Section 2 : Évaluation du système de la réserve nationale d'urgence (SRNU) – Contexte

2. Contexte

La présente section décrit le mandat et le fonctionnement du programme du SRNU. Elle présente un aperçu des 60 années d'existence du Système et décrit l'utilisation des fournitures au cours des 25 dernières années.

2.1 Qu'est ce que le SRNU?

L'Agence de la santé publique du Canada est l'organisme fédéral directeur chargé de la gestion des urgences de santé publique et de la coordination dans les régions des activités fédérales en cas d'urgence sanitaire. Elle collabore avec des partenaires internationaux, les provinces et les territoires et d'autres partenaires fédéraux à la surveillance des menaces de santé publique au pays et à l'étranger ainsi qu'à la préparation d'une intervention pancanadienne en cas d'événements d'ordre national ou international liées à la santé publique.

L'Agence de la santé publique assure le maintien d'un SRNU qui permet de fournir, sur demande, le matériel nécessaire en cas d'urgence aux provinces et aux territoires. Si une urgence survient dans une localité et que les ressources municipales disponibles ne suffisent plus, la municipalité communique avec les autorités provinciales ou territoriales responsables de la gestion des urgences afin d'obtenir des ressources additionnelles. Lorsque ces autorités ne sont pas en mesure de fournir les ressources requises, elles peuvent en faire la demande aux responsables du SRNU. Le directeur des services sanitaires ou sociaux de la province ou du territoire se charge alors de coordonner la distribution de l'équipement et des fournitures.

Le Système regroupe une série d'entrepôts et de centres d'approvisionnement pré-établis. L'emplacement exact des entrepôts et des centres est tenu secret pour des raisons de sécurité.

• L'Agence loue au total onze entrepôts fédéraux : deux entrepôts principaux situés dans la région de la capitale nationale (Ottawa) et neuf ailleurs au Canada (à l'exception des territoires). L'Agence a conclu des marchés pour la responsabilité et la sécurité des onze entrepôts.
• Il existe environ 1 300 centres d'approvisionnement pré-établis à l'échelle du Canada. Chaque province et territoire décide de l'emplacement des centres et du matériel qu'ils contiennent, et en est généralement responsable (coûts de location et sécurité). L'Agence est propriétaire des biens dans chaque centre.
• Les fournitures sont conçues et emballées pour pouvoir être entreposées à long terme; celles qui ont une date de péremption sont conservées dans les entrepôts à Ottawa.
• Selon le programme, 66 % des fournitures déployées proviennent des entrepôts d'Ottawa, 12 % des entrepôts fédéraux situés dans les provinces et 22 % des centres d'approvisionnement pré-établis.

Le SRNU contient divers produits. Le programme les classe comme suit (voir annexe A pour une liste détaillée) :

• matériel médical et fournitures médicales (p. ex. respirateurs, équipement de protection individuelle [masques, gants, etc.], tables d'opération, civières, fournitures pour le soin des plaies, bandages)
• produits pharmaceutiques (p. ex. agents antiviraux, antibiotiques, antidotes en cas d'incidents chimiques, biologiques ou radionucléaires)
• fournitures destinées aux services sociaux (p. ex. génératrices, lits pliants, couvertures, lampes de poche)
• modules, unités ou « trousses » (fournitures regroupées pour former des unités de rassemblement des victimes, des mini-cliniques, des trousses pour centres d'accueil, etc.).

Les fournitures ont été distribuées au pays et à l'étranger en réponse à une variété d'incidents de santé publique et autres urgences ou en vue de regroupements de masse. Les interventions consistaient à offrir des services médicaux ou sociaux.

Selon le programme, le SRNU contient des fournitures médicales et des produits pharmaceutiques appartenant à d'autres ministères et organismes gouvernementaux, dont l'Agence canadienne d'inspection des aliments, la Défense nationale et Santé Canada.

Le programme du SRNU offre certaines activités de formation pour les personnes qui auront à utiliser les fournitures. Dans le passé, il offrait aussi de la formation sur la mise en place et l'entretien de chaque trousse ou unité contenue dans les entrepôts, notamment les hôpitaux d'urgence. Actuellement, il offre une formation sur l'installation des mini-cliniques.

