Mobilisation ciblée des intervenants relativement aux modèles de mise en œuvre possibles d’un réseau à large bande dédié à la sécurité publique

Auteurs : Sécurité publique Canada et Innovation, Sciences et Développement économique Canada

État actuel : Terminée

Le gouvernement du Canada, par l’entremise de l’équipe de travail fédérale sur le réseau à large bande pour la sécurité publique, a mobilisé divers intervenants sur des modèles de mise en œuvre d’un possible réseau à large bande dédié à la sécurité publique. Les réseaux à large bande dédiés à la sécurité publique sont des réseaux de communication de données sécurisés, à haute vitesse et sans fil. Les intervenants d’urgence et le personnel de la sécurité publique peuvent les utiliser pour communiquer entre eux dans les situations d’urgence et dans l’exercice de leurs fonctions au quotidien; ces réseaux peuvent améliorer l’efficacité et la sécurité des premiers intervenants et de la communauté de la sécurité publique.

Pourquoi

La rétroaction reçue de cette mobilisation ciblée des intervenants a permis au gouvernement du Canada de mieux comprendre les avantages possibles d’un réseau à large bande dédié à la sécurité publique et appuiera le processus décisionnel à l’avenir.

Qui

Le déploiement éventuel d’un réseau à large bande pour la sécurité publique nécessite une collaboration entre plusieurs secteurs.

La mobilisation ciblée des intervenants a inclus les groupes suivants : les autorités fédérales, provinciales et territoriales, les trois services d’intervention d’urgence (les policiers, les ambulanciers paramédicaux et les pompiers), les municipalités, l’industrie (par exemple les transporteurs commerciaux, le secteur des télécommunications et les fournisseurs de matériel connexe), les exploitants d’infrastructures essentielles, les représentants des communautés rurales et éloignées, les représentants des communautés autochtones, le milieu universitaire et nos homologues internationaux de la sécurité publique.

Les activités de mobilisation ont déjà commencé au moyen de la création de groupes de travail précis composés de membres de la communauté des premiers intervenants, des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ainsi que des administrations municipales.

Quoi

La mobilisation ciblée a porté principalement sur des éléments communs ou uniques qu’il faudrait prendre en compte pour divers modèles possibles de mise en œuvre, comme les capacités existantes et les solutions novatrices, les exigences techniques et de sécurité, les exigences des utilisateurs liées à la sécurité publique, l’infrastructure, les conditions en matière d’octroi de licences du spectre et l’utilisation efficace du spectre, la gouvernance, les coûts et les sources de revenus.

Ce que nous avons entendu

Contexte

En mai 2016, les ministres fédéraux-provinciaux-territoriaux (FPT) se sont engagés à accélérer la mobilisation des intervenants au sujet des options pour la mise en place éventuelle d’un réseau à large bande de sécurité publique (RLBSP). En 2017-2018, le gouvernement du Canada a mené une vaste gamme d’activités visant à mobiliser les divers intervenants et à produire une analyse fondée sur des données probantes concernant les méthodes de mise en œuvre d’un éventuel RLBSP – un réseau sans fil sécurisé pour la transmission de données à haut débit aux fins de sécurité publique.

En plus des travaux réalisés par l’équipe de travail fédérale sur le RLBSP – composée de représentants de Sécurité publique Canada (SP), d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) et du Centre des sciences pour la sécurité de Recherche et développement pour la défense Canada (CSS de RDDC) – ainsi que par son groupe de travail FPT sur l’interopérabilité (GTI).

Pour favoriser la progression du dossier, le GTI FPT a accepté de créer deux sous-groupes de travail qui se concentreront sur certains aspects d’un RLBSP : les solutions de gouvernances et de déploiement ainsi que les cas d’emploi et les exigences des utilisateurs. La composition élargie de ces sous-groupes de travail englobait des représentants des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, de la Fédération canadienne des municipalités et des associations des trois services d’intervention d’urgence (police, ambulance et pompier).

