Sommaire de rapport : Analyse stratégique intégrée des Forces prêtes au combat

Mars 2023

1258-3-060 SMA(Svcs Ex)

Revu par le SMA(Svcs Ex) conformément à la Loi sur l’accès à l’information. Renseignements NON CLASSIFIÉS.

Portée de l’évaluation

La présente évaluation a examiné l’efficacité globale de la disponibilité opérationnelle des Forces armées canadiennes (FAC) et la capacité de respecter les engagements relatifs à la simultanéité des opérations tels qu’ils sont définis dans la politique de défense Protection, sécurité, engagement (PSE) et la Directive de 2018 sur la posture de la force et la disponibilité opérationnelle (PF&DO). Un accent particulier a été mis sur les trois éléments de forces prêtes au combat également évalués au cours de la même période : Forces interarmées et multinationales prêtes au combat, Forces terrestres prêtes au combat et Forces aériennes et spatiales prêtes au combat. Chacune de ces évaluations a porté sur un pilier particulier de la disponibilité opérationnelle (c.-à-d. intégration et interopérabilité; équipement; personnel et instruction). Les conclusions de haut niveau de ces trois évaluations sont résumées dans la présente analyse stratégique intégrée.

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Méthodologie

Les constatations et les recommandations du présent rapport s’appuient sur une vaste collecte de données et de multiples sources de données probantes, notamment : un examen des documents; un sondage; des entretiens avec des informateurs clés; des visites de sites; une séance de réflexion sur les risques; une analyse comparative et des données administratives.

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Éléments exclus de la portée

Les éléments exclus de la présente évaluation sont les Forces navales prêtes au combat, les Cyberforces et les Forces de renseignement, ainsi que l’Acquisition et la maintenance de l’équipement.

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Aperçu du programme

Les programmes de Forces prêtes au combat visent à produire des forces prêtes au combat capables de réussir dans un environnement de sécurité imprévisible et complexe en exécutant des opérations simultanées liées aux missions confiées officiellement. Chaque armée des FAC, y compris les forces terrestres, aériennes et spatiales, interarmées et multinationales, comprend un programme de Forces prêtes au combat, qui met l’accent sur la création, le maintien et le renouvellement de forces et de capacités qui sont polyvalentes, efficaces au combat et prêtes pour les opérations. Les programmes sont structurés délibérément pour voir à ce que les soldats disposent de l’instruction et de l’équipement nécessaires, ce qui permet aux environnements d’être adaptables, agiles, alertes et interopérables à la fois au pays avec les autorités civiles et d’autres ministères, et à l’échelle internationale avec les alliés et les partenaires.

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Constatations

Les FAC participent à des opérations simultanées; cependant, elles ne sont pas de la même portée ou de la même durée que celles décrites dans la politique PSE. Il a été largement reconnu que si les FAC étaient appelées à remplir en même temps tous les engagements relatifs à la simultanéité des opérations conformément à la politique PSE, elles ne seraient pas en mesure de le faire. Les facteurs ayant une incidence sur la simultanéité des opérations comprennent : l’instruction et le perfectionnement professionnel; les exercices et opérations annulés; la chaîne d’approvisionnement et les locations; le recrutement et le maintien en service; et les défis liés à l’équipement et au maintien en puissance.

Pourquoi est-ce important? La multitude d’engagements énoncés ne correspond pas aux ressources ou aux capacités actuelles du MDN et des FAC, et exerce une pression importante sur le personnel et l’équipement. Un engagement excessif peut réduire l’efficacité et la fiabilité des partenaires. 

Malgré les nombreux cadres, directives et politiques des FAC, et les documents de stratégie propre à chaque environnement de force sur la disponibilité opérationnelle, il existe des facteurs limitatifs qui compromettent la capacité des FAC à atteindre ses objectifs en matière de disponibilité opérationnelle. Par exemple :

• la majorité des plans, des stratégies ou des directives existants en matière de disponibilité opérationnelle sont propres à chaque environnement; 
• il y a un manque d’orientation et de stratégie quant à la manière d’opérationnaliser les objectifs de défense énoncés, y compris ceux prévus dans le cadre de la reconstitution et de la définition d’une opération réussie; 
• la multitude d’objectifs énoncés (p. ex., dans la politique PSE et la directive sur la PF&DO) ne s’harmonise pas avec les ressources et les capacités actuelles du MDN et des FAC;
• il n’y a pas de critères de hiérarchisation opérationnelle et de critères liés à la disponibilité opérationnelle pour les engagements et les objectifs énoncés;
• il existe des lacunes dans les données significatives et historiques sur la disponibilité opérationnelle, bien que l’importance d’une communication cohérente de données ait été reconnue comme un élément clé dans la directive sur la PF&DO de 2018.

