectionnant les projets du PAI, et en proposant le financement et la gestion des projets, en collaboration avec les responsables affiliés des bases/escadres et les « promoteurs » de niveau 1 (N1)², le programme continue de mettre en œuvre des collaborations avec les autorités locales afin d’améliorer, d’agrandir et de construire les infrastructures et services publics requis par le MDN et les FAC, ainsi que d’en assurer la possession et l’exploitation.

Par l’entremise de la conclusion d’accords de contribution (AC) avec les bénéficiaires du programme, le PAI contribue à la réduction des infrastructures non essentielles du MDN et des FAC, bien que les problèmes d’utilisation des ressources et de financement limitent la réalisation de ce résultat anticipé. Les problèmes relatifs au manque d’analyse de rentabilisation et de mise en œuvre empêchent néanmoins de déterminer avec précision le rendement réel du capital investi dans le programme.

Par le moyen des projets du PAI, le programme contribue à l’amélioration, à la création et/ou à l’entretien des anciennes infrastructures non essentielles du MDN et des FAC lors d’un transfert à un bénéficiaire, et enfin à l’optimisation de l’inventaire des infrastructures du MDN et des FAC. Enfin, le PAI améliore la qualité de vie des membres des FAC et de leurs familles, particulièrement grâce à des projets qui procurent des avantages sur le plan de la santé et de la sécurité.

Compte tenu du coût des AC à l’appui du PAI, les avantages pour les intervenants, les membres du MDN et des FAC et leurs familles se sont avérés rentables. Cependant, les dépenses du PAI ont historiquement été inférieures au financement disponible, et ont considérablement varié au cours de la période d’évaluation. Le niveau de financement du crédit 10 (5,45 M$) pourrait ne pas suffire à l’avenir, compte tenu de l’ampleur des projets du PAI déterminés à l’heure actuelle. En cas de participation considérable au programme, le montant alloué nécessiterait un ajustement.

Parmi les autres mécanismes essentiels de prestation proposés par les intervenants de l’évaluation, il y a un financement budgétaire du crédit 1 du SMA(IE), qui éliminerait ainsi la dépendance à l’égard des promoteurs N1 pour affecter un financement et des ressources aux projets de PAI.

Principales constatations et recommandations

Constatation no 1. Pertinence – Besoin continu

Le PAI permet au MDN et aux FAC de céder les infrastructures non essentielles. Tandis que de nombreux facteurs peuvent nuire à la réalisation des projets du PAI, de nouvelles possibilités de projet continuent d’être déterminées.

Constatation no 2. Pertinence – Concordance avec les rôles et responsabilités fédéraux

Le rôle du MDN et des FAC qui est de soutenir le PAI est approprié, compte tenu de l’étendue des infrastructures du MDN au Canada, tout comme les possibilités éventuelles de céder ses infrastructures non essentielles.

Constatation no 3. Pertinence – Concordance avec les priorités du gouvernement et les résultats stratégiques du MDN

Le soutien au PAI concorde avec les priorités du gouvernement du Canada (GC) et concorde particulièrement avec les résultats stratégiques d’acquisition et de disposition de biens immobiliers du MDN.

Constatation no 4. Résultat immédiat – Collaborations avec les autorités locales

Depuis l’évaluation du CS Ex en 2009, des preuves indiquent que le personnel du PAI a augmenté la visibilité du programme grâce à un effort concerté. De nouvelles possibilités de projets collaboratifs sont désormais en cours de réalisation.

Constatation no 5. Résultat intermédiaire – Réduction des infrastructures non essentielles du MDN

L’ordre de priorité du financement et des ressources constitue une contrainte pour le PAI et a des répercussions sur les calendriers et l’efficacité du programme. Certains processus du PAI ont été modifiés afin d’améliorer l’efficacité du programme.

Recommandation no 1. Allouer des fonds du crédit 1 au PAI afin d’éliminer la dépendance à l’égard des promoteurs N1 pour affecter un financement et des ressources de leurs budgets opérationnels aux projets d’infrastructures.

BPR : SMA(IE)

Constatation no 6. Résultat intermédiaire – Développement et entretien rentables des infrastructures

La réduction réelle des coûts de fonctionnement/d’immobilisations et l’évitement des coûts sont difficiles à déterminer sans chiffrer les économies globales des projets du PAI du MDN et des FAC. Cependant, pour les améliorations des infrastructures FAC et des biens immobiliers du MDN et des FAC, l’évaluation a déterminé que le programme contribuait à la réduction de la responsabilité du Ministère et des risques associés.

Recommandation no 2. S’assurer que l’analyse de rentabilisation pour chaque projet du PAI inclue une analyse pour déterminer les économies pour le MDN/les FAC en matière de réduction des coûts de fonctionnement/d’immobilisations et d’évitement des coûts.

BPR : SMA(IE)

Constatation no 7. Résultat intermédiaire et résultat final – Infrastructure améliorée / nouvelle / entretenue et optimisation des infrastructures du MDN

Le PAI contribue à l’amélioration, à la création et/ou à l’entretien des anciennes infrastructures du MDN/des FAC lors d’un transfert à un bénéficiaire. Enfin, ceci optimise l’inventaire des infrastructures du MDN et des FAC.

Constatation no 8. Résultat final – Amélioration de la qualité de vie au sein des FAC

Le PAI contribue à améliorer la qualité de vie des membres des FAC et de leurs familles, particulièrement grâce à des projets qui offrent des avantages sur le plan de la santé et de la sécurité.

Constatation no 9. Efficacité de la prestation des produits

Les dépenses sont présentement bien inférieures au financement disponible du PAI et varient considérablement au cours de la période d’évaluation.

Recommandation no 3. Mettre à jour le guide du PAI pour refléter les processus actuels du programme.

BPR : SMA(IE)

Constatation no 10. Adéquation des progrès vers l’atteinte des résultats escomptés avec les ressources engagées

Les ressources consacrées au PAI sont appropriées en fonction de l’utilisation actuelle du programme. Si la participation au programme vient à augmenter, les niveaux de dotation et de financement actuels ne seraient pas suffisants.

Recommandation no 4. Les modalités des contributions à l’appui du PAI devraient se poursuivre après le 31 mars 2016.

BPR : SMA(IE)

Remarque : Pour obtenir une liste complète des recommandations et des réponses de la direction, veuillez consulter l’annexe A – Plan d’action de la direction.

1.0 Introduction

1.1 Profil du Programme d’aide aux immobilisations

1.1.1 Contexte

Le présent rapport fait état des constatations et des recommandations de l’évaluation des AC à l’appui du PAI. Conformément à la politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert,³ une évaluation est requise pour soutenir la continuation des modalités du programme après le 31 mars 2016.

Le CS Ex avait réalisé une évaluation précédente du PAI en 2009. Lorsque cela s’avère pertinent, la présente évaluation utilise ces résultats comme référence afin d’estimer l’amélioration continue.

1.1.2 Description du programme

L’AC entre le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) et le MDN et les FAC pour le PAI a été signé dans un premier temps en 1983 afin de proposer des services et des infrastructures communautaires aux bases et escadres du MDN et des FAC. Le MDN et les FAC utilisent le PAI pour financer des projets d’immobilisations pour :infrastructure to DND/CAF bases and wings. DND/CAF uses the CAP to fund capital projects to:

• améliorer les infrastructures après leur transfert par le MDN et les FAC;
• agrandir et/ou améliorer l’infrastructure locale (c.-à-d. des infrastructures qui n’ont jamais appartenu au MDN ni aux FAC);
• construire de nouvelles infrastructures locales à usage commun.

Dans le cadre de la liste de contrôle,⁴ les projets du PAI doivent répondre à un des objectifs principaux suivants du programme :

• réduire l’infrastructure et les services non essentiels du MDN grâce à des possibilités de regroupement et d’utilisation conjointe avec des bénéficiaires admissibles;
• réduire les coûts de fonctionnement, d’entretien et de réfection des ouvrages municipaux et des installations publiques du MDN (objectif à long terme);
• moderniser ou construire des installations appartenant à des entités locales en vue d’une utilisation conjointe par le MDN et les collectivités locales;
• améliorer la qualité de vie dans les FAC.

On justifie les AC par le fait que les autorités locales (bénéficiaires) se trouvent dans une position plus rentable que le MDN pour offrir des services communautaires et entretenir les infrastructures non essentielles. Les AC optimisent également les infrastructures du MDN afin de soutenir une structure des forces en évolution, permettant ainsi une collaboration avec les bénéficiaires et une meilleure qualité de vie des FAC et des personnes à leur charge qui vivent et travaillent dans les bases/escadres au Canada.