Mobilisation des intervenants

On a tenu trois types de séances de mobilisation des intervenants : 1) ateliers à l’intention des intervenants; 2) séances sur les exigences des utilisateurs; 3) exposés de conférences et réunions ciblées.

Ateliers à l’intention des intervenants et séances sur les exigences des utilisateurs

D’octobre 2017 à mars 2018, l’équipe sur le RLBSP a organisé une série d’ateliers à l’intention des intervenants dans six villes du pays, ainsi qu’une séance de mobilisation en ligne. Plus de 200 intervenants ont participé à ces ateliers.

Des membres du GTI FPT et de ses sous-groupes de travail ont contribué au repérage d’intervenants souhaitant participer aux séances. Par ailleurs, les détails logistiques sur les ateliers ont été communiqués à l’aide des listes de diffusion aux intervenants existantes, et les activités de mobilisation des intervenants ont été publiées sur la page Web de Sécurité publique portant sur le RLBSP.

Des représentants de nombreux territoires et provinces ont participé à l’ensemble des séances, tenues de septembre 2017 à mars 2018, notamment le Yukon, la Colombie-Britannique, l’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba, l’Ontario, le Québec, le Nouveau-Brunswick, l’Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador. L’équipe sur le RLBSP a aussi œuvré séparément, par l’intermédiaire du GTI FPT et d’autres forums FPT, pour mobiliser les intervenants dans les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut.

Ateliers à l’intention des intervenants

Les ateliers à l’intention des intervenants visaient à favoriser une discussion ouverte sur trois grands sujets : l’état actuel des communications d’urgence; les risques, les avantages et les inconvénients des possibles méthodes de déploiement du RLBSP; l’analyse de rentabilisation d’un RLBSP. L’atelier sur les exigences des utilisateurs était axé sur les priorités et les exigences des utilisateurs pour un futur RLBSP.

À chaque séance, on encourageait les intervenants à s’inspirer de leur expérience et à proposer de nouveaux sujets de discussion, en particulier concernant des événements récents dans leur province ou territoire qui pourraient avoir mis en évidence des difficultés et des réussites liées aux communications de sécurité publique. Voici certains des événements proposés et examinés par les intervenants : les saisons des inondations et des feux de forêt de 2017 en Colombie Britannique; la catastrophe ferroviaire de Lac-Mégantic; les inondations annuelles et les tempêtes de neige dans les Prairies; les enjeux côtiers dans la région de l’Atlantique.

L’interopérabilité, la couverture, la fiabilité du réseau ainsi que le rôle des fournisseurs commerciaux et du secteur privé comptaient parmi les questions les plus fréquemment abordées dans le cadre des communications d’urgence. L’éducation et la sensibilisation, ainsi que la formation et la sécurité du réseau, ont également été mentionnées dans plusieurs ateliers.

Les questions d’interopérabilité et de couverture faisaient partie de la plupart des conversations et étaient le plus souvent citées comme étant les difficultés sous-jacentes avec lesquelles les organismes et les administrations devaient composer. Les intervenants ont indiqué qu’il allait être essentiel d’en tenir compte pour aller de l’avant.

La couverture était le plus souvent abordée parallèlement à un éventail de difficultés connexes, notamment la fiabilité, la résilience, la redondance et la saturation du réseau. On en a aussi discuté en lien avec l’infrastructure physique, la couverture sans fil intérieure et les autres « zones mortes », ainsi que les problèmes que posent les fournisseurs commerciaux pour ce qui est de la fiabilité des réseaux pendant les situations d’urgence ou les événements de grande envergure (ex. : festivals, sports). La question de la couverture a fait ressortir les différences entre les milieux urbains et les milieux ruraux et a fait ressortir la nécessité de tenir compte d’un vaste éventail de difficultés.

