Section 3 : Évaluation du système de la réserve nationale d'urgence (SRNU) – Résultats

3. Résultats

La présente section fournit un résumé des résultats, structuré en deux grandes parties : rôle national et rôle international. Ce résumé se fonde sur une analyse des renseignements descriptifs figurant dans les documents disponibles, de même que sur les thèmes qui sont ressortis des entrevues, des groupes de discussion et des sondages auprès des principaux répondants.

3.1 Rôle national

Nécessité d'une réserve d'urgence

Les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) responsables de la gestion des urgences ont rallié leurs efforts pour établir le Cadre de sécurité civile pour le Canada (2011), selon lequel « [...] l'accumulation des risques associés à des facteurs comme l'urbanisation croissante, la dépendance aux infrastructures essentielles et l'interdépendance de ces dernières, le terrorisme, le changement et la variabilité du climat, les maladies animales et humaines ainsi que la mobilité accrue des personnes et des biens de par le monde ont accru le potentiel de divers types de catastrophes ».[Lien vers la note 6]

Bien que relativement peu d'incidents catastrophiques soient survenus en sol canadien ces dernières années, notre pays n'est pas insensible à la menace :

• Les communautés urbaines et éloignées du Canada ont déjà été touchées par des catastrophes naturelles ou d'origine humaine, comme des pandémies.
• Les menaces terroristes qui pèsent sur les pays occidentaux subsisteront vraisemblablement.

Il est à prévoir que ces types de risques, et les événements qui en découlent, se reproduiront dans le monde. Les incidents de santé publique à l'échelle nationale ou internationale peuvent évoluer rapidement. Lorsqu'ils se produisent, ces incidents peuvent avoir des conséquences néfastes graves pour les Canadiens, d'où l'importance de concevoir avec soin des plans d'intervention en cas d'urgence, y compris sur l'accès rapide aux fournitures essentielles.

Comme nous l'avons vu dans la section précédente, les réserves du SRNU ont été utilisées au pays au cours des 25 dernières années pour répondre à des incidents de toute sorte. Le programme du SRNU vise principalement à assurer une quantité suffisante de fournitures médicales et destinées aux services sociaux, qui sont entreposées dans des endroits stratégiques du Canada et prêtes à être utilisées pour des interventions immédiates en cas de catastrophe naturelle ou causée par l'homme.

Compte tenu du risque accru de diverses catastrophes naturelles ou d'origine humaine, le programme du SRNU a adopté une approche « tous risques » selon laquelle les décisions concernant la composition et la gestion de la réserve nationale de matériel seront fondées sur des évaluations à jour du risque. Les ressources médicales du SRNU, comme le matériel hospitalier et les produits pharmaceutiques, pourraient s'avérer d'une importance cruciale en cas d'intervention majeure.

Rôle du gouvernement fédéral en matière de préparation et d'intervention en cas d'urgence au pays

Les administrations municipales et les gouvernements provinciaux et territoriaux sont les premiers à intervenir en situation d'urgence. Le gouvernement fédéral fournit de l'aide à la demande des provinces et des territoires.

Le gouvernement du Canada a pour rôle de coordonner les activités de gestion des urgences au sein des administrations, le cas échéant, et entre les différents intervenants. Le rôle plus général du gouvernement fédéral en matière de préparation et d'intervention en cas d'urgence est confirmé dans de nombreux documents.

• Il est stipulé dans la Loi sur la gestion des urgences (2007) que « le ministre [de Sécurité publique Canada] est chargé d'assumer un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences au Canada en coordonnant, au sein des institutions fédérales et en collaboration avec les gouvernements provinciaux et d'autres entités, les activités de gestion des urgences ».
• Par l'entremise du Plan fédéral d'intervention d'urgence (2009), le gouvernement du Canada mobilise et coordonne les ressources et les capacités des organismes suivants : administration centrale des ministères et bureaux régionaux du gouvernement fédéral, sociétés et organismes d'État, organisations provinciales et territoriales de gestion des urgences, industrie et secteur privé, et organisations non gouvernementales.[Lien vers la note 7]

Toutefois, nous disposons de peu de renseignements précis sur le rôle du gouvernement fédéral dans la fourniture de matériel d'urgence à la suite d'une catastrophe nationale :

• En tant que partie signataire du Règlement sanitaire international (2005) de l'Organisation mondiale de la Santé, le Canada est tenu de se doter de la capacité requise au niveau national pour apporter une aide logistique (p. ex. matériel, fournitures et transport) à ses citoyens en cas d'événement de santé publique d'envergure nationale.[Lien vers la note 8]
• Les antiviraux du SRNU sont précisés dans le Plan canadien de lutte contre la pandémie d'influenza dans le secteur de la santé (2006) :

