2016 TSSTC 15
Date : 2016-09-16
Dossier No. : 2015-04
Entre : Termont Montréal Inc., appelant et Syndicat des débardeurs, Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP), section locale 375 et Syndicat des vérificateurs (International Longshoremen’s Association (ILA), section locale 1657), intimés
Indexé sous : Termont Montréal Inc. c. Syndicat des débardeurs et Syndicat des vérificateurs
Affaire : Appel interjeté en vertu du paragraphe 146(1) du Code canadien du travail à l’encontre d’une instruction émise par un représentant délégué par le Ministre du travail.
Décision : L’instruction est modifiée.
Décision rendue par : M. Pierre Hamel, Agent d’appel
Langue de la décision : Français
Pour l’appelant : Me Mélanie Sauriol et Me Laurence Bourgeois-Hatto, avocates,
Langlois Avocats, S.E.N.C.R.L.
Pour les intimés : M. Daniel Tremblay, représentant en santé et sécurité, Syndicat des débardeurs, SCFP, section locale 375
M. Edward Doyle, Syndicat des vérificateurs (International Longshoremen’s Association (ILA), section locale 1657)
Citation : 2016 TSSTC 15
Motifs
[1] Les présents motifs se rapportent à un appel logé par Termont Montréal Inc.
(« Termont » ou « employeur ») en vertu du paragraphe 146(1) du Code canadien du travail (Code) et transmis au Tribunal de santé et sécurité au travail Canada (Tribunal) en date du 19 février 2015, à l’encontre d’une instruction émise par M. Mario Thibault, en sa qualité de représentant délégué par le ministre du travail (délégué ministériel).
[2] L’instruction, émise en vertu du paragraphe 145(1) du Code, est datée du 20 janvier 2015 et se lit comme suit :
DANS L'AFFAIRE DU CODE CANADIEN DU TRAVAIL
PARTIE II - SANTÉ ET SÉCURITÉ AU TRAVAIL
INSTRUCTION À L'EMPLOYEUR EN VERTU
DU PARAGRAPHE 145(1)
Le 10 avril 2014, l’agent des affaires du travail, santé et sécurité au travail, en tant que délégué officiel du ministre du Travail soussigné a procédé à une inspection dans le lieu de travail exploité par Termont Montréal Inc., employeur assujetti à la partie II du Code canadien du travail, et sis au Section 68, Port de Montréal, P.O. Box 36, Section K, Montréal, Québec, H1N 3K9, ledit lieu étant parfois connu sous le nom de Termont Montréal Inc.
Le délégué officiel du ministre du Travail est d'avis que les dispositions suivantes de la partie II du Code canadien du travail sont enfreintes.
No. / No : 1
125.(1)(n) - Partie II du Code canadien du travail, 6.5 - Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail.
Le niveau moyen d’éclairement obtenu est inférieure à la valeur réglementaire de 30 lx, correspondant aux aires dans lesquelles sont entreposées en vrac des marchandises ou dans lesquelles sont entreposées des marchandises de même nature entre les rangées C et D du terminal.
No. / No : 2
125.(1)(n) - Partie II du Code canadien du travail, 6.11(1) - Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail.
Cinquante-trois (53) lectures prises ont indiqué une valeur inférieure au tiers du niveau d’éclairement applicable entre les rangées C et D du terminal.
Par conséquent, il vous est ORDONNÉ PAR LES PRÉSENTES, en vertu de l’alinéa 145(1)a) de la partie II du Code canadien du travail, de cesser toute contravention au plus tard le 3 février 2014 [NOTE : La référence au 3 février 2014 comme date pour mettre fin à la contravention est clairement erronée, étant donné que l’instruction a été émise à une date ultérieure, le 20 janvier 2015. Il ressort des éléments de preuve que le délégué ministériel entendait plutôt indiquer le 3 février 2015 comme date limite pour mettre fin à la contravention.]
De plus, il vous est ORDONNÉ PAR LES PRÉSENTES en vertu de l’alinéa 145(1)b) de la partie II du Code canadien du travail de prendre, dans les délais précisés par l’agent des affaires du travail, santé et sécurité au travail, en tant que délégué officiel du ministre du Travail, les mesures qu’il précise pour empêcher la continuation de la contravention ou sa répétition.
Fait à Montréal ce 20ième jour de janvier 2015.
[signé]
Mario Thibault
Agent des affaires du travail,
Santé et sécurité au travail,
Délégué officiel du ministre du Travail
[…]
À : M. Julien Dubreuil, Directeur du terminal
Termont Montréal Inc.
Section 68, Port de Montréal, P.O. Box 36, Section K, Montréal, Québec, H1N 3K9
[3] L’appelant a aussi demandé une suspension de l’instruction dans son formulaire d’appel. La suspension a été accordée par le soussigné, pour les motifs énoncés dans Termont Montréal Inc. c. Syndicat des Débardeurs, ILA Local 375 et Syndicat des Vérificateurs, ILA Local 1657, 2015 TSSTC 7.
Contexte
[4] Les faits pertinents à la question soulevée par le présent appel ressortent du rapport d’enquête du délégué ministériel ainsi que de la preuve présentée lors de l’audience. Pour l’essentiel, ces faits ne sont pas contestés.
[5] Termont est une entreprise située dans le Port de Montréal, offrant des services d'arrimage et de terminal de conteneurs. La superficie totale du terminal est de 200,000 mètres carrés et la superficie de la zone de stockage est de 160,000 mètres carrés. La superficie de la zone plus spécifiquement visée par l’instruction (bloc C-D) est de 53,000 mètres carrés. La longueur des rangées C et D est d’environ 2,300 pieds chacune.
[6] Termont fait appel aux services des débardeurs, lesquels sont responsables de charger et décharger les navires. Pour ses opérations, Termont utilise différents types d’équipement, dont des transtainers (ponts roulants sur roues de caoutchouc destinés à recevoir des conteneurs), des chariots élévateurs du type front end loaders/top loaders et autres, des grues portiques qui placent les conteneurs dans les navires, et des camions de cour.
[7] Les conteneurs sur le terminal sont disposés en piles, dont la hauteur varie, comme le démontrent les photos produites en preuve. À certains endroits un maximum de deux (2) conteneurs seront empilés, alors qu’à d’autres endroits, ils seront empilés sur une hauteur de cinq (5) conteneurs. L’éclairage de ce secteur du terminal est assuré par des tours d’éclairage d’environ 30 mètres de hauteur comportant chacune 12 luminaires, orientés avec des angles de divers degrés de façon à éclairer le terminal. Les luminaires sont des projecteurs au sodium haute pression d’une puissance de 1000 watts.
[8] Termont fait également appel aux services de vérificateurs (checkers). Ceux-ci ont principalement pour fonction d’assurer l’inventaire des conteneurs et de coordonner les activités des débardeurs affectés aux déplacements de conteneurs. Cette vérification s’effectue avec des ordinateurs portables ou des unités de radio fréquence installées sur les grues portiques. Ces vérificateurs se déplacent dans le terminal dans des voitures de marque Toyota Echo ou Yaris, adaptées aux exigences de leur travail. Les vérificateurs sont généralement appelés à se déplacer en voiture dans le terminal, sauf qu’ils peuvent être appelés à sortir de la voiture pour localiser le numéro d’un conteneur qui n’est pas visible du véhicule. La fréquence à laquelle ils sortent de leur véhicule varie selon les témoignages : M. Doyle, représentant du Syndicat des Vérificateurs et vérificateur lui-même, estime ces sorties à au moins 15 fois, parfois jusqu’à cent fois, par quart de travail, alors que M. Dubreuil, Directeur général de Termont, avance un chiffre beaucoup moindre et estime que leurs sorties sont très occasionnelles. Il n’est pas nécessaire selon moi de trancher cette question, la fréquence des sorties de véhicules des vérificateurs ne revêtant qu’une importance très secondaire dans le dossier.
[9] La première intervention documentée de la part d’un agent de santé et de sécurité -- comme le Code les désignait à l’époque -- date du mois d’octobre 2013. M. Thibault s’est présenté chez Termont suite au dépôt d’une plainte concernant la visibilité des voitures Echo utilisées par les vérificateurs. La plainte faisait suite à quelques situations où les véhicules des vérificateurs s’étaient fait emboutir par des chariots élévateurs de conteneurs entre les rangées C et D du terminal de Termont. M. Thibault a alors émis une instruction, en date du 7 octobre 2013, suite à laquelle Termont s’est engagé à modifier neuf (9) véhicules des vérificateurs en remplaçant les gyrophares se trouvant sur les voitures, par des gyrophares d’un autre type (de type « véhicule d’urgence »).
[10] M. Thibault a jugé bon dans ces circonstances de faire un examen plus poussé du niveau d’éclairage sur l’aire située entre les rangées C et D du terminal opéré par Termont, doutant de sa conformité avec la norme réglementaire applicable. M. Thibault mentionne dans son rapport qu’il a effectué des relevés techniques le 1er octobre 2013, qui indiquaient que plusieurs de ses lectures étaient inférieures à 10 Lux et que la moyenne de 30 Lux ne semblait pas respectée entre les rangées C et D du terminal. Un représentant de l’employeur lui a alors fait valoir que les luminaires de la rangée des conteneurs réfrigérés n’étaient pas allumés et que cela pourrait avoir un impact sur ses relevés. De plus, ce représentant lui a demandé un délai avant de venir reprendre ses mesures, car plusieurs luminaires étaient brûlés et devaient être remplacés.
