Examen du Programme d’élaboration de politiques en matière de migration

3. Principales constatations : la réussite

3.1 Consultations intergouvernementales sur les politiques concernant le droit d’asile, les réfugiés et les migrations

L’adhésion aux CIG est administrée au moyen d’ententes de contribution annuelles. En 2004, à la demande des États participants, le Secrétariat des CIG a élaboré un plan de gestion annuel qui fait état des principales activités et des finances de l’exercice précédent ainsi que des plans de l’exercice suivant. Ce plan est présenté aux réunions de la mini-rencontre plénière [note 6]. La réalisation du plan de gestion a aidé le forum à mieux rendre compte des résultats obtenus.

Le programme a-t-il permis de réaliser les activités et extrants prévus?

L’examen des documents et les entrevues avec les informateurs principaux confirment que les CIG ont produit les principaux extrants et activités prévus pendant la période visée par l’examen. Les principales activités des CIG peuvent se classer sous les rubriques suivantes : gestion des CIG, réunions des cadres supérieurs, réunions d’experts et réunions d’orientation stratégique, échange d’information et liaison avec l’extérieur. Sous la direction des Relations internationales et intergouvernementales, CIC et d’autres ministères qui prennent part à la préparation des réunions se chargent d’une activité considérable pour que les messages transmis soient uniformes et l’approche, coordonnée. Les activités et extrants des CIG sont résumés dans le tableau suivant et détaillés à l’annexe D.

Bien que les informateurs principaux affirment que l’ensemble des activités ou extrants importants ont été réalisés, certaines préoccupations mineures ont été exprimées quant à la rapidité d’exécution et à la valeur de certaines activités, notamment :

• La longue période qu’a nécessitée la mise sur pied du nouveau Groupe de travail sur l’immigration et l’intégration;
• Des préoccupations ont été systématiquement exprimées quant à l’ampleur des efforts nécessités pour mettre à jour le « Grey Book » compte tenu de son utilité. Le Comité directeur a commencé à en étudier la valeur en 2006;
• Bien que le Groupe de travail sur les données ait élargi son mandat pour englober les migrations et le droit d’asile, les besoins des CIG concernant les données sur les migrations ne sont pas encore définis;
• La procédure à suivre pour présenter des demandes de renseignements spéciales n’est pas pleinement utilisée au sein de CIC parce que mal connue;
• Un outil de recherche Google a été mis à l’essai pour le site Web; le marché n’a pas été reconduit en 2007, car les avantages ne semblaient pas en justifier les coûts;
• Il ressort d’un examen interne des CIG effectué par CIC et des résultats de certaines entrevues que les activités des CIG pourraient être mieux connues au sein de CIC et les résultats de ses travaux y être mieux diffusés; un meilleur parti pourrait ainsi être tiré de la participation à ce forum.

Les personnes interviewées signalent que le Canada est considéré comme un chef de file dans ce forum à l’égard de certains dossiers, comme la sélection de travailleurs qualifiés, l’intégration et la recherche sur l’immigration. Le Canada a joué un rôle actif dans le cadre des CIG au fil des ans, principalement en ce qui touche les activités suivantes :

• En 2004–2005, le Canada a entrepris le tout premier examen stratégique des CIG en réponse aux préoccupations exprimées quant à leur utilité. Cet examen visait à établir les priorités stratégiques et tactiques des CIG pour les cinq prochaines années et à en examiner la structure de gouvernance. Cette importante activité a débouché sur un certain nombre de modifications, notamment l’intégration dans le champ d’étude des CIG des questions d’immigration et d’intégration, la fusion de deux GT, et la création du Groupe de travail sur l’immigration et l’intégration.
• Le Canada a présidé les CIG en 2004.
• Le Canada préside le Groupe de travail sur les données depuis 2006 et a dirigé l’examen de son mandat.
• Le Canada a présidé le Groupe de travail sur l’introduction de clandestins de 2004 à 2006.
• Le Canada a présidé plusieurs ateliers, comme celui sur les systèmes de sélection fondés sur l’attribution de points (2006), sur les partenariats en vue de solutions durables (2005) et sur la protection efficace (2004).

Le programme a-t-il permis d’obtenir les résultats prévus?

Les CIG contribuent principalement à l’un des résultats principaux définis dans le PEPM, soit favoriser l’échange d’information entre les États. Cela se reflète directement dans le mandat des CIG, à savoir :

« Procurer aux États participants, aux organismes internationaux et à la Commission européenne un cadre pour échanger de l’information au sujet des réfugiés, du droit d’asile et des migrations, et cela de façon informelle, confidentielle et non contraignante. » [note 7]

Les constatations ci-après, qui se dégagent de l’examen des documents et des entrevues réalisées, illustrent les diverses formes que prend l’échange d’information ainsi que les avantages qui en découlent.