« Outre la Réserve nationale d'antiviraux, le Système national de réserve d'urgence contient également de l'oseltamivir qui pourrait être utilisée au cours d'éclosions nationales de l'influenza aviaire ou pour supporter les provinces/territoires lors d'une alerte pandémique ou une période pandémique. »^{[Lien vers la note 9]}

L'engagement du gouvernement du Canada à l'égard de la sécurité des Canadiens en présence de menaces d'origine humaine ou naturelle a été réitéré dans divers instruments, communications et accords. Dans le Discours du Trône 2010, la gouverneure générale a souligné ce qui suit : « Notre société paisible, prospère et pluraliste est l'une des plus sûres du monde. Pourtant, le Canada doit faire face à des menaces réelles, graves et changeantes. [...] La protection de la santé et de la sécurité des Canadiens et de leur famille est une priorité de notre gouvernement. »[Lien vers la note 10]

Rôles et priorités de l'Agence de la santé publique

Selon la Loi sur la gestion des urgences (2007), il incombe à chaque ministre responsable d'une institution fédérale devant le Parlement de déterminer les risques qui sont propres à son secteur de responsabilité ou qui y sont liés, notamment les risques concernant les infrastructures essentielles; il est aussi chargé de mener les activités ci-après conformément aux principes, programmes et autres mesures établis par le ministre :

• élaborer les plans de gestion des urgences à l'égard de ces risques
• les mettre à jour, à l'essai et en œuvre
• tenir des exercices et assurer la formation à leur égard.^{[Lien vers la note 11]}

L'annexe A du Plan fédéral d'intervention d'urgence (2009) donne un aperçu des fonctions de soutien du gouvernement en cas d'urgence. Le ministre de la Santé assume la responsabilité principale en matière de santé publique et de services essentiels à la personne.

Le ministre de la Santé du Canada (ce qui comprend l'Agence de la santé publique) est avant tout responsable de l'élaboration et de l'actualisation des plans d'urgence du portefeuille fédéral de la Santé en cas de menaces pour la santé publique nationale ou d'incident de santé publique, comme d'importantes éclosions de maladie, des catastrophes naturelles ou d'origine humaine, ou des incidents majeurs de nature chimique, biologique ou radionucléaire.

L'Agence de la santé publique du Canada a été créée en 2004 en réaction aux préoccupations concernant la capacité du système de santé publique de prévoir les menaces pour la santé publique et d'intervenir efficacement. Elle a pour mandat de promouvoir et de protéger la santé et la sécurité des Canadiens grâce au leadership, aux partenariats, à l'innovation et aux interventions. L'Agence travaille en étroite collaboration avec les provinces et les territoires afin de garantir la santé des Canadiens en mettant l'accent sur des mesures efficaces, à savoir prévenir les maladies chroniques comme le cancer et les cardiopathies, prévenir les blessures et intervenir en cas d'urgence de santé publique. L'Agence de la santé publique assume un rôle de premier plan à l'échelle fédérale; elle a fait de la gestion des urgences de santé publique une de ses grandes priorités.

Elle assume sa responsabilité à cet égard en réalisant les activités suivantes :

• gérer les aspects internationaux des activités de préparation et d'intervention en cas d'urgence de santé publique, y compris coopérer avec l'Organisation mondiale de la Santé et servir de centre de coordination pour la mise en œuvre du Règlement sanitaire international (2005)
• assurer la coordination régionale des activités fédérales en cas d'urgence de santé publique
• soutenir les provinces et les territoires, s'il y a lieu, ou intervenir en situation d'urgence complexe à l'échelle nationale en prenant les mesures suivantes : assurer l'accès au contenu de la réserve nationale afin d'aider les provinces et les territoires à intervenir en cas d'urgence faciliter l'obtention de matériel d'urgence additionnel pour compléter les réserves provinciales et territoriales.

Le programme du SRNU est mentionné plus précisément dans le Plan stratégique 2007-2012 de l'Agence de la santé publique et, plus récemment, dans le Rapport sur les plans et les priorités 2010-2011 :

• Plan stratégique 2007-2012 : « On apportera des améliorations à la Réserve nationale de secours pour faire en sorte que les approvisionnements en produits et matériaux adéquats et modernes soient suffisants en cas d'urgence de santé publique. »
• Rapport sur les plans et les priorités 2010-2011 : « [...] exploiter la Réserve nationale de secours et [...], au besoin, pour intervenir lors de situations d'urgence liées à des maladies infectieuses ou à des actes bioterrorisme, au Canada ou ailleurs dans le monde. »

À l'avenir : Orienter le rôle du SRNU à l'échelle nationale

Favoriser une approche intégrée

L'objet principal du programme du SRNU consistait à acheter et à entreposer des fournitures, ainsi qu'à en assurer la disposition, certain travaux ont été entrepris pour chercher et favoriser une approche pancanadienne intégrée et coordonnée pour la gestion du matériel nécessaire aux interventions d'urgence dans le domaine de la santé publique. Des discussions avec d'autres ministères fédéraux ont permis d'établir ce qui suit :