[11] Le 9 janvier 2014, M. Thibault a fait d’autres relevés techniques en compagnie de représentants de l’employeur et des syndicats et les résultats obtenus étaient les mêmes que ceux du 1er octobre. Afin de s’assurer que ses lectures étaient correctes, il a demandé à sa collègue Mme France de Repentigny, technologue en hygiène industriel à l’emploi elle aussi du Programme du travail, de les revoir.
[12] Mme de Repentigny a témoigné à ma demande lors de l’audience. Elle a déposé un document énonçant sommairement son domaine d’expertise comme technologue en hygiène industrielle. Elle occupe ses fonctions à ce titre au sein du Programme du travail depuis 1987. Son rôle au sein de ce programme est essentiellement de fournir au besoin son expertise spécialisée aux délégués ministériels, pour les appuyer dans leurs responsabilités. Elle détient un Diplôme d’études collégiales en Assainissement de l’air et du milieu. Depuis 1985, elle détient un agrément professionnel décerné par le Board of Certified Safety Professionals des États-Unis. Son domaine d’expertise consiste à évaluer l’exposition des employés à un agent agresseur (physique, chimique ou biologique) présents dans un lieu de travail et la compréhension de leurs effets sur la santé chez les travailleurs exposés. Elle doit procéder à des évaluations quantitatives de ces agents agresseurs par des techniques de mesures spécifiques et standardisées, pour ensuite en caractériser et gérer le risque. Elle fait au-delà de 25 relevés techniques et vérifications de rapports en hygiène du travail par année. Elle a témoigné comme experte à quelques reprises devant les tribunaux, a donné de la formation dans son domaine d’expertise et a notamment rédigé le Guide de gestion des substances dangereuses publié par le ministère de l’Emploi et du Développement social.
[13] Le 4 mars 2014, Mme de Repentigny et M. Thibault discutent des relevés du 9 janvier 2014 et celle-ci lui mentionne que ses lectures ne semblaient pas avoir été faites en conformité avec l’IPG 928-1-IPG-039 intitulée : Mesure du niveau d’éclairage dans le lieu de travail (IPG-039) et lui a suggéré de les reprendre. Le 10 avril 2014, M. Thibault se présente à nouveau chez Termont, cette fois en compagnie de Mme de Repentigny. Cette dernière effectue des relevés de niveau d’éclairage à plusieurs endroits entre les rangées C et D du terminal. M. Thibault mentionne qu’il y avait ce soir-là beaucoup de circulation et de manutention entre les rangées C et D. Il affirme que pour l’ensemble, la moyenne de 30 Lux n’était pas respectée et plusieurs lectures étaient en-deçà de 10 Lux.
[14] Suite à cette visite, Mme de Repentigny complète son rapport d’analyse le 17 septembre 2014, dans lequel elle conclut que le niveau d’éclairement des secteurs C et D du terminal où sont entreposés des conteneurs est inférieur aux normes réglementaires. Pour bien apprécier l’argumentation de l’appelant au soutien de l’annulation de l’instruction, il est utile de passer en revue la méthodologie utilisée par Mme de Repentigny pour arriver à ses conclusions.
[15] Les mesures du niveau d’éclairement ont été faites à l’aide d’un Luxmêtre Optikon Hagner, ayant une précision de plus ou moins 5%. Cet appareil convertit l’énergie lumineuse en signal électrique, qui est ensuite amplifié pour permettre une lecture sur une échelle étalonnée en Lux. L’étalonnage du luxmètre en question a été effectuée en septembre 2013 au laboratoire de l’Institut de recherche Robert-Sauvé en santé et sécurité du travail, à Montréal.
[16] Mme de Repentigny réfère à l’article 6.3 du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (Règlement), qui stipule que le niveau moyen d’éclairement d’un poste de travail ou d’une aire est déterminé en prenant une mesure à quatre (4) points différents qui sont représentatifs de l’éclairement du poste de travail ou de l’aire, et dans ce dernier cas, situés à un mètre du sol, pour ensuite diviser la somme de ces mesures par quatre (4). Mme de Repentigny explique avoir fait une lecture à chaque 20 pieds environ par rangée (C et D). La série de points de lectures incluaient les zones les plus sombres et aussi les zones les plus éclairées.
[17] Elle précise dans son rapport et dans son témoignage qu’elle n’a pu suivre « dans son intégralité » la méthodologie suggérée dans l’IPG-039 pour les aires extérieures, en raison de la grande superficie du terminal ainsi que du risque de se faire heurter par les véhicules de manutention des conteneurs, dont l’activité était élevée ce soir-là. Elle a néanmoins pris ses relevés en fonction d’un employé (vérificateur) qui aurait à faire de l’inspection des conteneurs sur le terminal et où il aurait à circuler, en voiture ou à pied, le long des conteneurs lorsque les appareils de manutention circulent. Ainsi, les relevés sont pris près des conteneurs, aux endroits où les vérificateurs sont susceptibles de se trouver lorsqu’ils vérifient les informations affichées sur les conteneurs.
[18] La preuve révèle qu’au total, 81 lectures furent prises le soir du 10 avril 2014 dans l’allée située entre les rangées C et D du terminal opéré par Termont. Le résultat précis de chacune de ces mesures est présenté sous forme de tableau annexé au rapport de Mme de Repentigny. En résumé, les lectures d’éclairement ont indiqué des niveaux variant entre 0 et 113 Lux. Les niveaux les plus élevés ont été obtenus en raison de l’éclairage direct provenant des sources de lumière situées sur un transtainer, posté à la rangée C au moment de la lecture. Ces véhicules ne sont pas là en permanence et il est permis de conclure qu’en leur absence, la lecture aurait donné un niveau d’éclairage beaucoup plus bas. Les niveaux d’éclairage obtenus près des tours réfrigérées ont indiqué des valeurs variant entre 8 et 26 Lux. Je note au tableau des relevés que dans plusieurs des cas affichant un chiffre très bas, l’observation inscrite par Mme de Repentigny fait état que la source de lumière est bloquée par l’empilage de 5 conteneurs. La moyenne obtenue des lectures dans la rangée C était de 16 Lux et celle des lectures prises près de la rangée D était de 13 Lux. Enfin, 53 des 81 observations, soit 65%, affichent des résultats inférieurs à 10 Lux.
[19] Mme de Repentigny s’est dite d’avis que la norme d’éclairement applicable à l’aire d’entreposage de conteneurs sur le terminal (C et D) était celle prévue par l’article 6.5, Annexe II, alinéa 3e), soit de 30 Lux. Elle réfère aussi au paragraphe 6.11(1) du Règlement qui exige que toute mesure du niveau d’éclairement ne peut être inférieure au tiers du niveau d’éclairement applicable, soit 10 Lux.
[20] Elle a aussi mentionné lors de son témoignage avoir consulté un document produit par le Bureau international du Travail portant sur les infrastructures portuaires, au chapitre de l’éclairage. Elle a référé plus spécifiquement à l’article 3.1.3 de ce document, en mettant l’emphase sur ce qui suit :
3.1.3 Éclairage
(…)
4. Dans les zones où se déroulent des opérations mobilisant à la fois des personnes, des véhicules et des engins, le niveau d’éclairement devrait être au minimum de 50 Lux.
(…)
6. Les mesures de l’intensité de la lumière devraient normalement être effectuées dans un plan horizontal, à 1 mètre au-dessus du niveau du sol ou de toute autre surface de service. Des mesures à un niveau inférieur peuvent être nécessaires lorsque des obstacles sont susceptibles de cacher une zone dangereuse. Le luxmètre ne devrait jamais être orienté vers la source lumineuse.
7. Toutes les mesures d’éclairement devraient être consignées. Il faudrait également indiquer la date, l’heure, le lieu, les conditions météorologiques, et donner des détails sur l’éclairage et le luxmètre utilisé.
[21] Le rapport préparé par Mme de Repentigny est remis à l’employeur par M. Thibault au moment de l’émission de son instruction, le 20 janvier 2015.
[22] C’est principalement sur la foi de ce rapport, qui confirmait ses propres mesures du niveau d’éclairement quelques mois plus tôt, que M. Thibault a émis, le 20 janvier 2015, l’instruction qui fait l’objet de l’appel. Plusieurs mois sont intervenus entre la prise des relevés, la finalisation du rapport et l’émission de l’instruction. On m’a expliqué que la nature de ce dossier a nécessité des consultations auprès de l’administration centrale du Programme du travail, vu que la norme applicable à l’aire de travail en cause n’était « pas claire », de l’avis de M. Thibault et de Mme de Repentigny, puisqu’aucun niveau d’éclairement spécifique lié aux activités d’un terminal à conteneurs n’est spécifié dans le Règlement. Ils ont dû consulter aussi la jurisprudence du Tribunal, dans le but de trouver un précédent pouvant les guider sur cette question, comme l’indique le rapport final de Mme de Repentigny en faisant référence aux décisions Association des employeurs maritimes et Syndicat des débardeurs du port de Montréal (Décision 92-003) (Association des employeurs maritimes); et David Dosen et International Longshore and Warehouse Union, section locale 500 et TSI Terminal Systems Inc. et British Columbia Maritime Employers Association (Décision no : CAO-07-12) (Dosen).