1.1.3 Objectifs du programme

L’objectif principal du PAI est d’optimiser les infrastructures du MDN en cherchant des solutions rentables avec les bénéficiaires admissibles qui ont le mandat et la capacité d’exploiter et d’entretenir les infrastructures et qui peuvent également tirer parti des possibilités d’utilisation conjointe.

Les activités, produits et résultats spécifiques du PAI sont illustrés dans le modèle logique qu’on trouve à l’annexe C.

Le PAI porte essentiellement sur l’évaluation des besoins et la sélection, la définition, la mise en œuvre et la gestion des projets. Grâce à l’établissement d’AC avec les bénéficiaires admissibles, le PAI soutient la collaboration avec les autorités locales afin d’améliorer, d’agrandir ou de construire les infrastructures et les services publics dont a besoin le MDN et les FAC, ainsi que d’en assumer la propriété et l’exploitation. Les projets du PAI devraient contribuer à la réduction des infrastructures non essentielles du MDN et des FAC, au développement et à l’entretien rentables des infrastructures, et à l’amélioration, à la création et à l’entretien d’infrastructures pour les membres du MDN et des FAC et leurs familles. Enfin, ces résultats devraient contribuer à l’optimisation des infrastructures du MDN et des FAC afin de soutenir une structure des forces en évolution, et d’améliorer la qualité de vie dans les FAC.

1.1.4 Intervenants du programme

Les intervenants clés du PAI sont des bénéficiaires admissibles (membres du MDN et des FAC et leurs familles). Les groupes suivants de bénéficiaires sont admissibles à un financement en vertu du PAI :

• les provinces;
• les territoires;
• les municipalités;
• les sociétés et organismes d’état provinciaux et territoriaux;
• les autres sociétés détenues ou contrôlées par les provinces, territoires et municipalités; et
• les autres organisations qui dans le cours normal de leurs affaires proposent des services publics (p. ex., fournisseur de gaz et d’électricité, câblodistributeur).

Les intervenants du MDN et des FAC pour cette évaluation sont le sous-ministre, le chef d’état-major de la défense et le SMA(IE). Le gestionnaire du programme est le Directeur – Gestion des programmes des biens immobiliers (DBIGP).

1.2 Étendue de l’évaluation

Le CS Ex a procédé à l’étude d’évaluation entre septembre 2013 et mars 2014. Cette étude a été effectuée conformément au Plan d’évaluation quinquennal du MDN et des FAC entre 2013-2014 et 2017-2018, et a examiné la pertinence et le rendement du PAI pour la période allant de 2009 à 2014. Cette période ne coïncide pas avec le cycle de financement du programme (AF de 2010-2011 à 2015-2016), mais suit la précédente évaluation du CS Ex réalisée en 2009.

Les activités relatives au PAI indiquées dans le programme de contribution incluent les dépenses du crédit 1 et du crédit 10.⁵ L’élément du crédit 1 est financé par le promoteur N1 en ce qui a trait aux volets administratifs des activités au sein du programme; par exemple, l’emploi du personnel du MDN et des FAC à l’appui des activités du PAI. Les fonds alloués du crédit 1 pour la phase d’analyse des options⁶ des projets du PAI sont également fournis par le promoteur N1. Des renseignements supplémentaires à ce sujet figurent dans le rapport.

1.2.1 Portée et responsabilités

Le PAI s’inscrit dans le cadre du programme 1.4.1, acquisition et disposition de biens immobiliers de l’Architecture d’alignement des programmes (AAP) de 2009. Environ 0,21 p. 100 du total de 2,3 milliards de dollars alloués à cet élément d’AAP au cours des cinq dernières années financières (AF 2008-2009 à 2012-2013) a été consacré aux projets du PAI (4,9 M$, sans inclure les dépenses du crédit 1).

Le gestionnaire du PAI est responsable de la planification financière et de la gestion du PAI, et doit rendre compte au SMA(IE) par l’entremise du DBIGP et du Directeur général – Exigences du portefeuille. Le gestionnaire du PAI assure la concordance de la stratégie du PAI avec ces quatre éléments : la stratégie des biens immobiliers du Ministère; la planification et l’approbation du programme; la promotion du programme; et la surveillance des progrès et du rendement du programme et les rapports sur ceux-ci.

La coordination globale d’un projet du PAI relève de la responsabilité du conseiller du PAI (personnel du SMA(IE)) affecté au projet par le gestionnaire du PAI. Il est responsable de l’orientation et de la coordination générales des activités du projet. Le conseiller du PAI coordonne la négociation des deux AC (1 et 2) entre le MDN et les FAC et les bénéficiaires avec une équipe composée du gestionnaire de projet du MDN, un représentant du ministère de la Justice et des représentants du bénéficiaire, y compris des représentants du service du contentieux. Une équipe de projet du PAI se compose normalement du gestionnaire de projet du MDN, de l’agent immobilier des escadres/de la base, et de représentants du bénéficiaire.

1.2.2 Ressources

Les dépenses annuelles directement attribuées au PAI étaient en moyenne de 986 000 $ au cours des AF de 2008-2009 à 2012-2013 (crédit 10, sans inclure le crédit 1). Bien que le montant maximal admissible à payer par le PAI soit de 30 M$ par bénéficiaire chaque année, le VCEMD a établi une couverture annuelle maximale des dépenses du programme du Ministère de 5,45 M$ (2010–2015)⁷ pour le programme. Ce montant peut être ajusté selon les exigences du programme.

1.2.3 Enjeux et questions

Conformément à la Directive du Conseil du Trésor sur la fonction d’évaluation (2009), l’évaluation portait sur les cinq enjeux essentiels liés à la pertinence et au rendement. La méthode ayant servi à recueillir les preuves à l’appui des questions de l’évaluation se trouve à l’annexe B.

Les enjeux et questions traités dans l’évaluation sont les suivants (veuillez vous référer à l’annexe D pour la matrice d’évaluation complète, qui inclut également des indicateurs spécifiques et méthodes pour chaque question de l’évaluation).

Pertinence

• Besoin continu. Dans quelle mesure le PAI continue-t-il à combler un besoin manifeste et répond-il aux besoins des Canadiens?
• Concordance avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral. En quoi les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral concordent-ils avec la prestation du PAI?
• Concordance avec les priorités du gouvernement fédéral. En quoi le PAI concorde-t-il avec les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques du Ministère?

Rendement (Efficacité) – Résultat immédiat

• Dans quelle mesure le PAI a-t-il contribué à la mise en œuvre d’une collaboration avec les autorités locales afin d’améliorer, d’agrandir ou de construire les infrastructures et les services publics dont a besoin le MDN et les FAC, ainsi que d’en assumer la propriété et l’exploitation?

Rendement (Efficacité) – Résultats intermédiaires

• Dans quelle mesure le PAI a-t-il contribué à la réduction des infrastructures non essentielles du MDN et des FAC?
• Dans quelle mesure le PAI a-t-il contribué au développement et à l’entretien rentables des infrastructures?
  • réduction des coûts de fonctionnement ou des dépenses en immobilisations;
  • évitement des coûts;
  • réduction au minimum des responsabilités du MDN.
• Dans quelle mesure le PAI a-t-il contribué à améliorer, à créer et à entretenir des infrastructures pour les membres du MDN et leurs familles?

Rendement (Efficacité) – Résultats finaux

• Dans quelle mesure le PAI a-t-il contribué à l’optimisation des infrastructures du MDN et des FAC afin de soutenir une structure des forces en évolution?
• Dans quelle mesure le PAI a-t-il contribué à améliorer la qualité de vie au sein des FAC?

Rendement (Efficacité et économie)

• Le MDN et les FAC proposent-ils des programmes/services aux utilisateurs finaux de manière efficace? Qu’est-ce qui est dépensé pour le PAI?
• Les progrès effectués par rapport aux résultats escomptés sont-ils adéquats en fonction des ressources consacrées?

2.0 Constatations et recommandations

Les constatations et les recommandations de l’évaluation sont décrites dans les sections de 2.1 à 2.6.