Pour les participants des collectivités urbaines, les problèmes de couverture intérieure du réseau sans fil étaient un facteur important à prendre en considération; certains participants ont suggéré que des modifications au code du bâtiment pourraient aider à garantir des pratiques uniformes. Les intervenants ont aussi souvent abordé la question de la saturation des réseaux, estimant qu’elle devenait un problème de premier plan, en particulier pendant les situations d’urgence ou les événements de grande ampleur (ex. : festivals, sports), quand un grand nombre de personnes utilisent les réseaux mobiles, et compte tenu de l’absence de priorité et de préemption des intervenants d’urgence. Même si quelques participants des collectivités rurales ont mentionné des problèmes de saturation du réseau, la couverture insuffisante ou inexistante s’est révélée être le problème le plus important de ces collectivités.

Les intervenants étaient d’avis que les fournisseurs commerciaux auraient un rôle important à jouer dans la résolution des problèmes, qui est nécessaire au déploiement d’un RLBSP; cependant, ils ont insisté sur le fait que ces fournisseurs seraient motivés par des intérêts commerciaux, plutôt que par la sécurité publique.

Les intervenants considéraient que l’interopérabilité était l’un des problèmes sur lesquels ils pourraient exercer un plus grand contrôle. Même si les organismes et les administrations ont trouvé comment pallier cette difficulté en établissant de solides relations mutuelles, ils estimaient que les causes fondamentales étaient d’origine technologique et qu’elles reflétaient les cultures organisationnelles.

S’exprimant au sujet du rôle que les cultures organisationnelles peuvent jouer dans une mauvaise interopérabilité, les participants ont cité des facteurs tels que la gouvernance interne, les politiques et les pratiques d’échange de renseignements et les tensions entre les besoins opérationnels et les autres priorités.

Lorsqu’ils ont discuté des façons de suivre les progrès technologiques, les intervenants ont souligné le manque de ressources financières comme cause sous-jacente. Il s’agissait d’un enjeu important évoqué par les intervenants des collectivités rurales, éloignées et nordiques, selon lesquels une transition vers une technologie mobile plus moderne est limitée en partie par le fait qu’aucune « analyse de rentabilisation » afin que les fournisseurs commerciaux améliorent l’infrastructure existante.

On a aussi mentionné des enjeux liés à l’interopérabilité technologique. Les intervenants ont cité comme exemple clé l’interopérabilité vocale par radio mobile terrestre (RMT), qui illustre une situation dans laquelle tous les utilisateurs de la sécurité publique situés dans une province ou un territoire donné ne sont pas nécessairement reliés à un système à l’échelle provinciale ou territoriale. Le fossé qui sépare les collectivités urbaines des collectivités rurales était surtout évident par rapport aux zones à faible densité dont l’assiette fiscale est réduite, car ces dernières ont fréquemment souligné le manque de ressources disponibles à l’appui de l’entretien du matériel – sans même parler de la formation.

En ce qui concerne les approches de déploiement du RLBSP, l’analyse des intervenants indiquait systématiquement plus d’avantages que d’inconvénients par rapport au modèle public-privé, comme il permettrait de tirer profit des points forts des deux secteurs, en comparaison avec les modèles uniquement privé ou public, notamment pour l’accès aux sources de financements, les délais de déploiement plus courts, les possibilités de partage des coûts et la surveillance publique et le maintien de la surveillance publique. Cependant, les participants ont parlé de la nécessité d’assurer une entente équitable entre le public et les parties privées afin d’atténuer le risque que les intérêts de l’une des parties monopolisent l’autre (en d’autres termes, pour équilibrer efficacement les intérêts économiques et les intérêts publics).

Enfin, les intervenants ont examiné d’autres aspects liés à l’analyse de rentabilisation du possible RLBSP, la nécessité d’une méthode personnalisée et le coût de l’inaction.

