Rapport sur l’examen interne de la Loi sur la réduction de la paperasse

A. Obligation de compenser le nouveau fardeau administratif d’un montant équivalent

La première partie de la règle du « un pour un » indique que « toute augmentation du fardeau administratif des entreprises doit être compensée par un allègement correspondant […] »^{Note de bas de page 4}.

Selon cette disposition, du 1^er avril 2012 au 31 mars 2021, des règlements entraînant un fardeau administratif correspondant à des coûts annualisés de 83,6 millions de dollars ont été supprimés et à des coûts annualisés de 23,1 millions de dollars ont été ajoutés, ce qui représente une réduction globale de 60,5 millions de dollars des coûts annualisés liés au fardeau administratif. Il s’agit d’une réduction cumulative du fardeau administratif des entreprises correspondant à plus de 480 millions de dollars^{Note de bas de page 5}.

La règle du « un pour un » permet aux organismes de réglementation d’être plus au fait des coûts liés aux obligations administratives des entreprises et les incite à trouver des moyens de limiter ces coûts. Elle comporte toutefois certaines limites dans quelques domaines, lesquels sont indiqués ci-dessous.

• Portée

  La règle ne s’applique qu’aux règlements qui imposent un fardeau aux entreprises. Toutefois, de nombreux règlements s’appliquent à des intervenants autres que les entreprises, par exemple les citoyens et les organismes à but non lucratif, et même à des intervenants au sein du gouvernement. Ces intervenants pourraient également bénéficier des efforts visant à réduire le fardeau administratif.

• Approche

  En pratique, la règle est appliquée une fois que les estimations de coûts sont connues, ce qui est trop tard dans le processus d’élaboration des règlements pour influencer considérablement la conception du règlement. Une approche fondée sur les résultats selon laquelle la limitation du fardeau administratif imposé aux entreprises est un objectif précis dès les premières étapes de l’élaboration du règlement pourrait donner de meilleurs résultats.

• Consultation éclairée

  Certains renseignements, comme le coût horaire du travail et le temps requis pour mener à bien une activité réglementée, sont essentiels pour calculer les coûts administratifs. Certains intervenants de l’industrie et des entreprises nous ont dit que les estimations de ces coûts par les organismes de réglementation ne reflètent pas la réalité.

  Il y a deux raisons possibles à cela.

  • La règle s’applique aux coûts liés au fardeau administratif seulement et non à tous les coûts liés à la mise en œuvre d’une obligation.
  • Les intervenants de l’industrie ne sont pas consultés au sujet des estimations des coûts. En vertu de la Politique sur la limitation du fardeau réglementaire sur les entreprises, les organismes de réglementation devraient consulter les intervenants touchés pour valider les hypothèses et s’assurer que les estimations sont exactes.

B. Obligation d’abroger un règlement en vigueur pour chaque nouveau règlement qui impose un fardeau aux entreprises

La deuxième partie de la règle exige qu’un règlement soit abrogé lorsqu’un nouveau règlement qui augmente le fardeau administratif imposé aux entreprises est mis en place.

Les critères pour les ajouts et les suppressions diffèrent.

• Les ajouts sont de nouveaux règlements qui imposent un nouveau fardeau administratif aux entreprises et qui ne sont pas visés par une exemption s’appliquant à la règle.
• Les suppressions sont tous les règlements qui sont abrogés. Ce ne sont pas nécessairement des règlements qui imposent un fardeau administratif.

Selon cette disposition, du 1^er avril 2012 au 31 mars 2021, l’inventaire réglementaire du gouvernement du Canada comportait 185 règlements en moins :

• ajouts : 63;
• suppressions : 248.

Bien que cette réduction soit importante, 87 % des règlements supprimés étaient des règlements qui n’avaient aucune incidence sur le fardeau administratif des entreprises.

Par conséquent, il n’y a pas de lien direct entre le nombre de règlements abrogés et la limitation ou la réduction du fardeau administratif.

Les organismes de réglementation ont également signalé cette lacune. Ils veulent que le gouvernement élimine l’obligation d’abroger un règlement chaque fois qu’un nouveau règlement imposant un fardeau aux entreprises est créé. Puisque le gouvernement traite les règlements de la même façon, peu importe le fardeau qu’ils imposent, l’obligation n’aide pas à atteindre l’objectif de la Loi.