Pourquoi est-ce important? L’absence d’une approche stratégique réaliste et coordonnée en matière de disponibilité opérationnelle a donné lieu à divers points de vue sur le rôle principal et les priorités opérationnelles du MDN et des FAC. Le décalage entre les objectifs énoncés et les ressources et capacités actuelles risque d’entraîner des degrés variables d’harmonisation avec les priorités plus générales du gouvernement et les attentes du Ministère en matière de disponibilité opérationnelle. Les lacunes dans les données significatives et historiques sur la disponibilité opérationnelle rendent difficile l’accès à des données permettant d’étayer la prise de décision en matière de stratégie militaire.

Les FAC étant appelées à répondre à des demandes d’assistance nationales de plus en plus nombreuses, notamment en cas de catastrophes naturelles (Op LENTUS), d’assistance liés à la pandémie de COVID-19 (Op LASER), ainsi qu’à une demande toujours élevée d’assistance en matière de recherche et de sauvetage, leur capacité à répondre à d’autres engagements opérationnels simultanés est de plus en plus restreinte. L’absence de consensus sur la priorisation des opérations nationales par rapport aux autres opérations continue de contribuer au fait que les FAC soient considérées comme les forces auxquelles il est plus facile d’avoir recours pour répondre aux demandes d’assistance nationales. Les conséquences d’une participation accrue aux opérations nationales sont multiples et comprennent l’épuisement des effectifs, les retards dans l’instruction et l’usure supplémentaire de l’équipement.

Pourquoi est-ce important? Les demandes d’assistance nationales absorbent une part importante des ressources du MDN et des FAC. Bien que répondre aux demandes d’assistance nationale soit un rôle important dans la protection du Canada, cela peut entraîner une réduction de l’engagement et de la préparation dans d’autres domaines relevant du mandat des FAC en raison de la disponibilité limitée de l’équipement et du personnel. 

Les problèmes de budgétisation et d’approvisionnement ont souvent une incidence sur la disponibilité opérationnelle. L’acquisition ou le remplacement de nouveaux équipements et de munitions est souvent entravé par des processus d’approvisionnement longs, compliqués et coûteux. On a également mentionné que les défis liés aux chaînes d’approvisionnement compromettaient la capacité de soutenir les forces des FAC, en particulier en ce qui concerne les munitions. Les FAC possèdent des quantités limitées d'équipement prêts. Toutefois, en raison de la réduction en approvisionnement et de leur utilisation accrue pendant les opérations nationales, ces équipements ont fait l'objet d'une surutilisation comparativement à ce qui avait été prévu. De ce fait, l’équipement doit être entretenu plus fréquemment, ce qui a une incidence sur sa disponibilité pour l’entraînement ou les opérations et, en fin de compte, sur la disponibilité opérationnelle des forces et la capacité de répondre à des opérations simultanées.

Pourquoi est-ce important? Il est essentiel d’avoir de l’équipement et des munitions modernes, fonctionnels et en quantité suffisante, pour la disponibilité opérationnelle. Sans ces capacités clés, la position d’intervention du MDN et des FAC pourrait être compromise tant à l’heure actuelle que pour faire face à l’évolution des menaces. De plus, la sécurité intérieure du Canada pourrait être affaiblie si le MDN et les FAC ne sont pas en mesure de se procurer et de déplacer l’équipement nécessaire dans tout le pays en temps opportun.