[23] Le rapport de M. Thibault révèle aussi qu’avant d’émettre une instruction qui aurait vraisemblablement une portée nationale sur toutes les opérations portuaires au pays, celui-ci se devait de consulter l’administration centrale et leur acheminer une note de breffage énonçant les enjeux, les risques et les conséquences possibles d’une telle action.
[24] La preuve a aussi porté sur les mesures prises par Termont pour faire en sorte que le lieu de travail des vérificateurs soit le plus sécuritaire possible. Monsieur Vincent Bégin a témoigné lors de l'audience. Il occupe les fonctions de responsable de la santé et de la sécurité chez Termont depuis octobre 2012. À ce titre, il gère le comité local de santé et sécurité au travail et il est en charge des inspections ainsi que de la prévention. Il a expliqué en détail les modifications apportées aux voitures des vérificateurs depuis l'instruction du 7 octobre 2013, soit: l’ajout de peinture fluorescente, la pose d’un gyrophare sur le toit, la pose d’un fanion avec ampoule DEL, les phares avant et arrière munis de clignotants de gyrophare, ainsi que la pose de bandes réfléchissantes. M. Bégin a aussi expliqué que certains véhicules de marque Dodge Journey, plus massifs que les autres véhicules, étaient maintenant fournis aux vérificateurs.
[25] M. Bégin souligne que ces modifications ont été apportées aux véhicules de concert avec le comité local de santé et sécurité au travail, auquel participent notamment MM. Tremblay et Doyle, représentants de leur syndicat respectif dans le présent dossier. M. Bégin témoigne que le dossier a été priorisé. Suite aux changements apportés aux véhicules des vérificateurs, il n'y a pas eu d'autres accidents. Les opérateurs de machinerie motorisée se sont déclarés satisfaits et ont reconnu qu'ils voyaient mieux les véhicules depuis les améliorations mises en place. Le comité local était par ailleurs satisfait des modifications faites aux véhicules.
[26] Monsieur Bégin a expliqué que des tests ont été effectués suite à l'émission de l'instruction du 20 janvier 2015 en collaboration avec les membres du comité local de santé et sécurité au travail. Plus spécifiquement, des tests avec des tours au diesel ont eu lieu. Toutefois, comme celles-ci étaient très puissantes et d'une hauteur de 15 pieds, les opérateurs de machinerie motorisée étaient exposés à des centaines de Lux (environ 600 Lux) quand ils s'en approchaient, causant de l’éblouissement : au lieu de régler le problème, cette mesure présentait un risque accru d’accident. Cette affirmation est acceptée par toutes les parties en cause. Par ailleurs, de très nombreuses tours auraient été nécessaires pour assurer un éclairage sur toute la surface. Termont a donc jugé que les risques de collisions et d'éblouissements fréquents constituaient une problématique trop importante pour installer de telles tours d'éclairage.
[27] M. Julien Dubreuil a aussi témoigné lors de l'audience. Celui-ci occupe les fonctions de directeur général de Termont depuis le 1er juillet 2014. M. Dubreuil travaille pour Termont depuis 2006 et a occupé les postes de surintendant et directeur de projet. Il affirme que Termont est locataire du terrain où se déroulent ces activités, ce terrain appartenant à l'Administration portuaire de Montréal. Ce faisant, si des améliorations doivent être faites au terminal, Termont doit s'entendre avec l'Administration portuaire. Plus spécifiquement, c'est l'Administration portuaire qui octroie les contrats, mais il est nécessaire qu'il y ait une entente avec le locataire puisque c'est celui-ci qui devra repayer le coût des améliorations. Ainsi, c’est bien Termont qui paierait l'ajout de lampadaires sur le terminal.
[28] Par ailleurs, M. Dubreuil affirme que l'espace était limité pour disposer les conteneurs d'une autre façon et qu'il était impossible pour Termont de sortir des conteneurs du terminal, en raison, par exemple, des problématiques de dédouanement. M. Dubreuil a également soulevé l'impact de l'ajout de lampadaires sur le terminal en expliquant que l'ajout de lampadaires avait pour effet de créer des obstacles additionnels entre les rangées C et D, augmentant ainsi les risques de collisions.
[29] Par ailleurs, les coûts liés à l'ajout de lampadaires permanents sont estimés à environ 200,000 $ par lampadaire. De plus, des études poussées au niveau de la capacité électrique seraient nécessaires et des travaux importants devraient être effectués, incluant excavation, installation de conduits, pavage, câblage, pylônes de protection, modification du drainage du terminal.
[30] De l'avis de M. Dubreuil, il n'est pas envisageable de diminuer la hauteur des piles de conteneurs puisque cela amènerait des pertes de contrats et aurait certainement un impact sur la pérennité de l'entreprise. Les clients pourraient alors décider de faire affaire avec des compétiteurs (les ports de New York, Boston, Halifax ou Philadelphie). En effet, M. Dubreuil estime que de descendre les conteneurs de cinq étages à trois étages entraînerait une perte de plus de 25% de la capacité du terminal.
[31] Finalement, M. Dubreuil s’est dit d’avis que l'espace entre les rangées C et D est sécuritaire avec les mesures mises en place.
Question en litige
[32] Le niveau d’éclairement dans les aires générales d’entreposage de conteneurs sur le terminal opéré par l’appelant au sein des installations portuaires du Port de Montréal est-il assujetti aux articles 6.5 - Annexe II, alinéa 3e) - et 6.11 du Règlement et l’instruction à cet effet est-elle bien fondée?
Arguments des parties
Arguments de l’appelant
[33] L’avocate de l’appelant, Me Mélanie Sauriol, a soulevé plusieurs points en argumentation au soutien de l’annulation de l’instruction, que je résume aux paragraphes qui suivent.
[34] Tout d'abord, l’appelant prétend que la norme réglementaire sur laquelle est fondée l’instruction ne s'applique pas. En effet, le terminal à conteneurs où sont exercées les activités de Termont n'est pas visé par les aires de travail prévues aux articles 6.4, 6.5 ou 6.6 ainsi que par les Annexes I à III du Règlement, lesquels prévoient les niveaux d'éclairement applicables selon le lieu de travail.
[35] Le terminal à conteneurs de Termont n'est clairement pas un espace à bureaux, tel que prévu à l'article 6.4 et à l'Annexe I du Règlement. De plus, bien que le terminal à conteneurs de Termont puisse être considéré comme un espace industriel, tel que le prévoient l'article 6.5 et l'Annexe II du Règlement, aucune des sous-catégories de l'Annexe II n'est applicable aux activités de Termont. Contrairement à l'analyse ayant mené à l'émission de l'instruction, le terminal de conteneurs ne saurait être considéré comme étant inclus dans l'article 3 de l'Annexe II, soit la sous-catégorie « quais de chargement, magasins et entrepôts ». La nature du terminal ne rencontre aucune de ces désignations, qui impliquent selon l’appelant l’existence d’un bâtiment et non pas un terminal de conteneurs à aire ouverte.
[36] L’appelant me réfère à la décision Dosen pour ce qui est de la définition des mots « quai de chargement », pour soutenir que le terminal n’en est pas un. L’avocate réfère également à la définition du Petit Larousse illustré des mots « magasin » et « entrepôt », à l’appui de sa prétention selon laquelle le terminal ne sont ni l’un ni l’autre.
[37] L’appelant réfère aussi au texte anglais de l’alinéa 3e) et aux définitions des dictionnaires Merriam-Webster Dictionary et Canadian Oxford Dictionary qui définissent le mot « wharehouse » comme étant « a large building used for storing goods ; a structure or room for the storage of merchandise or commodities » et « a building in which esp. Retail goods are stored and from which they are distributed to retailers, etc. : a repository; a wholesale or large retail store (…).
[38] L’avocate de l’appelant soutient que ces définitions usuelles des mots utilisés par le législateur pour décrire les lieux de travail afin d’identifier la norme applicable impliquent toutes la présence d’un bâtiment. Elle cite au même effet la décision de la Cour d’appel du Québec dans Transport de conteneurs Garfield inc. c. Montréal (Ville de), 2015 QCCA 120 (Garfield).
[39] L’appelant poursuit en soulignant que le terminal à conteneurs de Termont ne peut non plus être considéré comme une aire générale au sens de l'article 6.6 et de l'Annexe III du Règlement, comme l’ont décidé les agents d’appel dans les décisions précitées. L’appelant souligne que Mme de Repentigny elle-même a reconnu qu’aucune norme ne s’appliquait spécifiquement à un terminal à conteneurs, donc que la norme applicable en l’instance n’était pas claire et que le Règlement est atteint d’un vice d’imprécision (Patrice GARANT, Droit administratif, 6ème éd., Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2010, p. 308 et ss.).
[40] Ce faisant, puisqu'aucune des catégories prévues au Règlement ne s'applique, c'est l'obligation générale de l'employeur en matière de santé et de sécurité au travail prévue à l'article 124 du Code qui trouve application et plus spécifiquement les alinéas 125(1)z.03) et 125(1)z.04) du Code, lesquels prévoient que l'employeur et le comité local de santé et de sécurité ont la responsabilité commune de trouver des solutions afin d'assurer la santé et la sécurité des travailleurs. L’appelant cite aussi l’article 14.14 du Règlement, qui régit les appareils de manutention motorisés utilisés la nuit ou lorsque le niveau d’éclairage est inférieur à 10 Lux. L’appelant soutient par ailleurs s’être conformé à ces exigences.
