Groupe consultatif pour la carboneutralité : Deuxième rapport annuel au Ministre de l'Environnement et du Changement climatique

Préparé par le Groupe consultatif pour la carboneutralité

Décembre 2024

Volume 1 : Rapport de synthèse

Message au ministre de l'Environnement et du Changement climatique

Monsieur,

Nous avons le plaisir de vous soumettre le deuxième rapport annuel du Groupe consultatif pour la carboneutralité, tel que requis par la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité.

L'année dernière, vous nous avez écrit en demandant des conseils sur la façon d'atteindre la cible du Canada pour 2030 et de fixer la cible du Canada pour 2035. Les cibles de 2030 et de 2035 sont des étapes cruciales pour s'assurer que le Canada soit sur la bonne voie pour atteindre la carboneutralité d'ici 2050. Les efforts visant à lutter contre les changements climatiques au cours de la prochaine décennie seront déterminants pour que le Canada puisse réussir à atteindre la carboneutralité, et puisse par le fait même bénéficier d'avantages tels que des emplois dans le secteur en croissance des énergies renouvelables, une électricité plus abordable et plus fiable, et l'amélioration de la santé publique grâce à une énergie plus propre.

Pour éclairer nos conseils, nous avons fait appel à des experts de l'industrie, des universitaires, des représentants syndicaux, des partenaires autochtones et des organisations non gouvernementales. Nous avons travaillé en étroite collaboration avec l'Institut climatique du Canada, qui a fourni un appui en matière d'analyse et de modélisation, et tenu un atelier sur la budgétisation du carbone avec des experts nationaux et internationaux.

Nos rapports sur ces sujets, Des résultats pour le climat :budget carbone et cible du Canada pour 2035 et Combler l'écart : Atteindre la cible d'émissions du Canada pour 2030 ont été prépubliés sur notre site Web lors de la Semaine du climat (Climate Week) en septembre 2024, et constituent respectivement les volumes II et III de ce rapport annuel. Notre deuxième rapport annuel comprend également un aperçu des activités que nous avons entreprises depuis notre dernier rapport annuel et de nos priorités stratégiques pour les 12 prochains mois.

Nous espérons sincèrement que nos conseils, qui encouragent le gouvernement fédéral à redoubler d'efforts et à mettre en place de nouvelles mesures pour atteindre son objectif climatique de 2030, et à adopter une cible pour 2035 ainsi que des outils et des mesures politiques comparables à ceux de nos partenaires commerciaux, aideront le Canada à atteindre ses objectifs climatiques.

Simon Donner et Sarah Houde
Co-présidents du Groupe consultatif pour la carboneutralité

À propos du Groupe consultatif pour la carboneutralité

Lancé en février 2021 et officialisé en vertu de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité en juin 2021, le Groupe consultatif pour la carboneutralité a pour mandat de fournir des conseils indépendants au ministre de l'Environnement et du Changement climatique concernant l'atteinte de la carboneutralité d'ici 2050, notamment sur :

Nous avons également le mandat de mener des activités de mobilisation liées à l'atteinte de la carboneutralité. Nos conseils doivent prendre en compte une gamme de facteurs, y compris environnementaux, économiques, sociaux et technologiques, ainsi que les meilleurs renseignements et connaissances scientifiques disponibles concernant le changement climatique, y compris le savoir autochtone.

Membres du GCPC

  • Sarah Houde, coprésidente
    Vice-présidente, développement durable
    Intelcom|Dragonfly
  • Shianne McKay
    Gestionnaire de projet
    Centre des ressources environnementales autochtones
  • Karen Ross
    Directrice exécutive
    Farmers for Climate Solutions
  • Gaëtan Thomas
    Président et directeur général
    Conseil économique du Nouveau-Brunswick

Mobilisation et collaboration

En mars 2024, nous avons eu le plaisir de publier notre document intitulé Ce que nous avons entendu : Rapport de mobilisation 2022-2023 pour partager les résultats de nos efforts de mobilisation pour cette période. Ces activités de mobilisation sont fondamentales pour notre travail et sont essentielles pour cultiver l'engagement collectif et le leadership partagé entre tous les ordres de gouvernement, les peuples autochtones, le secteur privé et la société civile. Bref, ils sont nécessaires pour informer et construire les trajectoires vers la carboneutralité.

Depuis notre premier rapport annuel, nous avons continué à travailler en collaboration avec des groupes et des organisations ayant des mandats complémentaires aux nôtres, tant à l'échelle internationale qu'au Canada, y compris d'autres entités chargées de fournir des conseils au gouvernement du Canada. Nous sommes membres du Réseau international des conseils climatiques, qui favorise la collaboration entre les conseils climatiques du monde entier. Nous avons travaillé en étroite collaboration avec le Conseil d'action en matière de finance durable et le Conseil consultatif canadien de l'électricité pendant leur mandat afin de partager des perspectives et d'informer nos travaux respectifs, et nous sommes impatients de collaborer avec le Conseil du partenariat pour des emplois durables une fois qu'il sera établi.

Nous collaborons régulièrement avec l'Institut climatique du Canada pour la mobilisation et la recherche visant à mettre le Canada sur la voie de la carboneutralité d'ici 2050.

Pour soutenir nos activités de recherche, 16 projets sont en cours avec le soutien financier du gouvernement du Canada, par l'intermédiaire du Fonds pour dommages à l'environnement, dans le cadre du Fonds d'action et de sensibilisation pour le climat. Pour soutenir notre mandat de mobilisation, 6 projets de mobilisation dirigés par des jeunes visant la carboneutralité ont été identifiés par le GCPC et financés par Environnement et Changement climatique Canada.

Établir des relations avec les peuples autochtones

Les peuples autochtones et leurs modes de vie traditionnels sont touchés de manière disproportionnée par les changements climatiques, des conditions météorologiques extrêmes à l'érosion côtière en passant par la fonte des glaces de mer, le dégel du pergélisol jusqu'à la perte de biodiversitéNote de bas de page i.1. La diminution de la disponibilité des animaux et des plantes qui ont assuré la subsistance depuis des temps immémoriaux a menacé la sécurité alimentaire et la transmission des connaissances culturelles. Les solutions climatiques telles que les véhicules électriques et les thermopompes ne conviennent pas toujours aux peuples autochtones, en particulier à ceux qui vivent dans le Nord et les régions éloignées et qui dépendent des petits avions, des bateaux et des routes de glace hivernales pour avoir accès à des biens extérieurs et des services de santé essentiels, ou des génératrices et du diesel pour le chauffage et l'électricité à domicile. Les solutions climatiques autochtones autodéterminées qui reflètent les connaissances autochtones et les contextes régionaux sont essentielles.

Malgré ces défis, les Premières Nations, les Inuit et les Métis sont à l'avant-garde de la lutte contre les changements climatiques. Avec des solutions ancrées dans une connaissance intergénérationnelle profonde, des relations avec la terre et l'eau, et un leadership communautaire, nous avons beaucoup à apprendre des peuples autochtones pour atteindre la carboneutralité.

Le GCPC travaille en partenariat avec Cambium Indigenous Professional Services, une organisation détenue et gérée par des personnes issues des Premières Nations, afin d'approfondir notre compréhension des perspectives autochtones sur les trajectoires vers la carboneutralité au Canada. Cambium Indigenous Professional Services nous a également fourni une formation de sensibilisation aux questions autochtones, ce qui a amélioré notre compréhension des réalités uniques, complexes et difficiles auxquelles de nombreux peuples autochtones font face, ainsi que du besoin de trajectoires vers la carboneutralité qui comprennent et respectent ces réalités.

Depuis notre premier rapport annuel, nous avons collaboré avec des partenaires autochtones en participant à des dialogues, en sollicitant des soumissions écrites et en prenant part à des événements dirigés par des Autochtones. Nous sommes profondément reconnaissants de cet engagement, grâce auquel nous avons appris les expériences et le rôle de plus en plus important des peuples autochtones dans le domaine des énergies renouvelables. Par exemple, en 2022, les Premières Nations, les Métis et les Inuit étaient partenaires ou bénéficiaires dans près de 20 % de l'infrastructure de production d'électricité existante au CanadaNote de bas de page i.2, le nombre augmentant de manière significative au cours des deux dernières années. Nous avons appris les obstacles auxquels les peuples autochtones continuent de faire face pour participer aux projets d'énergie renouvelable et aux autres opportunités liées à la transition énergétique. Nous avons appris la nécessité de prendre des décisions de manière participative avec les peuples autochtones, en incluant l'adoption des modes de connaissance autochtones, en offrant des opportunités spécifiques aux Autochtones (par exemple, dans les marchés publics) et en garantissant une participation suffisante dès le début et tout au long des projets énergétiques avec les peuples autochtones et leurs institutions représentatives.

La Coalition des grands projets des Premières Nations (First Nations Major Projects Coalition) a souligné que le succès d'un projet est « directement lié à de solides partenariats autochtones » et « a souligné à plusieurs reprises que le consentement autochtone, intégré à tous les niveaux d'un grand projet, constitue un avantage concurrentiel pour les entreprises et les pays cherchant à lever des capitaux, à accélérer les processus réglementaires et d'autorisation, et à augmenter leur part de marché. »Note de bas de page i.3 L'Agence internationale de l'énergie reconnaît que l'amélioration de la mise en œuvre des normes en matière de droits de l'homme, ainsi que des droits des Autochtones, peut atténuer les perturbations opérationnelles dans plusieurs projets, y compris les opérations sur les minéraux critiques. Elle reconnaît également la valeur de cette approche en exigeant des ententes de partenariats équitables avec les Autochtones pour les nouveaux projets énergétiques.

Nous avons également entendu des exemples montrant que la transition vers la carboneutralité ne concerne pas seulement la réduction des émissions pour les peuples autochtones, mais aussi les avantages économiques, environnementaux et sociaux pour leurs communautés. Les avantages de l'énergie propre comprennent une énergie fiable, sécurisée et abordable, un air plus propre, ainsi que des opportunités économiques qui favorisent la souveraineté.

À l'avenir, nous chercherons à créer des espaces pour une participation plus significative des peuples autochtones. Nous savons qu'il y a de nombreuses voix autochtones à entendre et beaucoup plus de travail à faire pour nous assurer que nos conseils soient adéquatement guidés par les expériences vécues des Premières Nations, des Inuits et des Métis au Canada.

Des résultats pour le climat : budget carbone et cible du Canada pour 2035

La Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité exige que le gouvernement du Canada fixe des objectifs de réduction des émissions de GES nationales pour les années clés afin d'atteindre la carboneutralité d'ici 2050. En fixant ces objectifs, le ministre doit tenir compte des conseils du GCPC, ainsi que des meilleurs renseignements scientifiques disponibles, des engagements internationaux du Canada et des connaissances autochtones.

En octobre 2023, le ministre a demandé conseil au GCPC pour réfléchir à l'élaboration d'une cible pour 2035 et s'assurer qu'elle soit compatible avec la carboneutralité d'ici 2050. Le Volume 2 de ce rapport annuel, Des résultats pour le climat : budget carbone et cible du Canada pour 2035, offre 3 conseils en réponse à cette demande.

1. Élaborer un budget carbone

Notre premier conseil est que le gouvernement devrait élaborer un budget carbone national, reflétant les émissions totales de gaz à effet de serre que le Canada émettra au fil du temps. Les budgets carbone sont utilisés par de nombreux pays pour mieux suivre l'incidence des décisions stratégiques sur le climat et les conséquences d'un retard dans l'action.

Un budget carbone est le moyen le plus direct de représenter l'impact de nos émissions sur la planète, les objectifs annuels ne s'appliquant qu'à la quantité d'émissions d'une année. Ce qui compte pour le climat, ce sont les émissions totales que nous émettons dans l'air d'ici à ce que nous arrêtions d'émettre.

Sous l'Accord de Paris, les pays se sont engagés à maintenir le réchauffement climatique bien en dessous de 2 °C et à faire des efforts pour le limiter à 1,5 °C. La science peut nous indiquer la quantité de dioxyde de carbone qu'il reste à émettre avant que le monde ne dépasse ces limites. Si nous « dépensons » au-delà de ce budget carbone mondial, nous dépasserons les limites de température. Adopter un budget carbone pour le Canada permettra de mieux reconnaître la réalité des changements climatiques et de mieux situer nos actions climatiques dans un contexte mondial.

Les budgets carbone sont déjà utilisés par différents niveaux de gouvernement à travers le monde, avec des pays ayant déjà adopté différentes formes de budget carbone national tels que le Royaume-Uni, la France, la Nouvelle-Zélande, la Finlande et l'Irlande. Au Canada, le Manitoba, Toronto, Montréal, Edmonton et Vancouver utilisent actuellement ou considèrent différentes formes de budget carbone.

Le volume 2 fournit des détails sur la façon de développer un tel budget et présente les méthodes pour le calculer. Nous recommandons d'utiliser les émissions passées du Canada et l'objectif législatif actuel de carboneutralité d'ici 2050 pour établir le budget national. Comme ce budget dépassera la part équitable du Canada dans les émissions mondiales, nous recommandons également que le Canada suive et remédie aux émissions excédentaires.

2. Adopter une cible de 50 % à 55 % en deçà des niveaux de 2005

En plus du budget carbone, nous recommandons que le gouvernement adopte une cible de 50 % à 55 % en deçà des niveaux de 2005 pour 2035. La fourchette de la cible proposée est conforme à notre analyse du budget carbone et répond à l'exigence de l'Accord de Paris d'accroître l'ambition. La cible aidera le Canada à suivre le rythme des objectifs ambitieux en matière de climat de ses partenaires du G7 et d'autres partenaires commerciaux importants. Par exemple, au moment de la publication, les États-Unis n'ont pas encore annoncé leur objectif pour 2035, mais ont déjà fixé un objectif de réduction de 50 % à 52 % par rapport aux niveaux de 2005 d'ici 2030. D'autres pays, y compris le Royaume-Uni et les pays de l'Union européenne, ont annoncé ou sont en train de développer des objectifs beaucoup plus ambitieux.

Pour atteindre cette cible, il faudra une plus grande ambition de décarbonisation de la part du gouvernement fédéral, ainsi que des provinces, des territoires, des municipalités et du secteur privé. En choisissant une cible, nous avons essayé de trouver un équilibre entre l'ambition et la faisabilité technique. Nous avons également pris en compte les multiples avantages que l'action climatique peut apporter à l'environnement, à la santé humaine et à l'économie.

Cette cible, comme les cibles précédentes, est une cible d'« émissions nettes ». Cela signifie que, bien que les réductions directes des émissions au niveau national devraient être l'objectif principal, l'atteinte de cette cible nécessitera également des mesures supplémentaires telles que des émissions négatives et des réductions des émissions financées à l'échelle internationale.

3. Réduire les émissions excédentaires du Canada

Le GCPC encourage le gouvernement à s'attaquer aux émissions excédentaires du Canada par des moyens tels que le soutien international à l'action climatique et l'élimination de dioxyde de carbone de l'atmosphère.

Le Canada est l'un des dix plus grands émetteurs au monde, tant en termes d'émissions par habitant que d'émissions absolues. Cela signifie que nous avons déjà consommé notre part équitable du budget carbone mondial restant pour éviter la limite de 1,5 °C de l'Accord de Paris, et nous sommes en passe de consommer notre part équitable du budget carbone mondial restant pour éviter la limite de 2 °C d'ici la fin de la décennie. En plus d'adopter le budget carbone proposé, nous recommandons que le Canada reconnaisse que ce budget dépasse notre juste part et élabore un plan pour s'attaquer aux émissions excédentaires.

Il existe différentes façons de remédier à ces émissions excédentaires. Le gouvernement devrait commencer dès maintenant à estimer la quantité de ces émissions et concevoir des stratégies pour y faire face. Cela apportera de la clarté et de la crédibilité aux efforts nationaux et mondiaux du Canada. D'autres consultations seront nécessaires et le GCPC effectuera des travaux supplémentaires dans ce domaine au cours de l'année à venir.

Combler l'écart : atteindre la cible d'émissions du Canada pour 2030

En juillet 2023, le ministre a demandé des conseils au GCPC sur les mesures supplémentaires que le gouvernement du Canada pourrait mettre en œuvre pour atteindre sa cible de réduction des émissions de 2030. Notre analyse conclut qu'il sera difficile d'atteindre la cible de 2030, mais que c'est encore possible. Les données disponibles les plus récentes montrent que les émissions sont inférieures de 8 % aux niveaux de 2005. Bien que cela représente un réel progrès, il reste encore beaucoup de chemin à parcourir pour atteindre la cible de réduction de 40 % à 45 %. Nous devons prendre des mesures plus drastiques et soutenues pour atteindre notre cible de réduction des émissions de 2030 et pour nous réorienter vers une trajectoire de carboneutralité à long terme.

Nos conseils, détaillés dans le Volume 3 de ce rapport, Combler l'écart : Atteindre la cible d'émissions du Canada pour 2030 portent sur la manière de terminer ce qui a été commencé, d'améliorer ce qui existe, puis de mettre en œuvre de nouvelles politiques. Atteindre la cible de 2030 nous donnera également la meilleure chance d'atteindre la cible de 2035 et l'objectif à long terme de la carboneutralité.

En général, nous croyons qu'il est plus efficace pour le gouvernement de se concentrer sur un petit nombre de mesures ayant les plus fortes répercussions et de les mettre en œuvre rapidement, compte tenu du peu de temps qu'il reste avant 2030 et du temps qu'il faut pour mettre en œuvre de nouvelles politiques.

1. Finaliser les mesures annoncées

Notre premier conseil est de mettre pleinement en œuvre toutes les mesures annoncées, telles que les crédits d'impôt à l'investissement dans l'économie propre, les politiques visant à réduire les émissions du secteur pétrolier et gazier, la Stratégie canadienne pour les bâtiments verts, le Règlement sur l'électricité propre et les règlements sur les émissions de méthane des sites d'enfouissement, pour n'en nommer que quelques-unes.

L'analyse du gouvernement fédéral indique que même si toutes les politiques et les objectifs sectoriels sont pleinement mis en œuvre et fonctionnent comme prévu, le Canada ne parviendra au mieux qu'à une réduction de 36 %.

2. Gérer les interactions négatives

Nous conseillons au gouvernement de gérer les interactions négatives. À mesure que le Canada chemine dans sa lutte contre les changements climatiques, le nombre de politiques climatiques augmentera. Certaines de ces politiques auront des interactions bénéfiques, mais d'autres pourraient avoir des interactions contre-productives.