• Plusieurs ministères fédéraux sont chargés de gérer des réserves similaires bien que restreintes de fournitures médicales et de produits pharmaceutiques d'urgence pour répondre à leurs propres besoins opérationnels : le ministère de la Défense nationale, l'Agence canadienne d'inspection des aliments, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et Santé Canada. Le processus actuel de gestion de ces réserves fédérales est principalement centré sur les exigences respectives des ministères. Par exemple, l'Agence canadienne d'inspection des aliments met en réserve de l'équipement de protection individuel (respirateurs, bottes de caoutchouc, vêtements jetables, pulvérisateurs) pour les employés intervenant face à des zoonoses de l'étranger.
• Un ministère clé a souligné que les ministères ne semblent pas comprendre la portée actuelle de la réserve de l'Agence. Ces derniers ont suggéré qu'une campagne d'éducation visant à clarifier les questions, à confirmer les responsabilités et à accroître la sensibilisation au sein des autres ministères serait bénéfique pour clarifier les rôles et les responsabilités associés au SRNU.
• Certains ministères ont souligné l'utilité de partager de l'information sur la gestion des réserves. L'échange d'information et la collaboration pourraient être possibles dans les secteurs suivants : systèmes de gestion des stocks, gestion des réserves, mise en commun de données probantes, d'expériences et de connaissances, achats collectifs et élimination de l'équipement médical, des fournitures médicales et des produits pharmaceutiques périmés.

Le gouvernement fédéral pourrait ainsi profiter de l'expertise actuelle grâce aux partenariats, à la collaboration et aux communications :

• L'échange de connaissances et de compétences spécialisées entre les administrations est essentiel à la réussite des préparatifs d'urgence au Canada; c'est également le cas de la coordination et de la gestion des fournitures d'appoint. Il s'agit de connaître les mesures prises par d'autres administrations, tant au pays qu'ailleurs dans le monde, y compris en ce qui concerne l'introduction de produits et de protocoles d'avant-garde, et d'être en mesure de mettre en rapport, de transmettre et d'utiliser ces renseignements. Ces efforts permettront à l'Agence de la santé publique de proposer des modèles et des pratiques qui conviennent, de favoriser l'échange d'information et d'assurer l'application des systèmes et des connaissances les plus appropriés et les plus efficients.
• Les connaissances et les capacités relatives aux interventions d'urgence varient grandement au pays. En créant une communauté d'experts au sein des administrations, l'Agence de la santé publique joue un rôle de premier plan en regroupant divers partenaires et spécialistes afin d'être en mesure de favoriser la dialogue, de partager les ressources et de faciliter la prise de décisions fondées sur des données probantes dans un contexte de santé publique. Par exemple, des groupes d'experts pourraient être formés ou élargis en vue de se pencher sur des questions comme l'équipement médical, les pandémies, les maladies d'origine alimentaire et les risques d'incident CBRN. Afin que les stocks du SRNU soient entretenus conformément aux normes en vigueur et répondent aux besoins opérationnels des utilisateurs finaux, il est nécessaire d'assurer la participation continue d'experts de partout au pays pour favoriser la prise de décisions ciblées.

L'efficacité du programme du SRNU dépend de sa capacité de répondre aux besoins véritables des utilisateurs principaux, c'est-à-dire d'appuyer les provinces et les territoires dans leurs interventions d'urgence :

• Les provinces et les territoires n'ont pas toujours participé de façon constante aux décisions en matière d'acquisition, de localisation et de déploiement de matériel pour le programme du SRNU. Il est essentiel de tenir des consultations et de partager de l'information avec un large éventail d'experts des provinces et des territoires pour que l'Agence soit en mesure de bien comprendre les points de vue individuels et pangouvernementaux des provinces et territoires. L'amélioration de l'information sur les réserves d'autres administrations pourrait faciliter l'exploration d'options quant à des initiatives fédérales-provinciales-territoriales relatives aux réserves; notamment pour la planification, l'approvisionnement, le renouvellement du stock, le contrôle de la qualité, la distribution, la gestion des installations et le cycle de vie.
• Dans le même ordre d'idées, les protocoles d'entente qui ont été conclus avec les provinces et les territoires (à l'exception du Nunavut) dans les années 1960 et 1970 sont désuets et ne correspondent pas à l'environnement opérationnel et commercial complexe d'aujourd'hui. L'Agence de la santé publique a demandé à un groupe de travail composé de représentants des provinces et des territoires de discuter de la question. Les membres du groupe ont confirmé qu'il était nécessaire de renégocier ces ententes avec chaque province et territoire. Les nouvelles ententes doivent exposer les attentes actuelles, de même que la sécurité de la réserve du SRNU et la responsabilité à cet égard.
• Les communications relatives au matériel disponible dans la réserve pourraient être améliorées. Des représentants provinciaux et territoriaux ont indiqué que certaines administrations disposaient de peu d'information sur les processus et les produits. Dans certains cas, elles ne sont pas au courant des fournitures mises à leur disposition. Une des options pour atteindre cet objectif consiste à élaborer une base de données électronique, à laquelle l'ensemble des provinces et des territoires auraient accès, afin de mieux comprendre en quoi consistent les fournitures du SRNU et le rôle de l'Agence dans la distribution de ces fournitures. Cette base de données électronique pourrait également servir d'outil pour assurer des communications uniformes au sein des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

