Guide de la détermination de l'admissibilité Chapitre 10 - Section 4
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10.4.0 Approche simplifiée
Quand il s'agit de décider si une personne est admissible aux prestations, la disponibilité reste sans doute la question la plus complexe qu'on doive aborder. On a répété maintes fois que la disponibilité est une question de fait qu'on doit examiner à la lumière de chaque situation particulière.
Dans cette sous-section, on tente de préciser des concepts qui permettront d’uniformiser la façon de traiter les demandes de prestations. Tout principe proposé reste quand même flexible et devra être adapté aux circonstances spécifiques de chaque cas individuel.
10.4.1 Champ normal de disponibilité
Pour déterminer la mesure dans laquelle un prestataire restreint sa disponibilité, il faut d’abord établir une définition de base de la norme relative à la disponibilité. Une disponibilité normale à tout moment pendant la période de prestations est définie ainsi dans les prochains paragraphes en tenant compte de la jurisprudence :
La volonté d'une personne d'accepter sur-le-champ tout emploi dans sa région de travail en empruntant n'importe lequel des moyens de transport qu'on y trouve, sans exiger rien de plus que ce qui est convenable aux fins de la loi en ce qui concerne le type d'emploi, la rémunération, l'horaire et les autres conditions.
La région de travail est celle où cette personne gagne ordinairement sa vie; elle est délimitée par les distances que franchissent quotidiennement les gens de la place afin d'aller travailler.
Soulignons que cette définition ne tient compte ni de la conjoncture économique ni de l'industrialisation de la région de travail. Ce sont des facteurs qui ne doivent jouer ni en faveur ni au détriment de l'assuré dans l'évaluation de sa disponibilité. Celle-ci doit plutôt être examinée en fonction de sa volonté de travailler, des efforts qu'il déploie en quête de travail et des restrictions qui réduisent les chances de trouver un emploi Note de bas de page 1 .
Il semblerait en effet inacceptable de réduire ou d’annuler les prestations d’un assuré du seul fait qu'il habite une région économiquement faible où il gagne ordinairement sa vie et, du même coup, de favoriser l'exode rural. D'autant plus que la loi, dans sa version actuelle, veut qu'on prolonge, non qu'on raccourcisse, la période de prestations lorsque le taux de chômage est élevé dans une région donnée Note de bas de page 2 .
Mentionnons enfin que cette définition de région de travail est valable en ce qui concerne l'évaluation de la disponibilité d'une personne; elle ne l'est pas nécessairement en ce qui concerne le refus d'emploi. Il se peut fort bien qu'un assuré puisse être pénalisé s'il refuse une occasion d'emploi ailleurs que dans sa région de travail; toutefois, il ne doit pas être déclaré non disponible pour cette seule raison.
10.4.1.1 Disponibilité immédiate
C'est au quotidien, pour tout jour ouvrable, qu'un prestataire doit faire preuve de sa disponibilité, comme le prévoit la Loi. Aussi est-il généralement exigé d'une personne en chômage qu'elle soit en mesure de saisir sur-le-champ, ou à tout le moins dans un court délai, toute occasion d'emploi convenable qui pourrait se présenter. Tout cela témoigne du souci constant que devrait avoir une personne qui est sans travail de mettre fin le plus tôt possible à sa période de chômage.
Pour certaines personnes, une ou quelques heures tout au plus suffisent pour être en mesure de se présenter à l'emploi alors que pour d'autres, un plus long délai s'avère nécessaire étant donné leur situation particulière, le temps qu'elles se libèrent de contraintes ou d'obligations qui font partie de leur vie courante ou qui surviennent occasionnellement.
Un long délai, d'autant qu'il se prolonge, peut mettre en doute la disponibilité d’un prestataire. La question qui se pose est de savoir quel délai est acceptable sans qu'il y ait litige en matière de disponibilité. La Loi, a-t-on vu Note de bas de page 3 , exige d'un prestataire une disponibilité au quotidien, ce qui laisse entendre qu'une personne véritablement soucieuse de travailler doit prendre les dispositions afin de pouvoir se présenter au travail sans retard, le jour même, ou au plus tard le jour suivant, lorsqu’une occasion d'emploi convenable se présente.
Toutefois, certains types d'emplois, sur appel par exemple, ou certaines activités exigent une disponibilité immédiate à très peu d'heures d'avis. Conséquemment, le fait qu'un prestataire ne puisse, à l'intérieur du jour même ou du jour suivant à la limite, régulariser une situation qui l'empêche d'accepter sur-le-champ toute occasion d'emploi convenable, constitue un signe révélateur de non disponibilité.