Par exemple, alors que le gouvernement finalise le plafond des émissions du secteur pétrolier et gazier et le Règlement sur l'électricité propre, une attention particulière devra être accordée à la minimisation des interactions négatives, telles que des actions qui pourraient entraîner un surplus de crédits de carbone bon marché dans le système de tarification industrielle, ce qui diminuerait l'incitation des entreprises à réduire leurs émissions.

À titre d'exemple supplémentaire, si le mandat de vente de véhicules légers zéro émission, le Règlement sur l'électricité propre proposé et le plafond d'émissions du secteur pétrolier et gazier proposé entraînent des réductions de l'intensité carbonique du carburant supérieures au Règlement sur les combustibles propres, les crédits de conformité créés en vertu du Règlement sur les combustibles propres pourraient affaiblir le signal de prix dans ces politiques adjacentes, ce qui entraînerait moins de réductions pour chaque politique que si chaque politique était mise en œuvre de façon isolée.

L'élimination ou la réduction de ces interactions négatives pourra donc créer plus de certitude pour les grands émetteurs et réduire les émissions de GES. La modification des politiques existantes pour rectifier les interactions négatives prendrait moins de temps que d'introduire de nouvelles politiques et nécessiterait moins de ressources du secteur public que de créer de nouvelles politiques de réduction des émissions.

3. Renforcer la tarification du carbone pour l'industrie

Nous recommandons que le gouvernement fédéral renforce la tarification du carbone industrielle existante afin de réduire l'incertitude, d'augmenter la transparence, de traiter les interactions négatives potentielles et de garantir la compatibilité avec la cible de réduction des émissions du Canada pour 2030. Par rapport à la création de nouvelles politiques, des améliorations peuvent être apportées rapidement.

Le Système de tarification fondé sur le rendement est une partie du système de tarification de la pollution par le carbone du gouvernement fédéral (l'autre partie étant la taxe fédérale sur les combustibles). Le système est conçu pour garantir une incitation financière aux émetteurs industriels afin de réduire leurs émissions de GES et de stimuler l'innovation, tout en maintenant la compétitivité et en se protégeant contre la « fuite de carbone », c'est-à-dire le risque que les installations industrielles se déplacent d'une région à une autre pour éviter de payer un prix sur la pollution par le carbone. Le prix du carbone fédéral sert de filet de sécurité pour les provinces et les territoires, qui peuvent choisir de mettre en place leur propre système de tarification du carbone industriel, qui doit être au moins aussi rigoureux que le système fédéral, ou ils peuvent mettre en œuvre le Système de tarification fondé sur le rendement.

L'accélération du processus d'examen du Système de tarification fondé sur le rendement prévu pour 2026, et le fait de signaler que l'on peut s'attendre à un renforcement des critères de rendement, apporteront aux entreprises et aux investisseurs une meilleure prévisibilité en termes de politiques. Un autre ensemble d'outils pour fournir aux entreprises la certitude nécessaire afin d'effectuer des investissements à faible émission de carbone sont les contrats sur différence pour le carbone, tels que ceux conclus par l'intermédiaire du Fonds de croissance du Canada. Ils garantissent un prix minimum du carbone afin que les revenus associés aux investissements à faible émission de carbone soient assurés, ce qui réduit le coût du capital et rend plus probable la réalisation de ces projets de réduction des émissions. Nous voyons un potentiel pour encore plus de résultats. Sans renforcer les normes de performance et utiliser des contrats sur différence pour le carbone, il est peu probable qu'une part significative de la réduction des émissions actuellement prévue par le gouvernement se concrétise.

4. Réduire davantage les émissions du secteur pétrolier et gazier

Le secteur pétrolier et gazier est le plus important secteur émetteur du Canada, responsable de près d'un tiers des émissions du pays. Il a également connu la plus grande augmentation des émissions depuis 2005. Des mesures supplémentaires peuvent et doivent être prises pour réduire les émissions du secteur pétrolier et gazier. Nos membres ont présenté deux options pour s'attaquer à ce problème.

L'une des façons de renforcer stratégiquement le plafond des émissions du secteur pétrolier et gazier prévu est d'élargir sa portée et de resserrer certaines caractéristiques de sa conception. Les changements proposés, bien que subtils, peuvent réduire le risque de surabondance de crédits et offrir une plus grande flexibilité aux opérateurs du secteur. Avec 31 % des émissions provenant de ce secteur, nous avons besoin de plus de résultats en termes de réduction, sinon d'autres secteurs devront compenser.

Une autre option consiste à améliorer les normes de rendement du système de tarification fondé sur le rendement dans tous les secteurs réglementés, y compris le pétrole et le gaz, et à mettre en place un programme de contrats sur différence pour le carbone de portée plus large. Cette approche évite l'incertitude inhérente à la création de nouveaux règlements qui pourraient faire face à des années de contestations judiciaires.

5. Évaluer et poursuivre des mesures supplémentaires

Même si toutes ces mesures sont mises en œuvre, il faut en faire davantage. Pour combler l'écart restant, le gouvernement devrait envisager de mettre en œuvre une ou plusieurs des politiques suivantes :

Nous recommandons également que le gouvernement fédéral approfondisse l'étude des éléments suivants :

Chacun a un rôle à jouer

Il est important de mettre en évidence l'une des valeurs fondamentales du GCPC : reconnaître et respecter les différences et les particularités régionales.

Toutes les principales politiques climatiques provinciales légiférées ont été prises en compte dans la modélisation réalisée pour notre analyse. Cependant, le gouvernement fédéral ne pourra pas à lui seul atteindre les objectifs du Canada en matière de changements climatiques. Toute la société canadienne a un rôle à jouer. Au-delà du gouvernement fédéral, les provinces, les territoires, les municipalités, les organismes de gouvernance autochtones, le secteur privé, la société civile et les experts, y compris les détenteurs de savoirs autochtones et les scientifiques, ont tous un rôle important à jouer pour amener les Canadiens à réaliser les objectifs de décarbonisation de 2030 et de 2050. De nombreuses occasions existent pour harmoniser les efforts entre ces acteurs, tirer parti des responsabilités existantes et renforcer la capacité à atteindre nos objectifs communs.

Champs d'enquête

Alors que notre attention depuis notre premier rapport annuel s'est portée sur l'élaboration de conseils pour combler l'écart d'émissions d'ici 2030 et fixer la cible de réduction des émissions pour 2035, nous avons poursuivi nos travaux sur les champs d'enquête abordés dans le premier rapport : les systèmes énergétiques carboneutres, la gouvernance pour la carboneutralité et la politique industrielle pour la carboneutralité. En nous appuyant sur nos conseils pour remédier aux émissions excédentaires du Canada, nous avons également entrepris un nouveau travail d'investigation sur les moyens de remédier à ces émissions. Le travail sur ces pistes d'enquête préparera le terrain pour les conseils de notre troisième rapport annuel.

Systèmes énergétiques carboneutres

Le GCPC définit les systèmes énergétiques comme la production, la conversion, le transport, la distribution, le stockage et la consommation d'énergie nécessaires pour produire un système énergétique fonctionnel, durable et responsable qui répond à la demande et génère des émissions carboneutres.

La pierre angulaire de nos conseils en matière de systèmes énergétiques carboneutres dans notre premier rapport annuel consistait en la nécessité pour le gouvernement d'élaborer une vision des systèmes énergétiques carboneutres, pour aider les Canadiens à mieux concevoir ce qu'un avenir carboneutre signifie. Nous avons donné suite à ces conseils en sollicitant la participation du public, notamment en organisant un atelier sur la vision des systèmes énergétiques carboneutres avec des experts autochtones et des jeunes chefs de file en matière de climat, des modélisateurs de systèmes énergétiques, des universitaires et des analystes politiques ayant des connaissances en matière de systèmes énergétiques. Parmi les messages clés entendus lors de cet atelier, citons la manière dont une vision peut contribuer à stimuler la demande et les investissements nécessaires à la transition, ainsi que l'importance de reconnaître et de respecter les droits des peuples Autochtones et de veiller à ce que leurs points de vue et savoirs soient reflétés dans la vision.

En plus de cet engagement, nous avons mandaté Energy Super Modelers and International Analysts pour analyser les hypothèses dans différentes projections pétrolières et gazières jusqu'en 2050, notamment l'impact à la baisse que les politiques climatiques internationales sont censées avoir sur la demande de pétrole et de gaz pendant la transition énergétique vers la carboneutralité. Le mandat portait aussi sur les domaines potentiels de recherche future.

Le GCPC a également été le co-hôte avec l'Institut climatique du Canada d'un panel de discussion à la COP28 explorant les progrès réalisés dans la transition énergétique à l'échelle internationale et au Canada, ainsi que la manière de maintenir l'élan des discussions de la COP28 pour tripler la capacité des énergies renouvelables, doubler le taux d'efficacité énergétique et opérer une transition loin des combustibles fossiles. Un résumé des discussions est disponible dans le rapport des activités de mobilisation Ce que nous avons entendu en 2022-2023.

À travers ces activités d'engagement, nous avons entendu de manière répétée que la transformation des systèmes énergétiques doit être ancrée dans un changement systémique qui continue de favoriser la participation équitable des nations, des communautés et des gouvernements autochtones afin de récolter pleinement tous les bénéfices, de garantir que la transition saisisse les opportunités de réconciliation et d'aborder les inégalités actuelles. Il y a beaucoup à apprendre des peuples autochtones qui ont depuis longtemps exprimé la valeur fondamentale de la construction de relations et le fait que la transition vers la carboneutralité doit aller au-delà de la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Nos activités de recherche et de mobilisation ont confirmé l'importance de développer une vision, qui sera le centre des travaux futurs du champ d'enquête des systèmes énergétiques. Notre point de vue est que la transition vers un avenir carboneutre concerne bien plus que la réduction des émissions, avec une opportunité sans précédent pour un large éventail de bénéfices pour les individus de toutes les communautés. Nous considérons une vision des systèmes énergétiques comme un moyen de fournir une plus grande clarté, compréhension et optimisme sur l'avenir de l'énergie. Cela mettra en évidence les avantages que la transition énergétique peut apporter dans notre vie quotidienne, en plus des avantages de réduction des émissions, notamment :

Gouvernance pour la carboneutralité

Le GCPC définit la gouvernance pour la carboneutralité comme étant la combinaison de stratégies, de capacités et de relations institutionnelles nécessaires, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du gouvernement, pour atteindre la carboneutralité d'ici 2050. Nous avons accordé la priorité à la gouvernance en reconnaissance du fait que, pour que le Canada atteigne son objectif de carboneutralité d'ici 2050, l'ensemble de la société a un rôle à jouer, y compris les ministères et différents niveaux de gouvernement.

Dans notre premier rapport annuel, nous avons conseillé au gouvernement du Canada de demander à tous les organismes fédéraux, ministères et sociétés d'État d'articuler publiquement leur rôle pour aider le Canada à atteindre la carboneutralité, et de les autoriser à jouer un rôle plus ambitieux en formalisant les objectifs de carboneutralité dans leurs mandats et en modifiant ces mandats si nécessaire. Suite à ce premier rapport annuel, nous avons identifié le besoin d'avoir une image plus claire des contributions actuelles et potentielles des différentes entités fédérales à l'engagement du Canada envers la carboneutralité. À cette fin, nous avons mandaté PricewaterhouseCoopers LLP pour interroger un sous-ensemble d'entités fédérales afin de connaître leurs efforts, leurs progrès et leurs défis respectifs dans la promotion de la gouvernance pour la carboneutralité ainsi que pour organiser une table ronde avec les personnes interrogées afin de favoriser une discussion collaborative visant à renforcer notre compréhension des stratégies de gouvernance carboneutre et des meilleures manières de surmonter les obstacles courants. Nous prévoyons que cette recherche permettra au GCPC de fournir des renseignements supplémentaires sur la manière dont les entités fédérales peuvent aider plus efficacement le Canada à atteindre son engagement de carboneutralité.

Nous avons également entrepris un projet à plus long terme pour explorer l'impact des contributions provinciales et territoriales actuelles et potentielles à la réalisation des objectifs climatiques du Canada en collaboration avec l'Institut climatique du Canada. Nous reconnaissons que le gouvernement fédéral ne peut pas, et ne devrait pas, atteindre ces objectifs climatiques par ses seules actions. Les provinces et les territoires sont des partenaires essentiels dans l'élaboration et la mise en œuvre d'approches régionalement appropriées pour la décarbonisation. En effet, ils ont compétence sur de nombreux aspects clés de la transition énergétique, de la production d'électricité au développement des ressources naturelles. Cependant, toutes les provinces et tous les territoires n'ont pas les mêmes besoins ou capacités, d'où la nécessité de flexibilité. En fin de compte, ce travail permettra de fournir des conseils futurs au ministre sur la manière de collaborer de manière plus efficace avec les provinces et les territoires en matière de politique de réduction des émissions pour atteindre l'objectif de carboneutralité du Canada.

Enfin, dans le cadre de ce champs d'enquête, nous avons commandé une étude pour mieux comprendre le potentiel de réduction des émissions du secteur agricole. Notre objectif est d'analyser le profil d'émissions à long terme et les dimensions d'acceptation sociale d'un secteur agricole plus durable.

Politique industrielle pour la carboneutralité

Le GCPC définit la politique industrielle comme un ensemble de mesures délibérées visant à réorienter l'activité économique dans le but de résoudre des problèmes que le marché ne réglera pas seul. Une politique industrielle moderne est un processus institutionnalisé de collaboration stratégique entre l'industrie et le gouvernement et d'apprentissage face à l'incertitude.

À partir des conseils initiaux de notre premier rapport annuel, le ministre a demandé que nous fournissions des conseils sur les mesures concrètes que le gouvernement du Canada pourrait prendre pour faire avancer la politique industrielle en matière de carboneutralité. En guise de réponse, le GCPC a entrepris deux projets de recherche pour éclairer les meilleures pratiques internationales et les points de vue nationaux sur les voies à suivre pour une politique industrielle canadienne de carboneutralité. Ce travail s'est concentré sur deux des quatre secteurs prioritaires précédemment identifiés par le GCPC : les véhicules et les batteries électriques, ainsi que l'hydrogène.

Le projet sur les meilleures pratiques internationales a étudié les approches des États-Unis, du Japon et de l'Allemagne et a constaté que ces pays coordonnaient des ensembles de politiques pangouvernementales pour renforcer les capacités technologiques des entreprises nationales dans des chaînes d'approvisionnement à faible émission de carbone ciblées au fil du temps. Les outils du côté de l'offre ont renforcé les investissements en innovation des entreprises grâce à des subventions pour la recherche et le développement, des crédits d'impôt, des prêts, des capitaux propres, des investissements en compétences, des exigences de coentreprise pour soutenir les investissements directs étrangers, ainsi que le soutien et la connexion des fournisseurs en amont. Les outils du côté de la demande ont façonné la demande du marché pour les produits innovants des entreprises nationales grâce à des incitations pour les consommateurs, des marchés publics, des réglementations, des normes, une tarification du carbone ou la mise en relation des producteurs et des utilisateurs finaux. Enfin, la coordination de ces instruments par le biais de flux d'informations réguliers avec le secteur privé et entre les ministères gouvernementaux a permis d'exploiter les capacités institutionnelles et les cultures de coopération développées au fil des décennies de pratique de la politique industrielle.

Le projet d'analyse nationale a examiné comment la culture organisationnelle et la capacité politique des ministères fédéraux façonnent la politique industrielle canadienne en matière de carboneutralité afin d'identifier les avenues potentielles pour faire progresser une politique industrielle plus cohérente et stratégiquement ciblée. Nous avons interviewé des hauts fonctionnaires fédéraux et provinciaux, des acteurs de l'industrie et des partenaires autochtones. Ils ont exprimé un désir commun que le gouvernement fédéral se concentre sur des objectifs spécifiques en matière de technologie et une préférence partagée pour des mécanismes de coordination plus structurés entre les ministères gouvernementaux, ainsi qu'avec les provinces, les territoires, les organismes de gouvernance autochtones et l'industrie, pour les instruments du côté de la demande et de l'offre. Il y avait également un large consensus sur la nécessité de promouvoir une croissance inclusive qui soit mieux coordonnée avec les priorités autochtones et qui serve les communautés défavorisées.

En entreprenant ces deux projets de recherche, nous avons été frappés par le niveau d'intérêt marqué de toutes les personnes que nous avons interviewées pour la création d'une politique industrielle pour la carboneutralité plus cohérente et inclusive. Le GCPC est en train de distiller les résultats de ces deux projets afin de générer des idées et des conseils pour notre prochain rapport annuel.

Émissions excédentaires et négatives

Notre conseil concernant la cible de 2035 comprenait une recommandation visant à s'attaquer aux émissions excédentaires du Canada. Notre travail dans ce nouveau champs d'enquête visera à développer un cadre qui peut guider l'évaluation des options pour aborder ces émissions, y compris l'élimination de dioxyde de carbone, par exemple, via des solutions basées sur la nature ou des solutions basées sur la technologie comme la capture directe dans l'air, et des mécanismes internationaux. Nous collaborons avec l'Institut climatique du Canada pour faire avancer ce travail afin de fournir des conseils au ministre.

Conclusion

Le travail planifié décrit ci-dessus s'appuie sur nos conseils précédents et reflète le rôle que l'ensemble de la société canadienne, y compris tous les niveaux de gouvernement et tous les secteurs, doit jouer pour que le Canada atteigne ses engagements en matière de changement climatique. Il reflète également le potentiel de partenariats basés sur des objectifs climatiques communs entre l'industrie et le gouvernement sur la politique industrielle. De plus, la facilitation de la collaboration sur les projets en décrivant l'avenir des systèmes énergétiques carboneutres et ses nombreux avantages au-delà de la réduction des émissions permettra d'illustrer des objectifs stratégiques communs et d'accélérer l'action collective.

Le GCPC continuera à remplir son mandat législatif de fournir les meilleurs conseils au ministre sur la façon d'atteindre la carboneutralité d'ici 2050 ou sur toute autre question supplémentaire que le ministre pourrait nous soumettre. Pour ce faire, notre travail sera guidé par ce que nous entendons dans les activités de mobilisation et ancré dans les recherches en cours afin de nous assurer d'avoir les meilleurs renseignements et connaissances scientifiques disponibles, y compris les savoirs autochtones.