Selon de nombreux intervenants, une méthode personnalisée présente notamment l’avantage d’offrir des délais de déploiement variables et de permettre à certaines régions ou à certains organismes de progresser tout en fournissant une feuille de route à plus long terme aux autres. Ils ont également mentionné qu’il est important de comprendre le contexte régional et de s’adapter aux circonstances régionales uniques à l’échelle du Canada; même si la plupart des participants ont convenu de la nécessité d’un organisme national pour garantir l’interopérabilité, plusieurs d’entre eux ont suggéré que chaque région devrait probablement modifier son modèle de déploiement pour répondre aux besoins de sa situation et rallier les organismes de sécurité publique.

La plupart des intervenants considéraient le maintien du statu quo comme la poursuite de la situation actuelle vécue avec les systèmes de RMT, un « système fragmenté pesant qui vieillit rapidement », et comme l’engagement de coûts supplémentaires pour « apporter des correctifs » afin que les choses fonctionnent à court terme au lieu de résoudre les problèmes de longue date. Certains ont également souligné que l’inaction ne mènerait qu’à l’intensification des problèmes d’interopérabilité et limiterait la capacité de tenir compte des intérêts de la sécurité publique dans un RLBSP si les fournisseurs commerciaux ou le secteur privé entreprenaient l’initiative d’offrir un « RLBSP » de rechange. Elle pourrait aussi restreindre le pouvoir d’achat à grande échelle ou les économies d’échelle.

Séances sur les exigences des utilisateurs

RDDC CSS, en partenariat avec l’équipe sur le RLBSP, a dirigé les travaux liés aux séances sur les exigences des utilisateurs. Au cours de ces séances, les intervenants ont dû examiner une série de cas d’emploi du RLBSP pour déterminer si les récits, les personnages et les besoins des utilisateurs en matière de capacité étaient représentés avec exactitude. Ces séances donnaient l’occasion à de futurs utilisateurs d’un RLBSP de cerner et d’analyse des besoins et des caractéristiques précis d’un possible RLBSP pour le Canada.

En tout, les intervenants ont examiné 31 cas d’emploi. On a présenté certains cas d’emplois dans plusieurs ateliers pour voir à ce qu’un nombre suffisant de personnes compétentes exerçant des fonctions variées formulent des commentaires.

Un groupe diversifié – premiers intervenants FPT, personnel de gestion des situations d’urgence, personnel de sécurité, représentants d’associations, universitaires et administrateurs de réseaux – a pris part aux séances et donné des avis pertinents.

L’information recueillie servira de base pour un document évolutif sur les exigences des utilisateurs. De plus, les constatations issues de ces ateliers serviront à définir les priorités des utilisateurs à court, à moyen et à long terme. Les séances ont aussi permis de montrer l’intérêt d’un RLBSP national et des possibilités qu’il pourrait offrir aux premiers intervenants.

Dans l’ensemble, les participants appuyaient la mise en place d’un RLBSP pour le Canada et espèrent que la mobilisation et l’analyse préliminaires mèneront à une solution véritablement canadienne.

Exposés de conférences et réunions ciblées

Pour voir à ce que tous les intervenants d’un possible RLBSP soient mobilisés, on a donné 35 présentations dans le cadre de conférences (ex. : Expo de l’Association des paramédics du Canada; l’atelier annuel du Groupe d'intérêt canadien en technologie de l'interopérabilité (GICTI); SARscène du Secrétariat national de recherche et sauvetage) et de réunions d’associations ciblées (ex. : réunion du Comité canadien des trois services sur la gestion des urgences).

Les séances ont été adaptées au groupe mobilisé, offraient un aperçu du travail effectué à ce jour et permettaient à l’équipe sur le RLBSP de mieux comprendre les points de vue de certains groupes d’intervenants.

Demande de renseignements

Une demande de renseignement ciblant le secteur privé et lancée par Innovation, ISDE en janvier 2017 a pris fin en janvier 2018; ses résultats feront partie des données probantes de l’analyse pour un possible RLBSP. On a aussi transmis les principales conclusions de haut niveau tirées de la demande de renseignement aux membres du groupe de travail FPT sur l’interopérabilité afin d’appuyer les travaux en cours.