De toute évidence, une période de disponibilité peut être ponctuée à l'occasion d'un jour ouvrable isolé au cours duquel un prestataire consacre du temps à certaines occupations personnelles, s'absente de sa région immédiate pour visiter parents ou amis ou encore remplir des obligations, qu'elles soient civiles, juridiques, morales, religieuses ou familiales. Il faut s’assurer qu'à cette occasion, le prestataire est demeuré en tout temps disponible et qu'il aurait pu se présenter au travail au plus tard le jour suivant.
L'on ne peut évidemment parler d'un jour isolé si ce jour ouvrable consacré à ces activités se répète fréquemment ou survient à intervalles réguliers. Une telle situation constitue une forme de restriction à la disponibilité du prestataire. Il faut se demander dès alors dans quelle mesure cette restriction a une incidence sur ses possibilités d'emploi compte tenu de son occupation ou de ses conditions d'emploi; l'on traitera de ces cas en empruntant les principes développés dans la rubrique champ « restreint de disponibilité » Note de bas de page 4 . Il a par ailleurs été d'usage dans le passé de ne pas mettre en doute la disponibilité d'un prestataire dans les cas d'absence de courte durée, soit jusqu'à une semaine, lorsqu'une telle absence se situait dans une période de disponibilité et que le prestataire avait pris les arrangements nécessaires pour être joint sans délai et revenir dans les 48 heures si une occasion d'emploi lui était signalée; il semble bien que l'on pourrait généraliser cet usage à d'autres situations.
L'on peut penser ainsi à des situations, qu'elles soient issues d'obligations, de contraintes ou d'un simple choix personnel, qui peuvent se produire en une occasion isolée au cours d'une période de disponibilité et durer, non pas un jour ouvrable, mais plusieurs jours ouvrables consécutifs.
Il faut se demander dans ce contexte si le prestataire, étant donné la situation, agit comme une personne qui reste soucieuse de saisir dans les meilleurs délais toute occasion d'emploi convenable qui pourrait se présenter. Il ne suffit pas que celui-ci se dise disponible pour travailler; il doit avoir pris des dispositions pour être rejoint et informé sans délai si une occasion d'emploi convenable se présentait et être prêt et disposé à revenir en cas d'absence ou se libérer de cette situation pour se présenter au travail dans les 24 heures qui suivent ou, au plus tard, dans les 48 heures.
Il doit s'agir évidemment de dispositions concrètes et crédibles démontrant que le prestataire peut profiter de toute occasion d'emploi convenable dans les meilleurs délais. Le fait que dans une telle situation un prestataire n'ait pas fait ou ait été empêché de faire des démarches personnelles pour se trouver du travail est acceptable pour une courte période de temps, disons une semaine; l'on pourrait, en contrepartie, douter de la disponibilité d'un prestataire dont la situation empêcherait de se chercher activement du travail pour une plus longue période.
Dans le cadre de cette approche relative à la disponibilité immédiate, on tient pour acquis que le prestataire reste disponible pour travailler en dépit de la situation; cela n'a rien à voir avec une personne qui, par exemple, prendrait une période de repos, de vacances ou un congé non rémunéré de son employeur Note de bas de page 5 et qui pourrait néanmoins alléguer qu'en tout temps, dans un délai de 24 à 48 heures au plus, elle pourrait interrompre cette période ou ce congé si jamais une occasion d'emploi convenable se présentait. Dans un tel contexte, une personne ne peut être considérée comme disponible.
Cette approche d'ensemble, faut-il souligner, s'applique à de nombreuses situations dont certaines, étant donné leur importance et spécificité, font l'objet de rubriques particulières dans le présent chapitre à savoir « obligations familiales , heures de travail , et convictions religieuses » Note de bas de page 6 , « en visite chez des parents ou amis » Note de bas de page 7 , « en vacances » Note de bas de page 8 , « maladie et mortalité » Note de bas de page 9 , « séjour à son chalet » Note de bas de page 10 et « mobilisation pour cause de procès ou de sinistre » Note de bas de page 11 et « séjour à l’étranger » Note de bas de page 12 .