Exemple de trousse du SRNU

Le SRNU fait partie des programmes du Bureau des services d'interventions d'urgence, Centre de mesures et d'interventions d'urgence, Direction générale des affaires organisationnelles et de la gestion des urgences, Agence de la santé publique. Le SRNU apparaît dans l'architecture des activités de programmes 2010-2011 de l'Agence, dans la sous-activité de programme 1.6.3, Réserve de secours.

Le programme évalue la valeur actuelle des fournitures du SRNU à 300 millions de dollars. À eux seuls, les produits pharmaceutiques de la réserve sont évalués à 112 millions de dollars.

Estimations des dépenses de programme annuelles :

• En 2009-2010, le total des dépenses de programme était d'environ 5,5 millions de dollars, soit quelque 4 millions pour les opérations et 1,5 million pour les salaires.
• Le montant pour les opérations a servi notamment à l'achat de fournitures ou de matériels nouveaux ou de remplacement, au transport du personnel (p. ex. pour l'installation des unités, comme les mini-cliniques et la formation connexe), à la passation de contrats (p. ex. responsabilité et sécurité des entrepôts) et au transport de l'équipement et des fournitures en vue de leur utilisation.
• De plus, la location des entrepôts est évaluée à 7,7 millions de dollars pour 2010-2011.

En 2009-2010, 27 employés étaient assignés au programme du SRNU.

• Parmi les emplois, notons un directeur, un chef, un gestionnaire adjoint, trois employés chargés de la gestion de l'inventaire, un pharmacien et 22 employés dans les entrepôts (p. ex. responsable de l'aménagement, agent de la logistique, menuisier, surveillant de la circulation et conducteur de charriot élévateur).
• Le programme a aussi indiqué son intention d'embaucher un technicien biomédical.
• Au moment de rédiger le présent rapport, le directeur et le chef du programme venaient tout juste d'être nommés. Toutefois dans les entrepôts, bon nombre d'employés y sont embauchés depuis au moins dix ans.

2.2 Historique du programme du SRNU

Se préparer à affronter le pire

Le programme du SRNU a été créé dans les années 1950 dans le cadre d'un plan de protection civile en cas d'attaque nucléaire découlant de la guerre froide. On craignait qu'une telle attaque détruise l'infrastructure des principales villes canadiennes. En réponse à cette menace perçue, le programme du SRNU a été établi afin de préparer une réponse durable assurant la prestation de services médicaux et sociaux en cas de catastrophe nucléaire. Le 11 janvier 1952, le Cabinet a décidé d'autoriser le ministre de la Santé nationale et du Bien-être social à constituer une réserve de fournitures.[Lien vers la note 2]

La réserve initiale, entreposée et gérée dans un endroit central, était formée de diverses fournitures pour assurer la prestation de services médicaux et sociaux (années 1950 et 1960) :

• Les fournitures médicales étaient principalement des unités de rassemblement des victimes conçues pour offrir une intervention de première ligne sur le terrain, des centres avancés de traitement visant à aider au triage des patients et au traitement précoce de survie sur le terrain et des hôpitaux d'urgence entièrement équipés comptant 200 lits. Le concept des hôpitaux d'urgence visait à prodiguer des soins chirurgicaux d'urgence et post-opératoires et à fournir une capacité d'appoint aux hôpitaux dans la région touchée par la catastrophe.
• Les fournitures destinées aux services sociaux étaient principalement des cuisines roulantes, des trousses pour centres d'accueil, des lits pliants et des couvertures. Elles visaient à répondre aux besoins de base pour l'hébergement, l'alimentation et l'habillement, et prévoyaient la prestation de services personnels, comme des services d'inscription et de demandes de renseignements et des plans de relèvement.

Compte tenu des contextes social, économique et politique pendant la guerre froide, il était justifié de former une réserve nationale. La production de biens accusait d'importants retards et les options de transports étaient limitées; en revanche, les coûts d'entreposage étaient relativement bas. Fait important, les systèmes de santé à l'échelle locale avaient à ce moment une capacité plus limitée qu'aujourd'hui pour réagir à une situation d'urgence à grande échelle.

Au fil du temps, la menace d'attaque nucléaire s'est estompée et le programme du SRNU a élargi sa portée pour y inclure une capacité d'intervention en cas d'incidents technologiques et de catastrophes naturelles. En 1964, le Cabinet a décidé de relocaliser certaines des fournitures du SRNU dans différents entrepôts fédéraux dans les régions et dans des centres d'approvisionnement pré-établis dans les provinces et territoires.