Les programmes de disponibilité opérationnelle connaissent plusieurs défis liés à l’instruction, au recrutement, aux pénuries de personnel et à leur maintien en poste. En 2020-2021, il manquait à la Force régulière des FAC 7 % de l’effectif visé de 71 500 personnes et il manquait à la Force de réserve 20 % de l’effectif visé de 30 000 personnes. De plus, 51 % des groupes professionnels militaires présentaient des lacunes critiques, une proportion qui dépasse la cible de moins de 5 % pour de telles lacunes. À l’automne 2021, le recrutement se situait environ au tiers des taux normaux.

Pourquoi est-ce important? Les gens sont au cœur de la disponibilité opérationnelle militaire. Si le MDN et les FAC ne sont pas en mesure de recruter, de former et de maintenir en poste le personnel qualifié requis, la disponibilité opérationnelle est diminuée, ce qui pourrait à terme avoir une incidence sur la réussite des opérations.

Alors que le MDN et les FAC continuent de manquer de personnel et d’équipement, et qu’ils peinent à répondre entièrement aux demandes des partenaires, il existe un risque croissant que le Canada devienne moins pertinent pour ses alliés. Sur la base des ressources existantes, il a été estimé que le Canada doit, au sujet des menaces futures et des mesures à prendre pour les résoudre, bien les évaluer, les comprendre clairement et les classer par ordre de priorité. Le Canada prend des mesures pour demeurer interopérable avec ses alliés; cependant, les défis d’interopérabilité prévalent à mesure que les écarts de capacité canadiens persistent et s’accroissent. La numérisation et les systèmes de communication étaient considérés comme les principaux défis à relever en matière d’interopérabilité.

Pourquoi est-ce important? Les partenariats et les coalitions sont un élément clé de la stratégie militaire du Canada. Si le MDN et les FAC ne sont pas perçus comme des partenaires militaires actifs et égaux, les relations avec les alliés pourraient s’en trouver affaiblies. L’amélioration des capacités pour demeurer pertinent et interopérable avec les partenaires est non seulement essentielle à la crédibilité du Canada en tant que partenaire de défense fiable, mais aussi pour s’assurer que notre position d’intervention générale n’est pas compromise.

Les lacunes et les déficiences existantes du MDN et des FAC en matière de capacités menacent leur disposition à être prêts sur le plan opérationnel pour affronter les menaces futures. Ces lacunes comprennent les défis liés à la cybersécurité et à l’information, les lacunes en matière d’équipement et de capacités, et les lacunes en matière de personnel.

Pourquoi est-ce important? Les lacunes existantes en matière de capacité, liées au personnel et à l’équipement, nuisent à la capacité du MDN et des FAC à faire face aux menaces futures. Il est nécessaire de mettre davantage l’accent sur les éléments habilitants interarmées et les domaines non traditionnels comme la cyberdéfense, l’information et l’espace, afin de réussir à faire face à l’évolution des menaces. Les alliés et les adversaires du Canada investissent massivement dans la recherche et le développement des capacités pour s’assurer qu’ils sont prêts à faire face aux menaces futures. Le MDN et les FAC doivent prendre des mesures dès maintenant pour être également prêts à faire face au contexte changeant, notamment en consacrant des ressources et en effectuant une planification stratégique dans des domaines clés et en améliorant les processus favorisant l’agilité.

Les tendances du changement climatique présentent des défis pour la disponibilité opérationnelle des FAC et influeront sur la planification, l’instruction et les opérations des FAC en réponse à l’augmentation prévue des demandes d’assistance en cas de crises nationales et internationales liées au climat. En comparant la dernière période de cinq ans (2017‑2021) à la période de cinq ans précédente (2012-2016), on constate qu’il y a eu une augmentation de 187 % des opérations nationales liées au climat, une augmentation de 67 % du personnel déployé et une augmentation de 170 % du nombre de jours de déploiement.

Pourquoi est-ce important? Le changement climatique devrait avoir un effet majeur sur les conflits futurs, avec des changements dans la nature et les lieux des conflits dus à une augmentation de la fréquence des catastrophes naturelles. Les FAC doivent examiner et clarifier leur rôle face à l’évolution des conflits et à l’augmentation des urgences nationales, et continuer à planifier et à investir pour répondre aux besoins anticipés découlant du changement climatique.