Il faut préciser enfin que, lorsqu'une personne a effectivement perdu une occasion d'obtenir un emploi convenable parce qu'elle n'était pas en mesure d'y répondre dans le délai exigé par l'employeur, il lui revient de démontrer qu'elle a un motif valable; l'on déterminera si tel est le cas en fonction des concepts que l'on retrouve au chapitre concernant le « Refus d'emploi convenable » Note de bas de page 13 .
10.4.1.2 Champ restreint de disponibilité
La loi définit ce qu’est un emploi convenable. Il y a quatre critères qui permettent de déterminer si une occasion d’emploi est convenable et qui demeurent les mêmes tout au long de la période de prestations.
Les incidences de ces critères sur la disponibilité d’un prestataire sont abordées en détail dans les sections 10.8, 10.10 et 10.11 du Guide de la détermination de l’admissibilité.
La loi prévoit par ailleurs deux critères qui varieront pendant la durée de la période de prestations : rémunération offerte et type d’emploi. Les prestataires doivent faire preuve d'une plus grande volonté de chercher et d'accepter un emploi à un salaire moindre au fur et à mesure que la période de prestations progresse. Ces concepts ont toujours fait partie de la loi et été interprétés dans la jurisprudence. Toutefois, la mesure exacte dans laquelle les prestataires doivent faire preuve d'une plus grande volonté est précisée dans le Règlement sur l’assurance-emploi. Les obligations du prestataire de faire preuve d'une plus grande volonté de chercher et d’accepter divers genres d’emplois et de réduire ses exigences salariales au fur et à mesure que s’écoule sa période de prestations varieront selon la catégorie à laquelle il appartient (travailleur de longue date, prestataire fréquent ou prestataire occasionnel) et le nombre de semaines de la période de prestations qui s'est écoulé. Les incidences de ces deux critères sur la disponibilité d’un prestataire sont abordées en détail plus loin dans ce document.
10.4.2 Avertissements au prestataire
Un prestataire qui cherche et accepte un emploi d’un genre et niveau de rémunération spécifiés respecte les dispositions de la loi en ce qui concerne la définition « d’emploi convenable » et est considéré comme disponible pour travailler, à moins que d’autres facteurs démontrent le contraire.
Par exemple, si, au cours des six premières semaines de sa période de prestations, un « prestataire fréquent » cherche un emploi similaire à ceux qu’il occupait pendant sa période de référence et est disposé à en accepter un, et ce, à un salaire correspondant à 80 % de sa rémunération de référence (celle qu’il touchait pendant sa période de référence Note de bas de page 14 ), ce prestataire est considéré comme disponible pour travailler, à moins que d’autres facteurs démontrent le contraire.
Toutefois, à la 7e semaine de sa période de prestations, le prestataire fréquent doit être disposé à chercher et à accepter tout emploi pour lequel il détient les qualifications et dont le salaire est inférieur à ses attentes. Plus particulièrement, ce prestataire devra chercher et accepter un emploi pour lequel il est qualifié à un salaire correspondant à 70 % de sa rémunération de référence, soit celle qu’il touchait pendant sa période de référence Note de bas de page 15 . Si le prestataire ne respecte pas ces exigences, il limiterait de façon injustifiée sa disponibilité pour travailler.
Même si la loi Note de bas de page 16 ne l’oblige pas, la Commission continuera d’aviser, comme elle le fait depuis longtemps, les prestataires qui peuvent restreindre leur disponibilité d’une façon ou d’une autre, comme celui de l’exemple ci-dessus, de la période pendant laquelle ils peuvent limiter leurs recherches d’emploi à certains types d’emplois assortis d’un certain salaire Note de bas de page 17 . Dans l’exemple précédent, le prestataire pourrait être informé qu’à la 7e semaine de leur période de prestations, il doit être disposé à chercher un emploi dans tout domaine pour lequel il détient les qualifications nécessaires et à un salaire correspondant à 70 % de sa rémunération de référence, soit celle qu’il touchait pendant sa période de référence. Il doit par ailleurs être avisé que s’il ne respecte pas ces exigences, il pourrait être rendu inadmissible du bénéfice des prestations. Si le prestataire décide tout de même de ne pas chercher ou de ne pas accepter un tel emploi assorti de conditions moins avantageuses, en tenant pour acquis qu’un tel emploi convenable est disponible sur le marché du travail, il pourrait être rendu inadmissible du bénéfice des prestations pour non disponibilité.
La Commission doit consigner dans le dossier du prestataire tout conseil ou avertissement et renseignement sur le marché du travail qu’elle communique au prestataire.