Les sections qui suivent examinent la mesure dans laquelle le PAI continue à combler un besoin manifeste et à répondre aux besoins des Canadiens; comment le programme concorde-t-il avec les rôles et les priorités fédéraux, y compris les priorités du gouvernement et les résultats stratégiques du MDN et des FAC; et la mesure dans laquelle le programme a réussi à atteindre les résultats escomptés. Enfin, une évaluation du rendement du PAI en matière d’efficacité et d’économie est incluse.

Pour effectuer cette détermination, les indicateurs suivants ont été évalués :

• analyse des données empiriques (y compris les activités et résultats du programme);
• évaluation des preuves qualitatives fournies par des examens de documents, les études de cas, ainsi que les opinions des gestionnaires et intervenants du programme.

2.1 Besoin continu pour le PAI

Des documents examinés par l’équipe d’évaluation de même que les entrevues auprès des intervenants ont conduit à ces constatations :

Constatation clé no 1 : Le PAI permet au MDN et aux FAC de céder les infrastructures non essentielles. Tandis que de nombreux facteurs peuvent nuire à la réalisation des projets du PAI, de nouvelles possibilités de projet continuent d’être déterminées.

Les infrastructures apportent un soutien essentiel aux opérations du MDN et des FAC. Elles sont utilisées pour soutenir le personnel militaire, fournir des installations de formation, entreposer et protéger le matériel essentiel, et déployer les forces. Comme c’est le cas pour de nombreux autres ministères fédéraux, il y a eu une dégradation importante de l’état des biens immobiliers du MDN au cours des vingt dernières années. En réalité, 43 p. 100 de ses bâtiments non résidentiels et 61 p. 100 de ses ouvrages ⁸ ont plus de 50 ans. Les infrastructures plus anciennes sont généralement moins à même de répondre aux besoins actuels, et lorsqu’elles ne sont pas maintenues en bon état, elles comportent des risques de défaillance opérationnelle et/ou des risques de santé et de sécurité accrus. En réponse à ce problème, selon la Stratégie de défense Le Canada d’abord 2008 (SDCD), il est prévu dépenser 40 M$ sur 20 ans, soit 8 p. 100 de toutes les dépenses de la défense, pour l’entretien et la rénovation des biens immobiliers du Ministère. Lors d’une discussion sur les réformes de la gestion des biens immobiliers, la Charte du renouvellement de la Défense renvoie au PAI qui est un mécanisme visant à réduire la taille du portefeuille des infrastructures du MDN et des FAC, et à réduire les coûts de remplacement des biens immobiliers, permettant « un réinvestissement dans des domaines prioritaires, afin de respecter les engagements sur le plan des infrastructures ”⁹

Une tâche essentielle de l’étude d’évaluation actuelle était de déterminer l’étendue de la contribution réelle du PAI à la réduction de la taille du portefeuille d’infrastructures du MDN et des FAC (et la réduction des coûts de remplacement de biens immobiliers), qui démontrera essentiellement le besoin continu en ce qui concerne le programme. L’utilisation continue du PAI, selon le nombre de projets du PAI déterminés et/ou débutés, et le nombre de projets terminés, peut être une indication du besoin continu pour le programme.

Bien que l’évaluation de 2009 ait révélé que le PAI était pertinent selon les priorités du gouvernement fédéral, elle a également indiqué qu’il était sous-utilisé. Entre 2001 et 2008, dix-huit projets potentiels ont été déterminés et/ou débutés, mais seulement trois ont été terminés (avec deux projets additionnels qui sont pris en considération). L’étude d’évaluation actuelle a révélé que le PAI n’a pas réalisé de progrès importants depuis cette évaluation. Au cours de la période d’évaluation actuelle (AF 2008-2009 à 2013-2014), trois projets ont été terminés et dix-sept ont été déterminés et/ou débutés. Ces projets se classent dans quatre catégories, comme le personnel du PAI les a attribués :

• actifs (10 projets depuis 2008);
• inactifs (3 projets depuis 2011);
• fermés/inachevés (1 projet);
• fermés/terminés (3 projets).

Ces catégories sont expliquées plus en détail dans la section 2.4 de ce rapport.

Il est important de signaler que le PAI anticipe de réaliser plusieurs nouveaux projets à l’avenir. À l’heure actuelle, huit projets potentiels sont déterminés dans la documentation du programme, dont la valeur totale attribuée atteint 138 M$.¹⁰ Ceci pourrait être indicatif du potentiel significatif du PAI.

2.2 Concordance avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Les constatations de cette section se basent sur un examen de la documentation..

Constatation clé no 2 : Le rôle du MDN et des FAC à l’appui du PAI est approprié, compte tenu de l’étendue des infrastructures du MDN au Canada ainsi que des possibilités éventuelles de céder ces infrastructures.

Différents niveaux du gouvernement au Canada proposent des services communautaires (c.-à-d. des arénas, gymnases, usines de traitement de l’eau et réseaux de distribution d’eau, etc.) ainsi que des solutions de logement résidentiel. Le développement et l’établissement d’ententes de collaboration avec les bénéficiaires du PAI¹¹ veillent à ce que le MDN et les FAC puissent transférer, améliorer et/ou développer des infrastructures qui soutiennent les membres des FAC et leurs familles. Compte tenu de l’étendue des propriétés/infrastructures que possèdent le MDN et les FAC,¹² son rôle à l’appui du PAI est approprié.

2.3 Concordance avec les priorités du gouvernement et les résultats stratégiques du MDN

Les constatations de cette section se basent sur un examen des études de cas et de la documentation.

Constatation clé no 3 : Le soutien au PAI concorde avec les priorités du GC et concorde particulièrement avec les résultats stratégiques d’acquisition et de disposition de biens immobiliers du MDN.

Lors du discours du Trône en 2013, le gouvernement s’était engagé à réduire la taille et les coûts du gouvernement afin d’assurer que les contribuables puissent en avoir pour leur argent. En transférant ses infrastructures non essentielles aux gouvernements locaux, le MDN soutient cette priorité.¹³ Une réduction de la taille du portefeuille de biens immobiliers du MDN et des coûts de remplacement des biens immobiliers résultera en des exigences diminuées pour l’entretien et les réparations, permettant au MDN de réinvestir dans des domaines prioritaires afin de respecter les engagements sur le plan des infrastructures. Le renouvellement des infrastructures du MDN devrait offrir une possibilité de réinvestissement de 110 à 185 M$ d’ici l’AF 2017-2018. Bien que la contribution du PAI à ce réinvestissement n’ait pas été déterminée, la Charte du renouvellement de la Défense précise que le PAI « sera utilisé, dans la mesure du possible, pour transférer les ouvrages non essentiels et les biens immobiliers aux municipalités avoisinantes »¹⁴

Dans le cadre de l’activité de programme Acquisition et disposition d’infrastructure de biens immobiliers et d’informatiques, le Rapport ministériel sur le rendement de 2011-2012 du MDN détermine de nombreux défis en ce qui concerne le portefeuille d’infrastructures du MDN. Un de ces défis est de déterminer de nouvelles possibilités de cession du portefeuille de biens immobiliers, ainsi que d’agir au sujet de la cession de biens immobiliers en général, dans un délai convenable. Le MDN se concentre actuellement sur le portefeuille général de biens immobiliers afin que les possibilités de cession puissent être déterminées. Il pourra ainsi assurer l’abordabilité et la durabilité du portefeuille général de la Défense. Le PAI contribue essentiellement à cet effort en déterminant des possibilités et en agissant au sujet de la cession de biens immobiliers.

Un projet du PAI analysé comme une étude de cas d’évaluation illustre en quoi les objectifs du projet/programme concordent avec les objectifs ministériels du MDN et des FAC. Le projet de piste cyclable de Comox, un accord de contribution de 894 000 $,¹⁵ a permis de construire des pistes cyclables le long de Military Row, à la Base des Forces canadiennes (BFC) de Comox, pour les membres du MDN et des FAC et membres des collectivités avoisinantes. Le projet contribue aux objectifs ministériels en offrant un autre moyen de transport, en favorisant l’activité physique, et en réduisant l’empreinte carbone; tout cela en accord avec la politique de durabilité du MDN.¹⁶ De plus, l’adoption et le maintien d’un mode de vie sain par le personnel des FAC est un élément essentiel au succès des opérations, tel que décrit dans la Stratégie sur la santé et la condition physique au sein des Forces armées canadiennes.¹⁷

Un objectif clé de la transformation du SMA(IE) est d’améliorer la prestation du programme et des projets de construction d’immobilisations; afin d’assurer que le processus de prestation est proportionnel à la complexité, aux coûts, à l’urgence, à l’importance et aux risques. Dans ce contexte, le PAI concorde avec les priorités du Ministère en ajoutant des priorités et des stratégies de mise en œuvre à sa planification à long terme (c.-à-d. le plan quinquennal). La priorité a été donnée aux projets PAI¹⁸ dans le plan d’investissement d’immobilisations (infrastructures) 2011-2021.