Capacité d'appoint actualisée pour les provinces et les territoires

Le concept de « capacité d'appoint » doit être revu compte tenu des exigences actuelles en matière de préparation et d'intervention d'urgence au Canada.

Comme il a été établi il y a près de 60 ans, le programme du SRNU a pour mandat de fournir une capacité d'appoint aux provinces et aux territoires : les fournitures médicales et destinées aux services sociaux du SRNU devaient uniquement être utilisées une fois les ressources provinciales et territoriales épuisées. Le programme du SRNU avait pour but de soutenir les gouvernements provinciaux et territoriaux et les administrations municipales en cas d'urgence sanitaire.

Avant les attentats terroristes du 11 septembre aux États-Unis (2001) et les plus récentes pandémies de SRAS (2003-2004) et de grippe H1N1 (2009), le programme du SRNU visait avant tout à réagir à un large éventail de catastrophes naturelles ou d'origine humaine. La situation au cours des dernières années a eu pour effet d'activer les efforts déployés pour conjurer des menaces précises et plus actuelles pour la santé publique.

La mise à jour du programme s'est traduite par l'acquisition de matériel plus dispendieux et plus difficile à obtenir et à entreposer (non disponible à grande échelle, restrictions strictes en matière de licences) ou dont le délai d'approvisionnement est particulièrement long. Les produits pharmaceutiques ont généralement une durée de conservation, c'est-à-dire une limite légale de la durée pendant laquelle ils peuvent être conservés avant d'être considérés inutilisables. La durée de conservation peut poser problème lors de la constitution d'une réserve puisque les fournitures peuvent expirer avant d'être utilisées et devoir être remplacées.

Les risques élevés pour la sécurité lors de rassemblements de masse ont incité le gouvernement fédéral à assumer un rôle en localisant au préalable des fournitures médicales pour ces événements au cas où ces fournitures ne seraient pas disponibles à l'échelle locale.

En prenant des mesures à l'égard de nombre de ces nouvelles menaces pour la santé publique, en particulier celles qui nécessitent une intervention rapide, comme le rejet d'un agent chimique, le programme du SRNU devra peut-être devoir assumer un rôle de fournisseur principal, à la demande des provinces et des territoires, plutôt qu'un rôle de ressource de dernier recours, une fois les réserves des provinces et des territoires épuisées.

Nouvelles menaces, interventions revues

L'actualisation du programme du SRNU exige un processus décisionnel plus ciblé, axé sur l'acquisition et la distribution de fournitures davantage stratégiques, en fonction de processus d'évaluation des risques qui tiennent compte des dangers actuels et du rôle de l'Agence de la santé publique dans les interventions d'urgence. Le processus de planification des achats et des biens du programme du SRNU doit être modifié en prévision d'un plus large éventail de menaces. Un cadre d'appréciation du risque du portefeuille de la Santé est actuellement en cours d'élaboration.

Préparation en cas de pandémie

Tel qu'il est précisé dans le Plan canadien de lutte contre la pandémie d'influenza dans le secteur de la santé (2006), l'Agence de la santé publique est le principal organisme fédéral responsable de l'état de préparation et des mesures d'intervention en cas de pandémie de grippe.

Parmi les principales activités de l'Agence, notons les suivantes :

• faire de la recherche scientifique visant à mieux détecter, comprendre et suivre le virus
• obtenir de l'information sur la surveillance (ou le suivi) de ses partenaires fédéraux, provinciaux, territoriaux et locaux, ainsi que d'organisations non gouvernementales. La surveillance de la grippe aide à déterminer quand, où et quels virus grippaux circulent, leur intensité, leur propagation et leurs conséquences, et si des groupes de population particuliers ont des risques plus élevés de contracter la maladie
• fournir de l'information et des conseils à l'intention du grand public et de groupes particuliers, tels que les populations vulnérables, de même qu'émettre des directives à l'intention des professionnels de la santé et d'autres intervenants
• s'occuper de la coordination régionale des activités fédérales d'urgence sanitaire
• gérer les aspects internationaux de l'état de préparation et d'intervention face à la pandémie, y compris assurer la liaison avec l'Organisation mondiale de la Santé et agir comme centre de coordination de la mise en œuvre du Règlement sanitaire international
• élaborer et soutenir le processus nécessaire à la mise à jour et au maintien du Plan canadien de lutte contre la pandémie d'influenza dans le secteur de la santé, en coopération avec le portefeuille de la Santé et les représentants provinciaux et territoriaux
• commander suffisamment de vaccins pour la population canadienne, en collaboration avec les provinces et les territoires
• établir une réserve de produits pharmaceutiques, d'équipement et de fournitures pour aider les provinces et les territoires quant à la capacité de pointe.[Lien vers la note 12]

