2011 TSSTC 23
Référence : Shaw Satellite Services Inc. et Shaw Satellite G.P., faisant affaire sous la raison sociale Shaw Direct ® - 2011 TSSTC 23
Date : 2011-09-20
Dossier : 2011-22
Rendue à : Ottawa
Entre :
Shaw Satellite Services Inc. et Shaw Satellite G.P., faisant affaire sous la raison sociale Shaw Direct ®, appelantes
Affaire : Appel d’une instruction émise par une agente de santé et sécurité en vertu du paragraphe 146(1) du Code canadien du travail.
Décision : L’instruction est confirmée.
Décision rendue par : M. Michael Wiwchar, agent d’appel
Langue de la décision : Anglais
Pour les appelantes : M. Benjamin Gabriel, avocat-conseil
MOTIFS DE DÉCISION
[1] Il s’agit d’un appel interjeté en vertu du paragraphe 146(1) du Code canadien du travail (le « Code ») à l’égard d’une instruction émise par Mme Amy Ferguson, agente de santé et de sécurité (l’ Ag. SS) le 25 mars 2011.
CONTEXTE
[2] Shaw Satellite Services Inc. et Shaw Satellite G.P. faisant affaire sous la raison sociale Shaw Direct, ci-après « Shaw Direct », est une importante fournisseuse de services de télévision numérique par satellite au Canada. Elle fait partie de l’industrie des télécommunications, un secteur relevant de la compétence fédérale et elle est assujettie à la partie II du Code.
[3] LB Communication, un entrepreneur indépendant engagé par Shaw Direct, est une entreprise située en Ontario qui offre des services d’installation et de réparation d’antennes paraboliques. Shaw Direct est la seule cliente de LB Communication, à l’exception d’un autre client pour lequel elle effectue quelques installations d’antennes paraboliques.
[4] Le 18 février 2011, M. Parry, un employé de LB Communication, a fait une chute approximative de 18 à 20 pieds de hauteur lorsqu’il est tombé d’une échelle alors qu’il réparait une antenne parabolique à une résidence de Pelham, en Ontario. Il s’est blessé et on l’a conduit à l’hôpital pour le faire soigner.
[5] Le même jour, l’Ag. SS Ferguson s’est rendue sur les lieux de l’accident. À l’étape préliminaire de son enquête, elle a discuté avec plusieurs des parties concernées, notamment avec M. Bettencourt, propriétaire de LB Communication Inc., et M. Sider, superviseur du service et de l’installation pour Shaw Direct. Elle a conclu qu’il n’y avait pas suffisamment de renseignements concernant la relation d’emploi entre M. Parry, LB Communication et Shaw Direct pour lui permettre de mener son enquête de manière efficace. En fait, l’Ag. SS Ferguson a remarqué qu’il semblait y avoir une relation d’emploi étroite entre LB Communication et Shaw Direct. Selon elle, le fait d’être capable de comprendre la nature de cette relation était essentiel à l’enquête visant à déterminer si LB Communication pouvait être considérée comme un employeur relevant de la compétence fédérale et si Shaw Direct a des obligations de santé et de sécurité à l’égard de certains des employés de LB Communication.
[6] Le 21 mars 2011, l’Ag. SS a demandé qu’on lui communique un certain nombre de documents et de dossiers concernant Shaw Direct de façon à mieux comprendre la relation d’emploi entre Shaw Direct et LB Communication, leurs activités relatives au travail et l’accident lui-même. Shaw Direct a répondu qu’elle ne croyait pas devoir faire l’objet de l’enquête puisque M. Parry n’était pas son employé.