2.4 Atteinte des résultats escomptés (Efficacité)

Les sections qui suivent fournissent des constatations quant à savoir si les contributions au PAI ont atteint les résultats escomptés au cours de la période d’évaluation. On a évalué l’efficacité des contributions au PAI en comparant chaque résultat aux mesures du rendement appropriées et/ou aux indicateurs du rendement clés. Les données des mesures du rendement proviennent des rapports, études de cas, documents et renseignements financiers fournis par les intervenants du programme. Une analyse de ces renseignements a permis de déterminer l’efficacité globale des contributions au PAI. Par conséquent, on a évalué les domaines de résultats suivants :

Résultat immédiat

• Collaboration avec les autorités locales.

Résultats intermédiaires

• Réduction des infrastructures non essentielles du MDN.
• Développement et entretien rentables des infrastructures.
• Infrastructures améliorées, nouvelles et entretenues.

Résultats finaux

• Optimisation des infrastructures du MDN.
• Amélioration de la qualité de vie dans les FAC.

2.4.1 Collaboration avec les autorités locales

Les constatations dans la présente section reposent sur des études de cas, des examens de documents et les entrevues menées auprès des intervenants.

Constatation clé no 4 : Depuis l’évaluation du CS Ex en 2009, des preuves indiquent que le personnel du PAI a augmenté la visibilité du programme grâce à un effort concerté. De nouvelles possibilités de projets collaboratifs sont désormais en cours de réalisation.

L’évaluation du CS Ex en 2009 a révélé que la promotion limitée du PAI au sein du MDN et des FAC a contribué à un manque de sensibilisation et de compréhension du programme parmi les intervenants et utilisateurs potentiels. De nombreux intervenants à la présente évaluation n’étaient pas certains de la mesure dans laquelle le PAI était connu et compris par les communautés d’intervenants cibles. Cependant, une fois que les collaborations avec le personnel du PAI étaient établies, de nombreux intervenants au programme ont qualifié de bonne leur relation avec le personnel du PAI.

En examinant des études de cas pour l’étude d’évaluation, des illustrations ont été découvertes sur la manière dont le PAI tire profit des relations établies et les renforce. Par exemple, l’analyse de rentabilisation d’un projet qui a été examiné¹⁹ indique que le PAI est une « excellente occasion de renforcer une relation de travail déjà fructueuse avec la ville ». Cette perception a également été rapportée par d’autres intervenants interrogés.

L’évaluation de 2009 a recommandé que le PAI mène des activités de promotion afin de faire mieux connaître le programme, y compris par le moyen de documentation écrite, de mises à jour du site Web, et éventuellement d’une visite des bases/escadres. Depuis, le personnel du programme continue de mener ces activités. Certaines initiatives incluent la création d’un guide du PAI,²⁰ et d’une page intranet.²¹ L’équipe d’évaluation a été informée de l’élaboration d’une brochure et de la planification d’un site Internet (externe au MDN et aux FAC).

2.4.2 Réduction des infrastructures non essentielles du MDN

Les constatations dans la présente section reposent sur les documents examinés aux fins de l’évaluation et sur les entrevues auprès des intervenants.

Constatation clé no 5 : L’ordre de priorité du financement et des ressources constitue souvent une contrainte pour le PAI et a des répercussions sur les calendriers et l’efficacité du programme. Certains processus du PAI ont été modifiés afin d’améliorer l’efficacité du programme.

La Charte du renouvellement de la Défense souligne l’objectif de réduire la taille du portefeuille de biens immobiliers de la Défense ainsi que de réinvestir dans des domaines prioritaires, afin de cibler des domaines essentiels au soutien de capacités modernes.²² Une conclusion de l’évaluation du PAI de 2009 était que le MDN n’avait pas de plan directeur stratégique avec une liste de priorités d’avoirs spécifiques à transférer. Le MDN a depuis créé le plan d’investissement d’immobilisations (infrastructures) 2013-2023 qui articule une stratégie à long terme pour la gestion des opérations et l’entretien ou la cession de ses actifs. Ce plan d’investissement d’immobilisations (infrastructures) concorde avec les priorités du Ministère, tel que souligné dans la SDCD, et répond aux nouvelles exigences du SCT et du Ministère.

Pour mesurer la contribution du PAI à la réduction des infrastructures non essentielles du MDN, une mesure de base est importante. Le programme de services votés²³ du plan d’investissement d’immobilisations (infrastructures) inclut 234 projets dont le coût total est évalué à 4,9 milliards de dollars.²⁴ du plan d’investissement d’immobilisations (infrastructures) inclut 234 projets dont le coût total est évalué à 4,9 milliards de dollars

Dans le tableau suivant, dix projets « actifs » selon le personnel du PAI correspondent à la période d’évaluation actuelle (AF 2008-2009 à 2013-2014).²⁵ La plupart de ces projets sont à la phase de définition.²⁶

Tableau 1. Projets du PAI « actifs » par année et valeur attribuée

Les intervenants interrogés dans le cadre de l’évaluation ont indiqué que plusieurs années pouvaient s’écouler entre la date de début du projet et la signature du premier accord de contribution (phase de conception). Par exemple, un projet est « actif » depuis 2005.²⁷ Tel qu’expliqué par le personnel du PAI, les projets du PAI nécessitent une négociation avec des tiers, et les échéances de projet changent régulièrement. Par exemple, le choix des bénéficiaires, la réorganisation des bénéficiaires, ou le manque de personnel pour le projet sont des facteurs qui peuvent avoir des répercussions sur les échéances d’un projet.

Une directive d’approbation du projet²⁸ s’applique à l’approbation du projet pour la phase de définition des projets du PAI. Cette directive explique que le financement du PAI provient de deux sources : le crédit 1 pour la phase d’analyse des options, financée par le promoteur N1, et le crédit 10 pour les phases de définition et de mise en œuvre – financées par le SMA(IE) (financement du PAI). Comme le soulignent les intervenants de l’évaluation, la disponibilité du financement de crédit 1 de la part du promoteur N1 afin de mener les études préliminaires peut également retarder les projets du PAI. Compte tenu de ce défi, il est probable que certains projets « actifs » deviennent « inactifs » ou ne s’achèvent jamais. De même, il est possible que les projets inactifs ne soient jamais relancés. Actuellement, seulement trois projets « inactifs » selon le personnel du PAI correspondent à la période d’évaluation actuelle (AF 2008-2009 à 2013-2014), tel que détaillé dans le tableau suivant. Cependant, il convient de signaler qu’il existe huit projets au total datant de 2001 qui pourraient potentiellement être relancés.

Tableau 2. Projets du PAI « inactifs » par année, valeur attribuée, et raisons de l’inactivité

L’évaluation de 2009 a révélé qu’un manque de surveillance générale du programme (et un nombre restreint de leçons retenues) a contribué à ce que des problèmes se reproduisent, ce qui a entraîné l’annulation de projets. À l’époque, entre 2001 et 2006, trois projets ont été annulés. L’analyse réalisée pour l’évaluation actuelle a révélé de nombreux problèmes qui pourraient être la cause de retards ou d’annulations en ce qui concerne les projets du PAI. En fait, un examen des dossiers de projets du PAI²⁹ a déterminé différents défis liés aux retards et à l’annulation des projets du PAI. Plusieurs d’entre eux étaient liés à des problèmes juridiques ou d’administration (c.-à-d. la compétence des services de police entre les forces de police militaires et municipales), mais d’autres étaient liés au fait que les intervenants/bénéficiaires clés s’étaient simplement retirés du projet (par manque d’intérêt). Lors de la période d’évaluation actuelle (AF 2008-2009 à 2013-2014), seulement un projet a été annulé, en raison de compressions budgétaires provinciales (en Colombie-Britannique).³⁰

Certains intervenants de l’évaluation ont déterminé que des défis liés au processus et des délais ont des répercussions sur la réduction réussie des infrastructures non essentielles du MDN. Les délais étaient liés à la complexité des projets (c.-à-d. qui touchaient divers intervenants avec des intérêts et priorités différents), qui a une incidence sur les délais de mise en œuvre ou la signature des accords. À l’heure actuelle, les N1 ont la responsabilité d’attribuer le financement et des ressources aux projets du PAI, ce qui peut retarder les processus, et ainsi nuire à l’efficacité globale. De plus, certains intervenants interrogés ont suggéré que les projets du PAI ne disposent pas d’une pertinence opérationnelle, et ainsi ne sont pas prioritaires selon les N1 respectifs.