Glossaire

Les budgets carbone précisent la quantité cumulative d'émissions de GES permises sur une certaine période pour limiter une augmentation précise de température. Les budgets carbone diffèrent des objectifs ponctuels en ce sens que les émissions doivent non seulement baisser à un certain niveau d'ici une année donnée, mais que les émissions globales autorisées jusqu'à cette période sont également limitées.

Les contrats sur différence pour le carbone offrent un prix minimum garanti pour les crédits carbone vendus par une société sur le marché du carbone. Lorsque le prix du marché est inférieur à ce minimum, l'entité qui offre le contrat indemnise la société de la différence, réduisant ainsi son risque d'investissement. À l'inverse, si le prix du marché dépasse le minimum garanti, la société rembourse la différence à l'entité offrant le contrat, ce qui permet aux deux parties de partager les bénéfices.

L'écart au chapitre des émissions correspond à la disparité entre un objectif de réduction des émissions d'ici un certain délai et les réductions d'émissions estimatives qui sont réalisables dans le même délai.

Les émissions excédentaires sont les émissions restantes lorsqu'on compare un budget carbone basé sur l'équité à un budget carbone basé sur une cible.

Les budgets carbone fondés sur l'équité, qui s'appuie directement sur des analyses scientifiques des émissions mondiales de carbone restantes pour une probabilité précisée d'éviter un niveau donné de réchauffement. Dans le cadre de cette approche, le Canada se voit attribuer une juste part du reste du budget carbone mondial en fonction de sa contribution historique aux émissions mondiales et de sa capacité d'action.

Les crédits d'impôt à l'investissement incitent le secteur privé à investir dans des secteurs spécifiques en offrant des réductions d'impôt, sous forme de paiements moins différés, sur une partie des investissements.

Les émissions négativesNote de bas de page i.4sont l'élimination des GES de l'atmosphère par des activités humaines délibérées, en plus de l'élimination qui se produirait par les processus naturels du cycle du carbone.

Le plafond d'émissions du secteur du pétrole et du gaz se concentre sur la réduction des émissions en fixant une limite d'émissions maximale autorisée pour les opérations pétrolières et gazières.

Le Système de tarification fondé sur le rendement établit des limites d'émissions pour les installations réglementées en fonction de leurs normes de rendement en matière d'intensité des émissions. Les installations émettant en dessous de leur limite gagnent des crédits qu'elles peuvent vendre ou économiser. Celles qui dépassent leur limite doivent compenser les émissions excédentaires. Ce système garantit que toutes les émissions industrielles sont encouragées sous le prix du carbone, tout en limitant les coûts pour maintenir la compétitivité et empêcher les fuites de carbone.

Les cibles ponctuelles sont des objectifs d'émissions pour une année donnée (2030, 2035, etc.).

Les véhicules zéro émission sont des véhicules qui n'ont pas le potentiel de produire d'émissions de gaz d'échappement, comme les véhicules électriques et les véhicules à hydrogène. Ils peuvent encore avoir un moteur à combustion interne conventionnel, mais doivent pouvoir fonctionner sans l'utiliser. Les émissions peuvent encore être générées pendant le cycle de vie du véhicule, par exemple pendant la production du véhicule et de ses composants.

Le mandat de vente de véhicules zéro émission est une politique réglementaire qui oblige les constructeurs automobiles et les importateurs à vendre un certain pourcentage de véhicules à zéro émission dans un délai précis.

Volume 2 : Des résultats pour le climat : ​​budget carbone et cible du Canada pour 2035

Aperçu

La cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) du Canada pour 2035 doit être établie dans le contexte de l’Accord de Paris, qui nécessite une ambition mondiale accrue ainsi que le respect des exigences énoncées dans la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité.

La cible pour 2035 est un jalon crucial dans le parcours du Canada pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Nos efforts pour atténuer les changements climatiques au cours de la prochaine décennie seront essentiels pour que le Canada puisse réussir sur la voie de la carboneutralité, y compris la concrétisation de bénéfices tels que des emplois dans le secteur en pleine croissance des énergies renouvelables, une électricité plus abordable et plus fiable, et une meilleure santé grâce à une énergie plus propre.

La cible du Canada pour 2035 sera comparée à celle des autres pays et grands émetteurs. Parallèlement, il faut également tenir compte de la question de l’abordabilité et du temps nécessaire pour mettre en œuvre des politiques visant à atteindre les cibles.

L’établissement d’une cible nationale d’émissions de GES relève autant de la vision que de la science et de l’économie. C’est pourquoi, en s’appuyant sur des progrès importants dans la réduction des émissions canadiennes, le gouvernement du Canada doit envoyer un signal clair qu’il a toujours l’ambition d’accélérer le rythme vers la carboneutralité. Les mécanismes de gouvernance, de responsabilisation et de transparence sont également indispensables au succès, et le Canada devrait adopter des outils supplémentaires pour améliorer le suivi des progrès du Canada en matière de décarbonisation.

Dans l’élaboration d’une cible pour 2035 pour le Canada, le Groupe consultatif pour la carboneutralité (GCPC) recommande au gouvernement du Canada :

  1. d’élaborer un budget carbone canadien
  2. d’adopter une cible de réduction des émissions de GES de 50 à 55 % pour 2035 par rapport aux niveaux de 2005
  3. de réduire les ​​​​​​émissions excédentaires du Canada

Introduction : Considérations sur l’élaboration d’une cible canadienne pour 2035

Dans le cadre de l’Accord de Paris, les pays sont tenus de soumettre tous les cinq ans des cibles nationales de réduction des émissions de GES et des contributions déterminées au niveau national. Chaque contribution successive déterminée à l’échelle nationale doit être plus ambitieuse que la précédente. La prochaine contribution du Canada, déterminée à l’échelle nationale, qui définit une cible pour 2035, doit être présentée en 2025.

En vertu de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, le gouvernement du Canada est tenu de fixer des cibles nationales d’émissions de GES à intervalles de cinq ans pour 2030, 2035, 2040 et 2045, d’élaborer des plans de réduction des émissions pour chaque cible et d’expliquer la façon dont chaque plan contribuera à atteindre la carboneutralité d’ici 2050. La Loi exige en outre que la cible du Canada pour 2035 soit fixée au plus tard le 1er décembre 2024.

En octobre 2023, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a demandé conseil au GCPC sur l’élaboration d’une cible pour 2035 et de s’assurer à ce qu’elle soit compatible avec la carboneutralité d’ici 2050. Le ministre nous a encouragés à prodiguer des conseils qualitatifs, comme des éléments clés que le gouvernement du Canada pourrait prendre en considération lors de l’établissement de la cible. Le ministre a en outre demandé au GCPC que s’il choisissait de fournir une cible ou un intervalle, qu’il précise son raisonnement ou ses principales hypothèses, et qu’il fournisse une indication de l’effort relatif requis dans les secteurs clés.

Nous avons utilisé plusieurs méthodes pour formuler nos conseils, y compris une approche du budget carbone nourrie par les contributions recueillies lors d’un atelier avec différents experts, une modélisation en collaboration avec l’Institut climatique du Canada, l’examen des cibles antérieures du Canada, et les approches d’autres pays à l’égard de l’établissement de leurs cibles. Bien que nous ayons eu peu de temps pour la consultation, nous avons demandé à 62 experts et partenaires de nous soumettre des observations écrites et nous avons résumé les commentaires dans notre rapport « Ce que nous avons entendu en 2022-2023 ».

Le Canada joue un rôle clé dans les efforts mondiaux visant à prévenir les pires conséquences des changements climatiques

Au rythme actuel des émissions mondiales de GES et du réchauffement climatique, le monde commencera bientôt à dépasser les limites de température fixées dans l’Accord de Paris. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a prévu que la planète franchirait un seuil de réchauffement de 1,5 °C dès les annéesNote de bas de page ii.1 2030. En effet, neuf des années les plus chaudes enregistrées au niveau mondial ont eu lieu au cours de la dernière décennieNote de bas de page ii.2, et une période récente de 12 mois a été la première à dépasser +1,5 °C les températures mondiales préindustrielles selon certains ensembles de donnéesNote de bas de page ii.3. Les données probantes indiquent que ce sont les températures moyennes mondiales les plus chaudes depuis la période précédant la dernière ère glaciaire.

Les répercussions de ce réchauffement sont évidentes, tant au Canada que dans le monde. À l’échelle mondiale, les changements climatiques contribuent à une fréquence et à une intensité accrues des phénomènes météorologiques extrêmes comme les inondations, les vagues de chaleur et les feux de forêtNote de bas de page ii.4. Dans le rapport « Le Canada dans un climat en changement », on estime que le réchauffement du Nord canadien, passé et futur, est en moyenne deux fois plus important que le réchauffementNote de bas de page ii.5 planétaire, les populations autochtones étant touchées de façon disproportionnée.

Le Canada joue un rôle important dans les efforts déployés à l’échelle mondiale visant à éviter les pires effets des changements climatiques en tant que membre du « groupe des 20 » pays émetteurs (avec l’Argentine, l’Australie, le Brésil, la Chine, la France, l’Allemagne, l’Inde, l’Indonésie, l’Italie, le Japon, la République de Corée, le Mexique, la Russie, l’Arabie saoudite, l’Afrique du Sud, la Turquie, le Royaume-Uni, les États-Unis et l’Union européenne) qui sont responsables d’environ 76 % des émissions de GESNote de bas de page ii.6. Comme indiqué dans la base de données EDGAR (Emissions Database for Global Atmospheric Research) de l’Union européenne, en 2022, le Canada était le 12e plus grand émetteur de GES dans le monde en termes absolus et par habitantNote de bas de page ii.7. En revanche, le Canada se classe au 37e rang pour ce qui est de la taille de sa population, contribuant de façon disproportionnée aux émissions mondialesNote de bas de page ii.8.

Les changements climatiques constituent un défi mondial pour lequel tous les pays doivent agir ensemble. Comme indiqué dans le Rapport 2023 sur l’écart entre les besoins et les perspectives en matière de réduction des émissions du Programme des Nations Unies pour l’environnementNote de bas de page ii.9, les mesures actuelles ne permettront pas au monde d’atteindre les objectifs de l’Accord de Paris, à savoir maintenir le réchauffement bien en deçà de 2 °C tout en poursuivant les efforts pour limiter le réchauffement à 1,5 °C. Le Programme des Nations Unies pour l’Environnement estime que l’atteinte des cibles fixées dans toutes les contributions inconditionnelles déterminées à l’échelle nationale, y compris la cible du Canada pour 2030, nous place sur la voie d’un réchauffement de 2,5 °C ou plus. Le bilan mondial récent a montré que même si les pays ont pris des mesures généralisées pour lutter contre les changements climatiques et ses impacts, l’ambition et la mise en œuvre doivent de toute urgence être accéléréesNote de bas de page ii.10.

L'action collective mondiale en faveur du climat présente des avantages importants, comme la capacité à se développer et à réduire le coût des technologies clés de décarbonisation comme l’énergie solaire et éolienne. Les pays peuvent coopérer pour tirer parti des différentes possibilités de réduction des émissions à moindre coût. La politique climatique est également un problème et un défi de compétitivité. À mesure que les technologies de décarbonisation deviennent de plus en plus concurrentielles et répandues sur le plan des coûts, le Canada ne peut se permettre de prendre du retard. Il est essentiel que nous développions les compétences et les technologies pour réussir dans une économie à faible émission de carbone. Le fait d’avoir des cibles ambitieuses, la mise en œuvre de politiques et l’accroissement des investissements dans ces technologies constituent des étapes clés dans cette direction.

Le Canada n’est pas le seul pays à prendre des mesures, 140 paysNote de bas de page ii.11 représentant 88 % des émissions s’étant engagés à atteindre, sous une forme ou une autre, la carboneutralité. Chaque pays aura une voie unique vers la carboneutralité. Au moment de la publication de ce rapport, relativement peu de pays s’étaient encore engagés à atteindre des cibles pour 2035, même si plusieurs partenaires commerciaux clés et autres grands émetteurs devraient fixer des cibles plus ambitieuses dans les mois à venir (voir le tableau 1 pour un résumé). Ces cibles de GES reflètent les différentes structures économiques et circonstances nationales et peuvent contribuer à stimuler l’ambition globale de lutter contre les changements climatiques.

Selon une recommandation du Conseil scientifique consultatif européen sur le changement climatiqueNote de bas de page ii.12, membre du Réseau international des conseils climatiques, la Commission de l’Union européenne envisage actuellement une cible potentielle de réduction des émissions de 90 % en deçà des niveaux de 1990 pour 2040 (équivalant à 89 % en deçà des niveaux de 2005), conformément à sa cible de 55 % pour 2030. Le Royaume-Uni a déjà adopté son sixième budget carboneNote de bas de page ii.13 et s’est fixé une cible de 78 % en deçà des niveaux de 1990 pour 2035 (équivalant à 74 % en deçà des niveaux de 2005). Les États-Unis n’ont pas encore établi officiellement une cible à atteindre pour 2035, mais ont une cible de 50 % à 52 % en deçà des niveaux de 2005 pour 2030Note de bas de page ii.14.

Tableau 1 : Cibles internationales pour 2030 et 2035 pour le Canada, l’Union européenne, le Royaume-Uni et les États-Unis.
Pays ou région Cible pour 2030 Cible pour 2035
Canada De 40 % à 45 % en deçà des niveaux de 2005 En cours d’élaboration
Union européenne Réduction intérieureNote de bas de page ii.15 nette d’au moins 55 % par rapport aux niveaux de 1990Note de bas de page ii.16 En cours d’élaboration. Réduction des GES nets de 90 % d’ici 2040 par rapport à 1990 à l’étudeNote de bas de page ii.17
Royaume-Uni Réduction des émissions de 68 % par rapport aux niveaux de 1990Note de bas de page ii.18 Réduction des émissions de 78 %Note de bas de page ii.19 en deçà des niveaux de 1990
États-Unis De 50 % à 52 % en deçà des niveaux de 2005Note de bas de page ii.20 En cours d’élaboration

Le Canada peut s’appuyer sur une base de réussites

Selon le Rapport d’inventaire national de 2024Note de bas de page ii.21, les émissions territoriales au Canada ont augmenté régulièrement entre 1990 et 2005. Le rapport indique que les émissions directes attribuables à la production économique du Canada sont passées de 608 Mt éq. CO2 en 1990 à 761 Mt éq. CO2 en 2005, soit une augmentation de 25 %.

Au cours de cette période, l’intensité des GESNote de bas de page ii.22 a diminué de 17 %, en partie en raison de phénomènes observés dans d’autres pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)Note de bas de page ii.23, tels que les changements structurels de l’économie vers des activités tertiaires à moindre intensité carbonique et des mesures d’économie d’énergie.

Depuis 2005, des progrès importants ont été réalisés. En dépit d’une augmentation continue de la population canadienne, les émissions territoriales ont cessé d’augmenter et se sont généralement stabilisées, avec une certaine variabilité annuelle, puis ont commencé à chuter pendant la pandémie de COVID-19. La baisse initiale liée à la pandémie s’est largement maintenue, de sorte qu’en 2022, les émissions étaient de 7,1 % inférieures à celles de 2005Note de bas de page ii.24.

L’adoption de l’Accord de Paris en décembre 2015 s’est avérée une étape cruciale, exigeant de chaque pays qu’il fixe une cible pour 2030 et explique la voie à suivre pour atteindre cette cible dans sa contribution déterminée à l’échelle nationale. D’après l’analyse de l’Institut climatique du CanadaNote de bas de page ii.25 et d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC)Note de bas de page ii.26, ainsi que la mise en œuvre complète des mesures, le Canada a une chance d’atteindre le niveau inférieur de sa cible de 2030, soit 40 % à 45 % en deçà des niveaux de 2005. Des politiques climatiques clés ont été mises en œuvre ou sont en cours de mise en œuvre, jetant les bases d’une réduction à long terme des émissions.

Puisque les émissions ont connu une légère baisse depuis 2005, le rythme de la réduction doit s’accélérer brusquement pour atteindre les cibles de 2030 et de 2050.

Conseil 1 : Élaborer un budget carbone canadien

Le gouvernement du Canada devrait élaborer un budget carbone national qui précise les émissions de GES totales que le Canada ne devrait pas dépasser jusqu’à ce qu’il atteigne la carboneutralité d’ici 2050. Nous recommandons que le budget carbone national soit fixé entre 10 198 Mt et 11 034 Mt d’éq. CO2. Le budget carbone national total devrait ensuite être réparti en jalons intermédiaires de cinq ans commençant par les émissions cumulatives que le Canada entend autoriser entre 2031 et 2035.

Le gouvernement du Canada devrait également élaborer, parallèlement à ce budget national, une comptabilité ​​​​​​​​​​des émissions excédentaires du CanadaNote de bas de page ii.27 afin de​​​​ maintenir les augmentations de température à long terme à tout au plus 1,5 °C.

Notre analyse montre que même des estimations très prudentes indiquent des émissions excédentaires jusqu’en 2050 de plus de 8 400 Mt d’éq. CO2.

Dans son rapport Trajectoires vers la carboneutralité – Observations initiales, le GCPC a noté que les trajectoires les plus probables vers la carboneutralité utilisent des budgets carbone comme outil de base.

Les budgets carbone précisent la quantité cumulative d’émissions de GES permises sur une certaine période pour limiter une augmentation précise de température. Les budgets carbone diffèrent des cibles ponctuelles dans la mesure où les émissions doivent non seulement être ramenées à un certain niveau d’ici une année donnée, mais que les émissions globales autorisées jusqu’à cette période sont également limitées.

Tout comme le budget d’un ménage, un budget carbone peut aider à « ne dépenser que ce que nous pouvons nous permettre », en suivant les « dépenses » en matière d’émissions et en les répartissant en fonction des émissions de GES restantes du budget. En surveillant les émissions au fil du temps, un budget carbone permet également de mieux déterminer si nous sommes sur la bonne voie pour atteindre nos objectifs climatiques et les conséquences d’un retard dans l’action.

D’un point de vue scientifique, l’utilisation des budgets carbone est plus instructive que les cibles ponctuelles parce que les émissions cumulatives ont une relation plus directe avec le réchauffement que les émissions des années cibles individuelles.

Contrairement aux cibles ponctuelles, les budgets carbone peuvent aussi aider à aplanir nos trajectoires, car les émissions en une seule année peuvent être influencées de manière significative par des facteurs externes et des événements imprévus tels que les pandémies, les feux de forêt anthropiques et les événements géopolitiques.