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Conclusions générales

D’importants défis se posent pour les programmes des Forces prêtes au combat quant à leur capacité de respecter les engagements actuels et futurs liés à la simultanéité des opérations, conformément à la politique PSE et à la directive sur la PF&DO. Les lacunes actuelles dans les principaux domaines de disponibilité opérationnelle liés au personnel, à l’équipement, à l’instruction et au maintien en puissance; constituent une menace pour la capacité d’intervention immédiate actuelle et future. Le MDN et les FAC reconnaissent bon nombre de ces défis et prennent des mesures dans le cadre de diverses initiatives ministérielles pour en régler certains. Face à ces changements, l’organisation doit réexaminer et définir ce que signifie la disponibilité opérationnelle à la lumière de l’évolution des menaces, et doit déterminer des objectifs réalistes en matière de disponibilité opérationnelle et les hiérarchiser, notamment en ce qui a trait aux opérations simultanées.

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Annexe A – Plan d’action de la direction

Mesures de la direction

Mesure 1.1 : Mettre à jour ou fournir des orientations supplémentaires à la directive du chef d’état‑major de la défense (CEMD) sur la PF&DO des FAC qui préconise la génération de forces en fonction des résultats opérationnels de plus haute priorité, des capacités des forces interarmées et des exigences en matière de reconstitution. La mise à jour fournirait des orientations stratégiques formelles du CEMD aux responsables de la mise sur pied de la force sur les priorités en matière de génération de forces afin d’assurer la disponibilité opérationnelle des FAC. Cela aiderait à simplifier et à classer en ordre de priorité les décisions à prendre, l’allocation des ressources et les activités de génération de forces dans l’ensemble des FAC. Les facteurs à prendre en compte pour l’orientation pourraient être :

• Donner la priorité aux éléments de force essentiels et infaillibles pour la génération de forces (p. ex., les exigences nationales, les éléments liés à la disponibilité opérationnelle de niveau très élevé permettant d’intervenir dans de brefs délais, les engagements internationaux).
• Établir des domaines de capacité prioritaires pour les éléments des forces interarmées en visant particulièrement les éléments habilitants interarmées à forte demande et à faible densité.
• Calibrer les priorités en matière de mise sur pied de la force afin de recentrer les engagements opérationnels entraînés par la reconstitution.
• Cerner les extrants de la force qui ne sont plus réalistes compte tenu des priorités, des niveaux de ressources affectées et de la dotation en personnel.
• Intégrer l’orientation et les priorités établies dans la politique Protection, Sécurité, Engagement de 2023 (en attente de publication).

L’orientation serait examinée chaque année dans le cadre de la mise à jour régulière de la directive du CEMD sur la PF&DO, ou par l’entremise d’autres documents complétant cette orientation clé en la matière.

BPR : DGESDO EMIS
BC : MRC, AC, ARC, COMFOSCAN, COIC, SMA(GI), CPM, Gp PM
Date cible : Au plus tard en juin 2024
Livrable : Mise à jour de la directive du CEMD sur la PF&DO des FAC ou des directives supplémentaires établissant les priorités des besoins en matière de génération de forces.

Mesure 1.2 : Incorporer l’établissement d’un ordre de priorité et d’une orientation pour la disponibilité opérationnelle des FAC dans une stratégie de défense ministérielle visant à guider les activités de la Défense et la mise en œuvre de la politique de défense. Une stratégie de défense ministérielle est en cours d’élaboration afin de hiérarchiser et d’orienter les activités de défense et la mise en œuvre de la politique de défense (p. ex., les efforts actuels, la défense continentale et la publication de la politique Protection, Sécurité, Engagement de 2023). Compte tenu de l’étendue et de la portée de la transformation des FAC nécessaires pour continuer à répondre à l’orientation du gouvernement du Canada et à un environnement de sécurité mondiale qui évolue rapidement, une telle définition des priorités sera cruciale. Elle permettra d’établir de façon appropriée, la séquence et la gestion des activités de la Défense ainsi que la mise en œuvre de la politique de défense. Assurer la disponibilité opérationnelle et la résilience des FAC devrait être au cœur d’un tel document de stratégie. Ce document devrait également comprendre une orientation sur les éléments habilitants clés de la gouvernance, des processus et des capacités qui constituent le fondement de la démarche de défense fournissant le personnel, l’équipement, l’instruction, l’infrastructure numérique et physique, les munitions, les pièces de rechange et la logistique, qui sont essentiels à la disponibilité opérationnelle militaire. Cette stratégie fournirait une orientation à court terme (échéancier de trois à cinq ans), et serait mise à jour de façon régulière (tous les un à trois ans). 