Les études de cas qui ont été examinées ont également mis en évidence les défis identifiés en raison de la participation de plusieurs intervenants. Par exemple, le projet de transfert du système d’eau du parc de Greenwood Clements a mis plus de temps à avancer que prévu en raison du grand nombre d’intervenants y prenant part, soit un intervenant de chacune des 14 escadres, le Quartier général de la Défense nationale, les conseils scolaires de langue française et anglaise, un consultant des services publics, et la Commission des services publics et d’examen de la Nouvelle-Écosse.³¹

Pour traiter ces enjeux, et améliorer l’efficacité du PAI, de nombreuses initiatives liées au financement, à l’organisation de comité et à la production de rapports sur le programme ont été entreprises par le personnel du PAI. Par exemple, le personnel du PAI a cherché à obtenir l’approbation pour le financement budgétaire du crédit 1 du SMA(IE) pour le développement des projets du PAI. La proposition visant à obtenir un financement budgétaire du crédit 1 au sein du PAI serait conforme au modèle de garde centralisée du SMA(IE), et éliminerait la dépendance aux N1 pour attribuer le financement et les ressources. Enfin, l’obtention d’un budget du crédit 1 au sein du programme réduirait l’échéancier global des projets et améliorerait le potentiel d’achèvement des projets, permettant ainsi au PAI d’utiliser son budget du crédit 10 de manière plus efficace.³²

2.4.3 Résultats intermédiaires – Développement et entretien rentables des infrastructures

Les constatations dans la présente section reposent sur des documents examinés et sur les entrevues menées auprès des intervenants.

Constatation clé no 6 : La réduction réelle des coûts de fonctionnement/ d’immobilisations et l’évitement des coûts sont difficiles à déterminer sans chiffrer les économies globales des projets du PAI du MDN et des FAC. Cependant, pour les améliorations des infrastructures du MDN et des FAC et des biens immobiliers, l’évaluation a déterminé que le programme contribuait à la réduction de la responsabilité du Ministère et des risques associés.

Selon le plan d’activités du SMA(IE) de N1 (AF 2013-2014 à 2016-2017), d’un point de vue historique, les dépenses pour les initiatives de gestion et de réparations (G&R) ont été insuffisantes. Le plan d’activités de N1 indique que les dépenses de G&R ont augmenté de 44 M$, contre 281 M$ lors de l’AF 2011-2012, ce qui représente 1,14 p. 100 des coûts de remplacement des biens immobiliers.³³ Bien que la cible de 1,4 p. 100 n’ait pas été atteinte, le plan d’activités de N1 indique que le niveau actuel représente une véritable augmentation des dépenses en G&R. Ce plan indique également que les modalités renouvelées du PAI ont été largement diffusées, et que de nombreuses possibilités de cession d’actifs immobiliers municipaux ont été déterminées. De plus, il a été rapporté que des progrès sont en cours sur le plan des négociations à différents endroits pour la mise en œuvre de paiements de transfert et d’accords.

L’équipe d’évaluation vise à examiner un programme similaire au PAI qui évalue les coûts d’entretien et d’exploitation de biens immobiliers de propriété fédérale destinés à la cession. Le Programme d’exploitation des ports de Transports Canada s’est révélé un exemple utile. Un examen de l’évaluation du Programme d’exploitation des ports (2012) a révélé un modèle financier qui souligne le coût des opérations pour Transports Canada si certaines propriétés ne sont pas cédées. Les économies générées par Transports Canada sont calculées pour la cession, le transfert ou la démolition des sites (22 M$ entre 2007-2008 et 2011-2012). Compte tenu de cela, le Programme d’exploitation des ports propose aux nouveaux propriétaires des infrastructures cédées des contributions financières de modèle selon lequel l’État ne se trouve pas dans une position plus défavorable, qui estime la valeur de la propriété et ce que cela coûterait à Transports Canada de l’exploiter pendant une période donnée.

Compte tenu de l’approche de Transports Canada, les rapports d’analyse de rentabilisation du PAI ont été examinés, dans le cadre du volet d’étude de cas de l’évaluation, afin d’examiner si, lors de la détermination des options, les intervenants du PAI avaient comparé les coûts estimatifs associés au maintien du statu quo (ne pas transférer la propriété) aux coûts de cession des biens immobiliers du MDN. Parmi les études de cas examinées,³⁴ un seul projet du PAI a fourni une estimation détaillée des répercussions financières d’un transfert d’infrastructures. Les deux autres projets ont examiné les bénéfices d’un transfert en matière de responsabilité et sécurité.

Afin de véritablement évaluer la contribution du PAI au développement et à l’entretien rentables des infrastructures du MDN et des FAC en matière de réduction des coûts de fonctionnement/d’immobilisations et d’évitement des coûts, il serait nécessaire que le programme détermine les coûts et les économies de coûts pour chaque projet du PAI (le cas échéant). Néanmoins, de nombreux intervenants qui ont été consultés ont perçu que le PAI était finalement rentable à cet égard, et ont vivement reconnu que la cession des infrastructures sélectionnées du MDN et des FAC réduisait la responsabilité et les risques connexes du Ministère.

2.4.4 Résultats intermédiaires et final – Infrastructures améliorées, nouvelles et entretenues (intermédiaire) et optimisation des infrastructures du MDN (final)

Les constatations dans la présente section reposent sur les documents examinés aux fins de l’évaluation et sur des consultations auprès des intervenants de l’évaluation.

Constatation clé no 7 : Le PAI contribue à l’amélioration, à la création et/ou à l’entretien des anciennes infrastructures du MDN et des FAC lors d’un transfert à un bénéficiaire. Enfin, ceci optimise l’inventaire des infrastructures du MDN et des FAC.

Par l’entremise d’un examen des dossiers du programme, l’équipe d’évaluation a déterminé qu’une plus grande proportion des projets touchait l’amélioration des infrastructures après le transfert aux bénéficiaires (64 p. 100) par rapport à l’expansion et/ou à l’amélioration des infrastructures locales existantes (18 p. 100) ou la construction de nouvelles infrastructures locales (18 p. 100). La part attendue de la contribution du PAI à chacun de ces résultats n’a pas été définie dans la documentation du programme, mais la priorité actuelle donnée à l’amélioration des infrastructures après le transfert reflète les priorités actuelles du GC (comme il en est question dans la section 2.3).

Tous les intervenants interrogés ayant donné leur opinion sur le sujet ont indiqué que le PAI contribuait à des infrastructures améliorées, nouvelles et entretenues (résultat intermédiaire), et à l’optimisation des infrastructures du MDN (résultat final).

2.4.5 Résultat final – Qualité de vie dans les FAC

Les constatations dans la présente section reposent sur des documents examinés et sur les entrevues menées auprès des intervenants.

Constatation clé no 8 : Le PAI contribue à améliorer la qualité de vie des membres des FAC et de leurs familles, particulièrement grâce à des projets procurant des avantages sur le plan de la santé et de la sécurité.

De nombreux intervenants ont estimé que le PAI contribuait à améliorer la qualité de vie des membres des FAC et de leurs familles. Certains ont mis en évidence les avantages sur le plan de la santé et de la sécurité associés aux projets du PAI, tandis que d’autres ont signalé que les contribuables obtenaient plus de services ou de meilleurs services, lorsque les municipalités s’occupent de l’exploitation et de l’entretien des infrastructures, puisqu’elles ont accès à des ressources plus nombreuses et à de meilleures ressources que celles du MDN et des FAC dans certains cas. Selon plusieurs intervenants, la réduction de la responsabilité du MDN et des FAC est l’accomplissement le plus important du programme. Enfin, les améliorations sur le plan de la sécurité et la réduction des risques ont profité aux membres des FAC et à leurs familles, améliorant ainsi leur qualité de vie.

2.5 Démonstration d’efficacité et d’économie

Les constatations dans cette section reposent sur une évaluation de l’efficacité de la prestation de produits du PAI, des dépenses du programme, et à l’effet que les progrès réalisés pour atteindre les résultats escomptés sont adéquats en fonction des ressources consacrées.