La définition d’un budget carbone national doit prendre en compte plusieurs éléments. Les émissions mondiales de carbone restantes pour éviter des niveaux spécifiés de réchauffement climatique (y compris les seuils de 1,5 °C et de 2 °C dans l’Accord de Paris) sont estimées selon les méthodes de climatologie et de comptabilité des GES. Un budget carbone national peut ensuite être déterminé sur la base des émissions mondiales de carbone restantes, des considérations relatives à l’équité, des circonstances nationales et des choix méthodologiquesNote de bas de page ii.28.

Le concept de budget carbone à l’échelle nationale est actuellement utilisé, suivant différentes approches, par plusieurs pays, dont le Royaume-Uni, la France et la Nouvelle-Zélande. Dans le but de nourrir l’élaboration éventuelle d’un concept de budget carbone pour le Canada, le GCPC a tenu un atelier avec des experts scientifiques nationaux et internationaux sur les budgets carbone en novembre 2023. Cette discussion a mis en lumière des éléments clés à prendre en considération dans le contexte canadien (voir l’encadré 1).

Encadré 1 : Considérations issues de l’atelier sur l’élaboration d’un budget carbone pour le Canada

  • Les budgets carbone sont déjà utilisés par plusieurs pays et peuvent fournir des trajectoires claires pour atteindre la carboneutralité, en offrant imputabilité et transparence.
  • Il y a des dissensions scientifiques liées à l’application des budgets carbone, en ce qui a trait, à la taille du budget mondial restant pour éviter un niveau de réchauffement donné. L’utilisation d’une approche de budget carbone peut offrir des perspectives différentes de celles des trajectoires d’émissions.
  • La définition d’une part équitable du budget carbone mondial restant pour le Canada devrait inclure des principes éthiques clés tels que la capacité, l’égalité et la responsabilité. Dans tous les scénarios crédibles, la part restante des émissions pour le Canada serait très faible ou négative.
  • La plupart des approches internationales ne prennent pas explicitement en compte les GES autres que le CO2. Il n’y a pas d’accord sur la meilleure façon de prendre en compte ces gaz, et les options possibles comprennent des cibles et des échéanciers distincts ou similaires pour le CO2 et les autres gaz.
  • Il est essentiel d’assurer l’intégrité environnementale et de définir des lignes directrices claires pour les émissions négatives et les transferts internationaux de mesures d’atténuation s’ils doivent être utilisés pour maintenir le Canada dans les limites du budget carbone déterminé.
  • Il existe différentes façons de définir le taux de réduction des émissions en vue de la carboneutralité. Une ligne droite est plus pratique, mais des réductions rapides apporteraient également un meilleur avantage sur le plan climatique.

S’appuyant sur les éléments clés de l’atelier d’experts, le GCPC a cherché à évaluer le mérite du concept de budget carbone pour déterminer les cibles intermédiaires de réduction des émissions et définir les voies vers la carboneutralité en analysant deux approches pour le Canada (voir l’annexe technique 1 pour une analyse approfondie) :

Une approche du budget carbone fondée sur l’équité

Conformément aux conclusions de l’atelier, notre analyse conclut que l’approche fondée sur l’équité, qui repose sur la relation scientifique entre les émissions cumulatives et le réchauffement, et sur les seuils de température prévus dans l’Accord de Paris, laisse entendre un budget nul ou négatif pour le Canada. Cette approche repose sur 1) la responsabilité des changements climatiques par le calcul des émissions de GES cumulatives, et 2) la capacité d’agir.

Des organisations comme le Climate Equity Reference Project fournissent des exemples de ce type d’approche fondée sur l’équitéNote de bas de page ii.29. À mesure que nous cherchons à déterminer la part appropriée des émissions restantes pour le Canada, nous soulignons l’importance de considérer la part équitable du Canada dans l’effort mondial pour faire face à la crise climatique, compte tenu de sa contribution aux changements climatiques en tant que l’un des principaux émetteurs nets et par habitant de GES au monde, et de sa capacité à prendre et à soutenir des mesures à l’égard de la crise en tant que nation riche du Groupe des sept (G7).

Cela étant dit, notre analyse montre également qu’il n’est pas possible d’utiliser une approche à l’égard du budget axée sur la science pour fixer des cibles intermédiaires de réduction des émissions pour les limites de réchauffement de 1,5 °C ou de 2 °C sans une réduction extrêmement forte des émissions à court terme et des émissions négativesNote de bas de page ii.30 importantes ou des transferts internationaux.

En outre, une approche fondée sur l’équité qui respecte les principes de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) n’est pas réalisable avec les seules réductions des émissions nationales et nécessiterait d’autres efforts comme l’élimination du carbone et/ou le financement de la réduction des émissions au niveau international. Notre analyse indique également que des cibles intermédiaires moins strictes, et donc plus réalisables, intègrent une injustice structurelle dans la mesure où elles supposent que le Canada peut revendiquer une part disproportionnée des émissions mondiales de carbone restantes pour respecter les limites de réchauffement de l’Accord de Paris. Pour se conformer aux principes de la CCNUCC, des moyens supplémentaires, comme le financement climatique international, seraient alors nécessaires pour remédier à l’injustice​​ structurelle.

Une approche du budget carbone fondée sur des cibles

Notre analyse montre que le Canada pourrait établir un budget fondé directement sur les cibles d’émissions établi conformément aux exigences de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, et la loi canadienne sur la carboneutralité.

Un tel budget fondé sur des cibles serait déterminé en fonction d’une trajectoire entre le niveau d’émission lorsque la loi a été adoptée (2021) ou la cible pour 2030, et l’objectif de carboneutralité établi en 2050. Cette approche maintient le concept de suivi des émissions cumulatives sans adhérer aux les limites imposées par les émissions de carbone restantes dans le cadre d’une approche fondée sur l’équité (nous traitons ci-dessous de la façon de concilier ces deux approches).

L’utilisation d’une approche ciblée à l’égard d’un budget carbone permettrait d’établir un équilibre entre la faisabilité et la réalité géophysique, tout en considérant des limites d’émissions qui s’alignent avec la loi canadienne sur la carboneutralité et qui permettent de calculer les émissions excédentaires internationales. Étant donné que le Canada ne peut pas atteindre un budget fondé sur l’équité en réduisant uniquement les émissions à l’échelle nationale, la partie qui ne peut être atteinte (nos « émissions excédentaires ») pourrait être traitée par des méthodes qui agissent sur l’atténuation internationale comme (voir le conseil 3).

La meilleure façon de définir une trajectoire d’émissions vers la carboneutralité, soit en ligne droite, soit avec divers niveaux d’ambition variables au fil du temps, est une question complexe. Alors que la façon la plus simple de répartir les émissions restantes dans le temps serait d’adopter une ligne droite, parvenir à des réductions plus fortes aux budgets précédents avec réajustement dans le temps assurerait le plus grand avantage pour le climat, car cela permettrait de réduire les émissions cumulatives dans l’atmosphère. Dans un premier temps, nous suggérons que le budget total soit établi selon une trajectoire linéaire de 2021 à zéro en 2050, divisé en segments de cinq ans. Cette approche peut être alignée sur les cibles intermédiaires de réduction des émissions. Les périodes de budget carbone devraient commencer le plus tôt possible (voir la figure 1 pour un exemple de réduction linéaire).

Figure 1 : Trajectoire des émissions et budgets pour une réduction linéaire

Source : Annexe technique 1 – Établissement du budget carbone du Canada
Description longue

Trajectoire des émissions de gaz à effet de serre du Canada de 1990 à 2021 et budget pour une trajectoire linéaire de 2021 à 2050 divisée en segments de cinq ans, montrant une diminution constante des émissions de 2021 à 2050.

Quelle que soit l’approche choisie, notre analyse nous mène à conclure que :

  1. Les budgets carbone sont de meilleurs outils de mesure et d’imputabilité que les cibles ponctuelles : L’élaboration d’un budget carbone pour le Canada permettrait d’aligner davantage la politique climatique fédérale avec la science du climat, en passant d’une politique qui met l’accent uniquement sur les cibles d’une seule année à celle qui prend en compte les émissions cumulatives au fil du temps. En principe, le concept de budgétisation du carbone offre un outil transparent de comptabilité des émissions.
  2. Le Canada devrait élaborer un budget carbone incluant le suivi des émissions excédentaires : Un budget carbone national compatible avec l’article 2 de l’Accord de Paris et les principes de la CCNUCC n’est pas réalisable à court terme pour le Canada, car la valeur serait proche de zéro ou serait négative. Par ailleurs, le Canada pourrait élaborer un budget national fondé sur la trajectoire d’émissions atteignable à partir du moment où la loi canadienne sur la carboneutralité a été adoptée en vue de la carboneutralité en 2050, et pourrait utiliser les émissions excédentaires pour définir sa responsabilité internationale, lesquelles pourraient comprendre le financement climatique, les transferts d’atténuation et/ou les émissions négatives, ainsi que l’élaboration de lignes directrices claires pour assurer l’intégrité sociale et environnementale de ces activités.
  3. Les budgets carbone peuvent combler certaines des lacunes des cibles ponctuelles : L’évaluation des mesures de réduction des émissions sur une période de cinq ans, ainsi que pour les années cibles individuelles, permettrait d’atténuer la variabilité interannuelle des inventaires des émissions, en particulier pour les émissions provenant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie. L’intervalle de valeurs pour ces émissions d’une année à l’autre atteint 38 Mt dans le Rapport d’inventaire national 2024Note de bas de page ii.31, ce qui équivaut à une différence de 5 % dans les émissions par rapport au niveau de référence de 2005. L’évaluation des progrès réalisés sur une période de cinq ans permettrait d’éviter qu’une cible ne soit ratée ou dépassée en raison d’événements imprévisibles qui influent sur l’échange de carbone dans l’atmosphère (par exemple, des années individuelles de feux graves) ou sur l’activité économique (par exemple, des confinements temporaires attribuables à une pandémie, ou à des pénuries et à des goulots d’étranglement de la chaîne d’approvisionnement).
  4. Les cibles intermédiaires ponctuelles et les budgets carbone sont complémentaires et peuvent être liés : L’élaboration d’un budget global et de budgets quinquennaux intermédiaires peut se faire de concert avec l’établissement de cibles intermédiaires d’émissions en vertu de la loi canadienne sur la carboneutralité. Les mêmes exercices de modélisation des émissions utilisés pour éclairer l’établissement des cibles pourraient servir à définir la trajectoire d’établissement du budget total et/ou des budgets intermédiaires. Par exemple, les trajectoires utilisées dans cette analyse portent à croire que l’éventail des cibles de 2035 correspondant à une trajectoire vers la carboneutralité est restreint (c’est-à-dire de 50 % à 55 % en deçà du niveau de référence de 2050).
  5. Le processus d’établissement des budgets carbone doit être transparent : L’établissement et la mise en œuvre des budgets carbone requièrent des nuances. Bien que les budgets carbone soient plus fondés sur des données scientifiques que les cibles ponctuelles, l’établissement d’un budget à l’échelle nationale nécessite tout de même des choix normatifs et la prise en compte des relations internationales, de l’acceptabilité sociale et d’autres facteurs. Une solution partielle pourrait consister à établir un intervalle de budget carbone semblable à l’utilisation d’un intervalle pour la cible d’émissions pour 2030. Les budgets carbone paraîtront imprécis et feront l’objet d’un examen minutieux s’ils ne sont pas soutenus par un processus clair et transparent.

Encadré 2 : Comment un budget carbone national pourrait-t-il fonctionner au Canada?

Un budget carbone national serait basé sur le budget carbone mondial restant (la quantité totale de carbone qu'il reste à « dépenser ») pour maintenir l'augmentation de la température moyenne mondiale bien en dessous de 2 °C et poursuivre les efforts pour la limiter à 1,5 °C au-dessus des niveaux préindustriels, conformément à l'Accord de Paris. Le Canada déterminerait son budget carbone national respectif sur la base de considérations de justice, d'équité et de choix de méthodes.

L'image ci-dessous représente un budget carbone national divisé en étapes intermédiaires quinquennales basées sur ce que le Canada a déjà « dépensé » avant 2030 et sur ce qui reste dans le budget national (c'est-à-dire les émissions cumulées que le Canada a l'intention d'autoriser). Chaque étape intermédiaire est progressivement réduite à mesure que le Canada se rapproche de son objectif de carboneutralité en 2050.

Figure 2 : Budget illustratif pour le Canada

Description longue

Illustration du budget du Canada montrant un cercle avec les émissions du Canada déjà dépensées et quatre segments restant à dépenser : 2031-2035, 2036-2040, 2041-2045, 2046-2050.

Dans l’ensemble, les budgets carbone présentent des avantages évidents. Ils représentent plus directement la contribution du pays aux changements climatiques que les cibles ponctuelles. Même si l’élaboration d’un budget carbone présente de nombreux avantages, il serait important de maintenir un dialogue continu sur les meilleurs moyens de l’opérationnaliser et d’en évaluer les répercussions sur les autres politiques publiques, tel que la capacité de reporter l’excédent des budgets et son statut dans l’architecture actuelle de comptabilisation et de suivi (par exemple, la loi canadienne sur la carboneutralité).

En prodiguant ces conseils, le GCPC note que les budgets carbone sont des outils déjà utilisés par certains des principaux partenaires commerciaux du Canada et qu’ils ont également été mis à l’essai aux niveaux provincial et municipal au Canada. Nous notons pareillement un élan et une action importants de la part de villes comme Edmonton, Montréal, Toronto et Vancouver, ainsi que de la province du Manitoba, qui a adopté le concept de réduction cumulative des émissions sur cinq ans avec son Deuxième compte d’épargne carboneNote de bas de page ii.32.

​​​​​​​​​​Conseil 2 : Adopter une cible de réduction d’émissions de GES pour 2035 de 50 % à 55 % en deçà des niveaux de 2005

Le gouvernement du Canada devrait adopter une cible de réduction des émissions de GES pour 2035 de 50 % à 55 % en deçà des niveaux de 2005. La cible proposée répond à l’exigence de l’Accord de Paris d’accroître l’ambition, et elle place le Canada sur la voie d’atteindre sa cible pour 2050. Pour réaliser cet objectif, il faudra une plus grande ambition de décarbonisation de la part non seulement du gouvernement fédéral, mais aussi des provinces, des territoires, des municipalités et du secteur privé.

Cette cible, comme les cibles précédentes, est une ​​cible d’« émissions nettes ». Cela signifie que, même si les réductions directes des émissions au niveau national devraient être l’objectif principal, l’atteinte de cette cible nécessitera également des mesures supplémentaires telles que des émissions négatives et des réductions des émissions financées à l’échelle internationale.

L’intervalle que recommande le GCPC de 50 % à 55 % par rapport aux niveaux de 2005 en ce qui concerne la cible pour 2035 s’appuie sur sa propre analyse du budget carbone (voir l’annexe technique) et sur l’analyse par l’Institut climatique du Canada de divers scénarios de cibles d’émissions pour 2035. Elle est également fondée sur l’ambition des principaux partenaires internationaux, la faisabilité de l’atteinte de la cible et les incidences, aux niveaux régional et national, pour ce qui est de l’abordabilité, la réconciliation avec les peuples autochtones, la compétitivité, l’emploi et la santé environnementale.

Nous avons décidé de recommander un intervalle plutôt qu’une seule cible, puisque cela permet, selon nous, une meilleure prise en compte des incertitudes concernant la croissance économique future et le progrès technologique, ainsi qu’un équilibre entre les différents objectifs.

Dans notre évaluation, nous avons envisagé des cibles allant de 46 % à 61 % en deçà des niveaux de 2005, où le taux de 46 % représente l’ambition minimale par rapport à l’extrémité supérieure de la cible pour 2030 (45 % en deçà des niveaux de 2005) et le taux de 59 % représente l’année 2035 sur une trajectoire linéaire de réduction des émissions de la cible pour 2030, en vue de la carboneutralité en 2050.

En établissant notre recommandation pour la limite inférieure de l’intervalle, nous avons pris en compte le fait que les cibles se situant entre 46 % et 50 % en deçà des niveaux de 2005 sont très proches de la cible du Canada pour 2030 et sont plus facilement atteignables compte tenu des technologies existantes et du contexte économique actuel au Canada. Nous avons aussi pris en considération que le fait de recommander une cible inférieure dans cet intervalle risquerait de placer le Canada trop loin de sa cible de carboneutralité et représenterait probablement une ambition insuffisante par rapport à ses principaux partenaires internationaux, y compris d’autres pays du G7 comme les États-Unis.

En établissant notre recommandation pour la limite supérieure de l’intervalle, nous avons pris en considération des préoccupations quant aux conséquences sociales et économiques d’une cible supérieure à 55 %, malgré les bénéfices pour le climat d’une réduction cumulative plus rapide des émissions.

Pour notre cible recommandée, l’extrémité supérieure de l’intervalle (55 %) vise à favoriser l’ambition générale de maintenir le Canada sur la bonne voie pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050, cadre avec les obligations internationales et est conforme à une approche à l’égard du budget carbone fondée sur des cibles. L’extrémité inférieure de l’intervalle (50 %) est conforme aux obligations internationales et à la faisabilité économique du Canada. Elle veille également à ce que la cible du Canada pour 2035 tienne compte des répercussions de la cible établie par les États-Unis pour 2030 (de 50 % à 52 % en deçà des niveaux de 2005). Avec 2035, soit environ l’année milieu entre 2021 et 2050, une cible minimale de 50 % indique que le Canada a l’intention d’arriver à mi-chemin de son parcours vers la carboneutralité. Il convient de noter que la cible que nous recommandons pour 2035 est pour les émissions « nettes ». Bien que nous recommandions que la cible soit atteinte principalement par une réduction des émissions nationales, il y a lieu d’envisager des mesures d’émissions négatives supplémentaires et/ou des transferts internationaux, comme les résultats d’atténuation transférés à l’échelle internationale, à condition que des règles respectueuses de l’environnement soient respectées. Nous analyserons de plus près le potentiel de ces mesures au cours de l’année à venir.

L’intervalle cible recommandé s’applique au niveau national. Pour atteindre l’objectif, tous les acteurs, y compris les provinces, les territoires, les municipalités et le secteur privé, devront déployer des efforts à cet égard. Bien que nous ne proposions pas de cibles régionales ou sectorielles, nous soulignons que tous les secteurs doivent contribuer à une part équitable de la réduction des émissions, et que les différences régionales doivent être reconnues.