BPR : DGESDO EMIS/SMA(Pol)
BC : Tous les N1
Date cible : Au plus tard en décembre 2024
Livrable : Rédiger une stratégie de défense ministérielle pour donner la priorité aux activités de la Défense et à la mise en œuvre de la politique de défense, en mettant l’accent sur le fait d’assurer la disponibilité opérationnelle des FAC conformément à l’orientation de la politique de défense. 

Mesures de la direction

Mesure 2.1 : Mettre en œuvre les lignes directrices présentées dans l’ébauche de la directive du CEMD de 2022 sur la PF&DO des FAC afin d’en améliorer la rapidité, l’exactitude et la qualité des données. Il importe plus que jamais d’obtenir des renseignements précis et en temps opportun sur la PF&DO compte tenu de la nécessité de prévoir une période de reconstitution spécifique, de se moderniser pour contrer de nouvelles menaces et répondre aux demandes croissantes des FAC, que ce soit notamment pour intervenir au pays, en cas de catastrophes naturelles de plus en plus fréquentes liées au changement climatique, ou pour répondre à l’environnement de sécurité mondial complexe et instable. Ainsi, l’ébauche de la directive du CEMD de 2022 sur la PF&DO des FAC prévoit la fourniture d’une représentation précise et fiable d’une telle disponibilité, vérifiée dans un délai d’au plus 30 jours, et ce, en tout temps. Les responsables de la mise sur pied de la force sont invités à jouer un rôle actif dans l’amélioration des rapports sur la disponibilité opérationnelle en vérifiant et en mettant à jour chaque mois les évaluations de la disponibilité opérationnelle des forces affectées, ainsi qu’en fournissant des renseignements sur les limites de la disponibilité opérationnelle et les plans d’atténuation visant à ramener les éléments de la force à l’état PRÊT sur le plan opérationnel.

La publication des directives contenues dans l’ébauche de la directive du CEMD de 2022 sur la PF&DO des FAC exige que tous les responsables de la mise sur pied de forces de N1 fournissent des rapports complets et précis sur tous les forces des FAC, et les vérifient dans un délai d’au plus 30 jours. Vérifier la conformité aux directives par l’intermédiaire de l’outil SMaRT (Outil stratégique de gestion de la disponibilité opérationnelle) sur le Web, en faire le suivi et fournir des données sur la disponibilité opérationnelle et la conformité des N1 avec le CEMD tous les mois.

BPR : DGESDO EMIS
BC : MRC, AC, ARC, COMFOSCAN, COIC, SMA(GI), CPM, Gp PM
Date cible : Mars 2024
Livrable : L’outil Web SMaRT enregistre et saisit les données sur la disponibilité opérationnelle tous les mois afin de fournir des antécédents historiques et des rapports actuels et précis. Il fournit également un rapport mensuel de conformité des N1. Les données et la conformité doivent être communiquées au CEMD tous les mois.

Mesure 2.2 : Déployer l’outil Web SMaRT. Une amélioration de l’outil Web SMaRT actuel est en cours d’élaboration et fait l’objet d’un test bêta. L’outil Web SMaRT aidera à recueillir des données sur la disponibilité opérationnelle en tirant parti des nouvelles caractéristiques de conception Web pour guider les utilisateurs tout au long de l’expérience de production de rapports et en supprimant la subjectivité de certaines données à l’aide de champs de rapport dotés de menus déroulants. L’outil devrait également assurer une meilleure gestion et analyse des données des rapports en permettant de lier les éléments de la force aux CONPLAN des FAC, aux activités et à d’autres données pour comprendre les répercussions des niveaux de disponibilité sur les engagements opérationnels, ainsi que la capacité de relier l’outil aux analyses PowerBI, un logiciel qui peut générer une représentation graphique intuitive des données. L’outil Web SMaRT favorisera également une adoption plus large et la délégation des exigences en matière de rapports à des niveaux inférieurs, ce qui devrait permettre de saisir des données plus précises, plus proches de la source et de partager le fardeau des rapports. Enfin, l’outil Web SMaRT permettra l’analyse de la conformité des utilisateurs, ce qui favorisera à la fois les mesures de contrôle de la qualité et l’établissement de rapports de rendement sur la saisie des données. Des améliorations progressives seront également apportées en fonction des rétroactions des utilisateurs et des besoins en information des hauts dirigeants. Des démonstrations et des séances de formation seront proposées à tous les utilisateurs afin de faciliter l’utilisation adéquate de l’outil.