Le 7 juin 1965, le Cabinet a décidé d'autoriser les provinces et territoires à utiliser les fournitures de la réserve en temps de paix.[Lien vers la note 3] Le programme du SRNU a été mandaté officiellement pour intervenir en vue d'offrir une capacité d'appoint aux provinces et aux territoires en cas de catastrophes en temps de paix. Des protocoles d'entente ont été signés au milieu des années 1960 afin de faciliter le transfert des biens de la Couronne et d'attribuer la responsabilité de leur entreposage aux provinces et aux territoires dans leur administration respective. La réserve n'était pas un outil de première intervention : elle visait à aider les provinces et territoires à intervenir en cas de catastrophes naturelles ou d'origine humaine ou autre urgence médicale au cas où ils auraient besoin de ressources additionnelles.

Depuis 2001, la majorité des achats effectués pour le SRNU sont des produits pharmaceutiques. Les événements tragiques du 11 septembre 2001 ont fait prendre un tournant majeur à la planification des mesures d'urgence à l'échelle mondiale. La menace d'attaque bioterroriste a causé une expansion graduelle de la réserve, dont l'accumulation d'un ensemble unique de mesures de protection en cas d'incidents chimiques, biologiques ou radionucléaires (p. ex. antidotes ou vaccins contre la variole, le botulisme et la maladie du charbon bactéridien).

Après la crise du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) de 2004, l'Agence de la santé publique du Canada a été créée pour agir comme point de convergence du leadership fédéral dans la gestion des urgences de santé publique et améliorer la collaboration dans les administrations et entre elles. Demeurant au sein du portefeuille fédéral de la Santé, les biens du SRNU ont été transférés de Santé Canada à la nouvelle agence.

La crise du SRAS a enclenché les préparations pour une nouvelle menace mondiale, la pandémie de grippe, et a incité à la constitution de réserves substantielles de ressources nécessaires en cas de pandémie. Ces réserves comprennent notamment un stock important d'antiviraux, d'antibiotiques propres à des interventions de lutte contre des pandémies, de seringues, de respirateurs et d'équipement connexe pour l'approvisionnement en oxygène, d'équipement de protection individuelle (masques, écrans faciaux, gants) et autres fournitures comme des sarraus, des couvertures jetables, des oreillers, des aiguilles et des housses mortuaires.

En 2011, compte tenu de l'environnement actuel, les menaces en santé publique sont complexes : catastrophes naturelles, nouveaux pathogènes, incidents et actes de terrorisme impliquant des substances explosives ou radioactives ainsi que des agents chimiques ou biologiques. Cela présente un risque pour la santé et le bien-être des Canadiens.

De plus, le contexte canadien a grandement changé au cours des soixante dernières années :

• les progrès technologiques ont accru la capacité de cerner les menaces possibles et d'y répondre adéquatement, en plus d'améliorer la sécurité et la santé publique de façon générale
• l'équipement et les produits pharmaceutiques ont évolué et sont devenus plus complexes à gérer
• le réseau d'hôpitaux communautaires s'est élargi et la capacité du système de santé à répondre aux diverses menaces s'est accrue
• le développement d'infrastructures essentielles a permis d'accélérer le transport, d'offrir davantage de solutions pour l'achat de fournitures et d'améliorer la capacité d'intervention en cas d'urgence à l'échelle locale, provinciale et territoriale.

Plusieurs dialogues sur la  « modernisation » du SRNU

Au cours des trente dernières années, un grand nombre d'examens, de vérifications et de rapports de recherche ont été effectués sur la dite « modernisation » du programme du SRNU. Parmi ceux-ci, notons :

• Rapport « Les urgences nationales : Le Canada fragile en première ligne », Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, 2004
• Rapport de la vérificatrice générale du Canada 2005, chapitre 2 « La sécurité nationale au Canada »
• Examen stratégique du SRNU 2006, Agence de la santé publique du Canada
• Rapport « La protection civile au Canada », Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, 2008
• Rapport de vérification − Mesures et interventions d'urgence, Agence de la santé publique du Canada, juin 2010 

La majorité des constatations et des recommandations de ces rapports se recoupent, comme il est indiqué dans le plus récent d'entre eux, le Rapport de vérification − Mesures et interventions d'urgence :