Encadré 3 : Analyse de la cible

L’intervalle de cibles recommandé est basé sur le concept de budget carbone fondé sur des cibles décrit précédemment. La valeur médiane de l’intervalle de cibles (53 % en deçà des niveaux de 2005) découle d’une approche fondée sur des cibles (c’est-à-dire une trajectoire linéaire de réduction des émissions) allant de 2021 (adoption de la loi canadienne sur la carboneutralité) à zéro en 2050, tandis que la limite supérieure de l’intervalle (55 % en deçà des niveaux de 2005) représente une trajectoire linéaire de réduction des émissions de la limite inférieure de la cible pour 2030 (40 %) à zéro en 2050 (voir tableau 2). Le taux de 50 % ne provient pas directement de l’analyse du budget carbone, mais indique une limite inférieure correspondant à mi-parcours vers la carboneutralité.

Tableau 2 : Émissions de GES pour certaines années au Canada (chiffres arrondis)
Année Émissions de GES (Mt) % de réduction par rapport à 2005 Source des données
2005 (année de référence)
761 S.O. (Sans Objet) Rapport d’inventaire national 2024
2021 (adoption de la loi canadienne sur la carboneutralité)
698 8 % Rapport d’inventaire national
2035 (cible recommandée – faible)
381 50 % Mi-parcours vers la carboneutralité
2035 (cible recommandée – moyenne)
358 53 % Ligne droite de 2021 à 0 en 2050
2035 (cible recommandée – élevé)
342 55 % Ligne droite de la cible en 2030 (40 %) à 0 en 2050.
2050 (objectif de carboneutralité)
0 100 % Objectif de carboneutralité

Encadré 4 : Analyse de l’Institut climatique du Canada

Le GCPC s’est associé à l’Institut climatique du Canada pour évaluer des options crédibles en vue d’atteindre une cible canadienne de réduction des émissions pour 2035. L’Institut, en partenariat avec Navius Research, a modélisé des réductions d’émissions de 46 %, 49 %, 52 %, 55 %, 58 % et de 61 % en deçà des niveaux de 2005. Ces réductions ont été évaluées par rapport à un scénario de référence du Plan de réduction des émissions (PRE) selon différents critères tels que les émissions, l’accessibilité financière (la part du PIB relative à la consommation), la compétitivité (la part du PIB consacrée à l'investissement), la croissance économique (PIB), les coûts-bénéfices (en fonction du coût social du carbone) et la facilité de mise en œuvre des politiques (voir la figure 3 pour plus de détails). Premièrement, selon la conclusion de l’analyse, il serait coûteux de retarder l’action. Deuxièmement, cette analyse a montré qu’une cible trop ambitieuse pourrait éroder l’accessibilité financière des consommateurs, mais que cette conclusion devrait faire l'objet d'un suivi régulier étant donné que le prix futur des technologies de décarbonisation est incertain mais susceptible de baisser. Enfin, l’Institut a proposé une cible optimale de l’ordre de 47 % à 50 % pour équilibrer ces deux considérations, mais a fait remarquer qu’à la demande du GCPC, son analyse exclut les réductions d’émissions potentielles provenant de solutions reposant sur la nature et de mesures agricoles, ce qui pourrait augmenter l’intervalle de la cible jusqu’à un taux allant de 49 % à 52 %.

Figure 3 : Incidences sur les indicateurs, par rapport au scénario de référence du PRE, selon le scénario de la cible pour 2035

Source : Institut climatique du Canada
Description longue

Ce tableau présente les impacts de six indicateurs verticaux (émissions cumulées, accessibilité financière, compétitivité, croissance économique, rapport coûts-avantages et facilité de mise en œuvre des politiques) pour six scénarios horizontaux de réduction des émissions à l'horizon 2035 (46 %, 49 %, 52 %, 55 %, 58 % et 61 % par rapport aux niveaux de 2005). Les indicateurs sont évalués par rapport au plan de réduction des émissions de référence sur une échelle allant de défi (-5) à amélioration (+5), en passant par impact minimal (0). Alors que les cibles passent de 46 % à 61 %, le tableau montre une amélioration progressive, pour les émissions cumulées (d'environ +1 à +5), un défi progressif pour l'accessibilité financière (de -1 à -5), une amélioration progressive pour la compétitivité (de -3 à +3), un défi progressif pour la croissance économique (de -2 à -5), une amélioration progressive pour le rapport coûts-avantages (de -1 à +3) et un défi progressif pour la facilité de mise en œuvre de la politique (de +3 à -3).

Conseil 3 : Réduire les émissions excédentaires du Canada

En raison de la cible pour 2035 et du budget carbone qui dépasse une juste part des émissions mondiales, nous encourageons le gouvernement du Canada à élaborer une approche visant à déterminer et à poursuivre des mesures additionnelles à court et à long terme qui peuvent réduire les émissions excédentaires du Canada, y compris l’amélioration du financement international du climat (pour l’atténuation, l’adaptation, la perte et les dommages), les émissions négatives (c’est-à-dire l’élimination du dioxyde de carbone, y compris les processus naturels et autres processus biologiques ou chimiques qui peuvent accélérer l’élimination du carbone de l’atmosphère) et les réductions d’émissions financées au niveau international.

Dans le cadre de cette approche, le gouvernement du Canada devrait, en fin de compte, fixer des cibles chiffrées pour suivre les progrès réalisés dans la prise de mesures supplémentaires visant à réduire ses émissions excédentaires.

Dans le cadre de notre analyse du budget carbone, nous avons indiqué qu’un budget carbone fondé sur des cibles ne serait pas compatible avec une juste part du fardeau de l’atténuation mondiale en vertu de l’article 2 de l’Accord de Paris, que le Canada s’est engagé à respecter. Le Canada devrait donc estimer et réduire ses émissions excédentaires (c’est-à-dire la différence entre le budget national du carbone et un budget équitable compatible avec les cibles de Paris).

L’Ireland Climate Change Advisory Council a entrepris une étude comparative pour évaluer comment l’Union européenne et sept pays (France, Royaume-Uni, Pays-Bas, Finlande, Danemark, Nouvelle-Zélande et Irlande) définissent leur part du budget mondial de carbone en tant que leur budget national de carboneNote de bas de page ii.33. Tous ces pays utilisent des méthodes différentes et s’appuient sur des hypothèses différentes concernant les émissions négatives ou les objectifs de température. Par exemple, alors que la Finlande intègre une part équitable dans son budget national, la plupart des pays ne considèrent pas explicitement une part équitable ou ne l’intègrent pas en dehors de leur budget carbone. Nous croyons qu’il est à la fois transparent, responsable, courageux et nécessaire de reconnaître et de quantifier explicitement la différence entre les obligations du Canada pour ce qui est de sa juste part et le budget national du Canada en matière d’émissions excédentaires, afin d’aborder l’atténuation des changements climatiques d’un point de vue éthique.

Les émissions excédentaires, qui peuvent être calculées à partir de la différence entre les budgets carbone fondés sur des cibles et ceux fondés sur l’équité, sont une estimation des émissions qui devront être comptabilisées pour s’assurer que le Canada contribue équitablement aux efforts mondiaux visant à respecter l’Accord de Paris. Même avec des estimations prudentes, les émissions excédentaires du Canada jusqu’en 2050 sont estimées à plus de 8 400 Mt d’éq. CO2.

Même si les émissions excédentaires estimées peuvent sembler décourageantes (représentant environ 12 fois les émissions annuelles du Canada en 2022), le suivi et le traitement des émissions excédentaires du Canada apporteraient clarté et crédibilité au rôle du pays dans les efforts mondiaux en matière de changements climatiques. Cela positionnerait le Canada comme un chef de file dans la réflexion éthique et l’action pour lutter contre les changements climatiques et pourrait ouvrir la voie à une contribution plus équitable à la réduction des émissions entre les pays développés et les pays en développement.

La détermination de la quantité et de l’importance relative des différentes options pour tenir compte des émissions excédentaires nécessitera une vaste consultation. Par exemple, une méthode rigoureuse de comptabilisation des émissions supposerait que le Canada comptabilise les émissions excédentaires par le biais d’investissements dans les émissions négatives, au niveau national ou international, et/ou les efforts internationaux de réduction des émissions. Cette approche s'alignerait directement sur l’objectif de l’Accord de Paris. ​​Une autre méthode consisterait à utiliser les émissions excédentaires pour déterminer l’ampleur de l’action climatique internationale soutenue par le Canada, y compris le financement de l’adaptation dans les pays en développement, l’indemnisation des pertes et dommages, ainsi que l’investissement dans les émissions négatives et les efforts internationaux d’atténuation.

Cette approche tiendrait compte des obligations internationales plus étendues découlant de l’Accord de Paris et de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, compte tenu de l’ampleur croissante des impacts climatiques internationaux, mais pourrait également avoir pour effet de laisser davantage de carbone dans l’atmosphère que la première approche. Dans les deux cas, la combinaison de méthodes utilisées pour tenir compte des émissions excédentaires dépendra à la fois de considérations nationales, y compris la capacité relative et l’équité, et de considérations internationales, en particulier les besoins et les valeurs des pays en développement touchés par la part disproportionnée du Canada et d’autres pays plus développés au réchauffement à ce jour.

L’accent mis sur les émissions excédentaires du Canada met en évidence le rôle des émissions négatives ou des activités qui éliminent le dioxyde de carbone présent dans l’atmosphère. Les options d’élimination du dioxyde de carbone comprennent des solutions qui reposent sur la nature tels que le boisement et la restauration des forêts, des sols et des écosystèmes côtiers, ainsi que des solutions technologiques en phase de démarrage comme la bioénergie associée au captage du carbone, le captage direct dans l’air, la reminéralisation des sols à l’aide de roches, la minéralisation du carbone et l’élimination du carbone dans les océans.

Une partie de l’élimination du dioxyde de carbone sera inévitablement nécessaire pour atteindre la carboneutralité en raison des sources d’émissions qui ne peuvent être évitées (par exemple, les émissions provenant des sols agricoles). En outre, l’élimination du dioxyde de carbone est présente dans tous les scénarios qui évitent le réchauffementNote de bas de page ii.34 de 1,5 °C ou de 2 °C utilisés par le GIEC. Même si le Canada, comme tout autre pays ou entité, doit se concentrer principalement sur la réduction ou l’élimination des émissions, les efforts visant à réduire les émissions excédentaires du Canada doivent être poursuivis en tandem et nécessitent des analyses des options d’émissions négatives.

Nous reconnaissons que le concept des émissions excédentaires est nouveau pour le gouvernement fédéral et pour de nombreux Canadiens. Dans le cadre de notre futur plan de travail, nous entreprendrons une analyse plus approfondie et fournirons des orientations supplémentaires sur les options que le Canada pourrait envisager pour cadrer et traiter ses émissions excédentaires.

Conclusion : Mobiliser tous les efforts pour atteindre des résultats pour le climat au Canada

Ce rapport présente trois recommandations qui sont l’élaboration d’un budget carbone, l’adoption d’un intervalle de cibles d’émissions de 50 % à 55 % en deçà des niveaux de 2005 et la remédiation des émissions excédentaires du Canada. En s’appuyant sur des progrès importants dans la réduction des émissions canadiennes, le gouvernement du Canada doit faire preuve de son ambition constante d’accélérer le rythme vers la carboneutralité.

Les mécanismes de gouvernance, de responsabilisation et de transparence sont également essentiels au succès, et le Canada devrait adopter des outils supplémentaires pour améliorer le suivi des progrès de décarbonisation, y compris le budget carbone.

La mise en place de toutes les politiques nécessaires à la réalisation de la cible pour 2035 est cruciale et nécessitera l’intervention de tous les acteurs, et pas seulement du gouvernement fédéral. Une action déterminée​​, y compris sur les émissions négatives, est indispensable compte tenu de l’intervalle de cibles recommandé. Le choix d’une cible doit également tenir compte d’autres avantages et objectifs sociétaux, en particulier la réconciliation avec les peuples autochtones. Nous encourageons tous les acteurs du pays à accroître leur ambition et leur leadership, et nous continuerons de suivre les objectifs au fil du temps, à mesure que les circonstances et les coûts technologiques évolueront.

Nous insistons sur l’importance de réfléchir aux objectifs climatiques dans le contexte environnemental plus large de préservation de la biodiversité et de la santé humaine, et surtout pour prévenir les transferts d’impacts dommageables qui pourraient se produire le long de notre course vers la carboneutralité. Nous notons également une discussion et une prise en compte croissantes des cibles nettes négativesNote de bas de page ii.35 à l’échelle mondiale. Au cours de la prochaine année, nous prendrons le temps de réfléchir à la pertinence potentielle de telles cibles pour le Canada.

Au cours de la prochaine année, nous travaillerons également à mieux comprendre les principales sources d’émissions et l’absorption par les puits qui sont particulièrement incertains, comme les émissions et les absorptions du carbone provenant de l’agriculture et de l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie, et les émissions négatives. Nous nous efforcerons également de mieux comprendre certains mécanismes internationaux susceptibles de soutenir notre réalisation de cibles nationales (par exemple, les résultats d’atténuation transférés à l’échelle internationale) et de réfléchir davantage à l’utilisation appropriée de tels outils dans le cadre de nos travaux futurs.

Nous espérons sincèrement que nos recommandations contribueront de façon significative à l’examen par le gouvernement du Canada de la cible de réduction des émissions du Canada pour 2035. Quel que soit la cible fixée par le gouvernement, elle devrait être explicite quant à la logique sous-jacente et aux facteurs pris en compte, y compris les considérations sociales, environnementales, économiques, technologiques, scientifiques, autochtones et géopolitiques, ainsi que les risques.

Glossaire

Les budgets carbone précisent la quantité cumulative d’émissions de GES permises sur une certaine période pour limiter une augmentation précise de température. Les budgets carbone diffèrent des cibles ponctuelles, en ce sens que les émissions doivent non seulement baisser à un certain niveau d’ici une année donnée, mais que les émissions globales autorisées jusqu’à cette période sont également limitées.

Les budgets carbone fondés sur des cibles s’inspirent des cibles nationales d’émissions plutôt que directement du budget carbone mondial restant, comme dans le cas des budgets carbone fondés sur l’équité. Le budget carbone fondé sur des cibles peut être calculé directement à partir d’une trajectoire entre les émissions historiques et une cible de carboneutralité.

Les budgets carbone fondés sur l’équité, qui s’appuie directement sur des analyses scientifiques des émissions mondiales de carbone restantes pour une probabilité précisée d’éviter un niveau donné de réchauffement. Dans le cadre de cette approche, le Canada se voit attribuer une juste part du reste du budget carbone mondial en fonction de sa contribution historique aux émissions mondiales et de sa capacité d’action.

Les cibles ponctuelles sont les réémissions de cibles pour une année donnée (2030, 2035, etc.).

Les émissions excédentaires se rapportent au fait qu’étant donné que le Canada ne peut pas atteindre un budget fondé sur l’équité avec uniquement la réduction des émissions à l’échelle nationale, la partie qui ne peut être atteinte (les émissions excédentaires) pourrait être traitée par l’atténuation internationale.

Les émissions négativesNote de bas de page ii.36 constituent l’élimination de GES présents dans l’atmosphère par une action humaine délibérée, qui s’ajoute à l’élimination réalisée par les processus naturels du cycle du carbone.

Les émissions nettes négativesNote de bas de page ii.37 sont celles dans lesquelles les activités humaines éliminent davantage de GES qu’elles n’en rejettent dans l’atmosphère.

Annexe technique : Élaboration du budget carbone du Canada

Le Groupe consultatif pour la carboneutralité (GCPC) a entrepris une analyse visant à évaluer le fondement scientifique et les principales considérations liées à l’élaboration d’un budget national de carbone, le tout dans le but de nourrir ses recommandations en vue de l’élaboration d’une cible de réduction des émissions de GES du Canada pour 2035. Le GCPC propose en effet l’élaboration d’un budget carbone pour calculer les émissions excédentaires du Canada et déterminer les obligations du Canada en matière de réduction des émissions intérieures.

Une approche fondée sur l’équité attribue au Canada une part équitable du reste du budget mondial de carbone en fonction de sa contribution historique aux émissions mondiales et de sa capacité d’agir.

Une autre approche est axée sur des cibles d’émissions nationales et celle-ci permet de calculer le budget carbone directement à partir d’une trajectoire entre les émissions historiques du Canada et une cible de carboneutralité.

Dans notre analyse, nous avons conclu que :

  1. les budgets carbone sont de meilleurs outils de mesure et d’imputabilité que les cibles ponctuelles
  2. le Canada devrait élaborer un budget carbone qui suit les émissions excédentaires
  3. les budgets carbone peuvent combler certaines des lacunes des cibles ponctuelles
  4. les cibles intermédiaires ponctuelles et les budgets carbone sont complémentaires et peuvent être liés
  5. le processus d’élaboration des budgets carbone doit être transparent

1. Introduction

Au rythme actuel des émissions mondiales de GES et du réchauffement climatique, le monde commencera bientôt à dépasser les limites de température fixées dans l’Accord de Paris, et qui sont soutenues par le Canada. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) prévoit que le monde franchira un seuil de réchauffement de 1,5 °C au début des années 2030, défini comme l’année moyenne, dépassant ainsi la température moyenne mondiale, et le seuil de réchauffement de 2 °C dès les années 2040Note de bas de page ii.38. Neuf des dix années les plus chaudes enregistrées dans le monde ont eu lieu au cours de la dernière décennieNote de bas de page ii.39, et une période récente de 12 mois a été la première à dépasser +1,5 °C, le niveau de référence couramment utilisé pour définir les limites de température mondialesNote de bas de page ii.40. Les données probantes paléoclimatiques portent à croire que ce sont les températures moyennes mondiales les plus chaudes depuis le développement de l’agriculture et de la civilisation humaine à la fin de la dernière ère glaciaire, il y a environ 10 000 ans, et peut-être au cours des 120 000 dernières années, depuis avant la dernière ère glaciaire.

Les efforts collectifs de réduction des émissions nécessaires pour éviter ces niveaux et d’autres niveaux de réchauffement climatique sont souvent déterminés par la communauté scientifique des climatologues par la quantité totale de carbone ou de dioxyde de carbone qui peut être émise au fil du temps. Cela est possible en raison d’une relation quasi linéaire entre les émissions cumulatives de CO2 d’origine humaine et le réchauffement mondial moyenNote de bas de page ii.41.

