Troisième examen indépendant de la Loi sur la défense nationale

De : Défense nationale

Document d'information

Le 1er juin 2021 – Ottawa – Défense nationale/Forces armées canadiennes

Le 5 novembre 2020, l’honorable Harjit S. Sajjan, ministre de la Défense nationale, a nommé l’honorable Morris J. Fish, ancien juge de la Cour suprême du Canada, comme autorité d’examen indépendant, pour effectuer un examen indépendant de dispositions précises de la Loi sur la défense nationale (LDN) et de leur application.

En vertu de l’article 273.601 de la LDN, le ministre de la Défense nationale (min DN) est tenu de lancer processus d’examen indépendant des dispositions de la LDN et de son application et de déposer un rapport à ce sujet au Parlement dans un délai précis. Dans le cadre de cet examen indépendant, les dispositions visées comprennent celles liées à la justice militaire, à la police militaire et à la supervision de la police, aux griefs des militaires et à l’examen externe des griefs.

Au sujet de l’autorité chargée de l’examen

L’honorable Morris J. Fish a siégé à la Cour d’appel du Québec et à la Cour suprême du Canada. Le juge Fish a pratiqué le droit à Montréal et il a été admis aux barreaux du Québec, de l’Île‑du‑Prince‑Édouard et de l’Alberta, en plus d’avoir été nommé conseiller de la reine. Professeur associé à la faculté de droit de l’Université  McGill University, il a aussi enseigné à l’Université d’Ottawa et à l’Université de Montréal. Le juge Fish a agi à titre d’expert‑conseil auprès du ministère fédéral de la Justice, de l’Agence de revenu du Canada et de la Commission de réforme du droit du Canada. Il a été conseiller juridique spécial à la Commission d’enquête sur l’exercice de la liberté syndicale dans l’industrie de la construction au Québec (Commission Cliche) et au Comité de surveillance des activités de renseignements de sécurité. Le juge Fish a reçu un doctorat honorifique de l’Université McGill en 2001 et un doctorat honorifique de l’Université Yeshiva en 2009. Il s’est également vu décerner de nombreux prix et médailles, et il a été nommé Compagnon de l’Ordre du Canada en 2017. Le juge Fish occupe actuellement un poste de juriste en résidence pour un cabinet d’avocats canadien.

Examens antérieurs

Le premier examen indépendant avait été effectué par le très honorable feu Antonio Lamer, ancien juge en chef à la retraite du Canada, en 2003. Ce rapport contenait 88 recommandations. La réponse ministérielle à ces recommandations a été reflétée dans les projets de loi C‑60, C‑16 et C‑15, qui ont modifié la LDN.

Le deuxième examen indépendant avait été effectué et présenté au ministre de la Défense nationale en décembre 2011 par l’honorable Patrick LeSage, ancien juge en chef à la retraite de la Cour supérieure de justice de l’Ontario. Ce rapport a été déposé en 2012. Il contenait 55 recommandations. Ces recommandations sont largement reflétées dans les règlements du projet de loi C-15.

Troisième examen indépendant

En sa qualité d’autorité chargée du troisième examen indépendant, le juge Fish a fourni au ministre Sajjan 107 recommandations de grande envergure dont la majorité concerne le système de justice militaire, notamment le traitement des incidents d’inconduite sexuelle, ainsi que la police militaire et la supervision de la police. Les autres recommandations portent sur les griefs militaires et l’examen externe des griefs ainsi que le processus d’examen indépendant.

Les recommandations de l’autorité chargée de l’examen indépendant marquent une nouvelle ère de réforme pour le système de justice militaire. Dans son rapport, le juge Fish réaffirme la nécessité « manifestement justifiée » d’un système de justice militaire distinct permettant de « maintenir la discipline, l’efficacité et le moral », et ses recommandations ouvrent la voie vers l’évolution continue du système pour faire en sorte qu’il continue de refléter les valeurs des Canadiens et de répondre aux besoins des FAC. Le juge Fish propose des modifications législatives et réglementaires importantes ainsi que des changements aux pratiques et processus courants qui existent dans l’ensemble du système de justice militaire.

Il s’agit de l’examen indépendant le plus complet et le plus approfondi du système de justice militaire depuis les examens menés par l’ancien juge en chef du Canada, Brian Dickson, à la fin des années 1990. La conduite de la nouvelle ère de réforme implicite dans ces recommandations exigera des efforts acharnés et sans relâche. Le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes ont accepté les 107 recommandations en principe et les mettront en œuvre aussi rapidement et efficacement que possible, en notant toutefois que certaines d’entre elles nécessiteront des études supplémentaires, des ressources considérables ou d’importantes modifications législatives et réglementaires.