BPR : DGESDO EMIS
BC : EMIS CIFRI, MRC, AC, ARC, COMFOSCAN, COIC, SMA(GI), CPM, Gp PM
Date visée : Décembre 2023
Livrable : Déploiement de l’outil Web SMaRT pour la production de rapports à tous les responsables de la mise sur pied de forces. 

Mesure 2.3 : Inclure les données mensuelles sur la disponibilité opérationnelle dans le tableau de bord des N0 pour garantir une disponibilité et une visibilité régulières des données sur la disponibilité opérationnelle pour les hauts dirigeants.

Géré par le VCEMD, le tableau de bord des N0 fournit un aperçu des données ministérielles clés au SM et au CEMD. Le tableau de bord est disponible à tout moment sur un site Web à accès restreint sur le RED. La disponibilité opérationnelle dans l’ensemble des FAC, ainsi que les engagements en matière d’eNRF (la Force de réaction de l’OTAN renforcée) et en matière de l’Initiative pour la disponibilité opérationnelle de l’OTAN, pourraient être ajoutés à cet outil de rapport Protégé B. Avec un niveau de détail suffisant, ces ajouts permettraient de fournir aux hauts dirigeants des données sur la disponibilité opérationnelle des FAC qui complètent celles contenues dans le tableau de bord. Ces données devraient être incorporées manuellement au départ; toutefois, l’EMIS étudie actuellement une façon de mieux automatiser ce processus à l’aide d’outils numériques. La mesure 1.1 permettra de faire en sorte que ces données soient aussi précises et à jour que possible, tandis que le déploiement de Web SMaRT et l’incorporation éventuelle de PowerBI permettront des représentations plus intuitives des données pour les hauts dirigeants.

BPR : DGESDO EMIS
BC : VCEMD
Date cible : Tous les mois, dès mars 2023
Livrable : Les données de disponibilité opérationnelle des FAC et d’eNRF et de l’Initiative pour la disponibilité opérationnelle de l’OTAN sont publiées sur le tableau de bord de N0 tous les mois.

Mesure 2.4 : Intégrer les exigences en matière de disponibilité opérationnelle dans DEFENCEX.

DEFENCEX fournira le remplacement à long terme du Système d’information de la gestion des ressources de la défense (SIGRD) et devrait commencer à procurer des fonctionnalités au Ministère en 2027. DEFENCEX se veut une évolution importante du SIGRD en ce sens qu’il devrait jouer un rôle plus important dans la prise de décision, fondée sur des données et des preuves. Il finira par remplacer l’outil Web SMaRT en tant que système d’enregistrement pour la collecte et l’analyse des données sur la disponibilité opérationnelle. Les travaux ont déjà commencé pour l’intégration des exigences en matière de collecte et d’analyse des données sur la disponibilité opérationnelle en tant que composante de ce système, ainsi que pour leur utilisation pour soutenir la prise de décision liée à la disponibilité opérationnelle. Cela dit, il sera important de formaliser davantage ces exigences sous forme d’un processus opérationnel dans l’énoncé des besoins de DEFENCEX au fur et à mesure que le projet passe à la phase de définition. L’énoncé des besoins devrait être terminé d’ici la fin des phases de définition, actuellement prévues pour décembre 2024.

BPR : SMA(DIA) et EMIS
BC : DPF, VCEMD
Date cible : Janvier 2025
Livrable : Disponibilité opérationnelle intégrée en tant que processus opérationnel dans l’énoncé des besoins de DEFENCEX afin de permettre l’élaboration et la prestation de mesures de soutien à la prise de décision sur la disponibilité opérationnelle et de fonctions d’analyse.

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