Cette relation permet aux scientifiques d’estimer le budget carbone restant, qui représente la quantité nette de CO2 que les activités humaines peuvent émettre, tout en maintenant la planète en deçà d’un niveau de réchauffement climatique précisé, tel que 1,5 °C, et en tenant compte de l’effet des gaz autres que le CO2. Par exemple, dans son récent sixième rapport d’évaluation (RE6), le GIEC a calculé qu’en janvier 2020, le budget carbone mondial restant pour une probabilité de ​​​​67 % d’éviter un niveau de réchauffement de 1,5 °C, était de 400 Gt de CO2Note de bas de page ii.42. Cela équivaut à moins de 10 ans au rythme actuel des émissions mondiales (voir la section 2.1), et donc à la conclusion qu’au rythme récent des émissions mondiales, le monde dépassera le réchauffement de 1,5 °C au début des années 2030.

Dans son rapport Trajectoires vers la carboneutralité – Observations initiales, le GCPC a noté que les voies les plus probables vers la carboneutralité sont les budgets carbone utilisés comme outil de base. Les budgets carbone sont aussi des outils utiles pour suivre et communiquer la voie vers la carboneutralité avec imputabilité et transparence. La définition d’un budget carbone restant est, d’un point de vue scientifique, plus instructive que la définition de cibles d’émissions pour des années individuelles, du fait que les émissions cumulatives, ou la voie entre les années cibles, ont un lien plus direct avec le réchauffement que les émissions dans les années cibles individuellesNote de bas de page ii.43. Contrairement aux cibles d’émissions pour les années individuelles, le budget définit clairement la quantité de CO2 qu’il reste à émettre dans le but d’éviter des niveaux dangereux de changements climatiques et/ou d’atteindre un objectif de carboneutralité à long terme. Les budgets carbone à l’échelle nationale sont actuellement utilisés avec différentes approches par plusieurs pays, dont le Royaume-UniNote de bas de page ii.44, la FranceNote de bas de page ii.45, la Nouvelle-ZélandeNote de bas de page ii.46 et l’Allemagne (au niveau sectoriel)Note de bas de page ii.47.

L’application des budgets carbone exige de la nuanceNote de bas de page ii.48. Le budget carbone mondial restant pour éviter un niveau précis de réchauffement dépend de la limite de température sélectionnée, des émissions historiques, du réchauffement jusqu’à présent et de la relation entre les émissions cumulatives et le réchauffement. En raison de l’incertitude scientifique fondamentale (voir l’encadré 5), les budgets carbone restants sont exprimés de façon probabiliste en tant que valeurs qui fournissent un pourcentage donné de probabilité d’éviter le niveau de réchauffement spécifié.

Néanmoins, les budgets carbone demeurent le meilleur outil disponible pour faire le lien au fil du temps, entre les émissions de GES d’un pays et l’incidence sur le climat et pour placer les efforts nationaux de décarbonisation dans un contexte mondial. Les incertitudes inhérentes motivent l’adoption d’une approche de précaution pour établir un budget carbone au cas où le budget restant pour éviter un niveau de réchauffement souhaité serait surestimé.

Afin d’évaluer le mérite des approches de budget carbone visant à déterminer les cibles intermédiaires de réduction des émissions et à définir les voies vers la carboneutralité, dans ce rapport, ​on analyse​ deux approches différentes pour élaborer un budget carbone pour le Canada :

Encadré 5 : Incertitude du budget carbone

Les estimations scientifiques des budgets carbone mondiaux restants sont fréquemment mises à jour en fonction de l’évolution des modèles et de nouvelles données sur la température et les émissions historiques de CO2, de gaz autres que le CO2 et d’aérosols. Les gaz autres que le CO2 ne sont pas explicitement modélisés dans les budgets carbone mondiaux étant donné que le réchauffement dû aux GES autres que le CO2 comme le méthane et l’oxyde de diazote augmente avec le taux d’émissions au fil du temps, plutôt que leurs émissions cumulatives, en raison de leur courte durée de vie dans l’atmosphère.

Toutefois, les scientifiques doivent estimer la contribution de ces autres gaz au réchauffement futur pour calculer le budget de carbone restant. Ces estimations sont sensibles aux hypothèses comme le taux de diminution des polluants aérosols dans le temps et contribuent à l’incertitude du budget de carbone. L’approche de modélisation influe également sur les estimations de budgets et a été le principal déterminant des différences dans les estimations de budget entre les contributions des groupes de travail I et III dans le RE6 du GIECNote de bas de page ii.49.

2. Approche à l’égard du budget carbone fondée sur l’équité

Pour établir un budget carbone national fondé sur l’équité, il faut déterminer la part du Canada dans le budget carbone mondial restant. Parmi les nombreuses considérations différentes dans l’allocation nationale, on peut citer l’équité internationale et ​intergénérationnelle​, le droit de la personne au développement et la capacité de décarboniserNote de bas de page ii.50.

Le concept d’une part nationale équitable des émissions mondiales peut s’enraciner dans la gouvernance climatique internationale. En vertu de la ​Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (​CCNUCC​)​, les pays se sont engagés « à tenir compte de leurs responsabilités communes mais différenciées et de la spécificité de leurs priorités nationales et régionales de développement, de leurs objectifs et de leur situation »Note de bas de page ii.51. En d’autres termes, les changements climatiques représentent un problème d’action collective dans lequel différents membres du collectif sont responsables de différents niveaux d’action. En tant que l’un des pays les plus riches et les plus gros émetteurs par habitant de l’histoire, le Canada a une responsabilité disproportionnée en matière d’action climatique dans le cadre de la CCNUCC.

Les principes d’équité, de capacité et de responsabilité découlant de la CCNUCC ont été proposés pour guider des allocations nationales équitables du budget carbone mondial restantNote de bas de page ii.52.

Suivant ces principes, les expertsNote de bas de page ii.54 et la littératureNote de bas de page ii.55 laissent entendre que le budget carbone restant équitable, cadrant avec l’article 2 de l’Accord de Paris (« contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 degrés Celsius, tout en poursuivant les efforts pour limiter l’augmentation à 1,5 degré ») pour les gros émetteurs par habitant comme le Canada, soit proche de carboneutre ou négatif.

2.1 Illustration du budget fondée sur l’équité

Nous présentons ici une analyse illustrative du budget carbone restant fondé sur l’équité pour le Canada, à la suite des estimationsNote de bas de page ii.56 du Groupe de travail sur la base de la science physique (GTI) pour le RE6 du GIEC concernant le budget carbone restant à l’échelle mondiale et les principes d’équité, de capacité et de responsabilité (voir l’appendice). Compte tenu de l’incertitude quant aux estimations du budget carbone mondial (voir l’encadré 5), l’analyse a été répétée à l’aide d’estimations du budget mondial du Groupe de travail sur l’atténuation du GIEC (GTIII)Note de bas de page ii.57 et d’une analyse réalisée en 2023 par Lamboll et coll.Note de bas de page ii.58 qui comprenait des données et des méthodes élaborées depuis la publication du rapport du GIEC.

Les résultats sont présentés pour une probabilité de 50 % et 67 % d’éviter un réchauffement de 1,5 °C et une probabilité de 67 % d’éviter un réchauffement de 2 °CNote de bas de page ii.59. Les budgets présentés sont échelonnés pour refléter tous les gaz à effet de serre, en fonction de la fraction des émissions nationales (en éq. CO2) sous forme de CO2Note de bas de page ii.60, afin d’être comparables aux données de l’inventaire des émissions. Les méthodes complètes sont fournies à la fin du rapport.

Conformément aux principes d’équité et de capacité, le budget carbone restant du GTI pour le Canada à partir du 1er janvier 2023 est très faible (voir le tableau 3). Le budget pour une probabilité de 50 % ou de 67 % d’éviter un réchauffement de 1,5 °C équivaut à environ deux ans ou moins au tauxNote de bas de page ii.61 d’émissions actuel, ce qui implique que le budget pourrait être consommé d’ici la fin de 2024. Le budget pour une probabilité de 67 % d’éviter un réchauffement de 2 °C équivaut sept ou huit ans ​au​ taux d’émissions actuel, ce qui implique que sans réduction des émissions, le budget pourrait être consommé vers la fin de cette décennie. Ces budgets fondés sur l’équité et la capacité sont faibles en raison de la part disproportionnée du Canada ​dans les émissions​ mondiales par rapport à la population du pays et en raison des mesures d’atténuation limitées prises jusqu’à présent, comparativement au PIB du pays​.​

Tableau 3. Budget carbone restant pour le Canada à partir du 1er janvier 2023 et nombre d’années restantes aux niveaux d’émission de 2022
Budget restant Mt éq. CO2 >67 %, 1,5 °C >50 %, 1,5 °C >67 %, 2 °C
GTI du GIEC GTI du GIEC GTIII du GIEC Lamboll et coll. GTI du GIEC GTIII du GIEC Lamboll et coll.
Équité (population) 901 1 539 1 603 685 5 687 4 028 5 133
Équité - années restantes 1,3 2,2 2,3 1,0 8,0 5,7 7,3
Capacité (PIB) 680 1 257 1 315 485 5 009 3 508 4 508
Capacité - années restantes 1,0 1,8 1,9 0,7 7,1 5,0 6,4
Responsabilité (émissions passées) -14 292 -13 654 -13 590 -14 508 -9 506 -11 165 -10 060
Responsabilité - années restantes 0 0 0 0 0 0 0

Conformément au principe de responsabilité, les budgets carbone restants sont négatifs pour tous les niveaux de réchauffement en raison des émissions amassées dépassant une part équitable des émissions mondiales depuis la création de la CCNUCC en 1992 (voir le tableau 3). Le budget carbone restant fondé sur la responsabilité est devenu négatif en 2005 pour une probabilité de 67 % d’éviter un réchauffement de 1,5 °C, et en 2011 pour une probabilité de 67 % d’éviter un réchauffement de 2 °C.

Les résultats obtenus à l’aide des estimations du budget mondial du Groupe de travail sur l’atténuation des changements climatiques du GIEC (GTIII) et de la récente mise à jour du budget par Lamboll et coll. sont similaires, les budgets restants ayant une probabilité de 50 % d’éviter un réchauffement de 1,5 °C équivalant à 0 à 2 ans d’émissions actuelles à l’aide des principes d’équité et de capacité, et étant négatifs en utilisant le principe de responsabilité (voir le tableau 3).

Ces budgets carbone restants illustratifs confirment qu’un budget carbone fondé sur l’équité pour le Canada, qui cadre avec la science climatique, qui se conforme strictement aux principes de la CCNUCC et qui respecte les limites de réchauffement de l’Accord de Paris, serait proche de zéro ou négatif. Ce budget minuscule ou négatif tient au fait que le Canada a été une source disproportionnée d’​émissions de GES par rapport​ à sa population et à sa vaste capacité économique de décarboniser, représentée dans l’ensemble par le PIB, et par le fait que le monde approche les limites de température prévues par l’Accord de Paris.

Il n’est pas possible d’adopter une approche à l’égard du budget axée sur la science pour fixer des cibles intermédiaires de réduction des émissions dans le cas d’un réchauffement de 1,5 °C et/ou dans le cas de la responsabilité sans supposer des émissions négatives substantielles ou des transferts internationaux.

Dans le cas d’un réchauffement de 2 °C, le maintien dans les budgets fondés sur l’équité et la capacité impliquerait des réductions d’émissions extrêmement importantes à court terme. En d’autres termes, un taux de réduction linéaire suppose une cible pour 2035 de 82 % à plus de 100 % en deçà des niveaux de 2005 à l’aide des budgets du GTI du GIEC ou de Lamboll et coll., ce qui ne pourrait être atteint de façon réaliste que par des émissions négatives importantes ou des transferts internationaux.

Il n’est donc pas souhaitable d’adopter une approche rigoureuse fondée sur la science et l’équité, qui respecte les principes de la CCNUCC, pour établir des budgets carbone ou des cibles intermédiaires pour le Canada qui doivent être réalisés par le biais de réductions des émissions nationales.

L’analyse indique également que des cibles intermédiaires moins strictes​,​ et donc plus réalistes et réalisables​,​ incorporent une injustice structurelle parce qu’elles impliquent que le Canada réclame une part disproportionnée du budget carbone mondial restant pour éviter les limites de réchauffement de l’Accord de Paris. Pour se conformer aux principes de la CCNUCC, d’autres moyens comme le financement international du climat, seraient alors nécessaires pour remédier à l’injustice structurelle, comme décrit dans la section suivante.

3. Approche à l’égard du budget carbone fondée sur les cibles

Une autre approche pour le Canada consiste à fixer un budget fondé directement sur les cibles d’émissions établies par la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, la loi canadienne sur la carboneutralité. Le budget serait déterminé selon une trajectoire entre le niveau d’émission au moment de l’adoption de la loi et l’objectif de carboneutralité fixé en 2050. Cette approche maintient le concept de suivi des émissions cumulatives sans adhérer aux limites imposées par les budgets carbone restants imposés par l’Accord de Paris et compatibles avec la CCNUCC décrits ci-dessus.

Un budget national déterminé de cette manière ne serait pas compatible avec une part équitable du fardeau mondial d’atténuation en vertu de l’article 2 de l’Accord de Paris sans un développement et un déploiement étendu de technologies d’émissions négatives. Toutefois, la différence entre les budgets fondés sur les cibles et ceux fondés sur l’équité ​​devrait être utilisée pour estimer une quantité d’ « émissions excédentaires »Note de bas de page ii.62. Ces émissions excédentaires serviraient alors à déterminer l’ampleur du financement climatique international de la lutte contre le changement climatique, des efforts internationaux d’atténuation et des investissements dans les émissions négatives, dirigés par le Canada.

Cette approche permet d’élaborer des budgets intérimaires, par exemple des périodes budgétaires de cinq ans dans le cadre du budget global des émissions restantes, comme cela a été le cas au Royaume-Uni et en France. Le budget pour une période intérimaire subséquente serait ajusté en fonction de tout excédent ou déficit au cours de la période précédente, tout en maintenant le budget total à long terme.

3.1 Illustration du budget fondée sur des cibles

Nous présentons ici des exemples de budgets fondés sur des cibles pour le Canada qui ont été élaborés directement à partir de la loi canadienne sur la carboneutralité. Dans chaque cas, le budget est déterminé comme le total des émissions cumulatives (tous les gaz, en Mt d’éq. CO2) le long d’une trajectoire entre le point de départ en 2021Note de bas de page ii.63, lorsque la loi a été adoptée, et l’atteinte de l’objectif de carboneutralité légiféré en 2050. Dans cette approche, l’attribution d’une trajectoire initiale de réduction des émissions ou d’une voie est nécessaire pour déterminer le budget.

Les cinq différentes trajectoires de réduction des émissions et les budgets connexes s’inspirent de diverses représentations communes des voies de décarbonisation profonde. Il s’agit d’exemples théoriques présentés à des fins d’illustration et qui ne sont pas fondés sur la ​modélisation​ de l’effet des politiques actuelles ou annoncées sur les émissions :

Dans les quatre premiers exemples, toute mesure relative aux émissions négatives serait intégrée dans le budget. À titre de comparaison, le cinquième exemple suppose que les émissions négatives sont représentées séparément du budget d’émissions positives et atteignent un niveau de 50 Mt d’éq. CO2 d’ici 2050. Ce chiffre de 50 Mt est simplement à titre indicatif et ne devrait pas être considéré comme une tentative du GCPC de prévoir la quantité appropriée et réaliste d’élimination du carbone pour 2050.

Bien que les trajectoires aient été déterminées arbitrairement à l’aide de fonctions mathématiques, les budgets fondés sur ces trajectoires se situent dans un intervalle relativement étroit (voir le tableau 4; la figure 4). La valeur moyenne de 10 591 Mt d’éq. CO2 pour les cinq exemples est environ 12 à 15 fois supérieure à celle des budgets carbone fondés sur l’équité et la capacité pour une ​probabilité​ de 67 % d’éviter​​​​ un réchauffement de 1,5 °C, et deux fois plus élevée que les budgets pour une probabilité de 67 % d’éviter un réchauffement de 2 °C. Les résultats montrent que la trajectoire vers la carboneutralité est importante. Le budget, et par conséquent l’effet implicite de réchauffement planétaire, est plus important dans une trajectoire supposant des progrès initiaux lents, même suivis par de fortes baisses (par exemple, le cas 2 – trajectoire sigmoïde), parce qu’il demeure dans les premières années à des niveaux d’émissions élevés. Le budget est également plus élevé si les émissions négatives, comme l’exemple de la décroissance, sont comptabilisées séparément.

Tableau 4 : Exemples de budgets d’émissions et données connexes de 2021 à 2050 selon les cinq exemples de trajectoires d’émissions
Caractéristiques clés linéaire (à partir de 2021) Sigmoïde Hybride  Désagrégation (+ émissions négatives)
Cas 1 Cas 2
Quantité (Mt d’éq. CO2) 10 477 10 198 10 852 10 397 11 034
Émissions de 2035, par rapport à 2005 -53 % -52 % -46 % -55 % -51 %
Réchauffement climatique implicite (°C)
Principes d’équité 2,45 2,42 2,49 2,44 2,51
Principes de capacité 2,56 2,52 2,60 2,55 2,62
Dette d’émissions (Mt d’éq. CO2), pour une probabilité de 67 % d’éviter un réchauffement de 1,5 °C
Équité -8 692 -8 413 -9 067 -8 612 -9 249
Capacité -8 863 -8 584 -9 238 -8 783 -9 420
Responsabilité -20 445 -20 166 -20 820 -20 366 -21 003

Les émissions de l’année 2035 le long de ces trajectoires varient de 46 % en deçà des niveaux de 2005 dans le cas de la trajectoire de forme sigmoïde avec des progrès initiaux lents, à 55 % en deçà des niveaux de 2005 dans la trajectoire hybride conçue pour atteindre la limite inférieure de l’intervalle de cibles de 2030. L’intervalle de valeurs est relativement faible, en partie parce que 2035 est le point médian entre l’adoption de la loi canadienne sur la carboneutralité et l’objectif de carboneutralité pour 2050. Étant donné que les émissions en 2021 étaient inférieures à celles de l’année de référence de 2005, une trajectoire linéaire implique que les émissions de 2035 devraient être inférieures de 53 % à celles de l’année de référence. Une cible intérimaire inférieure à 53 % pour 2035 équivaut à reporter davantage de fardeaux de réduction des émissions à la deuxième moitié de la période couverte par la loi. La trajectoire conçue pour atteindre la limite inférieure de l’intervalle de cibles de 2030 (40 % en deçà des niveaux de 2005) permet d'obtenir une réduction de 55 % en deçà des niveaux de 2005 en 2035Note de bas de page ii.67.