• Les réunions plénières et les mini-réunions plénières se déroulent à huis clos, ce qui favorise la tenue de discussions franches et ouvertes. Selon les informations obtenues, les débats et les discussions portent sur le fond des questions. L’adhésion permet d’obtenir, sur les politiques et les opérations, une information qu’il serait difficile de se procurer autrement.
• Les relations et le réseau de personnes-ressources établis grâce à l’adhésion, facilitent l’échange d’information en dehors des réunions. Les CIG aident à établir et à entretenir des relations bilatérales avec des pays européens.
• Permet au Canada d’obtenir les points de vue et opinions actuels des membres de l’Union européenne et d’autres pays. Les CIG offrent un accès privilégié aux discussions et politiques de l’UE, cette information orientant la propre position du Canada.
• Le Canada est mieux informé et peut participer plus efficacement à d’autres forums internationaux du fait de sa participation aux CIG.
• Les GT échangent des informations plus techniques sur les politiques et les programmes. Le GT sur les pays d’origine (avec la participation de la CISR) a été décrit comme étant un « outil de recherche et d’information précieux pour la prise de décisions par la CISR. » Il est particulièrement actif lorsqu’il s’agit de faire connaître les résultats de recherches, de définir les lacunes présentées par la recherche, et de participer à un forum de discussion en ligne. Des téléconférences ont été organisées pour partager l’information sur des pays particuliers, comme l’Iran, le Congo et la Chine.
• L’échange de données et d’information entre les membres se prolonge au-delà des réunions. Plus de 140 responsables canadiens de huit ministères et organismes [note 8] sont inscrits pour accéder au site Web réservé. Le nombre de demandes de renseignements présentées par l’intermédiaire des membres des CIG a été croissant au cours des dernières années, et le Canada lui-même présente une ou deux demandes par année. 
• Le Canada est mieux informé et plus efficace lorsqu’il formule la politique intérieure. CIC et d’autres ministères tirent des leçons de l’expérience d’autrui, ce qui se traduirait par l’adoption de « bonnes pratiques » lors de l’élaboration de politiques et de programmes. Souvent, ce type d’information n’est pas largement diffusé, car les leçons tirées font rarement l’objet de débats ouverts dans le cadre de réunions plus officielles ou documentées.

3.2 Conférence régionale sur les migrations

L’adhésion du Canada à la CRM est administrée dans le cadre d’ententes de contribution annuelles. Les principales réunions se déroulent à trois niveaux : au niveau des sous-ministres, à celui des principaux experts et au niveau technique, par l’intermédiaire des réseaux des agents de liaison (RAL). En 1997, on a établi un plan d’action qui définit les objectifs thématiques, les interventions conjointes et un calendrier d’exécution. Le plan d’action est mis à jour périodiquement. La version actuelle précise trois thèmes que la Conférence doit étudier au moyen de séminaires, de consultations ainsi que d’autres recherches et communications :

• Politiques migratoires et gestion des migrations
• Droits de la personne
• Lien entre migrations et développement

Les deux réseaux d’agents de liaison (lutte contre l’introduction de clandestins et le trafic de personnes et protection consulaire) disposent chacun d’un plan de travail approuvé par les sous-ministres et précisant les activités et les dates d’achèvement. 

Le programme a-t-il permis de réaliser les activités et les extrants?

L’étude des documents et les entrevues avec les informateurs principaux révèlent que la CRM a réalisé ses principaux extrants et principales activités au cours de la période visée par l’examen. 

Les principales activités peuvent être classées sous les rubriques suivantes : gestion de la CRM, consultations, séminaires et ateliers, communication et échange d’information, initiatives visant à dégager un consensus, et participation à des forums de l’extérieur. Une activité considérable, sous la direction de Relations internationales et intergouvernementales, se déroule au sein de CIC et avec d’autres ministères qui participent à la préparation des réunions afin que les messages soient uniformes et l’approche, coordonnée. Rien n’indique que les extrants importants n’ont pas été réalisés. Les activités et extrants de la CRM sont résumés dans le tableau suivant et détaillés à l’annexe E.

Outre ce qui précède, la CRM réalise des initiatives ou projets spéciaux, notamment :

• Fonds visant à aider le retour des migrants qui se trouvent dans des situations particulièrement vulnérables : 
  En raison de l’excédent accumulé dans le budget de la CRM en 2005, il a été proposé d’utiliser ces fonds à des fins humanitaires. Des lignes directrices ont été élaborées afin de financer, jusqu’à concurrence de 1 000 $ par personne, le retour dans leurs pays d’origine des migrants se trouvant dans des situations vulnérables (femmes, mineurs non accompagnés, etc.). À la suite d’une période d’essai, le fonds est devenu permanent en 2006. Il est géré par l’OIM et supervisé par le secrétaire technique. Le Canada verse 15 000 $US (ou 25 %, selon la même formule que pour le budget de la CRM) du fonds total de 60 000 $US.