Depuis l'éclosion de SRAS, le programme du SRNU a augmenté ses réserves de matériel d'intervention en cas de pandémie. Le SRNU a accumulé ces stocks avant et pendant l'éclosion de grippe H1N1 de 2009-2010. Le matériel en cas de pandémie comprend des antiviraux, des antibiotiques propres à des interventions de lutte contre des pandémies, des seringues, des respirateurs et autres appareils d'alimentation en oxygène, de l'équipement de protection individuel (masques, écrans faciaux, gants) et d'autres fournitures telles que des blouses, des couvertures jetables, des oreillers, des aiguilles, des seringues et des sacs mortuaires.

Rassemblements de masse

Le programme du SRNU a appuyé les provinces et les territoires lors de situations d'urgence et de mesures d'urgence prévues comme dans le cas des visites du pape (1984, 1987, 2002), de la Journée mondiale de la jeunesse (2002), des Jeux olympiques et paralympiques d'hiver en Colombie‑Britannique (2010), des sommets du G8 et du G20 en Ontario (2010), de la Journée mondiale de la jeunesse (2011) en Nouvelle‑Écosse et d'autres événements organisés au Canada.

Les mesures de sécurité nécessaires sont maintenant plus grandes pour ce type de rassemblements de masse. L'Agence de la santé publique s'est montrée proactive au cours des dix dernières années, offrant préparation et déploiement préalable pour ces types d'événements planifiés, grâce à un concept de modules plus flexibles, adaptables et interopérables de prestation de services médicaux d'urgence (mini-cliniques) au cas où les services d'urgence de santé ne pourraient répondre à la demande. Le déploiement de ces mini-cliniques offre aussi l'occasion de mettre à l'essai sur le terrain cette ressource et de l'améliorer.

Risques de nature chimique, biologique et radionucléaire (CBRN)

Nous comptons sur le leadership du gouvernement fédéral en cas de crise qui survient rarement, comme une menace terroriste. Depuis les événements du 11 septembre 2001, de nombreux pays sont mieux préparés à affronter ces menaces. Bon nombre des mesures de protection médicales en cas d'actes de bioterrorisme potentiels ne sont pas disponibles dans le système hospitalier ou dans le système pharmaceutique au Canada. En raison du coût de ces mesures de protection, de la difficulté à se les procurer (peu de fabricants, restrictions en matière d'homologation, plusieurs produits non autorisés pour la vente au Canada) et de leur cycle de vie très caractéristique, l'Agence de la santé publique a commencé à les acquérir et à les entreposer dans le SRNU.

À titre de responsable du Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire (2002), le portefeuille de la Santé dirige les mesures en vue contrer les risques de nature CBRN. Ce rôle comprend les activités de planification et de préparation, ainsi que les structures d'intervention, les processus et les mécanismes de liaison qui assurent une réponse fédérale, provinciale et territoriale coordonnée en cas d'urgence nucléaire touchant le Canada ou les Canadiens au pays et à l'étranger.

Le Plan d'intervention en cas d'urgence chimique du portefeuille de la Santé (2010) décrit le rôle du portefeuille de la Santé en cas d'urgence chimique. Le Portefeuille fournit un soutien d'ordre scientifique et de santé publique aux activités d'intervention. Cet appui est avant tout destiné aux provinces et territoires, mais il peut également s'étendre aux autres ministères fédéraux et à des organismes homologues internationaux, le cas échéant.

L'acquisition, l'entreposage et la distribution de produits pharmaceutiques de nature très spécialisée pour contrer les risques de nature CBRN font partie du rôle de l'Agence de la santé publique au sein du portefeuille de la Santé.

Un des rôles de l'Agence de la santé publique au sein du portefeuille de la santé est l'achat, l'entreposage et la distribution de produits pharmaceutiques très spécialisés en cas de risques de nature CBRN. Le programme du SRNU fait l'acquisition des contre‑mesures médicales et les entrepose, mais son mandat est moins clair quant à la distribution de ces produits pharmaceutiques de nature très spécialisée conservés dans un endroit central. Compte tenu de la nature rapidement dévastatrice des incidents CBRN, il serait difficile de faire parvenir ces contre‑mesures médicales aux différentes administrations assez rapidement pour qu'elles soient utiles.