Figure 4 : Trajectoires et budgets des émissions, a) Linéaire, b) Sigmoïde no 2, c) Hybride, d) Décroissance avec émissions négatives

Description longue

Trajectoires et budgets d’émissions de gaz à effet de serre du Canada pour quatre scénarios (graphiques avec lignes et diagrammes à barres). La ligne noire de 1990 à 2021 représente les émissions réelles (d'environ 600 Mt CO2e à environ 700). La ligne bleue représente les émissions projetées de 2021 à 2050. La ligne bleue descend jusqu'à 0 selon quatre formes différentes : a) linéaire, b) sigmoïde, c) hybride (sigmoïde et linéaire) et d) décroissance avec des émissions négatives (sigmoïde plus lisse). Le long de la ligne bleue, les budgets des années 2021 à 2050 sont répartis en segments quinquennaux (diagrammes à barres).

Les émissions excédentaires associées à une probabilité de 67 % d’éviter un réchauffement de 1,5 °C sont équivalentes à 12 à 13 années d’émissions aux niveaux actuels (2022) en utilisant l’approche d’équité ou de capacité, et 28 à 31 années en utilisant l’approche de responsabilité. Le réchauffement implicite par les budgets sélectionnés constitue une autre manière de conceptualiser l’excédent. Si le budget carbone restant de la section 1.1 était inversé et que les budgets canadiens d’émissions étaient convertis en changements de température mondiaux implicites, ces budgets seraient l’équivalent d’une juste part selon l’équité ou la capacité d’une possibilité de 67 % d’éviter un réchauffementNote de bas de page ii.68 de 2,42 °C à 2,62 °C. La comptabilisation de la dette d’émissions par le biais d’une action internationale ou d’émissions négatives serait nécessaire pour abaisser le réchauffement planétaire implicite à 1,5 °C.

Comme nous l’avons mentionné, le choix d’une trajectoire d’émissions est nécessaire pour établir la quantité totale du budget. L’analyse présentée ici porte sur des trajectoires arbitraires de réduction des émissions qui ne sont pas fondées sur des politiques ou des innovations projetées. Notamment, la valeur d’échelle des budgets est néanmoins similaire dans les différentes trajectoires, soit moins de 8 %.

Étant donné que le point de départ de 698 Mt en 2021 et le point final de 0 Mt en 2050 sont les mêmes dans chaque trajectoire, les valeurs totales des budgets seront semblables, à moins qu’une trajectoire inhabituelle ne soit choisie (par exemple, des réductions initiales très fortes ou des mesures limitées suivies de réductions très fortes à la fin de la période). Étant donné que la valeur budgétaire totale n’est pas très sensible au choix de la trajectoire, une simple trajectoire de déclin linéaire ou une trajectoire hybride qui intègre l’intervalle de cibles de 2030 peut être la plus appropriée pour établir le budget.

Cette trajectoire initiale supposée n’est nécessaire que pour établir le budget. Une fois le budget d’émissions établi, la trajectoire d’émissions utilisée pour fixer des cibles intermédiaires et des segments du budget intermédiaire devient flexible, à condition que les segments ​demeurent​ conformes au budget total alloué. Toutefois, comme nous l’avons mentionné plus haut, étant donné que 2035 est le point médian entre l’adoption de la loi canadienne sur la carboneutralité et l’objectif de carboneutralité pour 2050, l’intervalle de cibles intermédiaires pour 2035 qui placent le Canada sur une trajectoire réaliste vers la carboneutralité est restreinte.

Pour le Canada, la trajectoire vers 2050 pourrait être divisée en segmentsNote de bas de page ii.69 de cinq ans couvrant la période de 30 ans entre l’adoption de la loi et l’objectif de carboneutralité d’ici 2050 (par exemple, de 2021 à 2025, de 2026 à 2030 jusqu’en 2046 à 2050). La figure 4 illustre les exemples de budgets divisés en segments de cinq ans (linéaires en haut, suivis de trajectoires sigmoïdes et d’une décroissance exponentielle). La ligne de trajectoires (en vert) s’étend des émissions historiques de 2021 du RapportNote de bas de page ii.70 d’inventaire national (ligne bleu foncé) à la cible de 2050, et les budgets quinquennaux sont calculés directement sur la trajectoire utilisée pour estimer le budget total. Il convient de noter que le budget ayant une décroissance exponentielle sert d’exemple d’émissions négatives représentées séparément du budget, d’où la trajectoire qui atteint le total présumé des émissions négatives (50 Mt d’éq. CO2) plutôt que la carboneutralité d’ici la fin de 2050.

À l’aide de cette approche, les segments du budget quinquennal pourraient être établis et ajustés au fil du temps, en fonction de l’incidence projetée des politiques et de la dette adoptées, ou de l’excédent accumulé par le dépassement ou du non-dépassement des segments du budget quinquennal précédents. Cela pourrait directement éclairer l’établissement de cibles intermédiaires de réduction des émissions. L’utilisation de segments de budgets pourrait nécessiter la tenue d’examens réguliers des cibles intermédiaires d’émissions, fondés sur les incidences des émissions excédentaires ou du report des segments de budget précédents sur les segments budgétaires futurs. Par exemple, si le Canada devait dépasser le budget 2026 à 2030, le budget 2031 à 2035 devrait être moins important que prévu, ce qui pourrait également entraîner une révision d’une cible établie précédemment pour 2035. Il faudrait également prendre des décisions pour déterminer si l’excédent des segments de budget précédents, comme cela s’est produit au Royaume-Uni, pourrait servir à augmenter les segments de budgetNote de bas de page ii.71 futurs ou à réduire le budget global et les émissions excédentaires associées.

4. Principales conclusions

Cette analyse de deux approches visant à élaborer et à utiliser des budgets carbone nationaux pour le Canada pointe vers ces​ ​​​principales conclusions :

  1. Les budgets carbone sont de meilleurs outils de mesure et de responsabilisation que les cibles ponctuelles : L’élaboration d’un budget carbone pour le Canada permettrait d’aligner davantage la politique climatique fédérale sur la science du climat en passant d’une politique qui met l’accent uniquement sur les cibles d’une seule année à celle qui prend en compte les émissions cumulatives au fil du temps. En principe, ​une approche d’élaboration du budget carbone offre​ un outil de comptabilité transparent.
  2. Le Canada devrait élaborer un budget carbone incluant le suivi des émissions excédentaires : Un budget carbone national compatible avec l’article 2 de l’Accord de Paris et les principes de la CCNUCC n’est pas réalisable à court terme pour le Canada, car la valeur serait proche de zéro ou négative. Par ailleurs, le Canada pourrait élaborer un budget national fondé sur une trajectoire d’émissions réaliste à partir du moment où sa loi sur la carboneutralité est adoptée en vue de la carboneutralité en 2050 et pourrait utiliser les « émissions excédentaires » pour définir ses responsabilités internationales sur le plan du financement climatique, des transferts d’atténuation et/ou d’émissions négatives, y compris l’élaboration de lignes directrices claires pour assurer l’intégrité sociale et environnementale de ces activités.
  3. Les budgets carbone peuvent combler certaines des lacunes des cibles ponctuelles : L’évaluation des mesures de réduction des émissions sur une période de cinq ans​,​ ainsi que pour les années cibles individuelles​,​ permettrait d’atténuer la variabilité interannuelle des inventaires des émissions, en particulier pour les émissions provenant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF). L’intervalle de valeurs pour ces dernières émissions d’une année à l’autre atteint 38 Mt dans le Rapport d’inventaire national 2024Note de bas de page ii.72, ce qui équivaut à une différence de 5 % dans les émissions par rapport au niveau de référence de 2005. L’évaluation des progrès réalisés sur une période de cinq ans permettrait d’éviter qu’une cible ne soit ratée ou dépassée en raison d’événements stochastiques qui influent sur l’échange de carbone dans l’atmosphère (par exemple, des années individuelles de feux graves) ou sur l’activité économique (par exemple, des confinements temporaires à la suite d’une pandémie, ou des pénuries et blocages dans la chaîne d'approvisionnement).
  4. Les cibles intermédiaires ponctuelles et les budgets carbone sont complémentaires et peuvent être liés : L’élaboration d’un budget global et de segments intermédiaires du budget quinquennal peut se faire de concert avec l’établissement de cibles intermédiaires d’émissions en vertu de la loi canadienne sur la carboneutralité. Les mêmes exercices de ​modélisation​ des émissions utilisés pour nourrir l’élaboration des cibles pourraient servir à définir la trajectoire pour l’établissement du budget total et/ou des budgets intermédiaires. Par exemple, les trajectoires utilisées dans cette analyse portent à croire que l’intervalle des cibles de 2035 correspondant à une trajectoire vers la carboneutralité est faible, c’est-à-dire de 50 % à 55 % en deçà de la base de référence de 2050.
  5. Le processus d’élaboration des budgets carbone doit être transparent : L’élaboration et la mise en œuvre des budgets carbone requièrent des nuances. Bien que les budgets carbone soient plus fondés sur des données scientifiques que les cibles ponctuelles, l’élaboration d’un budget à l’échelle nationale nécessite tout de même des choix normatifs et la prise en compte des relations internationales, de l’acceptabilité sociale et d’autres facteurs. Une solution partielle pourrait consister à établir un intervalle de budget carbone à l'instar d’un intervalle utilisé pour la cible d’émissions pour 2030. Les budgets carbone paraîtront néanmoins imprécis et feront l’objet d’un examen minutieux s’ils ne s'appuient pas sur un processus clair et transparent.

Appendice : Méthodes d’élaboration du budget carbone fondées sur l’équité

Les ​​​​budgets carbone restants du Canada, pour une possibilité spécifique d’éviter un réchauffement mondial moyen de la surface de la planète de 1,5° et de 2 °C, ont été estimés à l’aide des données nationales et internationales disponibles sur les émissions et l’économie. Tout d’abord, les budgets carbone mondiaux restants du GTI et du GTII du GIEC, et de Lamboll et coll. ont été ajustés pour débuter en 2021 afin de s’aligner sur la loi canadienne sur la carboneutralité, à l’aide des données historiques sur les émissions mondiales de ​​​​CO2 seulement (combustibles fossiles, combustibles de soute et ATCATF) provenant du Projet mondial de carboneNote de bas de page ii.73. La part du Canada dans le budget carbone mondial restant, appelé ci-après BCR, a été calculée selon les principes d’équité, de capacité et de responsabilité, en utilisant les données historiques sur la population et le PIB de la Banque mondialeNote de bas de page ii.74, ainsi que les données historiques sur les émissions du Projet mondial de carbone et du RapportNote de bas de page ii.75 d’inventaire national 2024, comme suit.

Le BCR fondé sur l’équité est réparti en fonction de la part moyenne de la population mondiale détenue par le Canada entre 1992 et 2021. Cette période s’étend de la création de la CCNUCC, lorsque le principe de responsabilité commune mais différenciée a été inscrit dans la gouvernance climatique internationale, et l’adoption de la loi canadienneNote de bas de page ii.76 sur la carboneutralité :

Description longue

Dette carbone égale la somme des émissions de 1992 à 2022 chevron Émissions du Canada moins parenthèse Émissions mondiales fois parenthèse Population du Canada sur Population mondiale parenthèse parenthèse chevron

Le BCR fondé sur les capacités repose sur les moyens de réduire les émissions et est alloué en fonction de la part du Canada dans les émissions cumulatives de CO2 seulement de 1992 à 2021, corrigée en fonction du PIB par habitant du Canada par rapport à celui du monde en 2021, date à laquelle la loi a été adoptée :

Description longue

BCR Capacité égale BCR Monde fois Émissions Canada sur Émissions Monde sur PIB par capita Canada sur PIB par capita Monde

Le BCR fondé sur la responsabilité repose sur la contribution historique aux émissions et est alloué en fonction de la part équitable du BCR mondial dans le temps. Il est calculé comme le BCR fondé sur l’équité moins les émissions historiques excédentaires, c’est-à-dire les émissions cumulatives de CO2 supérieures à la part de population équitable depuis 1992Note de bas de page ii.77 :

Description longue

Dette carbone égale la somme des émissions de 1992 à 2022 chevron Émissions du Canada moins parenthèse Émissions mondiales fois parenthèse Population du Canada sur Population mondiale parenthèse parenthèse chevron

Étant donné que les rapports sur les GES et la cible des émissions du Canada englobent tous les GES, les BCR (unités de Mt de CO2) à partir de 2021 ont ensuite été rajustés à tous les GES (Mt d’éq. CO2) en divisant le total par le pourcentage des émissions nationales de GES de 2021 sous la forme de CO2 (77 %) selon le Rapport d’inventaire national 2024Note de bas de page ii.78.

L’ajustement n'a été effectué qu’à des fins de comparaison avec les valeurs d’émissions couramment utilisées au Canada. Les années restantes dans chaque BCR au taux d’émissions actuel sont les mêmes, quel que soit l’ajustement.

Chaque BCR a ensuite été mis à jour jusqu’au 1er janvier 2023, en soustrayant les émissions déclarées de 2021 et 2022 du Rapport d’inventaire national de 2024. Le nombre d’années restantes dans chaque BCR a été calculé en fonction de cette estimation précoce des émissions de 2022.

Volume 3 : Combler l’écart : ​Atteindre ​la cible d’émissions du Canada pour 2030

Aperçu

En juillet 2023, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a demandé conseil au Groupe consultatif pour la carboneutralité (GCPC) sur les nouvelles mesures supplémentaires que le gouvernement du Canada pourrait mettre en œuvre pour atteindre sa cible de réduction des émissions de 2030 de 40 % à 45 % en deçà des niveaux de 2005.

C’est ce que nous faisons ici, et nous offrons également des conseils sur d’autres moyens de combler l’écart qui ne reposent pas uniquement sur de nouvelles mesures. Au cours de la dernière décennie, le gouvernement fédéral a créé une série de politiques climatiques de plus en plus complexes qui, ensemble, forment un cadre stratégique fédéral pour la carboneutralité. Ce cadre, constitué de politiques climatiques existantes, en cours d’élaboration et annoncées, est révélateur de l’approche évolutive et consultative adoptée à l’égard de la gouvernance face à la crise climatique. Comme tout cadre stratégique, il n’est pas parfait, mais il peut être amélioré. Notre conseil se concentre sur la manière de le faire : terminer ce qui a été commencé, améliorer ce qui existe et mettre en œuvre de nouvelles politiques.

Le gouvernement du Canada a réalisé des progrès considérables en matière d’action climatique visant à réduire les émissions au cours des huit dernières années, depuis la signature de l’Accord de Paris en 2016. Toutefois, des mesures plus vigoureuses et soutenues sont nécessaires pour atteindre notre cible de réduction des émissions pour 2030 et pour nous réorienter vers la voie de la carboneutralité à long terme. Même avec une mise en œuvre idéale des politiques annoncées et l’atteinte des cibles sectorielles, le Canada n’atteindra pas sa cible pour 2030. Selon les estimations présentées dans le premier Rapport d’étape sur le Plan de réduction des émissions à l'horizon 2030 du gouvernement du Canada, même en cas de mise en œuvre intégrale des plans existants et couronnés de succès, le Canada pourrait ne pas atteindre sa cible de réduction des émissions pour 2030 de 40 % à 45 % en dessous des niveaux de 2005, soit une réduction d’environ 29 Mt éq. CO2, ce qui correspondrait à une réduction de 36 % des émissions par rapport aux niveaux de 2005. Si la cible de 2030 n’est pas atteinte, des efforts encore plus importants et potentiellement plus coûteux seront indispensables à l’avenir.

Notre rapport identifie des pistes significatives pour combler l’écart par rapport à la cible de réduction des émissions de 2030. En résumé, nous pensons qu’il est plus efficace pour le gouvernement de se focaliser sur un certain nombre de mesures ayant les plus fortes répercussions et de les mettre en œuvre rapidement, compte tenu du peu de temps qui reste avant 2030 et du délai nécessaire à la mise en œuvre de nouvelles politiques. Nos analyses et nos consultations nous ont permis de parvenir à un consensus sur les moyens les plus susceptibles de combler l’écart :

  1. Finaliser les mesures annoncées
  2. Gérer les interactions négatives
  3. Renforcer la tarification du carbone pour l’industrie
  4. Réduire davantage les émissions du secteur du pétrole et du gaz
  5. Évaluer et poursuivre des mesures supplémentaires

Introduction : Atteindre la cible de 2030 pour le Canada

En juillet 2021, le Canada a présenté officiellement sa contribution déterminée à l’échelle nationale revue à la hausse en vertu de l’Accord de Paris, s’engageant à réduire les émissions de 40 % à 45 % en deçà des niveaux de 2005 d’ici 2030.Note de bas de page iii.1 Cette cible, ainsi que l’engagement à l’égard de la carboneutralité d’ici 2050, est inscrit dans la loi par le biais de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité. Conformément aux exigences de la Loi, le gouvernement du Canada a publié en mars 2022 le Plan de réduction des émissions de 2030 (PRE), qui décrit en détail comment le Canada entend atteindre la cible de 2030.

La cible de 2030, comme toutes les cibles intermédiaires, permet de s'assurer que le Canada soit sur la bonne voie pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050, de mettre au point la trajectoire, le cas échéant, et de faire en sorte que tous les paliers de gouvernement rendent compte aux Canadiens de l’accomplissement de leurs engagements. ​​​​​​​​La Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité établit un processus clair permettant au gouvernement fédéral de fixer des cibles nationales de réduction des émissions et d’élaborer des plans de réduction des émissions tous les cinq ans afin de contribuer à la réalisation de ces cibles, avec la participation des provinces et des territoires, des peuples autochtones, du Groupe consultatif pour la carboneutralité et des Canadiens intéressés. La Loi exige également que le gouvernement explique pourquoi il n’a pas atteint une cible, au besoin.

En juillet 2023, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a demandé conseil au GCPC sur les mesures supplémentaires que le gouvernement du Canada pourrait mettre en œuvre pour atteindre sa cible de réduction des émissions de 2030 et s’aligner sur l’objectif de carboneutralité d’ici 2050.