Le mandat du Système de la réserve nationale d'urgence (SRNU) doit être renouvelé de façon à refléter plus rigoureusement le rôle actuel qu'il joue dans le domaine de l'intervention d'urgence en santé. De plus, une attention de la direction du programme est nécessaire pour régler les questions relatives aux pratiques d'acquisition du SRNU, aux processus de maintenance des fournitures et du matériel, à la valeur des stocks, aux systèmes et aux processus de contrôle et de tenue de registres, aux processus liés à la désuétude des stocks et aux capacités de gestion de l'information.^{[Lien vers la note 4]}

Dans chaque rapport, on notait que les travaux visant à répondre aux recommandations formulées progressaient lentement; toutefois, il faut noter que le Centre de mesures et d'interventions d'urgence travaille activement pour répondre à celles formulées dans le Rapport de vérification de 2010. Par exemple, afin d'appuyer la prise de décisions fondées sur des données probantes, on a récemment approuvé la formation d'un comité chargé des questions pharmaceutiques et thérapeutiques et on travaille à la formation d'un comité sur le matériel, les fournitures et l'équipement.

2.3 Déploiement des fournitures du SRNU

Lacunes dans les données

Comme l'indique le Rapport de vérification − Mesures et interventions d'urgence de 2010, l'Agence de la santé publique n'a pas de système d'inventaire électronique pour le Programme du SRNU. Bien que la création d'un tel système ait été entamée, il n'est pas possible pour le moment de connaître les quantités de fournitures qui constituent la réserve depuis la création du programme en 1952. Il n'est pas non plus possible d'évaluer le pourcentage de fournitures qui ont été utilisées depuis la création du programme.

Des données sur le déploiement à l'échelle internationale sont disponibles de 1960 à 2010; toutefois, à l'échelle nationale, il existe des données pour les 25 dernières années seulement, soit de 1985 à 2010. Il est également possible que des erreurs aient été faites dans l'enregistrement des données, ayant ainsi une incidence sur le classement des fournitures (services médicaux ou sociaux, produits pharmaceutiques) ou des incidents (catastrophe technologique vs rupture de stocks, c.-à-d. distribution de fournitures du SRNU à d'autres parties en vue de leur intervention).

Des lacunes importantes ont aussi été soulevées dans les données internationales. Lorsqu'il y avait ambiguïté, les données ont été codées « inconnues ».

• Il semble que, la plupart du temps, des fournitures ont été distribuées par l'intermédiaire de l'Agence canadienne de développement international. Très souvent également, il n'y avait pas de données sur l'organisation à qui elles étaient remises.
• La nature de l'incident pour lequel les fournitures ont été déployées à l'échelle internationale n'est pas souvent consignée, même si nous avons une bonne idée dans certains cas. Par exemple, des fournitures ont été envoyées en Turquie en 2003, mais la raison sous-jacente n'a pas été indiquée. Un tremblement de terre de forte magnitude a eu lieu en Turquie pendant la même période. Cependant, puisqu'il n'y a pas de raison indiquée pour la demande de fournitures, il est impossible de confirmer que le déploiement a eu lieu à la suite d'un phénomène géologique.

Sans perdre de vue ses lacunes, nous avons dressé un portrait du déploiement du matériel du SRNU au cours des 25 dernières années.

Modèle de déploiement au pays

Au cours du dernier siècle, il y a eu environ 1 000 catastrophes au Canada. Celles-ci sont principalement d'origine météorologique ou hydrologique (inondation, feu de friches, tornade, etc.), technologique (incendie industriel) ou biologique (pandémie de grippe). En comparaison, les phénomènes géologiques (tremblements de terre) et les incidents découlant de conflits sont beaucoup moins nombreux au Canada.[Lien vers la note 5]

Figure 1 : Déploiement de matériel au pays par événement, de 1985 à 2010 (n = 128)

Selon les dossiers de l'Agence, le programme du SRNU a déployé du matériel 128 fois au cours des 25 dernières années (de 1985 à 2010) afin d'intervenir en cas de catastrophe au pays.