Certains des principaux intervenants ont remis en question la valeur de l'entreposage centralisé de ces types de produits pharmaceutiques et s'interrogeaient s'ils seraient déployés assez rapidement pour qu'ils soient utiles au cours d'un incident en santé publique. Récemment, certaines de ces contre‑mesures médicales ont été déployées au préalable pour des rassemblements de masse.

Communautés rurales, éloignées et du Nord

Les communautés rurales, éloignées et du Nord font face à de nombreuses lacunes et doivent relever de nombreux défis en matière de gestion des urgences en raison de leur situation unique. Des facteurs, comme les logements inadéquats pour certaines populations, la distance à parcourir pour obtenir des soins actifs dans les hôpitaux, et l'accès restreint à l'eau potable, peuvent avoir une incidence sur l'accès en temps opportun à l'ensemble des services de santé pour les personnes vivant dans des communautés éloignées ou isolées. Au cours de l'éclosion de la grippe H1N1 en 2009, Santé Canada a travaillé en collaboration avec les provinces et les territoires afin de distribuer au préalable des antiviraux dans ces communautés isolées ou près de celles-ci avant la seconde vague de la grippe, qui a eu lieu à l'automne 2009. Cela a assuré un accès plus rapide aux fournitures essentielles. Les auteurs du rapport sur l'intervention du portefeuille de la Santé du Canada face à la grippe H1N1 soulignaient l'importance de la prise en compte de la distribution d'antiviraux pour ces communautés dans le cadre des efforts de planification à venir.[Lien vers la note 13]

Au cours de consultations provincials et territoriales, les défis uniques associés à l'entreposage, au transport, à la formation et à la disponibilité de professionnels compétents en matière de reserves ont été mentionnés dans le contexte d'entreposer des fournitures dans les communautés isolées. L'entreposage pourrait être particulièrement problématique si les fournitures exigent des installations spécialisées, touchant par exemple le chauffage.

Fournitures destinées aux services sociaux

Tel qu'il est indiqué dans le Rapport de verification sur les mesures et interventions d'urgence de 2010, un plan stratégique à long terme est nécessaire pour orienter l'approvisionnement et la gestion des fournitures en réserve.

Comme il est mentionné à la section 2.3, au cours des 25 dernières années, près de la moitié des fournitures déproyées pour répondre aux incidents au pays sont des fournitures destinées à la prestation de services sociaux (46 %). Un peu plus de quatre déploiements sur dix ont été réalisés en réponse à des incidents de nature météorologique ou hydrologique, où des fournitures destinées à la prestation de services sociaux sont plus susceptibles d'être déployées. Les intervenants provinciaux et territoriaux, ainsi que d'autres ministères, ont indiqué qu'il y a un besoin pour une intervention des services sociaux lors d'incidents naturels ou d'origine humaine.

Les partenaires provinciaux et territoriaux ont souligné qu'ils percevaient la réserve comme la fourniture de dernier recours de matériel supplémentaire lors que les provinces et les territoires sont dépassés lors d'une intervention d'urgence (telle qu'un incident comportant un grand nombre de blessés), ce qui est conforme au mandat du SRNU. Certains ont souligné que par le passé, la réserve avait été déployée sur leur territoire dans le cadre de catastrophes naturelles (inondations, feux de forêts, etc.) et lors de rassemblements de masse (G8 et G20, Jeux olympiques, etc.). Ces interventions portaient principalement sur l'utilisation de lits pliants et de couvertures, de trousses et de formulaires pour les centres de réception, l'utilisation de masques N95 et de ventilateurs au cours de l'éclosion de la grippe H1N1, et le déploiement de mini-cliniques, d'antidotes pour les incidents de nature CBRN (capacité qui requiert de l'équipement et de la formation spécialisés) et la réserve nationale d'antiviraux.

Toutefois, de nombreux intervenants ont également indiqué avoir conclu des ententes avec des organisations non gouvernementales (comme la Croix-Rouge canadienne) afin d'obtenir de l'aide lors d'un incident. Les services de gestion des catastrophes natioanles de la Croix-Rouge canadienne sont orientés vers la fourniture de services sociaux d'urgence, telle que la réunification des familles (inscription des évacués, recherches et rapprochement des des demandes de renseignements), les besoins essentiels (nourriture, refuges, vêtements et besoins personnels) et la gestion de l'information (centre des opérations et information sur les services). Il y actuellement 800 ententes en la Croix-Rouge canadienne et des municipalités de partout au Canada visant à venir en aide aux autorités publiques en matière de mesures et d'intervention d'urgence.