Les organismes de réglementation nous ont également dit que l’obligation pourrait favoriser l’élaboration de règlements longs qui ont une vaste portée plutôt que des règlements plus courts et ciblés. Si tel était le cas, le résultat serait contradictoire parce qu’un long règlement peut être difficile à suivre, et donc plus complexe et plus lourd, que plusieurs règlements courts.

Bien que l’obligation d’abroger un règlement en vigueur puisse ne pas limiter de façon importante le fardeau administratif, elle incite les organismes de réglementation à supprimer les règlements qui ne s’appliquent plus. Cette tâche administrative permet de s’assurer que les règlements sont pertinents. Il ne s’agit pas d’un objectif énoncé dans la Loi, mais d’un objectif louable qui pourrait être atteint directement au moyen d’un examen réglementaire.

C. Application des exemptions

En vertu du RRP, le Conseil du Trésor peut accorder une exemption de l’application de la règle relativement à un règlement si celui-ci appartient à l’une des trois catégories.

En date du 31 mars 2021, un total de 124 règlements ont fait l’objet d’une exemption de l’application de la règle sur un total de 212 règlements qui imposaient un nouveau fardeau administratif aux entreprises (environ 58 %).

Voici la répartition des règlements :

• les règlements liés à la fiscalité ou à l’administration fiscale : 31 exemptions (25 %);
• les règlements qui ne prévoient aucun pouvoir discrétionnaire quant à ce qui doit être inclus dans le règlement en raison d’obligations internationales ou juridiques : 24 exemptions (19 %);
• les règlements pris en situation d’urgence ou dans des circonstances uniques ou exceptionnelles (notamment lorsque la conformité à la règle nuirait à l’économie canadienne, ou à la santé ou la sécurité publiques : 69 exemptions (56 %).

Sur les 124 règlements qui ont fait l’objet d’une exemption, 110 avaient une faible incidence sur les coûts annuels^{Note de bas de page 6} et 14, une incidence importante sur les coûts annuels^{Note de bas de page 7}. De ces 14 règlements, 8 étaient directement liés à la réponse du gouvernement à la COVID-19.

Même si la plupart des règlements qui ont fait l’objet d’une exemption entraînent de faibles coûts administratifs estimatifs, les entreprises affirment que les exemptions affaiblissent l’effet de la règle. Elles trouvent que l’exemption s’appliquant aux règlements liés à la fiscalité ou à l’administration fiscale pose particulièrement un problème, compte tenu du lourd fardeau administratif qu’elles doivent assumer pour se conformer à ces règlements.

Toutefois, les organismes de réglementation veulent que le SCT crée de nouvelles exemptions pour faire face au fait que certaines approches modernes de conception réglementaire, comme la conception axée sur les résultats, peuvent créer un fardeau administratif plus lourd au lieu de le limiter.

Les modifications apportées à la Loi en 2018 visent en partie à régler ce problème. Ces modifications ne sont pas encore entrées en vigueur et ne font donc pas partie de la portée de l’examen. Toutefois, leur mise en œuvre entraînerait la création d’une exemption pour les règlements pris à la suite de la coopération réglementaire afin de reconnaître les avantages économiques plus généraux d’assurer l’harmonisation à l’échelle des administrations, malgré les augmentations éventuelles des coûts administratifs.

D. Conformité à la règle

En vertu de la Politique, le rapprochement des ajouts et des suppressions pour les coûts liés au fardeau administratif et les nouveaux règlements est effectué au niveau du portefeuille ministériel.

En vertu du RRP, les nouveaux coûts administratifs et les nouveaux règlements doivent être compensés dans les 24 mois suivant la date de leur création.

Les réductions du fardeau résultant des modifications des obligations administratives en fonction des éléments suivants ne comptent pas comme des réductions en vertu de la règle du « un pour un » :

• les lois;
• les politiques;
• les programmes.

L’ensemble du gouvernement s’est conformé à la règle pendant les sept années au cours desquelles elle a été en vigueur.