[41] L’appelant ajoute que d'autres erreurs ont été commises, qui justifient l’annulation de l’instruction. D’abord, la procédure applicable énoncée à l’article 6.3 du Règlement ainsi qu’à l’IPG-039 pour la prise de mesures du niveau d’éclairage n'a pas été respectée, de l’admission même de M. Thibault et de Mme de Repentigny. Ceci invalide l’analyse sur laquelle se fonde l’instruction, de même que l’instruction qui en découle.
[42] L’appelant rappelle aussi que le rapport de Mme de Repentigny, daté du 17 septembre 2014, n’a été remis à l’employeur qu’au moment de l’instruction, soit le 20 janvier 2015. L’instruction devrait donc être annulée du fait que ce rapport n’a pas été remis à l’employeur et au comité local de santé et de sécurité de Termont dans les dix (10) jours de son achèvement, comme l’exige le paragraphe 141(6) du Code (Sylvain BEAUCHAMP, Nancy BÉLIVEAU et Anthony PIZZINO, Droit fédéral de la santé et de la sécurité au travail, Montréal, Lexis Nexis, 2014, p. 2/15).
[43] Enfin, l’appelant soutient que M. Thibault a délégué sa compétence pour interpréter le Règlement et décider de l’application d'une norme réglementaire applicable et à une contravention à celle-ci, ce que le Code ne lui permet pas de faire. M. Thibault détient ses pouvoirs d’une délégation de la part du ministre du Travail, conformément à l’article 140 du Code. Or, le délégué ministériel aurait à son tour délégué une partie de ses pouvoirs à Mme de Repentigny en lui laissant décider de la norme applicable, comme le reflète la preuve au dossier. Une telle façon de faire constitue selon l’appelant une sous-délégation illégale de pouvoir et contrevient à la règle de droit « delegatus non potest delegare ». L’instruction est donc de ce fait illégale et devrait être annulée.
Arguments de l’intimé Syndicat des débardeurs
[44] Le représentant de l’intimé Syndicat des débardeurs, M. Daniel Tremblay, a produit au Tribunal une argumentation sommaire, qui se résume comme suit.
[45] M. Tremblay passe en revue brièvement la preuve testimoniale présentée lors de l’audience. Il soutient que rien dans la preuve ne contredit les témoignages de M. Thibault et de Mme de Repentigny à l’effet que l’éclairement dans les rangées C et D du terminal opéré par Termont était déficient et ne rencontrait pas la norme applicable. Il s’en remet aux agents du Programme du travail pour ce qui est du choix de la norme réglementaire applicable, ce choix ayant été fait après consultations auprès des conseillers au programme.
[46] Le représentant souligne par ailleurs que la preuve n’est pas contestée sauf en ce qui a trait au nombre de fois qu’un vérificateur peut être appelé à sortir de son véhicule lorsqu’il fait son travail de vérification des conteneurs : alors que M. Bégin estime ces sorties peu fréquentes dans un quart de travail, M. Doyle parle plutôt de 15 à 100 sorties de véhicules par quart de travail.
[47] Le représentant conclut en disant s’en remettre au bon jugement de l’agent d’appel pour rendre une décision éclairée qui permettra aux parties d’assurer des lieux de travail sécuritaires aux travailleurs de Termont.
Arguments de l’intimé Syndicat des vérificateurs
[48] Le représentant du Syndicat des vérificateurs, M. Edward Doyle, n’a pas présenté d’argumentation, s’en remettant à celle de son collègue M. Tremblay et à son bref témoignage lors de l’audience.
Analyse
[49] Le présent appel met en cause l’application et l’interprétation de la Partie VI du Règlement, plus particulièrement ses articles 6.3 à 6.11. Les dispositions pertinentes du Code et du Règlement se lisent comme suite :
125 (1) Dans le cadre de l’obligation générale définie à l’article 124, l’employeur est tenu, en ce qui concerne tout lieu de travail placé sous son entière autorité ainsi que toute tâche accomplie par un employé dans un lieu de travail ne relevant pas de son autorité, dans la mesure où cette tâche, elle, en relève :
[…]
n) de veiller à ce que l’aération, l’éclairage, la température, l’humidité, le bruit et les vibrations soient conformes aux normes réglementaires;
6.3 Aux fins des articles 6.4 à 6.10, le niveau moyen d’éclairement d’un poste de travail ou d’une aire est déterminé de la façon suivante :
a) prendre une mesure à quatre points différents qui sont représentatifs de l’éclairement du poste de travail ou de l’aire et, dans ce dernier cas, situés à 1 m du sol;
b) diviser la somme des mesures ainsi obtenues par quatre.
Éclairement - Espaces à bureau
6.4 À moins qu’il ne s’agisse du poste de travail ou de l’aire visés aux articles 6.7 ou 6.9, le niveau moyen d’éclairement d’un poste de travail ou d’une aire visés à la colonne I de l’annexe I ne peut être inférieur au niveau établi à la colonne II.
Éclairement - Espaces industriels
6.5 À moins qu’il ne s’agisse de l’aire visée aux articles 6.7 ou 6.9, le niveau moyen d’éclairement d’une aire visée à la colonne I de l’annexe II ne peut être inférieur au niveau établi à la colonne II. (NOTE : cette Annexe est reproduite à la fin de la présente décision)
Éclairement - Aires générales
6.6 À moins qu’il ne s’agisse de l’aire visée aux articles 6.7 ou 6.9, le niveau moyen d’éclairement d’une aire visée à la colonne I de l’annexe III ne peut être inférieur au niveau établi à la colonne II.
Éclairement - TEV
6.7 (1) Le niveau moyen d’éclairement d’un poste de travail ou d’une aire visés à la colonne I de l’annexe IV ne peut être supérieur au niveau établi à la colonne II.
(2) L’éblouissement par réflexion sur l’écran du TEV doit être réduit de manière que l’employé puisse, à son poste de travail :
a) d’une part, lire toutes les parties du texte affiché à l’écran;
b) d’autre part, voir toutes les parties de la présentation visuelle affichée à l’écran.
(3) Lorsqu’un travail sur TEV exige la lecture de documents, des appareils d’éclairage d’appoint doivent au besoin être fournis pour assurer un éclairement d’au moins 500 lx sur le document.
Éclairement - Aires de trafic et postes de stationnement
6.8 (1) Sous réserve du paragraphe (2), le niveau moyen d’éclairement d’un poste de travail situé dans une aire de trafic ne peut être inférieur à 10 lx.
(2) Le niveau moyen d’éclairement d’un poste de travail situé à un poste de stationnement ne peut être inférieur à 20 lx.
Éclairement - Objets d’exposition et pièces d’archivage
6.9 Le niveau moyen d’éclairement d’une aire dans laquelle des objets d’exposition ou des pièces d’archives sont manipulés ou entreposés ne peut être inférieur à 50 lx.
[...]
6.11 (1) Sous réserve des paragraphes (2) à (4), le niveau d’éclairement en tout point d’un poste de travail ou d’une aire où une mesure visée à l’article 6.3 peut être prise ne peut être inférieur au tiers du niveau d’éclairement applicable que prescrit la présente partie.
[...]
145 (1) S’il est d’avis qu’une contravention à la présente partie vient d’être commise ou est en train de l’être, le ministre peut donner à l’employeur ou à l’employé en cause l’instruction :
a) d’y mettre fin dans le délai qu’il précise;
b) de prendre, dans les délais précisés, les mesures qu’il précise pour empêcher la continuation de la contravention ou sa répétition
146.1 (1) Saisi d’un appel formé en vertu du paragraphe 129(7) ou de l’article 146, l’agent d’appel mène sans délai une enquête sommaire sur les circonstances ayant donné lieu à la décision ou aux instructions, selon le cas, et sur la justification de celles-ci. Il peut :
a) soit modifier, annuler ou confirmer la décision ou les instructions;
b) soit donner, dans le cadre des paragraphes 145(2) ou (2.1), les instructions qu’il juge indiquées.
[Soulignement ajouté]
[50] La question de fond soulevée par le présent appel est de déterminer la norme applicable à l’éclairement dans le lieu de travail visé par l’instruction. La détermination de cette norme procède donc d’abord d’un examen des articles pertinents de la Partie VI du Règlement, que j’ai reproduits ci-haut.
[51] Je mentionne d’abord que cette partie, adoptée sous l’empire de l’alinéa 125(1)n) du Code, vise à réglementer l’éclairage dans les lieux de travail assujettis au Code. Le terminal où Termont mène ses activités est clairement un tel lieu. Je suis d’avis que le législateur a voulu, en édictant la Partie VI du Règlement, réglementer l’éclairage pour tout type d’activités où des employés sont appelés à travailler. La juridiction fédérale étant très diversifiée, il est impossible pour le législateur d’identifier spécifiquement tous et chacun des lieux de travail auquel le Code s’applique. Il a donc choisi de procéder en identifiant, de façon générique, les types de lieux de travail et d’activités susceptibles de se présenter, auxquels il a associé une norme spécifique. Je suis d’avis que la Partie VI du Règlement doit s’interpréter comme un code complet, qui cherche à prescrire les normes d’éclairage de tous les lieux de travail sous juridiction fédérale, quels qu’ils soient. En d’autres termes, aucun lieu de travail fédéral ne devrait pouvoir y échapper.