• Éléments essentiels de la gestion des migrations :
  Le Canada et, à un moindre degré, l’Australie ont financé l’élaboration d’un module de formation et du guide du formateur qui y est associé, lequel a été élaboré par l’OIM. Le module avait pour objet de constituer un cadre d’instruction et de référence commun pour l’étude structurée, autonome ou en groupe, des concepts, des politiques et des questions de fonctionnement en matière d’immigration. Les groupes cibles comprenaient les décideurs gouvernementaux, les praticiens, les étudiants, les universitaires, les travailleurs au service de causes humanitaires, les ONG et d’autres organismes internationaux. Le module est offert en anglais et en espagnol, le Mexique finançant la traduction vers l’espagnol.

• Lignes directrices :
  Les sous-ministres élaborent et approuvent parfois des lignes directrices, comme les Lignes directrices régionales en vue d’accorder une protection spéciale dans les cas de rapatriement d’enfants victimes du trafic de personnes et les Lignes directrices pour l’établissement de mécanismes multilatéraux et bilatéraux entre les pays membres de la CRM au sujet du retour des migrants régionaux par voie de terre.

• Système d’information statistique sur la migration en Amérique centrale et au Mexique (SIEMMES : Mesoamerican Migration Statistics Information System) :
  Cette base de données a été financée par certains pays de la CRM et élaborée par l’OIM. Elle a été transférée à l’Université du Costa Rica pour y être perfectionnée et tenue à jour.

Le Canada a joué un rôle très actif au sein de la CRM au cours des dernières années :

• En 2005, le Canada a assuré la présidence intérimaire.
• Un employé de CIC a été choisi pour occuper le poste de coordonnateur du Secrétariat technique et a exercé cette fonction de 2004 à 2007.
• CIC et l’ASFC appuient régulièrement la formation depuis son élaboration jusqu’à sa prestation; ils aident aussi d’autres pays à y assister. De nombreux autres ministères ont également appuyé des initiatives, notamment l’ACDI, RHDSC et l’ASPC.

Le programme a-t-il obtenu les résultats prévus?

La CRM contribue à deux des trois résultats prévus par le PEPM : favoriser l’échange d’information entre les États et, à un moindre degré, contribuer au débat public dans ce domaine.

Échange d’information entre les États

L’échange d’information entre les États est le but premier de la CRM, comme en témoigne le premier des trois principes de la CRM, à savoir :

• « Créer un forum afin de discuter franchement et honnêtement des migrations régionales en vue d’améliorer la coordination et la coopération régionales.
• Consentir des efforts afin de trouver un équilibre entre la protection des droits des migrants et la nécessité pour les pays d’assurer la sécurité de leurs ressortissants.
• Rechercher la convergence avec d’autres processus. » [note 9]

Les constatations ci-après, qui se dégagent de l’examen des documents et des entrevues réalisées, illustrent les diverses formes que prend l’échange d’information ainsi que les avantages qui en découlent :

• Les réunions des sous-ministres, du Groupe de consultations régionales sur les migrations (Groupe de Puebla) et des RAL se déroulent à huis clos, ce qui favorise le partage informel et ouvert de l’information.
• Le site Web réservé aux membres est utilisé, lorsque le facteur temps est important, pour renseigner les membres sur les mesures de sécurité récemment adoptées.
• Un réseau de personnes-ressources et de relations s’est constitué après les réunions, ce qui favorise le partage de l’information et la coopération en dehors des rencontres. Cela est particulièrement crucial lorsque des changements de gouvernement donnent lieu à un important renouvellement de fonctionnaires. 
• Le Canada a été en mesure de promouvoir son point de vue et d’influencer l’orientation des des programmes et politiques. À titre d’exemples, mentionnons l’assistance technique accordée aux gouvernements du Panama et du Costa Rica pour les aider à élaborer des lois et des politiques, ainsi que l’aide fournie au Nicaragua et au Costa Rica pour ce qui est des politiques relatives aux travailleurs saisonniers.
• La CRM contribuerait à renforcer les relations avec le Mexique et à mieux faire comprendre la position du Canada à l’égard de la gestion des migrations.
• Le MAECI a signalé des domaines dans lesquels il souhaite accorder une assistance technique supplémentaire ou renforcer la capacité des pays de la région en puisant dans les fonds d’autres programmes.