La Croix-Rouge canadienne dispose de ses propres stocks, gérés en région et par des bénévoles, de fournitures destinées aux services sociaux composés principalement de lits pliants, qui sont retournés après usage et des articles qui sont donnés, tels que des trousses confort, couvertures, bouteilles d'eau et oursons en peluche. Selon la localité et la région, l'ampleur des stocks et l'endroit où ils sont conservés varient (voir annexe E pour les conditions) et les intervenants des provinces et des territoires reconnaissent que les fournitures peuvent être restreintes sur leur propre territoire.

Les organismes fédéraux de santé publique dans d'autres pays ne semblent pas systématiquement entreposer des fournitures destinées aux services sociaux dans leurs propres réserves. Ce service est plutôt offert par d'autres ministères responsables du bien-être et des organisations non gouvernementales qui sont spécialisés dans de tels types d'intervention (voir ci-dessous).

Fournitures désuètes

Selon le programme, une part importante des fournitures et du matériel dans le SRNU est désuète ou ne correspond plus aux normes ou pratiques médicales actuelles. Par exemple, de nombreux lits pliants en réserve sont difficiles à utiliser pour les aînés et les personnes handicapées parce qu'ils sont trop bas. Des couvertures fournies par le programme du SRNU contiennent de la laine, et certains utilisateurs trouvent qu'elles ne sont pas appropriées. La technologie médicale a progressé de façon importante depuis l'acquisition, dans les années 1960, de plusieurs des éléments médicaux des hôpitaux de 200 lits et des unités de soins intensifs. Selon les normes médicales modernes, ce matériel n'est pas sécuritaire ou fait appel à une technologie qui n'est plus pertinente en médecine moderne.

Les représentants provinciaux et territoriaux sont au courant de la situation et les commentaires laissent entendre que cette situation a quelque peu miné la confiance à l'égard de tout le matériel du SRNU. Les provinces et territoires ont la responsabilité d'offrir l'espace nécessaire à l'entreposage de ces fournitures; certaines administrations ont fait part de leur frustration d'avoir à payer pour l'entreposage de produits qui ne pourront jamais être utilisés.

L'aliénation prendra du temps et sera coûteuse, mais il est nécessaire de mettre à jour la réserve. Le Centre de mesures et d'interventions d'urgence a commencé l'aliénation des fournitures, mais ce processus est complexe. En plus d'éliminer les fournitures à l'entrepôt d'Ottawa, il faut expédier à cet entrepôt tous les produits (ou une partie de ceux-ci) conservés dans les centres d'approvisionnement pré-établis dans les provinces et les territoires et les trier conformément à la Directive sur l'aliénation du matériel de surplus (2006) du Conseil du Trésor du Canada. Pour chaque produit, il existe plusieurs manières de s'en débarrasser, selon la valeur de revente et sa composition (p. ex. recyclage, revente, destruction).

L'engagement de l'Agence à retirer des entrepôts du SRNU les fournitures périmées contribuera à rétablir la confiance des provinces et des territoires envers l'ensemble du programme.

3.2 Rôle à l'échelle internationale

Les incidents de santé publique internationaux requièrent différents types d'intervention. Certains nécessitent une internvetion nationale, certains ont besoin d'une intervention internationale, et d'autres requièrent une intervention mixte. Par exemple, la pandémie de grippe H1N1 était un incident de santé d'envergure internationale et l'Agence de la santé publique dirigeait l'intervention à l'échelle nationale.

Le rôle du gouvernement fédéral pour les interventions à l'étranger

Le gouvernement du Canada a un rôle à jouer dans les interventions à l'étranger en cas d'urgence sanitaire, particulièrement dans le déploiement de fourniture d'urgence, y compris dans les accords transfrontaliers avec les États‑Unis.

Dans le cadre de la Loi sur la gestion des urgences (2007) canadienne, le ministre de la Sécurité publique est chargé, notamment, « ... de participer, conformément à la politique étrangère du Canada, aux activités internationales concernant la gestion des urgences ». De plus, « En consultation avec le ministre des Affaires étrangères, le ministre peut élaborer, avec les autorités compétentes des États-Unis, des plans conjoints de gestion des urgences et, conformément à ceux-ci, coordonner l'intervention du Canada en cas d'urgence survenant aux États-Unis et fournir son aide à cet égard »[Lien vers la note 14].

Il existe plusieurs ententes transfrontalières entre le Mexique, le Canada et les États‑Unis, ainsi qu'entre divers États américains et provinces canadiennes qui prévoient l'échange de renseignements ou l'offre de soutien lors d'un événement ou d'une urgence de santé publique (voir l'annexe B et les sections sur les relations internationales trilatérales et bilatérales).

Mandat de l'Agence de la santé publique

Bien que le programme du SRNU ait un mandat défini lors d'incidents de santé publique à l'échelle nationale, aucun mandat n'e été précisé quant aux interventions lors d'incidents de santé publique d'envergure internationale. Aux termes du mandat actuel du SRNU, l'Agence de la santé publique n'a pas d'autorisation particulière pour déployer le matériel du SRNU à l'étranger au nom du gouvernement du Canada.