[52] Pour identifier cette norme, on doit procéder par comparaison des différentes catégories de lieux de travail énoncées à la Partie VI (e.g. bureaux, quais, entrepôts, etc.) qui répondent chacun à une norme prescrite, et en quelque sorte procéder par élimination. Pour ce faire, il faut donc caractériser le lieu de travail en question.
[53] Je dirai d’entrée de jeu que ma tâche en l’instance est quelque peu simplifiée du fait que deux agents d’appel se sont déjà prononcés sur la question de la norme d’éclairage applicable à des terminaux portuaires d’entreposage de conteneurs, comme le terminal opéré par Termont (Dosen et Association des employeurs maritimes).
[54] Je retiens en particulier l’affaire Dosen. Dans cette affaire, l’agente d’appel a procédé à cette analyse contextuelle de la Partie VI, pour en venir à la conclusion qu’un terminal d’entreposage de conteneurs devait rencontrer la norme de 30 Lux édictée par l’article 6.5, Annexe II, alinéa 3e) du Règlement. Je crois utile de citer de larges extraits de cette décision, puisque je considère que l’analyse qui y est faite est correcte.
[55] Avant de ce faire cependant, je dois préciser qu’un agent d’appel n’est pas lié par les conclusions tirées par un agent d’appel dans une autre affaire, même si elle présente des circonstances identiques. La règle du stare decisis ne s’applique pas en cette matière (DP World (Canada) Inc. c. International Longshore and Wharehouse Union, section locale 500 et al., 2011 TSSTC 17). Un agent d’appel doit procéder à sa propre analyse des circonstances que lui révèle son enquête en vertu de 146.1 (1) en fonction des principes de droit applicables en l’espèce. Il peut ne pas se sentir lié par une décision antérieure si elle lui apparaît incorrecte, à la lumière de sa propre analyse de la question en litige. Il est cependant souhaitable que les agents d’appel appliquent le Code et sa réglementation de façon uniforme sur une même question, surtout si elle porte sur une question de droit touchant l’interprétation d’une disposition du Code. Une telle discipline vise à ne pas laisser les parties dans le doute quant au sens et à la portée des textes législatifs qui s’appliquent à leurs activités, assurant ainsi finalité et cohérence dans l’administration des dispositions du Code.
[56] Le lieu de travail dans l’affaire Dosen était identique à l’aire située entre les rangées C et D du terminal de Termont dans le port de Montréal. La question était la même, à savoir quelle norme réglementaire devait être appliquée à ce type d’installations. L’appel portait sur une instruction fondée sur l’article 6.6, Annexe III, sous-alinéa 1c)(i) du Règlement, suite à un accident mortel survenu sur l’aire d’entreposage de conteneurs dans le port de Vancouver. Après avoir décrit les lieux de travail en cause, l’agente d’appel énonce ce qui suit aux paragraphes 71 et suivants :
[71] La preuve permet d'établir que l'accident s'est produit dans le parc de stockage extérieur de conteneurs du terminal à conteneurs de TSI-Vanterm au port de Vancouver, à l'intersection de deux allées ou corridors délimités dans le parc en question aux fins de la circulation du matériel motorisé de manutention des conteneurs. […]
[72] L'aire mentionnée précédemment n'est manifestement pas un espace à bureau assujetti à l'article 6.4 du RCSST, « Éclairement - Espaces à bureau », ni un poste de travail ou un terminal à écran de visualisation (TEV) visé à l'article 6.7, « Éclairement - TEV », ni une aire de trafic ou un poste de stationnement visé à l'article 6.8, « Éclairement - Aires de trafic et postes de stationnement », ni un objet d'exposition ou une pièce d'archivage visé à l'article 6.9, « Éclairement - Objets d'exposition et pièces d'archivage ». La question est donc celle de savoir si l'aire relève de l'article 6.5, « Éclairement - Espaces industriels », et de son Annexe II, ou de l'article 6.6, « Éclairement - Aires générales », et de son Annexe III.
[73] L'expression « espaces industriels » n'étant pas définie dans le Code ou dans le RCSST, je me reporterai aux définitions lexicographiques pour définir ce terme et déterminer si l'article 6.5 du RCSST s'applique.
[74] The Dictionary of Canadian Law8 définit « activité industrielle » et
« établissement industriel » dans les termes suivants :
[Traduction]
ACTIVITÉ INDUSTRIELLE. 1. Établissement, travail ou activité, quel qu'il soit, dans tout secteur, commerce ou occupation, ou s'y rapportant. 2. Inclut notamment (i) les mines, carrières et autres ouvrages utilisés pour l'extraction de minéraux, (ii) les secteurs d'activité économique dans lesquels des articles sont fabriqués, modifiés, nettoyés, réparés, décorés, finis, adaptés à la vente, brisés ou démolis, ou dans lesquels des minéraux sont transformés, notamment la construction de navires et la production, transformation et transmission d'électricité et de force motrice de quelque nature que ce soit, (iii) la construction, la reconstruction, l'entretien, la réparation, la modification ou la démolition de tout immeuble, voie ferrée, tramway, havre, quai, jetée, canal, voie navigable intérieure, route, tunnel, pont, viaduc, canalisation d'égout, canal de drainage, puits, installation télégraphique ou téléphonique, établissement électrique, usine à gaz, réseau d'aqueducs, ou travail de construction, de même que la préparation en vue de jeter les fondations de l'un ou l'autre de ces travaux ou structures, et (iv) le transport de passagers ou de marchandises par la voie terrestre, ferroviaire ou maritime (intérieure), notamment la manutention de marchandises à des quais, embarcadères et entrepôts, exception faite du transport fait à la main.
ÉTABLISSEMENT INDUSTRIEL. Bâtiment utilisé pour l'assemblage, la fabrication, la confection, le traitement, la réparation ou le stockage de biens ou de matériaux ou pour la production, la conversion, le traitement ou le stockage d'énergie, de déchets ou de ressources naturelles. Lois de l'Ontario.
[je souligne]
[…]
[75] Compte tenu de ces définitions, j'en arrive à la conclusion qu'aux fins de l'application de l'article 6.5 du RCSST, « Espaces industriels » inclut l'aire de stockage extérieur de marchandises ou de matériaux où des activités de manutention sont accomplies.
[76] De plus, étant donné les mêmes définitions, j'en arrive à la conclusion que le parc de stockage extérieur où des activités de manutention sont accomplies n'est pas une « aire générale » et que, pour cette raison, il ne relève pas de l'article 6.6 du RCSST.
[Soulignement ajouté]
[57] Cette première analyse me semble irréprochable. Il n’est d’ailleurs pas sérieusement contesté que le terminal Termont tombe sous la rubrique d’ « espace industriel » auquel réfère l’article 6.5, qui nous renvoie à l’Annexe II prescrivant les normes d’éclairement. Je suis donc aussi d’avis que c’est cette Annexe qu’il nous faut appliquer en l’instance. Il s’agit maintenant de déterminer lequel des articles et alinéas de cette Annexe s’applique au terminal d’entreposage de conteneurs.
[58] L’agente d’appel poursuit son analyse comme suit, au paragraphe 77:
[77] Il ne fait aucun doute que l'accident ne s'est pas produit dans un garage, ainsi qu'il est mentionné à l'article 1 de l'Annexe II (article 6.5) du RCSST, ni dans un laboratoire, au sens de l'article 2, ni dans un atelier d'usinage ou de menuiserie au sens de l'article 4, ni dans une aire de fabrication et de traitement au sens de l'article 5, ni dans une aire de service au sens de l'article 6. Donc, il y a lieu de déterminer également dans la présente affaire si les lieux en question relèvent de l'article 3 de l'Annexe II, « QUAIS DE CHARGEMENT, MAGASINS ET ENTREPÔTS ».
[Soulignement ajouté]
[59] Là encore, cette conclusion me semble inattaquable. Je suis aussi d’avis que par élimination, tous les articles autres que l’article 3 ne peuvent trouver application. Cet article énumère à son tour plusieurs types d’activités (décrits à ses alinéas) et il nous faut maintenant identifier celui qui correspond le mieux aux activités de Termont en ce qui a trait à l’aire d’entreposage des conteneurs.
[60] L’agente d’appel dans Dosen a poursuivi son examen des dispositions de l’article 3 comme suit, en s’attardant, comme l’a fait d’ailleurs la procureure de l’appelant, sur le titre de cet article:
[78] Les termes « quais de chargement » et « entrepôts » n'étant pas définis dans le Code ou le RCSST, je me fonderai sur leur sens lexicographique pour déterminer si l'article 3 de l'Annexe II (article 6.5) du RCSST s'applique.
[79] The Dictionary of Canadian Law, supra, définit « espace de chargement » et « entrepôt » dans les termes suivants :
[Traduction]
ESPACE DE CHARGEMENT. Désigne un espace a) qui fait partie du lot où se trouve un bâtiment ou qui est contigu à un ensemble de bâtiments, b) qui est destiné au stationnement provisoire d'un véhicule commercial durant le chargement ou le déchargement de matériaux ou de marchandises, et c) qui donne sur une rue, une ruelle ou autre voie d'accès. Règlement du Canada.