Débat public

La CRM contribue au débat public sur les migrations, surtout toutefois à l’extérieur du Canada. La CRM diffuse beaucoup de ses documents et déclarations sur un site Web accessible au public. En outre, la CRM a consenti des efforts afin de reconnaître la société civile et de la faire participer au processus. Le Réseau régional des organisations civiles pour les migrations (RROCM) participe à la discussion de certains points de l’ordre du jour. L’organisme ombrelle, le Conseil canadien pour les réfugiés, est membre du RROCM. À la suite des réunions des sous-ministres, le RROCM diffuse une déclaration parallèle qui est affichée sur le site Web de la CRM. Selon les informations obtenues, les réunions des sous-ministres intéressent grandement les médias dans les pays d’Amérique centrale et y font l’objet d’une couverture médiatique importante. Cela ne semble toutefois pas être le cas au Canada.

Autres résultats

Un autre résultat lié au renforcement de la capacité est atteint par la participation à la CRM. La prestation d’une assistance technique, les séminaires, la formation et d’autres activités d’amélioration des capacités ont renforcé les politiques et les programmes migratoires de la région. Une série de séances de formation y ont été présentées, notamment sur la détection de documents frauduleux et les techniques d’entrevue. Une aide à l’élaboration des lois et politiques a été accordée dans un certain nombre de pays de la région, notamment le Costa Rica, le Panama et le Nicaragua.

3.3 Le Migration Policy Institute

La participation au MPI est administrée dans le cadre d’une entente de contribution annuelle qui précise les activités à exécuter. Ces dernières ont été élargies au cours de la période visée à mesure que le financement augmentait.

Le programme a-t-il permis de réaliser les activités et les extrants prévus?

Le gouvernement fédéral est un des nombreux participants aux activités du MPI. La participation directe d’un pays à une activité ou à une publication particulière est signalée dans certains cas seulement. Sauf indication contraire, les extrants suivants sont communs à de nombreux cotisants. D’une façon générale, le MPI a réalisé ses activités et ses extrants à l’exception de deux tables rondes annuelles qui, tout en étant toujours prévues, accuseraient du retard selon les informations obtenues. Outre les extrants officiels, le MPI donnerait accès à des dossiers et à des renseignements sur les migrations dans des pays clés, notamment les États-Unis, l’Union européenne et le Mexique, par l’intermédiaire de réseaux et de personnes-ressources au sein du personnel du MPI.

Le tableau suivant énumère les principales activités prévues dans l’entente de contribution et certains des extrants qui y sont associés.

Le programme a-t-il permis de réaliser les extrants prévus?

Le MPI contribue directement à deux des trois résultats énoncés dans le PEPM : encourager l’intensification de la recherche sur les migrations et contribuer au débat public dans ce domaine.

Activité de recherche

Les principales activités du MPI concernent l’analyse et la recherche sur les migrations, comme l’indique le MPI :

« Le Migration Policy Institute est un groupe de réflexion indépendant, non partisan et sans but lucratif, ayant son siège à Washington D.C., qui s’est donné pour mission d’analyser les mouvements de personnes à l’échelle mondiale. »

Le MPI diffuse ses recherches sur son site Web et sur support papier. L’annexe F contient une liste partielle du large éventail des recherches et des publications réalisées par le MPI au cours de la période quinquennale.

Débat public

Le MPI contribue au débat public par les activités suivantes :

• Diffusion sur son site Web d’un large éventail d’informations, d’analyses et de recherches facilement accessibles et gratuites;
• Diffusion d’un bulletin électronique mensuel;
• Conception d’outils à l’intention des médias.

Autres résultats

Selon les informations obtenues, le MPI contribue à l’analyse des politiques et à la tenue de discussions au sein de CIC. Il dispose d’une capacité d’analyse considérable, et ses chercheurs principaux sont considérés comme des chefs de file dans le domaine des migrations. Le MPI procure également au Canada un accès aux renseignements sur les migrations et sur les enjeux qui se présentent dans des pays importants, notamment les États-Unis, l’Union européenne et le Mexique, cette information orientant les positions adoptées par le Canada.

______________

[6] La mini-rencontre plénière, qui se tient une fois l’an, est l’occasion de discuter des questions immédiates et de coordonner les activités.

[7] Plan de gestion des CIG de 2004 et de 2005.

[8] CIC, CISR, ASFC, MAECI, Sécurité publique, ACDI, Passeport Canada et Agence de revenu du Canada (ARC).

[9] CIC, CISR, ASFC, MAECI, Sécurité publique, ACDI, Passeport Canada et Agence de revenu du Canada (ARC).

• Précédent
• 1
• 2
• 3
• 4
• 5
• 6 (current)
• 7
• 8
• 9
• 10
• 11
• 12
• 13
• 14
• 15
• Suivant