[7] Le 25 mars 2011, l’Ag. SS a donné une instruction à Shaw Direct lui ordonnant de produire plusieurs documents, renseignements et dossiers particuliers. L’instruction est ainsi rédigée :
[traduction]
DANS L’AFFAIRE DU CODE CANADIEN DU TRAVAIL
PARTIE II – SANTÉ ET SÉCURITÉ AU TRAVAIL
INSTRUCTION À L’EMPLOYEUR EN VERTU DE L’ALINÉA 141(1)h)
Le 4 mars 2011, l’agente de santé et de sécurité soussignée a procédé à une enquête concernant une situation comportant des risques survenu au 1636, rue Heist, Pelham (Ontario), le 18 février 2011, dans le lieu de travail exploité par SHAW SATELLITE SERVICES INC. et Shaw Direct sous la raison sociale SHAW SATELLITE G.P., employeur assujetti à la partie II du Code canadien du travail, et sis au 2055 Flavelle Road, Mississauga (Ontario) L5K 1Z8, ledit lieu étant parfois connu sous le nom de Shaw Satellite G.P.
Par conséquent, il vous est ordonné par la présente, en vertu de l'alinéa 141.(1)h) de la partie II du Code canadien du travail, de produire, au plus tard le mercredi 30 mars 2011, les documents et les renseignements afférents à la santé et à la sécurité de vos employés ou à la sécurité du lieu de travail qui sont énumérés ci-après et de permettre à ladite agente de santé et de sécurité de les examiner et de les reproduire :
- les relevés de la formation dispensée aux six techniciens en antennes paraboliques qui sont actuellement employés par Shaw (Sand Dicarlo, Dino Battista, Brent Collins, Ken Williamson, John Davis et Jasbir Singh)
- une copie électronique du module sur la sécurité ou du module sur le code de conduite et de sécurité et du cours de remise à niveau pour les installateurs
- tous les bons de travail (1636, rue Heist, Pelham (Ontario))
- le nom des personnes ou des entrepreneurs qui exécutent des travaux sur les antennes paraboliques
- les procès-verbaux signés du comité de santé et de sécurité pour l’année 2009 (comité situé au 2055 Flavelle Road)
- tous les échanges de courriels entre LB Communication et Shaw et ses représentants
- tous les échanges de courriels entre Luis Bettencourt et Shaw et ses représentants
- les documents relatifs à l’analyse des risques professionnels et à l’évaluation des risques pour les opérations reliées aux antennes paraboliques
- tous les documents et les dossiers relatifs aux inspections sur le terrain pour LB Communication
- la description de travail de Troy Sider et de Dave Dubois
- le formulaire original signé de demande de numéro d’installateurs pour LB Communication
Fait à Mississauga, le 25 mars 2011.
[ L’Ag. SS Ferguson a signé ici]
Amy Ferguson, agente de santé et de sécurité
Nº d’identité : ON3052
À : Shaw Satellite SERVICES INC. et Shaw Direct exploitée sous la raison sociale Shaw Satellite G.P.
2055 Flavelle Road
Mississauga (Ontario) L5K 1Z8
[8] Le 29 mars 2011, une téléconférence a eu lieu à la suite de la demande de suspension de la mise en œuvre de l’instruction déposée par Shaw Direct, suivant laquelle j’ai ordonné la suspension de l’instruction jusqu’à ce qu’une décision sur le fond de l’appel soit rendue.
Litige
[9] Je dois décider si l’Ag. SS Ferguson a commis une erreur en émettant une instruction à Shaw Direct, en vertu de l’al. 141(1)h) du Code.
Observations des appelantes
[10] Les appelantes ont soumis leurs observations finales le 18 avril 2011. L’appel de Shaw Direct est fondé sur les trois arguments suivants :
i) La compétence de l’Ag. SS;
ii) La conclusion de l’Ag. SS concernant la relation employeur-employé entre Shaw Direct et M. Parry;
iii) L’omission de l’Ag. SS de s’acquitter de l’obligation d’équité procédurale due aux appelantes.
i) Compétence
[11] Les appelantes ont soutenu que l’Ag. SS Ferguson n’aurait pas dû mener une enquête ou donner l’instruction parce qu’elle n’a pas la compétence nécessaire et appropriée en vertu de la partie II du Code. Essentiellement, selon les appelantes, les pouvoirs de l’Ag. SS en vertu de la partie II du Code se limitent aux relations d’emploi qui relèvent de la compétence fédérale.