ENTREPÔT. n. 1. “… (P)eut servir à la réception de marchandises sur dépôt à l'ordre du déposant, ou de dépôt en vue du stockage de larges quantités de marchandises destinées à la vente en gros ou de bâtiment contenant de larges quantités de marchandises ou de matériaux, et accessoire à une entreprise de vente en gros ou au détail... » Evans v. British Columbia Electric Railway (1914), 7 W.W.R. 121, p. 122 (C.S.C.-B.), motifs du juge Schultz. 2. Tout endroit, que ce soit une maison, un hangar, un parc, quai, bassin ou autre endroit où des marchandises importées peuvent être déposées, conservées et protégées, sans le paiement de droits. 3. Bien-fonds utilisé comme dépôt, magasin ou hangar pour l’entreposage de marchandises. La présente définition inclut un bâtiment ou une construction à partir duquel des marchandises sont distribuées aux fins de la vente hors de ces lieux mais exclut un bâtiment ou une construction dont l’objet primaire est la vente de marchandises au public. Loi de l'impôt sur les concentrations commerciales, L.R.O. 1990, ch. C-16, art. 1, mod.
[je souligne]
[80] De plus, d'après les documents déposés par D. Dosen, le Merriam-Webster’s Ninth New Collegiate Dictionary, supra, définit le verbe « charger » dans les termes suivants :
Charger (« to load ») -
1. a : placer une charge sur ou dans un (camion);
1. b : placer dans ou sur un moyen de transport (marchandises);
2. placer une charge sur ou dans un transporteur, un appareil ou un conteneur.
[81] Me Koshman a renvoyé également au Oxford Canadian Dictionary, supra, où l'expression « quai de chargement » est définie dans les termes suivants :
[Traduction]
« quai de chargement »
Nom Amér. du N. Plateforme surélevée, p. ex. dans un entrepôt etc., à partir de laquelle des camions ou des wagons sont chargés ou déchargés.
[82] Compte tenu des définitions qui précèdent, le lieu de l'accident mortel ne peut, à mon avis, être considéré comme étant un « quai de chargement », surtout compte tenu du fait que la preuve permet d'établir, ainsi qu'il a été mentionné précédemment, que les activités accomplies au parc de stockage de conteneurs du terminal à conteneurs de TSI-Vanterm ne constituent pas des activités de chargement ou de déchargement de conteneurs, mais bien des activités de manutention de conteneurs.
[83] Toutefois, le terme « entrepôt », tel qu'il a été défini précédemment, désigne notamment le bien-fonds utilisé comme dépôt pour l'entreposage de marchandises ou tout endroit, notamment un parc, où des marchandises peuvent être déposées ou conservées. Sur ce fondement, j'en arrive à la conclusion que le terme « entrepôt » que l'on trouve à l'article 3 de l'Annexe II (article 6.5) inclut le parc de stockage extérieur de conteneurs semblable à celui où l'accident mortel s'est produit.
[Le soulignement aux paragraphes 82 et 83 est ajouté]
[61] Je souscris à nouveau à cette conclusion. D’abord le terminal ne constitue pas un « quai de chargement », puisqu’il n’y a pas transfert de marchandise (par exemple du sol à un navire, ou dans un wagon ou un camion). L’appelant n’est pas en désaccord avec cette conclusion puisque que sa procureure cite précisément cet extrait de Dosen avec approbation. Également, je suis d’accord que le mot « entrepôt » ne se limite pas à la présence d’un bâtiment ou structure fermée, mais inclut aussi une aire ouverte (bien-fonds) où sont entreposés des marchandises, comme des conteneurs.
[62] J’ajoute que l’on doit aborder l’interprétation d’une disposition réglementaire en cherchant à lui donner un sens large et libéral, dont la portée s’inscrit dans la réalisation des objectifs de la loi habilitante, en l’instance l’objet de prévention des accidents qui anime le Code (Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, article 12). Comme l’énonce E. Driedger dans The Construction of Statutes, 2ème éd., Toronto, Butterworths, 1983, à la page 87 :
[Traduction] Il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global et suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
[63] L’argument principal de l’appelant repose sur le sens du mot « entrepôt » inscrit dans le titre de la troisième catégorie de lieux mentionnés à l’Annexe II (article 6.5). Ce mot n’est pas défini par le Règlement. Selon l’appelant, ce mot implique nécessairement la présence d’un bâtiment. Appliquant les principes décrits ci-haut, je vois mal pourquoi la nomenclature générique retrouvée à l’article 3 de l’Annexe II exclurait l’aire d’entreposage des conteneurs du terminal simplement parce qu’elle est une aire extérieure, dépourvue de murs et de toit. L’objectif du Règlement étant d’assurer une saine visibilité des employés dans un lieu d’entreposage, je ne vois pas pourquoi on exclurait ce site d’entreposage où les employés sont appelés à travailler du seul fait qu’il est extérieur. L’inclusion de ce type d’installation dans le mot « entrepôt » dans le contexte du Code sert davantage l’objet de ce dernier, soit de protéger la santé et la sécurité des travailleurs dans le cadre de leurs activités à cet endroit.
[64] Je suis d’avis que l’arrêt Garfield, cité par l’appelant, ne s’applique pas aux circonstances du présent appel. La question dans cette affaire était de décider si des conteneurs entreposés sur un terrain vague constituaient en soi des « entrepôts », ce qu’aurait permis le règlement de zonage, ou au contraire un empilage de conteneurs (entreposage) prohibé par le règlement. La question sous étude est donc fort différente. De plus, il ressort clairement de ce jugement que le mot « entrepôt » était défini dans le règlement comme « tout bâtiment ou structure servant à emmagasiner des effets quelconques », ce qui explique les conclusions de la Cour à l’effet qu’un entrepôt excluait une aire qui n’était pas encadrée par un bâtiment ou une structure quelconque.
[65] Poursuivant plus avant son analyse, l’agente d’appel dans Dosen identifie lequel des alinéas de l’article 3 de l’Annexe II (article 6.5) décrit le mieux les opérations de manutention et entreposage de conteneurs. Elle s’exprime comme suit, aux paragraphes 84 et suivants :
[84] Se pose donc la question de savoir de quelle partie de l'article 3 de l'Annexe II (article 6.5), le lieu de l'accident mortel relève.
[85] Si j'examine la description des aires qui sont visées à l'article 3 de l'Annexe II, j'en arrive à la conclusion que les « autres endroits où les colis et les conteneurs sont chargés ou déchargés » dont il est question à l'alinéa 3 c) ne visent pas l'endroit où l'accident mortel s'est produit, parce que les activités accomplies à cet endroit en particulier se rapportent à la manutention de conteneurs, et non à leur chargement et à leur déchargement.
[86] En outre, je crois que ni l'alinéa 3 a), « aires dans lesquelles les colis sont fréquemment vérifiés ou triés », ni l'alinéa 3 b), « aires dans lesquelles les colis sont rarement vérifiés ou triés », ni l'alinéa 3 d), « aires dans lesquelles du grain ou des matières granulées sont chargés ou déchargés en vrac », ni l'alinéa 3 f), « aires dans lesquelles sont entreposées des marchandises de nature différente », ne s'appliquent au lieu où l'accident s'est produit, car n'y étaient entreposés aucun colis, aucun grain ou matière granulée, et aucune marchandise de nature différente. Le fait est que seuls des conteneurs étaient stockés à cet endroit.
[87] Pour cette raison et parce que cet article renvoie expressément à des aires où les marchandises entreposées sont toutes de même nature et en grandes quantités, je crois que l'endroit où l'accident s'est produit est visé à l'alinéa 3e) de l'Annexe II (article 6.5) du RCSST, c'est-à-dire qu'il correspond à des « aires dans lesquelles sont entreposées en vrac des marchandises ou dans lesquelles sont entreposées des marchandises de même nature ».
[Soulignement ajouté]
[66] Je suis d’accord avec ce cheminement analytique et suis aussi d’avis que c’est l’alinéa e) de l’article 3 de l’Annexe II (article 6.5) qui s’applique en l’instance, les conteneurs constituant des « marchandises entreposées en vrac ou des marchandises de même nature » au sens de cet alinéa. Il en résulte donc que la norme applicable à l’aire située entre les rangées C et D du terminal opéré par Termont est celle qui est associée et prescrite par cet alinéa, soit 30 Lux. Il en résulte aussi que les relevés aux différents points représentatifs du lieu de travail ne doivent pas être inférieurs au tiers de cette norme, soit 10 Lux.
[67] Les relevés effectués par Mme de Repentigny démontrent assez clairement que la norme de 30 Lux n’est pas respectée. Le détail des relevés individuels établit aussi de façon irréfutable que la norme de 10 Lux qu’impose l’article 6.11 pour chaque mesure du niveau d’éclairement d’une aire, n’est pas respectée non plus, pour ce qui est de près des deux-tiers des mesure prises.
La procédure applicable à la prise de mesures n’a pas été suivie
[68] Ceci m’amène à traiter de la question soulevée par l’appelant quant à la procédure suivie par Mme de Repentigny pour prendre ses lectures d’éclairement.
[69] L’appelant ne m’a pas convaincu que l’instruction devrait être annulée du fait que les prélèvements n’auraient pas été faits conformément à l’article 6.3 du Règlement. Cet article exige que le niveau moyen d’éclairement d’un poste de travail ou d’une aire soit calculé en prenant des lectures à 4 points qui sont représentatifs du poste de travail ou de l’aire en question et de diviser la somme des mesures ainsi obtenues par 4. L’IPG-039 donne davantage de détails techniques pour ce faire, selon la dimension ou la configuration de l’espace à mesurer.