Mobilisation internationale

En plus de favoriser la mobilisation nationale, le groupe de travail sur le RLBSP a aussi rencontré des homologues internationaux. Plusieurs pays – notamment les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et la Corée du Sud – travaillent sur la mise au point ou le déploiement de leurs RLBSP respectifs. Chacun a adopté une approche unique adaptée à leur situation nationale pour résoudre les problèmes que pose la gestion de leurs réseaux.

L’équipe sur le RLBSP rencontre régulièrement les gouvernements de ces pays pour mettre en commun les leçons tirées et les pratiques exemplaires.

Des représentants de l’équipe sur le RLBSP ont aussi participé au Public Safety Wireless Broadband Leaders Forum, un forum international qui permet aux gouvernements de discuter de la création de RLBSP. Les principaux sujets auxquels ce groupe s’intéresse sont les suivants : l’évolution des normes internationales en matière de téléphonie mobile; les nouveautés sur le marché mondial; l’application des leçons tirées; la mise en commun des stratégies d’approvisionnement, d’élaboration de politiques, de gestion de programmes et de gestion de réseaux.

Prochaines étapes

Selon les constatations tirées des activités de mobilisation, une voie à suivre a été présentée aux ministres FPT responsables de la gestion des urgences en mai 2018. Pour améliorer les communications d’urgence et la préparation aux situations d’urgence au Canada, les ministres a adopté des principes directeurs pour la mise au point d’un possible RLBSP à l’échelle du pays.

Selon l’ensemble des discussions et des commentaires issus des séances de mobilisation, de la demande de renseignement et de la mobilisation internationale, les principes directeurs suivants ont été élaborés avec les intervenants.

• Le déploiement du RLBSP s’appuierait sur les pratiques exemplaires et les leçons tirées des projets pilotes et des essais.
• Les calendriers de déploiement ne seraient pas identiques dans l’ensemble du Canada, car ils seront adaptés aux priorités et aux capacités de chaque administration.
• Les réseaux de radiocommunications mobiles terrestres (RMT) coexisteraient probablement avec le RLBSP à moyen terme (10 à 15 ans).
• À court terme, l’objectif du RLBSP serait de fournir des services de communication de données sans fil sécurisés et interopérables.
• Autant que possible, on exploiterait l’infrastructure sans fil actuelle afin de réduire les coûts.
• Il faudrait établir des liens avec d’autres initiatives de communications en matière de sécurité publique (par ex. les alertes au public et les services 9-1-1 de prochaine génération) et des mécanismes de gouvernance.
• Les problèmes de couverture et de capacités devraient être traités au moyen de programmes de financement de tous les ordres de gouvernement.

Reconnaissant les avantages d’un possible RLBSP pour le Canada, les ministres ont aussi appuyé la mise en place d’un Bureau temporaire de coordination nationale (BTCN) en partenariat avec les responsables FPT. Les administrations FPT considèrent la gouvernance comme une priorité fondamentale et une étape cruciale de l’élaboration d’une approche nationale en matière de RLBSP. Pour régler cette question à court terme, les gouvernements FPT, les municipalités et les représentants des trois services ont proposé la création d’un BTCN, à l’aide des ressources existantes, qui dirigera les travaux sur le RLBSP en attendant les décisions sur les solutions à long terme.

Le BTCN aura pour principales fonctions de service de point de contact unique pour les intervenants ainsi que d’élaborer et de recommander des stratégies en vue de concrétiser les principes directeurs adoptés par les ministres FPT. Vous trouverez plus de renseignements sur la page Web du BTCN.

Renseignements connexes

• Rapport d’étape sur le Réseau à large bande de la sécurité publique - Vers la prochaine génération de communication de la sécurité publique au Canada
• Réseau à large bande dédié à la sécurité publique