En règle générale, les organismes de réglementation ont réduit le fardeau administratif et supprimé plus de règlements qu’ils en ont ajoutés :

• les suppressions ont dépassé les ajouts au cours de chaque exercice sauf pour un, depuis l’adoption de la règle, ce qui représente une réduction moyenne nette des coûts liés au fardeau administratif de 16 576 $ par jour (annualisés)^{Note de bas de page 8};
• en moyenne, 7 règlements imposant un nouveau fardeau administratif ont été ajoutés chaque année et 23 règlements existants ont été supprimés^{Note de bas de page 9}.

Le SCT voulait savoir si le rapprochement des ajouts et des suppressions par portefeuille ministériel dans les 24 mois était approprié. Les organismes de réglementation ne seraient plus en mesure de se conformer à la règle dans les situations suivantes :

• s’ils ne peuvent pas abroger des règlements ou des obligations administratives sans compromettre la santé, la sûreté, la sécurité ou l’environnement;
• s’ils ont épuisé les diminutions « accumulées » de règlements imposant un fardeau administratif et leurs économies de coûts.

L’augmentation des taux de non-conformité nous indiquerait que la règle n’est plus un moyen efficace de limiter le fardeau administratif, mais au 31 mars 2021, seuls trois portefeuilles ne se sont pas conformés à l’obligation de compenser les coûts liés au fardeau administratif dans les 24 mois suivants.

• Transports Canada (ne s’est pas conformé deux fois : il a réglé chaque situation dans les deux semaines suivant la date limite).
• Environnement et Changement climatique Canada (ne s’est pas conformé une fois : il a réglé la situation dans les deux semaines suivant la date limite).
• Pêches et Océans (ne s’est pas conformé trois fois : les coûts liés au fardeau administratif n’ont pas été rapprochés dans les trois cas).

Étant donné que les ministres adoptent constamment des règlements pour se prémunir contre les nouveaux risques liés à la santé, à la sûreté, à l’environnement et à la sécurité, il pourrait être de plus en plus difficile au fil du temps de se conformer à l’obligation de compensation au sein d’un portefeuille. Toutefois, l’obligation de faire un rapprochement entre les ajouts et les suppressions au niveau du portefeuille pourrait inciter les responsables à limiter le fardeau administratif en l’absence d’autres mesures stratégiques.

E. Éléments techniques

Le SCT a examiné des éléments techniques liés à la Loi, au RRP et à la Politique.

Les intervenants ont suggéré quelques changements techniques, dont les suivants :

• mettre à jour l’année de référence des coûts et l’année de base du taux d’actualisation utilisées dans le calcul des coûts;
• préciser dans la Loi la façon dont le rapport annuel doit être présenté (par exemple, déposé au Parlement).

Les intervenants ont également suggéré de modifier le titre et le préambule de la Loi afin de mieux tenir compte de l’objectif de celle-ci.

Mise en œuvre de la règle

Le SCT continuera à effectuer ce qui suit :

• fournir des conseils aux ministères et organismes chargés de la réglementation sur l’application de la règle du « un pour un » et sur la Politique sur la limitation du fardeau réglementaire sur les entreprises;
• inciter les organismes de réglementation à obtenir des données réelles des parties réglementées afin de valider les hypothèses sur le coût du fardeau administratif.

Exemptions

Le SCT :

• continuera à surveiller les règlements non visés par la règle du « un pour un » et d’en faire rapport;
• examinera régulièrement la liste des exemptions.

Rapprochement au niveau du portefeuille

Le SCT continuera à effectuer ce qui suit :

• surveiller le rapprochement au niveau du portefeuille et en rendre compte;
• collaborer avec les organismes de réglementation afin d’assurer la conformité à la règle à l’échelle du gouvernement.

Travaux futurs sur les politiques

Le SCT effectuera ce qui suit :

• examiner des façons d’améliorer les exigences relatives à l’examen de l’inventaire réglementaire dans la Directive du Cabinet sur la réglementation afin de :
  • mieux soutenir l’objectif visant le maintien d’un inventaire de règlements pertinent,
  • déterminer s’il est toujours nécessaire de légiférer l’obligation d’abroger un règlement existant chaque fois qu’un nouveau règlement qui impose un fardeau aux entreprises est adopté;
• continuer à étudier les problèmes liés au fardeau réglementaire cumulatif imposé aux entreprises et la façon dont ils pourraient être réglés au moyen de de la politique réglementaire et du cadre législatif;
• examiner des façons d’aborder le fardeau administratif des citoyens et des organisations qui ne sont pas des entreprises.