Le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes sont résolus à commencer la mise en œuvre des recommandations 5, 12, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 26, 27, 29, 35, 46, 47, 50, 70, 72, 73, 75, 78, 79, 84, 85, 86, 87, 92, 93, 94, 98, 99, 100, 101, 104, 105, 106 et 107 à court terme, au fur et à mesure que des analyses supplémentaires sont effectuées.

Les réformes proposées dans ce rapport contribueront à propulser le système de justice militaire dans une nouvelle ère. Elles s’inscrivent dans une tendance plus large visant à atténuer la nature du système de justice militaire axée sur le commandement en renforçant l’indépendance des intervenants du domaine de la justice militaire.

  • Les 64 premières recommandations concernent directement le système de justice militaire. Les changements proposés comprennent des réformes aux intervenants du domaine de la justice militaire, aux infractions d’ordre militaire et au processus de justice militaire.
  • Les recommandations relatives au système de justice militaire (1 à 16) sont les plus importantes du rapport en ce qui concerne la transformation institutionnelle. L’autorité chargée de l’examen indépendant recommande de renforcer l’indépendance des intervenants du domaine de la justice militaire, notamment les juges, les procureurs, les avocats de la défense et la police militaire. Par exemple, elle recommande la transformation des juges militaires en juges civils (recommandation no 1) et la création d’une cour militaire permanente (recommandation no 4).
  • Douze recommandations portent sur les infractions d’ordre militaire, les peines et la juridiction (recommandations 17 à 28). Elles couvrent les concepts et les aspects pratiques du champ d’application du Code de discipline militaire, le fonctionnement de l’exercice de la juridiction au quotidien dans le système de justice militaire et le contenu d’infractions d’ordre militaire particulières et des peines qui s’y rattachent. Elles prévoient notamment la création de nouvelles infractions d’ordre militaire spécifiques pour les cas d’inconduite sexuelle et de comportements haineux (recommandation 24).
  • Au total, 36 recommandations portent sur le processus de justice militaire, depuis l’enquête sur les infractions d’ordre militaire présumées jusqu’à leur règlement devant un tribunal militaire. Elles proposent des mesures visant à rendre le processus plus rapide et à améliorer l’équité procédurale pour la personne accusée. Les recommandations de l’autorité chargée de l’examen visent à renforcer le processus, à réaliser des gains d’efficience et à rassembler de meilleures données permettant de déterminer les causes des retards et d’y remédier (recommandations 29 à 64).
  • La plupart des 10 recommandations formulées dans le chapitre sur l’inconduite sexuelle concernent des aspects de la justice militaire, sont réfléchies et d’orientation pratique. Elles adoptent une approche axée sur la victime, tout en continuant de veiller à ce que le système de justice militaire reste équitable, efficace et harmonisé avec le système civil de justice pénale du Canada. Elles concordent aussi avec les objectifs du projet de loi C-77, dont la pleine mise en œuvre favorisera l’application accrue de l’approche axée sur la victime du système de justice militaire grâce à l’adoption de la Déclaration des droits des victimes. Cette mesure renforcera les droits des victimes au sein du système de justice militaire et accroîtra l’équité du système.
  • Le dernier chapitre du rapport porte sur le processus d’examen indépendant et l’élaboration de politiques, couvrant la capacité de l’institution, son approche de la collaboration et du soutien aux examens externes du système de justice militaire et des questions de politique générale. Ces recommandations sont de nature pratique et mettent l’accent sur des enjeux d’opérations et de planification. Elles portent sur la nécessité d’information centralisée et facile d’accès sur les examens indépendants menés antérieurement, le système de justice militaire, la collecte de données, la formation et les mécanismes de surveillance et de redressement (recommandations 98 à 103). L’autorité chargée de l’examen indépendant recommande aussi l’évaluation du caractère adéquat des ressources affectées à l’élaboration de politiques en matière de justice militaire (105) et des liens renforcés avec le ministère de la Justice (106 et 107).

Ces recommandations sont complexes. Le ministère de la Défense nationale, les Forces armées canadiennes et leurs hauts dirigeants, en particulier ceux qui assument des responsabilités dans le domaine du système de justice militaire, envisageront des mesures provisoires dans la mesure du possible tandis que nous nous efforcerons de mettre en œuvre de manière définitive les recommandations du juge Fish.