Pour un certain nombre des derniers déploiements de matériel, il a fallu obtenir l'autorisation du Cabinet. L'article 61 de la Loi sur la gestion des finances publiques, selon lequel « ... Le gouverneur en conseil peut, sur la recommandation du Conseil du Trésor, autoriser ou prendre des règlements autorisant les transferts, baux ou prêts de biens du domaine public autres que les immeubles fédéraux »[Lien vers la note 15] et des décrets en conseil ont été invoqués.

Ces processus d'approbation peuvent prendre du temps alors que certaines situations exigent une intervention immédiate. À l'avenir, si un rôle à l'échelle internationale était défini pour le SRNU, des autorisations stratégiques et financières permanentes seraient requises.

Bien qu'il n'ait pas de mandat direct pour intervenir lors de catastrophes à l'étranger (voir la section 2.3), au cours des 25 dernières années le matériel du SRNU a été déployé à l'étranger à 23 reprises dans 19 pays (voir la figure 5).

Figure 5 : Déploiement du SRNU à l'étranger, de 1985 à 2010

Les autres pays font face aux mêmes menaces potentielles pour la santé publique que le Canada. L'Agence de la santé publique peut s'attendre à d'autres demandes de déploiement du matériel du SRNU à l'étranger. Certaines pourraient venir du gouvernement du Canada, d'autres de l'Organisation mondiale de la Santé, de l'Organisation panaméricaine de la santé ou d'un gouvernement étranger.

À l'avenir : Tenir compte du rôle de l'Agence de la santé publique à l'étranger

Le mandat, tels qu'il a été défini en 1952 et en 1965, ne décrit aucune utilisation des fournitures du SRNU à l'échelle internationale et, bien que l'ASPC ait l'obligation d'intervenir à l'échelle nationale face à un incident de santé publique d'envergure internationale, tel que la pandémie de grippe H1N1, l'Agence n'a pas le mandat de fournir du materiel medical à l'échelle internationale. Toute consideration d'un role official à l'échelle internationale nécessiterait des consultations interministérielles et des autorisations officielles pour ce faire.

Obligations et possibilités

Le but principal du programme du SRNU est de répondre aux besoins des provinces et territoires en cas d'urgence. Si un rôle à l'étranger pour la réserve était pris en considération, il devrait être auxiliaire; l'intervention au pays demeurant son rôle principal. Le programme du SRNU doit accorder la priorité à l'établissement officiel de son mandat national et à la mise à jour de ses opérations et de son inventaire pour les interventions au Canada. Toutefois, les principaux intervenants ont soulevé certaines questions qui devraient être prises en compte lorsqu'un rôle est envisagé pour la réserve à l'échelle internationale.

• Les incidences d'un rôle à l'étranger devront être bien comprises et reconnues officiellement par tous les partenaires et les intervenants. Le programme du SRNU devra être en mesure de répondre aux besoins à l'échelle nationale et internationale.
• Selon certains intervenants, il faut examiner l'ensemble des programmes d'intervention d'urgence à l'étranger de l'Agence de la santé publique, ainsi que l'infrastructure à mettre en place. Par exemple, l'Agence de la santé publique doit prendre en considération les répercussions d'un déploiement simultané des ressources humaines et du matériel.
• Compte tenu du risque de désuétude des biens que présente la gestion des réserves, plusieurs intervenants ont fait remarquer que la poursuite des déploiements à l'étranger représente potentiellement l'occasion de réaliser la rotation des stocks et de modifier les protocoles et les fournitures d'intervention.

Préparation pour une intervention à l'étranger

Les demandes d'aide sont habituellement coordonnées par l'Agence canadienne de développement international ou le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, puisque ces organismes fédéraux sont responsables des interventions à l'étranger. À l'heure actuelle, l'équipe de gestion et le personnel du SRNU maintiennent des relations officieuses avec ces partenaires clés, ainsi qu'avec la branche internationale de la Croix-Rouge canadienne.

• La nécessité d'établir des liens officiels et la définition claire des rôles et responsabilités doivent être prises en compte dans le cadre de l'exploration d'un mandat à l'échelle internationale plus officiel. Plus précisément, ce rôle pourrait être lié aux rôles en matière d'aide internationale de l'Agence canadienne de développement international et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.
• Un rôle officiel du SRNU à l'échelle internationale exigerait la collaboration préalable d'autres intervenants afin que ce rôle tienne compte de la mine de renseignements des experts dans ce domaine. Si ce rôle lui est attribué, le SRNU pourrait avoir la planification et les processus en place à l'appui de ce rôle. Des critères régissant le rôle du SRNU pourraient être établis (p. ex. ce qui pourrait être fourni, les circonstances selon lesquelles des fournitures seraient envoyées à l'étranger).