Il ne s'agit pas ici d'accepter sans autre formalité toute action ou déclarations que pourrait poser ou faire un prestataire après avoir été informé. Ces actions ou déclarations demeurent en tout temps soumises aux règles habituelles d'évaluation de crédibilité et de prépondérance de la preuve Note de bas de page 18 .
Cette politique de mise en garde, qui vise à assurer l'équité dans le règlement des demandes de prestations, s'applique au prestataire qui est et continue d'être disponible et capable de travailler. Elle ne s'adresse aucunement au prestataire qui n'a pas l'intention, la possibilité ou la capacité d'accepter un emploi ou encore à la personne qui pose des restrictions telles à l'acceptation d'un emploi qu'elle ne peut être considérée comme disponible pour travailler.
Enfin, le fait qu'une personne qui, pour une raison ou pour une autre n'est pas disponible pour travailler, n'ait pas été avisée d'élargir son champ de disponibilité ne saurait servir à la rendre admissible au bénéfice des prestations Note de bas de page 19 ou à réviser la décision d'inadmissibilité pour non-disponibilité rendue par la Commission.
10.4.3 Restrictions
Les restrictions peuvent être classées dans deux catégories selon qu’elles sont volontaires ou involontaires. Une restriction volontaire est le fruit d'un choix personnel, les restrictions involontaires échappent plus ou moins à la volonté de l'individu. On doit tenir compte de l'une et l'autre Note de bas de page 20 .
Qu'elles soient volontaires ou involontaires, les restrictions ont le même résultat : elles diminuent les possibilités d'obtenir du travail. Toutefois, si l’on examine la situation sous un autre angle, une restriction volontaire diffère nettement d’une restriction involontaire : la première sème généralement le doute quant à l'empressement d'une personne d'obtenir un emploi; la seconde peut subsister quels que soient sa volonté de travailler et le besoin de le faire.
10.4.4 Restrictions volontaires
La première question à régler est de déterminer si les attentes du prestataire se situent bien au niveau des restrictions plutôt que des préférences. Il est tout à fait normal de préférer un emploi relevant de son métier et des plus rémunérateurs; on ne doit pas conclure à une restriction pour autant.
De même, exiger ce que la loi accorde ne doit jamais être qualifié de restriction. Par exemple, en vertu de la nouvelle loi, un travailleur de longue date peut se restreindre, pendant les 18 premières semaines de sa période de prestations, à chercher et à accepter un emploi dans la même occupation à celui qu’il occupait pendant sa période de référence, et ce, à un salaire correspondant à 90 % de sa rémunération de référence Note de bas de page 21 . Toutefois, après 18 semaines, cette restriction n’est plus légitime s’il n’est pas disposé à élargir son champ de recherche et à chercher et à accepter un emploi similaire à celui qu’il occupait pendant sa période de référence à un salaire correspondant à 80 % de sa rémunération de référence Note de bas de page 22 .
Les restrictions les plus fréquentes se retrouvent au niveau du genre de travail, de la rémunération, des horaires, de la distance à parcourir et du domaine de travail. Ces restrictions sont abordées en détail plus loin dans ce chapitre. Une fois les restrictions précisées et le champ de disponibilité délimité, les chances qu'a l'assuré de trouver du travail seront évaluées de la façon la plus exacte possible.
10.4.5 Restrictions involontaires
Par restrictions involontaires, on entend toute situation indépendante de la volonté d’une personne. Elles peuvent être d'ordre physique : une incapacité partielle ou une grossesse Note de bas de page 23 ; d'ordre familial : une obligation dont le prestataire est personnellement responsable, une maladie du conjoint ou d'un membre de la famille Note de bas de page 24 ; d'ordre syndical : les sanctions disciplinaires ou l'expulsion Note de bas de page 25 ; d'ordre personnel : la détention Note de bas de page 26 et les convictions d'ordre moral ou religieux Note de bas de page 27 .
Une obligation familiale dont une personne pourrait probablement se libérer si elle s'efforçait de faire des arrangements convenables est plutôt considérée comme une exigence volontaire qu’involontaire. C’est habituellement le cas des tâches domestiques et des mesures à prendre quant à la garde des enfants Note de bas de page 28 .
Une invalidité, l'âge, un faible niveau de scolarité ou de formation, la connaissance très limitée de la langue parlée ne figurent pas parmi les restrictions; ce sont des facteurs qui ne doivent pas nuire au prestataire dans l'évaluation de sa disponibilité.
[ Janvier 2014 ]
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