[12] Les appelantes ont fait valoir qu’une entreprise assujettie à une loi provinciale, comme LB Communication, ne devient pas assujettie à la loi fédérale du simple fait qu’elle facilite la prestation d’un service dans le cadre d’une relation contractuelle, à moins de faire partie intégrante de l’entreprise fédérale en question ou d’en représenter une partie essentielle.
[13] Les appelantes ont soutenu que LB Communication ne fait pas partie intégrante ni ne représente une partie essentielle de Shaw Direct, une entreprise fédérale, et qu’à ce titre elle relève uniquement de la compétence provinciale concernée. En outre, les appelantes ont soumis de nombreux éléments factuels dans le but de prouver que LB Communication n’est pas une entreprise fédérale.
[14] Dès lors, les appelantes ont soutenu que l’Ag. SS a outrepassé sa compétence en procédant à une enquête et en donnant une instruction au sujet d’un accident concernant une entreprise relevant de la compétence provinciale.
ii) Relation employeur-employé
[15] Dans l’éventualité où il serait décidé que l’Ag. SS avait les pouvoirs nécessaires pour donner une instruction et qu’elle était compétente pour ce faire, les appelantes ont fait valoir, à titre subsidiaire, que l’Ag. SS a commis une erreur en concluant que Shaw Direct était l’« employeur » qui devait faire l’objet de l’enquête et de l’instruction.
[16] Selon les appelantes, le Code s’applique aux employés au service d’une entreprise relevant de la compétence fédérale. À cet égard, il doit y avoir une relation employeur-employé entre un employeur relevant de la compétence fédérale et un employé en particulier, pour que celui-ci soit protégé. En l’espèce, M. Parry, la personne considérée comme l’employé, travaillait donc pour LB Communication.
[17] Dans leurs observations, les appelantes ont fourni suffisamment de renseignements au sujet de leur relation avec M. Parry et ont tenté de prouver qu’il est effectivement un employé de LB Communication et non de Shaw Direct.
[18] En terminant, les appelantes ont fait valoir qu’il n’existait pas de relation employeur-employé entre elles et l’employé blessé et que l’Ag. SS a commis une erreur à cet égard en concluant que les appelantes devaient faire l’objet de l’enquête et de l’instruction.
iii) Obligation d’équité procédurale
[19] Dans l’éventualité où les deux arguments présentés ci-dessous par les appelantes ne seraient pas acceptés, on fait valoir que l’Ag. SS a omis de s’acquitter de l’obligation d’équité procédurale due à Shaw Direct avant de la soumettre à une enquête et de lui donner une instruction. Ce troisième argument est composé de deux points.
[20] Le premier point est fondé sur une politique ministérielle du Programme du travail intitulée : Interprétations, politiques et guides – (IPG), plus particulièrement l’IPG 069 intitulée Déterminer la relation employeur-employé – Code canadien du travail, (IPG-069) de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC). L’annexe C de l’IPG 069 fournit un questionnaire qui doit être envoyé à l’employeur au début d’une enquête lorsqu’il est nécessaire de déterminer la relation employeur-employé. Les appelantes ont soutenu qu’elles n’ont pas reçu ce questionnaire.
[21] Les appelantes ont soutenu que le fait qu’elles n’ont pas reçu le questionnaire de l’annexe C de l’IPG 069 va à l’encontre du droit raisonnable et légitime de s’attendre à ce que l’Ag. SS commence, par une approche globale, à prendre personnellement en compte les faits qui auraient été disponibles si le questionnaire avait été rempli avant que l’instruction n’ait été donnée.
[22] Le deuxième point soulevé par Shaw Direct sur l’équité procédurale est fondé sur un courriel de l’Ag. SS, lequel mentionne que c’est Mme Salmon, gestionnaire de district, Programme de travail de RHDCC, qui a pris la décision de mener une enquête sur l’accident. À cet égard, les appelantes ont soutenu que Mme Salmon n’avait jamais proprement été désignée comme étant l’Ag. SS pour l’application des paragraphes 140(1) du Code.