2.5.1 Efficacité de la prestation des produits

Les constatations dans cette section reposent sur un examen des informations du programme, les entrevues menées auprès des intervenants et des renseignements financiers.

Constatation clé no 9 : Les dépenses sont présentement bien inférieures au financement disponible du PAI et varient considérablement au cours de la période d’évaluation.

Le tableau suivant présente les dépenses du crédit 10 du PAI ainsi que les montants payables au programme. Le montant maximum payable par le programme est de 30 M$ par bénéficiaire chaque année, tel que déterminé par l’entente du Conseil du Trésor, tandis que le financement d’approbation du VCEMD pour le PAI est établi à 5,45 M$ par an (total). Les dépenses directement attribuées aux dépenses du crédit 10 du PAI étaient en moyenne de 986 000 $³⁵ et étaient instables au cours de la période de 2008-2009 à 2012-2013. La variation des dépenses reflète les défis auxquels le programme a fait face, tels que les retards lors de l’attribution des fonds du crédit 1 par les promoteurs N1 afin de mener les études préliminaires, avant la définition du projet (et sa mise en œuvre).

Figure 1 Dépenses du crédit 10 du PAI. Ce graphique présente les dépenses du crédit 10 et les montants payables conformément à l’AC, et le plafond interne établi par le MDN pour le PAI pour les AF de 2008-2009 à 2012-2013. Les données sont présentées au tableau 3.

Tableau 3. Dépenses du PAI et montants payables

Le PAI a dû relever des défis précis lors de l’AF 2012-2013, comme le montrent les faibles dépenses de cette année (50 000 $). Selon le personnel du PAI, cela s’explique en partie de la manière suivante :

• problèmes liés à la réception du financement du crédit 1 de la part des promoteurs N1;
• délai qui s’est écoulé, après l’approbation de l’AC pour un projet du PAI par le MDN, avant que le gouvernement du Québec émette un décret permettant au projet d’aller de l’avant (14 mois).³⁶

Les dépenses du crédit 1 pour l’AF 2013-2014 (en décembre 2013) s’élevaient à 14 049,37 $, avec des prévisions totalisant 60 000 $ pour cette année. En incluant l’enveloppe des traitements et salaires pour le personnel du programme PAI (213 000 $), les dépenses totales estimatives du crédit 1 pour le PAI s’élèvent à environ 273 000 $ par an. Ceci représente 28 p. 100 en frais généraux.

Parmi les initiatives du PAI conduisant à une meilleure efficacité de la prestation des produits déterminée par l’équipe d’évaluation, il y a le personnel du PAI, s’occupant de N1 sur une base individuelle, par le moyen du Comité de gestion des biens immobiliers (CGBI), au lieu d’un groupe de travail spécifique du PAI. Le PAI a expliqué qu’utiliser le CGBI au lieu d’un groupe de travail du PAI réglait de nombreux problèmes, dont l’effort visant à rationaliser et à simplifier le processus du PAI, puisque les représentants de N1 du groupe de travail du PAI étaient les mêmes ayant participé au CGBI.

Parmi les autres efficacités déterminées par l’équipe d’évaluation, il y a le fait qu’au lieu de produire un rapport annuel, un rapport du PAI est présenté au CGBI au printemps et à l’automne de chaque année (afin qu’il s’agisse essentiellement d’un rapport semestriel). Le personnel du PAI a expliqué que cette fréquence de préparation de rapport était appropriée en raison de la nature des projets du PAI : plusieurs aspects d’un projet du PAI (tels que détaillés précédemment) ne relèvent pas de l’équipe du PAI. Il est donc plus prudent de faire régulièrement des mises à jour. L’équipe d’évaluation indique que le guide du PAI ne reflète pas actuellement ces autres processus, et doit par conséquent être mis à jour.

2.5.2 Adéquation des progrès vers l’atteinte des résultats escomptés avec les ressources engagées

Les constatations dans cette section reposent sur un examen des informations du programme par l’équipe d’évaluation et les entrevues menées auprès des intervenants.

Constatation clé no 10 : Les ressources consacrées au PAI sont appropriées pour l’utilisation actuelle du programme. Si la participation au programme vient à augmenter, les niveaux de dotation et de financement actuels ne seraient pas suffisants.

La plupart des intervenants estimaient, en fin de compte, que le plafond de financement total annuel approuvé de 5,45 M$ était raisonnable, par rapport à la valeur de la définition et de la mise en œuvre des projets du PAI. De plus, la plupart d’entre eux estimaient que les progrès réalisés pour atteindre les résultats escomptés, à savoir les collaborations avec les autorités locales, la réduction des infrastructures non essentielles du MDN, et le développement et l’entretien rentables des infrastructures, étaient appropriés en fonction des ressources consacrées au programme.

Certains autres mécanismes de prestation ont été proposés par les intervenants. Le mécanisme le plus essentiel est lié au financement budgétaire du crédit 1 du SMA(IE), afin d’éliminer la dépendance à l’égard des promoteurs N1 pour affecter un financement et des ressources aux projets PAI.

Certains intervenants ont suggéré que le montant de base du crédit 10 (5,45 M$) du programme pourrait ne pas suffire à l’avenir, en raison de l’étendue des projets potentiels du PAI. En cas de participation considérable au PAI, le niveau actuel de financement et de dotation du programme serait inapproprié. Cependant, compte tenu de l’utilisation actuelle du programme, et des nombreux facteurs imprévisibles qui pourraient nuire à la mise en œuvre de projets du PAI, il serait imprudent, à l’heure actuelle, de recommander l’augmentation du financement total annuel approuvé du VCEMD de 5,45 M$. Si le besoin de financement annuel augmente, le montant alloué peut être ajusté.

2.6 Conclusion

L’équipe d’évaluation a déterminé que le PAI restait pertinent et continuait de répondre à un besoin continu. Il a été constaté que le programme concordait avec les rôles et responsabilités fédéraux, ainsi qu’avec les priorités du gouvernement. En établissant des AC avec les intervenants du programme, le PAI favorise la collaboration avec les intervenants locaux. Le programme contribue également à la réduction des infrastructures non essentielles du MDN, au développement et à l’entretien rentables des infrastructures, et à l’amélioration, à la création et à l’entretien d’infrastructures pour les membres des FAC et leurs familles. Enfin, le PAI contribue avec succès à l’optimisation des infrastructures du MDN afin de soutenir une structure des forces en évolution, et d’améliorer la qualité de vie dans les FAC.

Le PAI a été géré de manière efficace et indique un bon niveau d’économie pour le MDN et les FAC lorsque l’on considère les coûts du programme par rapport aux avantages pour le MDN et les FAC, ainsi que les membres des FAC et leurs familles. En conclusion, le PAI atteint de manière efficace tous les résultats anticipés, et représente une bonne valeur pour l’argent investi.

Annexe A – Plan d’action de la direction

Plan d’action de la direction

Le SMA(IE) appuie cette recommandation. Le SMA(IE), par l’entremise du SMA (Finances et Services ministériels), fera progresser la centralisation du financement de base pour le développement de projets du PAI. La cible pour un transfert de fonds du crédit 1 de base sera le 1er avril 2015, dans le cadre du plan d’activités 2015-2016.

BPR : SMA (IE)

Date cible : Avril 2015

Plan d’action de la direction

Le SMA(IE) est d’accord avec cette recommandation. Une exigence pour l’analyse et la détermination des économies de coûts et l’évitement des coûts pour le MDN et les FAC sera ajoutée dans tous les documents du PAI, y compris la liste de vérification préalable du projet du PAI et une analyse de rentabilisation comprenant les coûts-avantages du cycle de vie. La liste de vérification préalable du projet du PAI a déjà été modifiée, et les analyses de rentabilisation seront améliorées d’ici l’hiver 2014.

BPR : SMA (IE)

Date cible: Automne 2014

Plan d’action de la direction

Le SMA(IE) accepte, et le guide du PAI sera mis à jour pour refléter tous les processus actuels du programme d’ici l’automne 2014.

BPR : SMA(IE)

Date cible : Hiver 2014

Plan d’action de la direction

Le SMA(IE) est d’accord avec cette recommandation. Le SMA(IE) continuera de financer les contributions à l’appui du PAI.