[70] L’IPG est une directive interne aux fonctionnaires du Programme du travail qui a pour objectif d’assurer une certaine uniformité à travers le pays dans l’application, l’interprétation et l’administration des dispositions de la Partie II du Code. Ces documents ne sont pas de nature législative ou réglementaire et n’ont aucune valeur contraignante sur l’agent d’appel. Il ressort de l’IPG-039 que la procédure pour mesurer une aire de travail n’est pas absolue et peut varier selon la multitude de lieux de travail assujettis au Code, qui vont du bureau à des espaces beaucoup plus vastes, à l’intérieur comme à l’extérieur. Je retiens que l’objectif recherché par cet IPG de même que par l’article 6.3 du Règlement lui-même, est de prendre des lectures d’une façon qui soit la plus représentative du poste de travail ou de l’aire en question, pour en faire la moyenne, au lieu de fonder une conclusion sur un seul relevé, méthode qui serait peu susceptible de donner un résultat représentatif.
[71] La preuve révèle que Mme de Repentigny avait précisément cet objectif en tête dans la façon dont elle s’y est prise pour effectuer ses relevés. Les rangées C et D du terminal représentent une aire d’une superficie considérable (53,000 mètres carrés). Il n’est pas contredit que Mme de Repentigny a fait quelque 81 relevés, à différents endroits le long des rangées C et D du terminal. Elle explique avoir fait une lecture à chaque 20 pieds environ par rangée. La série de points de lectures incluaient les zones les plus sombres et aussi les zones les plus éclairées. Elle a expliqué pourquoi elle n’a pu appliquer dans son intégralité la méthodologie suggérée dans l’IPG-039 pour les aires extérieures, en raison de la grande superficie totale du terminal ainsi que du risque de se faire heurter par les véhicules de manutention des conteneurs.
[72] Elle affirme par ailleurs lors de son témoignage que ses 81 relevés étaient représentatifs de l’aire de travail du terminal et qu’à son avis la procédure suggérée à l’IPG n’aurait pas donné de résultats différents. On ne m’a présenté aucune preuve à l’effet contraire, ni une contre-expertise qui aurait démontré que les relevés de Mme de Repentigny n’étaient pas fiables. Je n’ai aucune raison de douter de l’affirmation de Mme de Repentigny et sur une balance des probabilités, j’en conclus que les relevés de Mme de Repentigny donnent, aux fins d’application du Règlement, une image représentative du niveau d’éclairage de l’aire située entre les rangées C et D du terminal le soir du 10 avril 2014 et que ces résultats ne sont pas contredits.
Défaut de remettre le rapport dans les 10 jours
[73] Je ne retiens pas l’argument à l’effet que le fait que le rapport de Mme de Repentigny n’ait pas été présenté dans les 10 jours à l’employeur et au comité local de santé et de sécurité, entache l’instruction de nullité. En premier lieu, le rapport mentionné au paragraphe 141(6) du Code est un rapport préparé par le ministre (ou son délégué ministériel) suite à une enquête qu’il effectue. Or, le rapport auquel réfère l’appelant est celui de Mme de Repentigny, qui n’agit pas à titre de déléguée ministérielle, mais de technologue en hygiène industriel et qui accompagnait M. Thibault, le délégué ministériel, comme experte technique. Son rapport est un rapport d’expertise et n’est donc pas visé selon moi par le paragraphe 141(6) du Code.
[74] En second lieu, je ne vois rien au paragraphe 141(6) ni ailleurs dans le Code qui permet de lier la légalité d’une instruction au dépôt d’un rapport d’enquête. Même si le rapport de Mme de Repentigny tombait sous le coup du paragraphe 141(6), le Code ne prévoit aucune sanction en cas de défaut d’en remettre copie à l’employeur. Je conçois que l’employeur pourrait invoquer ce fait pour se défendre d’une accusation de ne pas avoir donné suite aux conclusions tirées par le ministre dans son rapport, le cas échéant, et obtenir un délai pour ce faire. Je ne vois cependant aucune base juridique permettant de conclure que toute la démarche subséquente, notamment l’émission d’une instruction constatant une contravention du Code, serait nulle.
Délégation illégale de compétence
[75] L’appelant a aussi présenté l’argument selon lequel l’instruction serait viciée du fait que M. Thibault aurait délégué sa compétence à Mme de Repentigny, ce que ne lui permet pas le Code. Je ne souscris pas à cette prétention.
[76] Rappelons qu’en vertu des dispositions modifiées du Code entrées en vigueur le 31 octobre 2014, il incombe au ministre du Travail de faire appliquer les dispositions du Code. Les pouvoirs qui étaient auparavant dévolus directement par le Code aux agents de santé et de sécurité, sont désormais dévolus au ministre. Le ministre agit par l’entremise de ses fonctionnaires, à qui il peut déléguer ses pouvoirs, notamment les pouvoirs d’enquête et d’émission des instructions en vertu des paragraphes 145(1) et (2). Il n’est pas contesté que M. Thibault jouit de cette délégation ministérielle.
[77] Il n’est pas contesté non plus que c’est M. Thibault qui a émis et signé l’instruction qui fait l’objet de l’appel et non Mme de Repentigny. Cette instruction, prise sous l’empire du paragraphe 145(1) du Code, énonce que celui-ci est d’avis que l’employeur est en contravention du Code en ne respectant pas la norme édictée par l’article 6.5, Annexe II, alinéa 3e) du Règlement. Que M. Thibault ait fondé cet avis sur la base du rapport de Mme de Repentigny et des consultations auprès des conseillers de l’administration centrale n’est pas inapproprié et n’équivaut pas à une sous-délégation de ses pouvoirs. On doit plutôt comprendre qu’en étant d’avis qu’il y avait contravention au Code et en émettant son instruction, M. Thibault acceptait tout simplement les conclusions tirées par Mme de Repentigny en regard de la norme applicable, ainsi que la justesse de ses relevés des niveaux d’éclairage. En d’autres mots, il a fait sienne les conclusions tirées par Mme de Repentigny, tout comme un décideur peut se rallier à une argumentation présentée par une partie. La résultante n’en est pas moins sa décision.
[78] Par ailleurs, il est utile de réitérer le principe maintes fois énoncé par la jurisprudence à l’effet que la procédure d’appel est une procédure de novo (SNYDER, Ronald M. The 2015 Annotated Canada Labour Code, Carswell, 2015, page 1023). Le mandat de l’agent d’appel est de faire une enquête sommaire sur les circonstances ayant donné lieu à l’instruction et soit de la confirmer, l’annuler ou la modifier. En d’autres mots, la seule question qui se pose dans le cadre du présent appel est de savoir quelle est la norme applicable en matière d’éclairage et si cette norme a été enfreinte au moment de l’enquête menée par le délégué ministériel. La réponse à cette question doit se faire à la lumière de la preuve établissant les circonstances qui ont donné lieu à l’émission de l’instruction, qu’elles aient été ou non présentées au délégué ministériel au moment de son enquête. L’analyse se fait de façon indépendante de celle qu’a menée le délégué ministériel pour en arriver à ses conclusions. L’appelant aurait pu par exemple présenter une contre-expertise, même subséquente, pour contrer la fiabilité des relevés de Mme de Repentigny. Par contre, la légalité des démarches du délégué ministériel, la qualité de son enquête, sont des questions qui débordent le cadre de l’appel, à moins que ces irrégularités ne touchent directement la qualité de la preuve nécessaire pour que l’instruction puisse être maintenue. Ce n’est pas le cas en l’instance.
[79] Pour ces raisons, je suis d’avis que le délégué ministériel n’a pas délégué ses pouvoirs à Mme de Repentigny et a agi conformément au paragraphe 145(1) du Code en émettant l’instruction, et que de toute façon, une irrégularité de cette nature ou dans le processus d’enquête aura été remédiée par le processus d’appel de novo que constitue le présent appel.
Conclusion
[80] Avant de terminer, je m’en voudrais de passer sous silence les démarches entreprises par les représentants de l’employeur, en consultation avec les représentants syndicaux et le comité local de santé et de sécurité pour apporter des correctifs à la situation de l’éclairage et de la visibilité des vérificateurs travaillant de nuit sur son terminal. Il est ressorti de l’audience que des efforts ont été déployés de bonne foi et de façon collégiale par les personnes responsables pour améliorer la sécurité des employés. Tous se sont dits d’accord que les améliorations apportées par l’employeur à la visibilité de ses véhicules ont accru la sécurité des travailleurs travaillant sur les rangées C et D du terminal.
[81] La preuve a révélé que l’une des raisons qui explique le bas éclairage entre les rangées C et D serait l’empilage de cinq (5) conteneurs, alors que le système d’éclairage sur pylônes existant aurait été conçu pour un empilage de trois (3) conteneurs seulement. M. Dubreuil a aussi fait ressortir lors de son témoignage les implications économiques pour Termont de réduire à trois (3) l’empilage des conteneurs. Il a aussi fait état des défis logistiques et juridiques que l’ajout de pylônes de lumières présenterait, et des coûts très élevés de telles opérations. Je n’ai aucun doute que les correctifs à apporter pour se conformer à la norme présentent des défis considérables pour l’entreprise et je n’ai décelé autre chose que de la bonne volonté de la part de M. Dubreuil lors de son témoignage et aucune intention de se soustraire à ses obligations, ou de minimiser l’importance de la santé et sécurité des employés. Quoiqu’il en soit, ces difficultés ne peuvent soustraire l’employeur à son obligation de se conformer à la norme réglementaire jugée applicable en l’instance.