[23] Shaw Direct a soutenu que, puisque les paragraphes 140(1) et 141(1) confèrent à l’Ag. SS en particulier le pouvoir discrétionnaire d’exercer les pouvoirs et les fonctions énumérés, Mme Salmon n’avait pas le pouvoir de décider de mener une enquête. Les appelantes ont affirmé que le fait que ce soit Mme Salmon qui ait pris la décision, plutôt que l’Ag. SS Ferguson, constitue une délégation de pouvoir illégale. À cet égard, les appelantes ont fait valoir que Mme Salmon a pris, sans fondement raisonnable pour ce faire, la décision finale de les soumettre à une enquête.
[24] En conclusion, si l’allégation de Shaw Direct est acceptée, cela signifiera que le processus de prise de décision s’est déroulé à l’encontre du principe de l’équité procédurale.
Analyse
[25] J’aimerais d’abord examiner l’argument des appelantes concernant la violation alléguée de l’équité procédurale par l’Ag. SS Ferguson. Il ne fait aucun doute qu’un Ag. SS est tenu de respecter les exigences en matière d’équité durant son enquête. Toutefois, en tant qu’agent d’appel désigné en vertu du Code, j’entends les appels de novo et, à ce titre, je dois examiner la question à nouveau et je peux recevoir tout nouvel élément de preuve que les parties sont susceptibles de me présenter, même si cet élément n’était pas disponible lors de l’enquête de l’Ag. SS. Je possède les mêmes pouvoirs que l’Ag. SS Ferguson et, à la suite de mon enquête sur les circonstances ayant donné lieu à l’instruction, je peux substituer mes opinions à celles de cette dernière.
[26] Les appelantes interjettent appel de la décision principalement au motif que l’Ag. SS Ferguson n’avait pas compétence pour enquêter sur l’incident qui s’est produit le 18 février 2011, et pour donner une instruction à Shaw Direct par la suite.
[27] Aux termes de l’al. 123(1)a), le Code s’applique à l’emploi dans le cadre d’une entreprise fédérale telle qu’une entreprise de services de télécommunications comme Shaw Direct. Les demanderesses ne contestent pas ce fait, donc il faudrait le garder à l’esprit, car il constitue le fondement de la présente analyse.
[28] De plus, la partie II du Code confère un certain nombre de larges pouvoirs discrétionnaires aux Ag. SS dans le cadre du processus d’enquête, tel que celui qui est prévu à l’al. 141(1)h) du Code et qui permet à l’Ag. SS de demander qu’un employeur lui communique des documents relatifs à la santé et à la sécurité de ses employés. Cet alinéa est ainsi rédigé :
141.(1) […]l’agent de santé et de sécurité peut, à toute heure convenable, entrer dans tout lieu de travail placé sous l’entière autorité d’un employeur. En ce qui concerne tout lieu de travail en général, il peut :
(h) ordonner à l’employeur de produire des documents
[c’est moi qui souligne]
[29] Ayant déjà établi que Shaw Direct est un employeur assujetti à la partie II du Code, il ne fait simplement aucun doute que l’Ag. SS Ferguson était investi du pouvoir d’ordonner à Shaw Direct de produire tous les documents et renseignements nécessaires à son enquête en vertu de l’al. 141(1)h) du Code.
[30] Après s’être rendue sur les lieux de l’accident et avoir évalué brièvement la situation, l’Ag. SS Ferguson a remarqué que la relation d’emploi entre Shaw Direct, LB Communication et M. Parry n’était pas claire. L’Ag. SS Ferguson s’est même demandé si cette relation étroite était susceptible ou non d’imposer certaines obligations, prévues au Code, à Shaw Direct à l’égard de la santé et la sécurité de M. Parry.