BPR : SMA(IE)

Date cible: Mars 2016 et au-delà

Annexe B – Méthode et limites de l’évaluation

1. Méthode

Après l’établissement de l’étendue initiale, une méthode a été établie afin de fournir plusieurs sources de données, à la fois qualitatives et quantitatives, à l’appui des constatations sur la pertinence et le rendement. Cette méthode a été sélectionnée pour assurer la cohérence de la collecte et de l’analyse des données sur les indicateurs de rendement, tel que détaillé dans la matrice d’évaluation basée sur le modèle logique du PAI.

1.1. Aperçu des méthodes de collecte de données

L’évaluation du PAI a inclus l’utilisation de plusieurs sources de données et méthodes de recherche complémentaires comme moyen d’assurer la fiabilité des informations et des données recueillies. Les méthodes suivantes de collecte des données ont été utilisées pour recueillir des données qualitatives et quantitatives :

• examen et analyse comparative de documents;
• entrevues auprès des intervenants;
• études de cas (incluant des entrevues auprès des intervenants et un examen des documents du projet);
• examen des données administratives et financières.

Le cas échéant, les données tirées des sources de données ont été analysées à l’aide d’un gabarit personnalisé, organisé selon les questions de l’évaluation et les indicateurs de rendement clés correspondants. Chacune de ces méthodes est décrite en détail dans les sections suivantes.

1.1.1 Examen et analyse comparative des documents

La documentation du programme a été examinée dans le cadre de l’étape de planification et d’établissement de l’étendue, afin de déterminer et de bâtir une matrice d’évaluation (sur la base du modèle logique actuel). Les documents du GC et du MDN (p. ex. , discours du Trône, SDCD, Rapport sur les plans et priorités du MDN et le Rapport ministériel sur le rendement du MDN) ont été examinés dans le cadre de l’évaluation de la pertinence du PAI.

Les documents disponibles sur d’autres programmes similaires au sein du GC ont été recherchés, dans le but d’évaluer les pratiques exemplaires et solutions de remplacement possibles pour le PAI. Le Programme d’exploitation des ports de Transports Canada a été examiné par l’équipe d’évaluation (incluant une évaluation de ce programme réalisée en 2012).

1.1.2 Entrevues auprès des intervenants

Les consultations initiales ont été réalisées avec les membres du personnel du programme dans le cadre de l’établissement de la portée de l’évaluation. Trois membres du personnel du programme ont alors été interrogés dans le cadre du processus formel de collecte des données. De plus, trois représentants de N1 du MDN et des FAC ont été interrogés, ainsi qu’un représentant du Quartier général de la Division aérienne du Canada.

Les questions de l’entrevue concordaient avec les questions de l’évaluation et les indicateurs de rendement clés indiqués dans la matrice d’évaluation. Les entrevues duraient environ une heure, et étaient réalisées par deux évaluateurs en personne ou au téléphone, dans la mesure du possible. Les transcriptions ont été examinées par deux évaluateurs pour assurer le contrôle de la qualité, le cas échéant.

1.1.3 Études de cas

supplémentaire aux données qualitatives et quantitatives recueillies, et pour illustrer les divers défis et problèmes liés à la mise en œuvre des projets du PAI. Les études de cas mettaient l’accent sur les projets du PAI qui ont été achevés avec succès. Six projets du PAI ont été achevés au total depuis le début du programme. Trois de ces projets ne relevaient pas de la portée de l’évaluation,³⁷ mais puisque le projet d’intersection Admirals/Colville a été achevé assez récemment, ils ont été inclus.

• Piste cyclable de Comox (Colombie-Britannique, 2012-2013). Construction de pistes cyclables à la BFC de Comox (n’incluait pas le transfert de biens immobiliers). Total du montant des contributions : 894 000 $.
• Greenwood – Transfert du système d’eau de Clements Park (Nouvelle-Écosse, 2007-2012). Logements familiaux démolis; transfert d’infrastructures terrestres et municipales (eau, égouts et routes) à la municipalité et améliorées selon les normes municipales. Total du montant des contributions : 4,5 M$.
• Entrée de l’autoroute 2 à Trenton (Ontario, 2010-2011). Nouvelle intersection à l’entrée de la BFC de Trenton. Total du montant des contributions : 320 000 $.
• Esquimalt – Intersection Admirals/Colville (Colombie-Britannique, 2007-2010). Reconfiguration de l’intersection à l’entrée de la BFC d’Esquimalt et transfert de terrain à la ville d’Esquimalt. Total du montant des contributions : 2,4 M$.

Avant de réaliser des entrevues, la documentation pertinente appartenant à chaque étude de cas a été examinée (comme les analyses de rentabilisation, rapports sommaires, etc.), afin de situer en contexte l’entrevue et de déterminer les lacunes. À la suite de l’examen de documents, un intervenant du MDN et un représentant de la province, du territoire ou de la municipalité ont été interrogés.³⁸

1.1.4. Examen des données administratives et financières

Une analyse a été réalisée afin d’évaluer l’utilisation des ressources (par produits) du PAI, qui apparaît dans l’AAP 1.4.1. Acquisition et disposition de biens immobiliers. Les consultations ont eu lieu avec les gestionnaires du programme du PAI afin d’obtenir des informations sur le montant des dépenses du crédit 1 pour déterminer les dépenses du programme pour la période d’évaluation (cinq ans). Les données obtenues ont été compilées dans une feuille de calcul Excel et analysées par année.

2. Limites

La méthode de l’évaluation a été conçue pour fournir plusieurs éléments de preuve à l’appui des constatations de l’évaluation. Les données et renseignements ont été recueillis pour répondre aux questions et aux enjeux d’évaluation. Comme dans toutes les évaluations, il faut tenir compte de certaines limites et considérations. Ainsi, les contraintes et limites de l’évaluation ont été considérées.

Le codage financier utilisé dans le Système de gestion de l’information sur les ressources de la Défense ne différencie pas les dépenses du PAI des autres dépenses du crédit 1 du DBIGP; de ce fait, il n’est pas possible de déterminer les dépenses du PAI s’appliquant au crédit 1. Lors du nouvel exercice financier, les dépenses du crédit 1 du programme seront dans un centre de coûts séparé du DBIGP, et ainsi, les dépenses pourront être suivies.

Les données de base n’étaient pas disponibles, et les données sur le rendement pertinentes pour les indicateurs de rendement étaient limitées. La stratégie d’atténuation utilisée consistait à examiner la documentation et les publications, en plus de consulter les intervenants pour obtenir des normes de référence et des mesures du rendement raisonnables qui pourraient produire des constatations généralisées. Cela devrait produire des données de référence réalistes permettant de mesurer le rendement lors des évaluations subséquentes.

Annexe C – Modèle logique

Tableau C-1 Modèle logique pour le PAI. Cet organigramme décrit le lien entre les activités et produits du PAI, ainsi que les résultats immédiat, intermédiaires et finaux. Il convient de signaler que les activités du Crédit 1 sont incluses, puisqu’elles ont des répercussions directes sur le rendement du programme. Ainsi, les activités clés de gestion sont comprises dans l’évaluation.

Annexe D – Matrice d’évaluation

Tableau D-1. Matrice d’évaluation – Pertinence

Tableau D-2. Matrice d’évaluation – Rendement : Atteinte des résultats escomptés (Efficacité)

Tableau D-3. Matrice d’évaluation – Rendement (Efficience et économie)

___________________________________________________________________________________________________________________________

Note de bas de page 1 Un haut fonctionnaire, tant civil que militaire, qui doit rendre compte au sous-ministre ou au chef d’état-major de la défense.

Note de bas de page 2 Un haut fonctionnaire, tant civil que militaire, qui doit rendre des comptes au sous-ministre ou au chef d’état-major de la défense.

Note de bas de page 3 Voir http://www.tbs-sct.gc.ca.

Note de bas de page 4 Inclus dans le guide du PAI (version de février 2013).

Note de bas de page 5 Les ressources du Ministère sont reçues du Conseil du Trésor sous la forme de crédits parlementaires. Il existe trois principales enveloppes de Crédit ou de financement reçues par le MDN et les FAC. Ces crédits sont : Opérations et entretien (Crédit 1) – Fonds de personnel, des opérations et d’entretien utilisés pour le fonctionnement quotidien des ministères; b) Comptes ministériels (Crédit 1, 5 ou 10) – Fonds séparés reçus pour gérer certaines opérations pour le compte du Ministère; c) Acquisitions nationales (Crédit 1) – Fonds séparés maintenus au niveau ministériel par le SMA(Mat), utilisés pour la gestion des systèmes et parcs nationaux; d) Personnel (Crédit 1) – Salaires à payer au personnel militaire et/ou civil; e) Immobilisations (Crédit 5) – Fonds utilisés pour payer les immeubles, l’équipement majeur, etc.; f) Subventions et contributions (crédit 10) – Fonds de transfert utilisés pour s’acquitter des obligations gouvernementales connues, telles que les accords comme les programmes d’infrastructures de l’OTAN, les forums et institutions de défense et les associations de cadet, etc.; g) Législatif – la part non discrétionnaire des coûts salariaux de l’employeur, tels que les pensions et l’assurance-emploi et tous autres paiements non discrétionnaires imposés par la loi. Source : Vice-chef d’état-major de la défense (VCEMD) / Manuel du système de gestion de la défense, chapitre 1, partie 1.