[82] Pour les motifs qui précèdent, je conclus que le niveau moyen d’éclairement obtenu en l’instance est inférieur à la valeur réglementaire de 30 Lux, correspondant aux aires dans lesquelles sont « entreposées en vrac des marchandises ou dans lesquelles sont entreposées des marchandises de même nature », ce qui va à l’encontre de l’alinéa 3e) de l’Annexe II (article 6.5) du Règlement. La preuve a également établi que près des deux-tiers des observations prises ont indiqué une valeur inférieure au tiers du niveau d’éclairement applicable, soit de 10 Lux, ce qui va à l’encontre du paragraphe 6.11(1) du Règlement.
[83] Il en résulte que la preuve d’une contravention de ces dispositions et de l’alinéa 125(1)n) du Code a été faite, et que l’instruction est bien fondée.
[84] Compte tenu du temps intervenu entre l’instruction et la présente décision, et de la suspension de l’instruction accordée par le soussigné, il me faut me pencher sur une nouvelle date à laquelle l’employeur devra se conformer à l’instruction. Il est admis dans les circonstances que l’éclairage est toujours déficient et que l’employeur ne s’y est toujours pas adressé, et n’avait pas à le faire tant que la présente décision n’était pas émise.
[85] La preuve testimoniale présentée lors de l’audience a établi qu’il y avait plusieurs embûches administratives, logistiques et juridiques pour instaurer un système d’éclairage qui assurerait un éclairement conforme aux exigences réglementaires. La mise en place d’un système d’éclairage adéquat nécessitera des travaux importants, dont la réalisation dépend en partie des conditions climatiques.
[86] Par ailleurs, j’ai pris note des modifications apportées à la situation de la visibilité des véhicules depuis l’émission de l’instruction contestée. Selon la preuve, ces modifications ont eu les effets positifs escomptés et aucun accident n’est survenu depuis.
[87] Pour ces raisons, je suis d’avis qu’un délai de un (1) an à compter de la date de la présente décision, serait raisonnable et approprié dans les circonstances pour que l’employeur se conforme à l’instruction et à la norme réglementaire.
Décision
[88] Pour ces motifs, l’instruction est modifiée pour ce qui est du délai à l’intérieur duquel l’employeur devra s’y conformer et cesser de contrevenir à la norme réglementaire en matière d’éclairage. L’instruction modifiée est jointe à la présente décision.
Pierre Hamel
Agent d’appel
ANNEXE II (article 6.5)
| Article | Colonne I | Colonne II |
|---|---|---|
| Aire | Niveau d’éclairement (en lx) | |
| 1 | GARAGES | |
| a) Aires principales de réparation et d’entretien, à l’exception des aires visées à l’alinéa b) | 300 | |
| b) aires principales de réparation et d’entretien de grues, de béliers mécaniques et d’autre matériel lourd | 150 | |
| c) aires de travail général contiguës aux aires principales de réparation et d’entretien visées à l’alinéa b) | 50 | |
| d) aires d’avitaillement en carburant | 150 | |
| e) salles destinées aux accumulateurs | 100 | |
| f) autres aires dans lesquelles le travail : | ||
| (i) comporte un niveau moyen ou élevé d’activité | 100 | |
| (ii) comporte un faible niveau d’activité | 50 | |
| 2 | LABORATOIRES | |
| a) Aires dans lesquelles se fait la lecture d’instruments et dans lesquelles des erreurs de lecture peuvent entraîner un risque pour la santé ou pour la sécurité des employés | 750 | |
| b) aires dans lesquelles une substance dangereuse est manipulée | 500 | |
| c) aires dans lesquelles le travail de laboratoire exige une attention minutieuse et soutenue | 500 | |
| d) aires dans lesquelles tout autre travail de laboratoire est accompli | 300 | |
| 3 | QUAIS DE CHARGEMENT, MAGASINS ET ENTREPÔTS | |
| a) Aires dans lesquelles les colis sont fréquemment vérifiés ou triés | 250 | |
| b) aires dans lesquelles les colis sont rarement vérifiés ou triés | 75 | |
| c) quais (intérieurs et extérieurs), embarcadères et autres endroits où des colis et des conteneurs sont chargés ou déchargés | 150 | |
| d) aires dans lesquelles du grain ou des matières granulées sont chargés ou déchargés en vrac | 30 | |
| e) aires dans lesquelles sont entreposées en vrac des marchandises ou dans lesquelles sont entreposées des marchandises de même nature | 30 | |
| f) aires dans lesquelles sont entreposées des marchandises de nature différente | 75 | |
| g) toute autre aire | 10 | |
| 4 | ATELIERS D’USINAGE ET DE MENUISERIE | |
| a) Aires dans lesquelles se fait un travail de haute ou moyenne précision à l’établi ou sur une machine | 500 | |
| b) aires dans lesquelles se fait un travail ordinaire à l’établi ou sur une machine | 300 | |
| c) toute autre aire | 200 | |
| 5 |
AIRES DE FABRICATION ET DE TRAITEMENT | |
| a) Salles de contrôle principales et pièces dans lesquelles sont installés des indicateurs à cadran | 500 | |
| b) aires dans lesquelles est traitée, fabriquée ou utilisée une substance dangereuse : | ||
| (i) dans les principales aires de travail | 500 | |
| (ii) dans les aires environnantes | 200 | |
| c) aires dans lesquelles des substances non dangereuses sont traitées, fabriquées ou utilisées, ou dans lesquelles fonctionne un équipement contrôlé automatiquement : | ||
| (i) dans les principales aires de travail | 100 | |
| (ii) dans les aires environnantes | 50 | |
| 6 | AIRES DE SERVICE | |
| a) Escaliers et ascenseurs : | ||
| (i) fréquemment utilisés | 100 | |
| (ii) rarement utilisés | 50 | |
| b) escaliers utilisés seulement en cas d’urgence | 30 | |
| c) corridors et passages utilisés par les personnes et où circulent les appareils mobiles : | ||
| (i) aux principales intersections | 100 | |
| (ii) aux autres endroits | 50 | |
| d) corridors et passages où circulent uniquement des appareils mobiles | 50 | |
| e) corridors et passages utilisés uniquement par des personnes : | ||
| (i) s’ils sont fréquemment utilisés par les employés> | 50 | |
| (ii) s’ils sont rarement utilisés par les employés | 30 |
DANS L'AFFAIRE DU CODE CANADIEN DU TRAVAIL
PARTIE II - SANTÉ ET SÉCURITÉ AU TRAVAIL
INSTRUCTION À L'EMPLOYEUR EN VERTU
DU PARAGRAPHE 145(1)
TELLE QUE MODIFIÉE PAR L’AGENT D’APPEL PIERRE HAMEL
LE 16 SEPTEMBRE 2016
Le 10 avril 2014, l’agent des affaires du travail, santé et sécurité au travail, en tant que délégué officiel du ministre du Travail soussigné a procédé à une inspection dans le lieu de travail exploité par Termont Montréal Inc., employeur assujetti à la partie II du Code canadien du travail, et sis au Section 68, Port de Montréal, P.O. Box 36, Section K, Montréal, Québec, H1N 3K9, ledit lieu étant parfois connu sous le nom de Termont Montréal Inc.
Le délégué officiel du ministre du Travail est d'avis que les dispositions suivantes de la partie II du Code canadien du travail sont enfreintes.
No. / No : 1
125.(1)(n) - Partie II du Code canadien du travail, 6.5 - Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail.
Le niveau moyen d’éclairement obtenu est inférieure à la valeur réglementaire de 30 lx, correspondant aux aires dans lesquelles sont entreposées en vrac des marchandises ou dans lesquelles sont entreposées des marchandises de même nature entre les rangées C et D du terminal.
No. / No : 2
125.(1)(n) - Partie II du Code canadien du travail, 6.11(1) - Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail.
Cinquante-trois (53) lectures prises ont indiqué une valeur inférieure au tiers du niveau d’éclairement applicable entre les rangées C et D du terminal.
Par conséquent, il vous est ORDONNÉ PAR LES PRÉSENTES, en vertu de l’alinéa 145(1)a) de la partie II du Code canadien du travail, de cesser toute contravention au plus tard le
16 septembre 2017.
De plus, il vous est ORDONNÉ PAR LES PRÉSENTES en vertu de l’alinéa 145(1)b) de la partie II du Code canadien du travail de prendre, dans les délais précisés par l’agent des affaires du travail, santé et sécurité au travail, en tant que délégué officiel du ministre du Travail, les mesures qu’il précise pour empêcher la continuation de la contravention ou sa répétition.
Fait à Montréal ce 20ième jour de janvier 2015.
[signé]
Mario Thibault
Agent des affaires du travail,
Santé et sécurité au travail,
Délégué officiel du ministre du Travail
Numéro de certificat : ON3282
À : M. Julien Dubreuil, Directeur du terminal
Termont Montréal Inc.
Section 68, Port de Montréal, P.O. Box 36, Section K, Montréal, Québec, H1N 3K9
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