[31] L’Ag. SS Ferguson s’est également demandé si l’accident pouvait aussi viser certains employés de Shaw Direct qui effectuaient le même travail que l’employé qui s’est blessé. De fait, Shaw Direct emploi six techniciens d’antenne parabolique qui effectuent le même travail que M. Parry. En fait, l’un d’entre eux a terminé le travail commencé par M. Parry avant l’accident. En tant qu’employeur assujetti à la réglementation fédérale, Shaw Direct a des obligations et des responsabilités en vertu du Code de protéger la santé et la sécurité de ces employés. C’est pourquoi l’Ag. SS Ferguson a fait une demande à Shaw Direct en vue d’obtenir les dossiers de formation en matière de santé et sécurité de ces six employés.
[32] Par ailleurs, l’Ag. SS Ferguson a réussi à cerner un certain nombre de facteurs qui peuvent laisser croire que Shaw Direct a certaines obligations envers les employés de LB Communication ou que LB Communication peut être assujettie à la compétence fédérale.
[33] Les facteurs que l’Ag. SS Ferguson a pris en compte et qui ont soulevé des doutes dans son esprit au sujet des obligations de Shaw Direct et de la nature fédérale de LB Communication comprennent d’abord le fait que M. Parry et le propriétaire de LB Communication ont mentionné que leur superviseur était le superviseur du service et des installations de Shaw Direct lorsque l’Ag. SS Ferguson a visité le lieu de l’accident. Ensuite, LB Communication a été créée pour travailler avec Shaw Direct, et ne travaille pratiquement que pour elle.
[34] Enfin, Shaw Direct participe aux activités de LB Communication et intervient sur les lieux de travail de cette dernière. Par exemple, Shaw Direct contrôle l’accès au lieu de travail et utilise son processus de répartition du travail pour contrôler le travail effectué par les employés de LB Communication. De même, Shaw Direct assure la formation des installateurs de LB Communication et inspecte leur travail sur le chantier. En outre, Shaw Direct a le pouvoir de renvoyer les employés de LB Communication chez un client si celui-ci n’est pas satisfait des services rendus.
[35] Il convient de souligner que cette affaire ne met pas en cause une instruction qui requiert qu’un employeur prenne des mesures à la suite d’une contravention au Code ou après avoir pris connaissance d’une situation qui constitue un danger, comme dans le cas d’une instruction donnée en vertu des par. 145(1) ou 145(2) du Code. La seule conclusion à laquelle l’Ag. SS Fergusson semble être parvenue est que LB Communication est en fait l’employeur de M. Parry. Toutes les autres questions, telles que celle de savoir si Shaw Direct a ou non des obligations envers M. Perry ou si LB Communication est assujettie ou non au Code, demeurent sans réponse, car l’Ag. SS Ferguson ne semble pas détenir suffisamment de renseignements.
[36] Ainsi, il n’y a pas lieu, à cette étape, de discuter des conclusions que l’Ag. SS Ferguson n’a pas encore tirées. L’objectif de cette instruction est simplement de jeter la lumière sur une situation qui est trop confuse pour être évaluée.
[37] Puisque aucune décision définitive n’a encore été prise, et que l’objectif de l’instruction de l’Ag. SS Ferguson ne consiste qu’à mieux comprendre l’affaire, les arguments des appelantes concernant les questions auxquelles l’Ag. SS Ferguson n’a pas encore trouvé de réponse ne seront pas examinés dans le cadre de mon analyse. Ces arguments sont susceptibles d’être pris en compte si l’instruction est donnée à la fin de l’enquête, mais pour l’instant ils ne sont pas utiles pour résoudre la question qui se pose en l’espèce.
[38] En conséquence, pour tous les motifs exposés ci-dessus, je conclus que l’Ag. SS Ferguson était justifiée d’exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’al. 141(1)h) pour donner une instruction visant à obtenir les documents qu’il lui fallait pour conclure son enquête.
Décision
[39] Pour ces motifs, l’instruction émise le 25 mars 2011 par l’Ag. SS Ferguson à Shaw Direct est confirmée.
Michael Wiwchar
Agent d’appel
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