• Un peu plus de quatre déploiements sur dix (43 %) ont eu lieu à la suite de phénomènes météorologiques ou hydrologiques. Les inondations causées par le débordement de la rivière Rouge au Manitoba vers la fin des années 1990 ou en Saskatchewan en 2006, et la tempête de verglas de 1998 en Ontario et au Québec en sont des exemples.
• Les déploiements à la suite d'incidents technologiques (13 %) incluent ceux en réponse à des incendies industriels (1990), à des pannes d'électricité (2003) et à l'écrasement de l'avion de Swiss Air au large de la côte de la Nouvelle-Écosse (1998).
• Les déploiements à la suite d'incidents biologiques (13 %) sont principalement associés à la crise du SRAS (2003) et à l'épidémie de grippe H1N1 (2009).
• Quelques déploiements ont aussi eu lieu en période de conflit, par exemple pendant la crise d'Oka (1990) et les attaques du 11 septembre, où des passagers de lignes aériennes ont été bloqués au sol dans l'Est du Canada (2001).
• Le matériel du SRNU a aussi permis d'offrir une capacité d'appoint dans le cadre de regroupements de masse (7 %). Un exemple récent est la mise en place d'une mini-clinique pendant les Jeux olympiques d'hiver de 2010 à Vancouver.
• Les déploiements en cas de rupture de stocks visent principalement à aider des organisations qui ont épuisé leurs fournitures (dans le cadre d'une intervention ou à cause d'une rupture dans la chaîne d'approvisionnement). Par exemple, l'antiviral Oseltamivir a été distribué à l'Agence canadienne d'inspection des aliments comme stock de remplacement après qu'une éclosion de grippe aviaire ait été détectée sur une ferme en 2004. De même, des pansements de combat ont été envoyés au ministère de la Défense nationale comme stock de remplacement en 2007.

Figure 2 : Type de matériel déployé au pays, de 1985 à 2010 (n = 335)

Au cours des 25 dernières années, un peu moins de la moitié des fournitures déployées en réponse à des incidents au pays ont servi à offrir des services sociaux (46 %). Les fournitures médicales viennent au second rang (44 %). Les produits pharmaceutiques (6 %) et les unités ou trousses, par exemple en cas de traumatismes ou pour le rassemblement des victimes (4 %), ont servi beaucoup moins souvent.

Un examen approfondi des fournitures dans chaque catégorie montre que les lits, les civières, les couvertures et les trousses et cartes pour centre d'accueil représentent les deux-tiers du matériel déployé.

Modèle de déploiement à l'étranger

Figure 3 : Déploiement du matériel du SRNU par événement à l'étranger, de 1985 à 2010 (n = 22)

Bien qu'il n'y ait aucun mandat de fournir des fournitures de la réserve pour venir en aide lors d'incidents touchant la santé publique à l'échelle internationale, au cours des 25 dernières années, le matériel de la réserve a été déployé au moins à 22 reprises. Alors que nous remarquons qu'au pays le besoin est plus marqué pour les fournitures servant à offrir des services sociaux en cas de catastrophes naturelles, nous observons qu'à l'échelle internationale le besoin est plus marqué pour du matériel médical pour intervenir à la suite de conflits ou de phénomènes géologiques. Par exemple, du matériel a été déployé après le tsunami en Asie du Sud-Est (2005) et l'ouragan Katrina aux États-Unis (2005) et, plus récemment, à la suite du tremblement de terre en Haïti en 2009 (le matériel a été déployé en 2010). Ces phénomènes ont eu des répercussions catastrophiques et ont causé de nombreux décès et blessures.

Figure 4 : Type de matériel déployé à l'étranger, de 1985 à 2010 (n = 73)

L'équipement médical et les fournitures médicales représentent la plus grande part du matériel déployé à l'étranger (44 %), suivi de près par les produits pharmaceutiques (37 %). Une plus petite part du matériel a servi à offrir des services sociaux (18 %). Seulement une trousse, une cuisine roulante, a été déployée à ce jour (1 %).

Comme dans le cas des interventions au pays, un déploiement peut inclure des fournitures médicales, des fournitures destinées aux services sociaux et des produits pharmaceutiques. Par exemple, après le tsunami qui a touché l'Asie du Sud-Est en 2005, des génératrices (équipement médical), des réservoirs souples d'eau (services sociaux) et un grand nombre de produits pharmaceutiques, comme des antibiotiques et de l'acétaminophène, ont été fournis à l'ACDI pour lui permettre d'intervenir.