Le rapport du juge Fish est aussi très significatif pour le Grand Prévôt des Forces canadiennes (GPFC), puisque 40 des 107 recommandations touchent la police militaire. Les premières étapes importantes de la mise en œuvre de ces recommandations consisteront à examiner celles visant à faire progresser les normes institutionnelles en matière de maintien de l’ordre et à consulter les principaux intervenants. Plus précisément :

  • Les recommandations nécessitant des changements législatifs (13/14/15/16/32/36/39) reconnaissent le degré de professionnalisme de la police militaire et la nécessité d’un cadre juridique renforçant l’indépendance institutionnelle du chef de la police militaire. Le GPFC continuera de travailler de manière indépendante au sein du cadre actuel et accueille favorablement une reconnaissance juridique accrue de son indépendance.
  • Les recommandations liées au GPFC et au Directeur – Poursuites militaires (17/18/19/20/40/41/42/43) prévoient la collaboration de ces deux entités dans le cadre de la mise en œuvre, et une évaluation préliminaire sera réalisée afin d’établir le cadre de mise en œuvre.
  • Les recommandations concernant la collecte de données (29/35) veilleront à ce que le GPFC continue d’accroître sa capacité d’analyse de données et d’œuvrer à intégrer ces recommandations aux procédures actuelles d’analyse des données, d’en tirer des leçons et d’en rendre compte en toute transparence dans le rapport annuel du CFPM.
  • Le GPFC collaborera avec le Centre d’intervention sur l’inconduite sexuelle pour donner suite à la recommandation liée à la formation spécialisée (66) afin de concevoir la formation adéquate.
  • Le GPFC examinera soigneusement comment la police militaire pourrait mieux répondre aux préoccupations que soulève la recommandation liée aux enquêtes sur les agressions sexuelles (68) pour les victimes et prendra des mesures à cette fin d’ici l’entrée en vigueur de la Déclaration des droits des victimes.
  • Les recommandations liées à la création de groupes de travail (21/22/70/85/106/107) nécessiteront des efforts coordonnés afin de régler des problèmes complexes. Le GPFC contribuera de manière significative et constructive à chaque groupe de travail et discussion qu’a recommandé le juge Fish.

Dans son examen de l’Autorité des griefs des Forces canadiennes (AGFC) et du système, le juge Fish a constaté que les retards constituent le principal obstacle à l’atteinte des objectifs du système de règlement des griefs. Un certain nombre de recommandations portent sur l’amélioration ou la mise en application de la reddition de comptes (88/89/90/91) et nécessitent une analyse plus approfondie des mécanismes permettant de réaliser les modifications proposées. Bien qu’un changement nécessaire de la culture et de la perception entourant les griefs soit déjà en cours, le rapport du juge Fish procure une base solide pour ce travail très important. Plus précisément :

  • La recommandation 86 nuance et renforce la procédure de règlement des griefs existante au profit du plaignant, non seulement en garantissant la sensibilisation aux griefs par le bureau des Services de gestion des conflits et des plaintes (SGCP), ce qui permet de tirer parti des conseils et/ou des informations des SGCP sur les mécanismes de règlement des différends, mais aussi en suspendant les délais de soumission lorsque le soutien des SGCP est sollicité.
  • La recommandation 87 nuance et renforce le processus de grief existant au profit du plaignant en veillant à ce que le bureau des Services de gestion des conflits et des plaintes (SGCP) soit informé des demandes de prolongation de l’arbitrage par l’autorité initiale (AI). Cela permet au bureau des SGCP de suivre et d’informer correctement les parties concernées sur la prolongation ainsi que sur ses effets possibles.
  • La recommandation 91 stipule que le processus de règlement des griefs militaires devrait être entièrement numérisé et l’autorité de règlement des griefs convient que les soumissions par les plaignants devraient se faire par voie numérique. Il s’agit d’une excellente initiative qui protégera davantage le droit du plaignant de déposer un grief et de la documentation. Une analyse supplémentaire est nécessaire pour s’assurer que les défis liés à la protection de la vie privée, à la confidentialité et au secret professionnel sont adéquatement traités avant la mise en œuvre.
  • Les recommandations 93 et 94 sont déjà en place, sauf les mises à jour réglementaires pour formaliser la pratique actuelle.
  • Pour faire avancer la recommandation 95, les modifications à la Loi visant à renforcer la justice militaire pour la défense du Canada devraient entrer en vigueur rapidement pour des raisons d’équité procédurale. Les modifications ne sont toujours pas en vigueur, ce qui donne au CEMD le pouvoir de réintégrer les militaires qui ont été libérés administrativement de façon inappropriée, et cela est injuste pour les membres des FAC.