Note de bas de page 6 Le processus menant à l’approbation de la définition de l’énoncé de projet (Accord de contribution 1) compte trois parties : analyse des options, accord de contribution et présentation de la définition de l’énoncé de projet. Source : Guide du PAI.

Note de bas de page 7 La couverture annuelle des dépenses peut être ajustée chaque année, selon les exigences du programme.

Note de bas de page 8 Les ouvrages sont divisés entre les ouvrages d’entretien, tels que les routes, égouts et réservoirs à carburant, ainsi que les ouvrages opérationnels comme les aérodromes, quais et champs de tir. Source : Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, 2012.

Note de bas de page 9 Charte du renouvellement de la Défense, 2013.

Note de bas de page 10 Plusieurs de ces projets exigeraient le transfert d’infrastructures d’unités de logement résidentiel. Il convient de signaler que les montants associés aux projets sont des « montants de référence » uniquement, et peuvent être modifiés. Il faut également signaler qu’un projet donné n’a pas de coût qui lui est associé.

Note de bas de page 11 Provinces, territoires, municipalités et/ou autres organisations.

Note de bas de page 12 Le MDN est le propriétaire foncier le plus important du gouvernement fédéral, possédant environ 21 000 bâtiments, 13 500 ouvrages (dont 5 500 kilomètres de routes, jetées, zones d’entraînement, etc.) et 800 parcelles de terre recouvrant 2,25 millions d’hectares. Source : SDCD, 2008.

Note de bas de page 13 « Notre gouvernement examinera les biens fédéraux; et lorsque cela sera dans le meilleur intérêt des Canadiens, ils seront vendus. » Discours du Trône, 2013.

Note de bas de page 14 Charte du renouvellement de la Défense, 2013.

Note de bas de page 15 À ce jour, 49 642 $ ont été dépensés, puisque l’AC no 2 n’a pas été terminé.

Note de bas de page 16 Retrouvez plus de détails dans l’analyse de rentabilisation du projet de piste cyclable de Comox/analyse d’options (2013).

Note de bas de page 17 Visitez le www.cg.cfpsa.ca.

Note de bas de page 18 Le plan d’investissement d’immobilisations (infrastructures) 2011-2021 a été produit dans le but de le faire concorder avec les priorités du Ministère décrites dans la SDCD, et de répondre aux nouvelles exigences du Ministère et du Conseil du Trésor concernant le plan d’investissement ministériel. Des mesures solides ont été prises et sont planifiées dans le but de repositionner ce document comme un outil de planification d’investissement de construction d’immobilisations du Ministère, afin d’élargir ses analyses, d’évaluer le rendement, et de faire concorder stratégiquement le plan d’investissement d’immobilisations (infrastructures) 2011-2021 avec les priorités en investissements stratégiques du MDN et des FAC et celles de la SDCD, tel que le confirme le Plan de gestion du portefeuille national. Il convient de signaler que la priorité a été accordée aux projets PAI supérieurs à 5 M$ dans le plan d’investissement d’immobilisations (infrastructures) 2011-2021.

Note de bas de page 19 Autoroute 2 à Trenton : analyse de la rentabilisation, 2010.

Note de bas de page 20 Dernière mise à jour en 2013.

Note de bas de page 21 Voir http://admie.ottawa-hull.mil.ca/dgrp/cap-eng.asp.

Note de bas de page 22 Charte du renouvellement de la Défense, 2013.

Note de bas de page 23 Services votés : Un ensemble périodique de fonds octroyés à un Ministère au début de chaque période budgétaire. Le budget des services votés est utilisé pour maintenir le fonctionnement du Ministère, et provient des dépenses de l’année précédente et des ajustements tels que l’inflation. Voir www.businessdictionary.com.

Note de bas de page 24 Des 234 projets, 103 disposent actuellement de l’approbation d’identification du projet, 70 de l’approbation du projet (définition) et 51 de l’approbation du projet (mise en œuvre). Les projets restants sont en analyse d’options. Source : Aperçu du plan d’investissement d’immobilisations (infrastructures).

Note de bas de page 25 Il y avait treize projets au total, y compris ceux analysés dans le cadre de l’évaluation de 2009.

Note de bas de page 26 Tous les projets de construction du SMA(IE) passent par le cadre normalisé du projet : identification, analyse des options, définition, mise en œuvre et clôture. Par phase de définition, on entend des « activités menant à la création d’un plan détaillé, d’une estimation des coûts et risques pour la mise en œuvre de l’option sélectionnée ». Cette phase est également désignée par le terme définition de l’énoncé de projet. Source : Guide d’approbation du projet du SMA(IE); voir www.vcds.mil.ca.

Note de bas de page 27 Projet de raccordement d’eau de Valcartier : Valcartier, QC (valeur attribuée de 12,8 M$).

Note de bas de page 28 La directive d’approbation du projet apporte une direction et une orientation politiques. Elle découle de politiques, directives, normes et orientations provenant du SCT, du Bureau du Conseil privé, du Bureau du sous-ministre ainsi que de la loi. Source : Directive d’approbation du projet 2011-2012.

Note de bas de page 29 Les dossiers ont été classés comme étant actifs, inactifs ou achevés.

Note de bas de page 30 Amélioration du pont Slesse Creek : Chilliwack, Colombie-Britannique (valeur attribuée de 495 000 $).

Note de bas de page 31 Parc de Greenwood Clements : Rapport du comité plénier du comté, 2009.

Note de bas de page 32 Dans une note d’information au Directeur général – Biens immobiliers (6 août 2013), le personnel du PAI fait état d’une proposition pour obtenir l’approbation d’un financement budgétaire du crédit 1 du SMA(IE) pour la réalisation des projets du PAI. Dans cette note, on a déterminé que l’exigence du crédit 1 pour faire avancer les projets est de 2,5 M$ au cours des 3 à 5 prochaines années, avec une exigence budgétaire moyenne de 500 000 dollars par exercice financier.

Note de bas de page 33 Coûts de remplacement des biens immobiliers : 1. Coûts actuels pour construire un immeuble ayant les mêmes fonctions que l’immeuble de référence mais à l’aide de techniques et de matériaux modernes. 2. (a) Les coûts qui seraient entraînés pour l’acquisition d’une propriété de remplacement tout aussi intéressante; (b) les coûts de reproduction, sur la base des prix actuels, d’une propriété disposant des mêmes fonctions que celle évaluée; dont le prix peut être ou non, le même que celui d’une réplique de la propriété; (c) les coûts de remplacement de parties d’unités d’une structure afin de la maintenir dans ses meilleures conditions économiques d’exploitation. Sources :1. Dictionnaire de l’immobilier; 2. Principes d’acquisition d’emprises, International Right of Way.

Note de bas de page 34 Une des études de cas du PAI n’était pas pertinente pour cet exercice, puisqu’elle visait la création d’une nouvelle infrastructure (piste cyclable de Comox), et non le transfert de biens immobiliers du MDN et des FAC.

Note de bas de page 35 Pour trois projets achevés/terminés au total.

Note de bas de page 36 Le projet s’appelle Route 369 : Valcartier, Québec.

Note de bas de page 37 Amélioration des systèmes d’eau de Belmont Park : Victoria, Colombie-Britannique (2001); projet d’aménagement d’un virage : Kingston, Ontario (2005), et intersection Admirals/Colville : Esquimalt, Colombie-Britannique (2007).

Note de bas de page 38 Sauf pour le cas du projet d’intersection Admirals/Colville à Esquimalt, où seulement deux représentants ont été interrogés en raison de l’indisponibilité d’autres intervenants.

Note de bas de page 39 Demande l’un des éléments suivants : réduction des coûts de fonctionnement et d’immobilisations, évitement des coûts ou réduction au minimum des responsabilités du MDN.