Pour ce qui est des deux recommandations qui concernent directement le Centre d’intervention sur l’inconduite sexuelle (71, 72 et 73), des mesures seront prises immédiatement. Grâce au financement prévu dans le Budget de 2021, le Centre d’intervention sur l’inconduite sexuelle (CIIS) mettra en œuvre un programme qui fournira des conseils juridiques indépendants gratuits aux victimes d’inconduite sexuelle, y compris des conseils sur la possibilité de signaler un incident, la façon de le faire et à qui s’adresser, ainsi qu’une orientation tout au long des processus judiciaires. La responsabilité de la collecte, de l’analyse et de la communication des données sur l’inconduite sexuelle fait déjà partie du mandat du CIIS et des travaux sont en cours pour que le Centre ait accès aux données pertinentes et reçoive des rapports globaux des Forces armées canadiennes. L’indépendance du CIIS par rapport au ministère de la Défense nationale et aux Forces armées canadiennes sera examinée par la juge Arbour dans le cadre de l’examen complet indépendant externe.

Examen externe indépendant et complet

Le 29 avril 2021, l’honorable Harjit S. Sajjan, ministre de la Défense nationale, a nommé l’ancienne juge de la Cour suprême Louise Arbour à titre de responsable de l’examen externe indépendant et complet des politiques, procédures et programmes existants et de la culture actuelle au sein des Forces armées canadiennes et du ministère de la Défense nationale. L’objectif de cet examen est de faire la lumière sur les causes de la présence continue d’incidents de harcèlement et d’inconduite sexuelle malgré les efforts déployés pour éliminer de tels comportements, de cerner les obstacles au signalement de comportements inappropriés, de déterminer si la réponse aux rapports déposés est adéquate, et de formuler des recommandations visant la prévention et l’élimination du harcèlement et de l’inconduite sexuelle. Cet examen externe indépendant et complet sera complémentaire au travail du juge Fish.

L’examen de la juge Louise Arbour sera fondé sur le rapport préparé en 2015 par l’ancienne juge de la Cour suprême, Marie Deschamps. Le rapport Deschamps a joué un rôle clé dans la détermination du problème ; le nouvel examen, quant à lui, cherchera de façon générale à préciser comment et pourquoi notre dynamique actuelle en milieu de travail permet des comportements nuisibles, et à formuler des recommandations visant la prévention et l’élimination du harcèlement et de l’inconduite sexuelle.

Inconduite sexuelle et conduite haineuse

Le sexisme, la misogynie, le racisme, la discrimination, le harcèlement et tout autre comportement qui nous empêchent d’être une organisation véritablement inclusive et accueillante n’ont pas leur place dans les Forces armées canadiennes. La Défense nationale comprend qu’un changement de culture au sein des Forces armées canadiennes est nécessaire pour éliminer une culture néfaste et créer un environnement où chaque personne est respectée, valorisée et se sent à l’aise de contribuer au meilleur de ses capacités.

Si nous voulons lutter contre l’inconduite sexuelle, il est essentiel de veiller à ce que le système de justice militaire demeure équitable, efficace et harmonisé avec le système civil de justice pénale du Canada, un système qui adopte une approche de la justice davantage axée sur les victimes et qui leur donne une voix. La mise en œuvre prochaine des dispositions du projet de loi C-77 renforcera les droits des victimes dans le système de justice militaire et améliorera l’équité du système.

La Cour suprême du Canada a souligné que les examens indépendants facilitent l’« évolution continue » du système de justice militaire et que, tout comme « le système civil de justice pénale, le système de justice militaire se développe et évolue en fonction de l’évolution du droit et de la société ». Les recommandations formulées par le juge Fish en tant qu’autorité chargée de l’examen indépendant relativement à l’inconduite sexuelle seront traitées, de même que celles attendues de la part de la juge Arbour. Ensemble, ces deux examens fourniront une analyse et une orientation essentielles pour aider à l’évolution continue du système de justice militaire et prévenir et contrer le harcèlement, les comportements haineux et l’inconduite sexuelle.

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