Le Canada a clairement progressé vers l’atteinte de sa cible de réduction des émissions de 2030. Bien que les émissions aient rebondi après la pandémie dans la plupart des secteurs, les politiques climatiques et le déploiement de technologies propres contribuent à des réductions à long terme. Depuis 2005, les émissions ont diminué dans l’industrie lourde, les déchets, et surtout dans le secteur de l’électricité, où les émissions ont chuté de 59 %Note de bas de page iii.2.

Il faut en faire plus pour que le Canada se rapproche de sa cible de 2030.

Les propres estimations du gouvernement du Canada indiquent qu’il manquera la cible de 2030 d’environ 29 Mt d’éq. CO2 ou n’atteindra une réduction de 36 % par rapport aux niveaux de 2005, même si les plans existants étaient pleinement mis en œuvreNote de bas de page iii.3. Selon la modélisation de l’Institut climatique du Canada, les émissions de 2030 pourraient s’établir entre 34 % et 36 % en deçà des niveaux de 2005Note de bas de page iii.4. Même si chacune de ces projections repose sur des hypothèses légèrement différentes, les deux indiquent sans équivoque qu’une mise en œuvre rapide des politiques planifiées qui ne sont pas encore appliquées, est nécessaire pour atteindre la cible de réduction des émissions à l’horizon 2030.

À l’automne 2023, le commissaire à l’environnement et au développement durable (CEDD) a examiné le Plan de réduction des émissions (PRÉ) pour 2030, en mettant l’accent sur la transparence et la responsabilisationNote de bas de page iii.5. Le CEDD a constaté que seulement 45 % des mesures énoncées dans le PRÉ avaient un délai de mise en œuvre et que 95 % des mesures mentionnées dans le PRÉ n’avaient pas de cible ni de réduction anticipée d’émissions. Conformément à l’avis du GCPC dans son premier rapport annuel, le CEDD a indiqué qu’il était nécessaire d’améliorer la modélisation d’Environnement et changement climatique Canada pour tenir compte des hypothèses trop optimistes, de l’analyse limitée des incertitudes et de l’absence d’examen par les pairs.

Le Green Future Index (indice d’un avenir vert), qui classe 76 pays et territoires en fonction de leurs progrès et de leur engagement en faveur d’un avenir durable et à faibles émissions de carbone, a placé le Canada au 6e rang en termes d’engagements en matière de politique climatique, mais au 45e rang pour les progrès réalisés en matière de transition énergétique, au 51e rang pour l’innovation propre et au 57e rang pour son bilan en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES)Note de bas de page iii.6. De même, le Climate Change Performance Index de 2024 (indice de rendement de la lutte contre les changements climatiques) a classé le Canada 59e sur un total de 63 pays et l’Union européenne, en tenant compte des émissions de GES, des énergies renouvelables, de la consommation d’énergie et de la politique climatiqueNote de bas de page iii.7.

Dans l'ensemble, ces analyses révèlent l'existence d’un écart entre les résultats actuels et la cible fixée pour 2030. Nous devons faire plus, et agir dès maintenant, pour l’atteindre.

Conseils fondés sur des valeurs et des principes

Au début de son mandat, le GCPC a élaboré une série de dix valeurs et principes qui encadrent son travail et ses conseils au gouvernement. Bien que tous ces principes soient importants, trois d’entre eux nous guident pour passer d’une action progressive au changement transformateur nécessaire pour atteindre la cible du Canada pour 2030 et son objectif de carboneutralité d’ici 2050 :

  • agir rapidement et de toute urgence. Nous devons agir maintenant et continuer à innover dans nos approches pour apporter les changements nécessaires au niveau du système.
  • faire preuve d'audace et de proactivité. Nous devons être stratégiques et ambitieux, et comprendre l’ampleur des changements nécessaires.
  • faire attention aux impasses. Il est important d’éviter de développer des systèmes et des technologies qui constitueront un fardeau en matière d’émissions avant 2050.

Le troisième principe est particulièrement pertinent pour nos conseils sur la réduction de l’écart par rapport à la cible de réduction des émissions à l'horizon 2030​​​​. Le fait de se concentrer uniquement sur la réduction progressive des émissions ou sur des objectifs à court terme, au lieu de prendre en compte les mesures de transformation et les objectifs à long terme, pourrait mener sur la mauvaise direction. Certaines mesures pourraient réduire progressivement les émissions (de 10 % ou moins à court terme), mais sont incompatibles avec l’élimination des émissions à long terme. Ces mesures risquent de nous enfermer dans des systèmes technologiques qui devront finalement être remplacés, souvent à un coût élevé pour les contribuables et les travailleurs.

Pour atteindre la cible de 2030, il faudra sans aucun doute un effort à l’échelle de la société. Bien que nos conseils soient axés sur le gouvernement fédéral, l'ensemble de la société canadienne a un rôle à jouer pour aider le Canada à réduire ses émissions de GES. Les provinces, les territoires, les municipalités, les instances dirigeantes autochtones, les experts, y compris les détenteurs de savoirs autochtones et les scientifiques, le secteur privé et la société civile, peuvent tous apporter une contribution cruciale à la réalisation de cet important objectif. Il existe de nombreuses opportunités non exploitées d’harmoniser les efforts de ces acteurs, de tirer parti des responsabilités existantes et de renforcer les capacités pour atteindre ​​les cibles climatiques et assurer un environnement propre, la santé humaine et la prospérité économique. 

Approche

Pour répondre à la demande du ministre qui souhaite identifier les possibilités de combler l’écart par rapport à la cible de réduction des émissions pour 2030, le GCPC a sollicité des contributions écrites de la part de 62 experts et partenaires. Le mandat d’engagement du GCPC est défini dans la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, et comprend la conduite d’activités de mobilisation liées à l’atteinte de la carboneutralité. Nous travaillons en étroite collaboration avec d’autres organismes consultatifs, tant au Canada qu’à l’étranger, et nous nous engageons auprès de tous les niveaux de gouvernement, des gouvernements et des organisations autochtones, des jeunes, de la société civile, de l’industrie, des experts, y compris des scientifiques et des détenteurs de savoirs autochtones, ainsi que des organismes internationaux.

Plus précisément, nous avons demandé des suggestions sur les nouvelles mesures de réduction des émissions que le gouvernement du Canada devrait mettre en œuvre au cours des deux ou trois prochaines années, sur la détermination de toute lacune majeure en suspens dans la conception ou la mise en œuvre des politiques climatiques fédérales actuelles ou proposées, et sur la façon dont ces mesures pourraient être conçues et mises en œuvre pour faire progresser la réconciliation avec les peuples autochtones ainsi qu’un processus vers un avenir carboneutre équitable. Les contributions des parties prenantes ont été publiées dans notre rapport Ce que nous avons entendu en 2022-2023. En résumé, les répondants ont souligné la nécessité de mettre pleinement en œuvre toutes les politiques climatiques proposées, de concentrer les nouvelles mesures sur les transports publics et les bâtiments, de renforcer les mesures existantes et de créer de nouvelles mesures qui jettent les bases de réductions des émissions supplémentaires.

Appuyer l’action climatique autodéterminée des autochtones

Les changements climatiques, avec leurs répercussions sur la récolte des plantes, la chasse et la pêche, ainsi que le réseau vital des routes d’hiver, sans compter les évacuations fréquentes et généralisées en raison des feux de forêt, menacent directement les modes de vie des populations autochtones. Les peuples autochtones subissent de façon disproportionnée les impacts des changements climatiques et exigent en conséquence une stratégie d’intervention ciblée et autodéterminée. L’établissement d’un partenariat constructif avec les nations, les gouvernements et les communautés autochtones est une étape importante pour faire avancer la réconciliation avec les peuples autochtones, respecter leurs droits inhérents, constitutionnels et internationaux et accroître la probabilité que le Canada puisse atteindre ses cibles de réduction des émissions de 2030 par le biais de projets sur les terres autochtones ou ayant une incidence sur celles-ci.

Nous avons reçu des commentaires clairs sur deux domaines, soit la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et le Programme national de garantie de prêts pour les autochtones.

En juin 2023, le gouvernement du Canada a publié le Plan d’action pour appuyer la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Les mesures 46 à 50 de ce plan visent à soutenir l’action climatique autodéterminée pour les peuples autochtones. La mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et la garantie d’un consentement acceptable sont des préoccupations de longue date des Premières Nations, des Inuits et des Métis. Pour atteindre les objectifs de carboneutralité, il faudra continuer de mettre en œuvre des projets carboneutres partout au Canada, dans les territoires autochtones ou à travers ceux-ci (par exemple, construire des routes d’accès). Tous les gouvernements doivent mettre en œuvre de manière cohérente et significative la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, en particulier en ce qui concerne le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause.

Le budget de 2024 du gouvernement du Canada a proposé jusqu’à 5 milliards de dollars pour la création d’un Programme national de garantie de prêts pour les autochtones afin de réduire les obstacles à la participation des autochtones aux projets énergétiques, y compris la copropriété. En partie à cause de l'héritage colonial de la Loi sur les Indiens, de nombreux peuples autochtones rencontrent des difficultés à accéder au niveau de capital à risque nécessaire pour s’engager sur les marchés financiers avec des prêts à prix raisonnable. Il est essentiel d’élargir l’accès aux services financiers pour accroître la participation des autochtones aux investissements en capitaux propres dans les projets.

Au-delà de la promotion de la réconciliation économique, la propriété autochtone des projets carboneutres peut accélérer l’atteinte des objectifs de carboneutralité du Canada d’une manière équitable sur le plan social. Elle ouvre de nouvelles sources de capitaux pour les projets carboneutres, accélère les évaluations d’impact et positionne l’économie canadienne pour réussir dans un avenir décarboné. En fin de compte, l'élargissement de l’accès au capital peut accroître la part des projets d’énergie propre appartenant aux autochtones qui respectent et reconnaissent les perspectives, les droits, les responsabilités et les besoins uniques des peuples autochtones.

À mesure que le gouvernement fédéral met en œuvre ce nouveau programme, nous l’encourageons à travailler de façon stratégique avec les partenaires des Premières Nations, des Inuits et des Métis sur la façon dont le Programme national de garantie de prêts pour les autochtones pourrait soutenir la participation ou la propriété des autochtones dans des projets alignés sur la carboneutralité.

En plus de solliciter la contribution écrite d’experts et de partenaires, le GCPC s’est associé à l’Institut climatique du Canada pour évaluer les politiques potentielles qui pourraient aider à combler l’écart par rapport à la cible de réduction des émissions de 2030. Dans le cadre de cette évaluation, on a utilisé des modèles existants et nouveaux pour explorer les possibilités de réductions supplémentaires des émissions au Canada. L’Institut climatique du Canada nous a fourni une série de mesures stratégiques pour combler l’écart par rapport à la cible de 2030 sur la base de sa modélisation et son analyse qualitative des forces et des faiblesses de ces mesures. En s’appuyant sur l’analyse de l’Institut climatique du Canada, nous avons examiné les mesures qui pourraient figurer dans nos recommandations, en tenant compte de l’éventail des contributions des parties prenantes et de nos propres connaissances spécialisées.

Notre modélisation, notre analyse et nos conseils pour 2030 se limitent au cadre de politique climatique existant et n’ont pas envisagé d’autres voies, fondées sur des cadres de politiques sensiblement différents. Nous avons supposé que les politiques déjà annoncées seraient mises en œuvre. À l’avenir, lors de l'examen des voies à long terme vers la carboneutralité, nous évaluerons plus en détail le cadre de politique existant.

Méthodes

Une approche graduelle a été adoptée pour cette collaboration avec l’Institut climatique du Canada. La première phase a été menée avant la publication du rapport d'étape 2023 sur le plan de réduction des émissions de 2030 afin de fournir des conseils préliminaires au ministre avant la COP28 en décembre 2023. En collaboration avec Navius Research Inc. (Navius), l’Institut climatique du Canada ​a modélisé un scénario d’extrapolation rétrospective qui a permis de cerner les secteurs et les utilisations finales ayant des réductions économiquement efficaces pour atteindre la cible de 2030.​ ​l’Institut a ensuite ​tiré parti des bases de données existantes (la base de données de suivi des trajectoires d’émission 440 Megatonnes et les scénarios du Plan de réduction des émissions de Navius) pour identifier les secteurs où les politiques existantes pourraient être renforcées, et où de nouvelles politiques pourraient être appliquées.

À la suite de la modélisation initiale et de la rétroaction des intervenants, nous avons communiqué nos conseils préliminaires sur la réduction de l’écart d’émissions de 2030 au ministre en novembre 2023. Ces conseils portaient sur les points suivants : a) veiller à ce que les politiques en cours d’élaboration soient entièrement finalisées (crédits d’impôt à l’investissement, Règlement sur l’électricité propre, mandat de vente de véhicules légers zéro émission); b) élaborer et exécuter les politiques annoncées (plafond d’émissions pour le secteur pétrolier et gazier, normes en matière de GES pour les véhicules légers après 2026, Stratégie canadienne pour les bâtiments verts, émissions et mandats de vente des véhicules moyens et lourds, réglementation des émissions de méthane provenant des sites d’enfouissement et Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones); et c) renforcer les mesures existantes et mettre en œuvre des mesures supplémentaires (c’est-à-dire renforcer la tarification fédérale de la pollution par le carbone par le biais de contrats sur différence pour le carbone, resserrer les systèmes de tarification basés sur le rendement, parachever le barème des prix du carbone pour l’après 2030, renforcer le mandat de réduction des émissions de méthane dans le secteur pétrolier et gazier, élaborer un programme national de garantie de prêts pour les autochtones).

À la suite de la présentation de l’avis préliminaire du GCPC et la publication du Rapport d’étape 2023 sur le Plan de réduction des émissions pour 2030, l’Institut climatique du Canada et Navius ​ont mis à jour les politiques de Plan de réduction des émissions dans le modèle et révisé le scénario d’extrapolation rétrospective, ce qui a entraîné des modifications mineures de l'ampleur, par secteur et par utilisation finale, des réductions d’émissions économiquement efficaces pour atteindre la cible de 2030.​

L’Institut climatique du Canada a par la suite entrepris deux séries de modèles ascendants, en simulant plusieurs ensembles de politiques susceptibles d’atteindre la cible de 2030. Nous avons travaillé en étroite collaboration avec l’Institut climatique du Canada pour élaborer ces ensembles de mesures, qui testent différentes approches de réduction des émissions (par exemple, une plus grande attention accordée aux subventions ou l'application de réglementations plus strictes sur le méthane pour le secteur pétrolier et gazier). L’Institut climatique du Canada a d’abord modélisé deux scénarios stratégiques qui ont mis à l’épreuve les conseils préliminaires du GCPC et l’incidence de l’augmentation des subventions et des réglementations. Ces scénarios n’ayant pas abouti, l’Institut climatique du Canada a mis à l’essai trois autres scénarios plus rigoureux incluant de nouvelles politiques. Chacun de ces trois scénarios a permis de combler l’écart. L’Institut climatique du Canada a ensuite procédé à une évaluation qualitative des politiques en tenant compte de six dimensions : l’efficacité de la réduction des GES, la rentabilité, le risque lié à la mise en œuvre/la viabilité sociétale, la faisabilité technologique, la compétitivité et l'accessibilité financière. Enfin, l’Institut nous a proposé une série d’options permettant de combler l’écart par rapport à la cible de 2030 à la lumière de sa modélisation et de son analyse qualitative.

Un résumé détaillé de la méthodologie, des hypothèses de scénario, des résultats et de l’analyse de l’Institut climatique du Canada est publié dans l’annexe de ce rapport. L’Institut a également publié une annexe technique séparée avec des détails additionnels sur la modélisation.

Conseil 1 : Finaliser les mesures annoncées

Le gouvernement du Canada devrait finaliser les politiques de réduction des émissions de GES qui ont déjà été annoncées ou qui sont en cours de développement :

  1. les crédits d’impôt à l’investissement dans l’économie propre
  2. le plafonnement des émissions du secteur pétrolier et gazier
  3. le Règlement sur l’électricité propre
  4. la Stratégie canadienne pour les bâtiments verts
  5. le Règlement sur le méthane des sites d’enfouissement
  6. la norme de vente pour les véhicules légers et lourds zéro émission
  7. les normes d’émissions de GES pour les véhicules légers, moyens et lourds après 2026

Bien que le gouvernement du Canada ait déjà mis en œuvre de nombreuses mesures pour aider à atteindre la cible climatique de 2030, plusieurs politiques clés susceptibles de réduire davantage l’écart d’émissions sont à des stades de développement plus précoces, ayant été annoncées ou étant en cours d’élaboration, mais pas encore parachevées. Compte tenu de l’architecture des politiques existantes et du court délai pour prendre des mesures supplémentaires afin d’atteindre la cible de 2030, le GCPC recommande au gouvernement fédéral de mener à bien les politiques qui ont déjà été annoncées ou qui sont en partie élaborées pour combler l’écart. Ces politiques annoncées et partiellement élaborées représentent un moyen rapide de réduire les émissions supplémentaires notables, même si le GCPC a quelques préoccupations quant aux caractéristiques de conception de certaines politiques.

Toutefois, notre conseil de mettre en œuvre les politiques annoncées ne constitue pas, dans tous les cas, une approbation de celles-ci et ne représente pas nécessairement la façon dont nous conseillerions au gouvernement de procéder si nous devions concevoir l’approche de la politique climatique à partir de zéro. Cela étant dit, le rajustement des politiques actuelles en fonction des informations disponibles les plus fiables est une bonne pratique en matière de gestion adaptative et peut contribuer à garantir des réductions d’émissions à court terme.

Crédits d’impôt à l’investissement dans l’économie propre

Conseil 1A : Le gouvernement du Canada devrait parachever tous les crédits d’impôt à l’investissement dans l’économie propre. Il faudra au moins cinq ans pour construire de nombreux projets que ces crédits d’impôt à l’investissement visent à débloquer. ​Une action immédiate est nécessaire pour​ avoir une incidence sur les émissions de 2030.

Les gouvernements ont souvent recours à des mesures fiscales (ou à des incitatifs / soutiens fiscaux), telles que des crédits d’impôt pour un pourcentage d’investissements dans des secteurs ciblés, pour atteindre leurs objectifs de politiques en encourageant l’investissement du secteur privé. Les crédits d’impôt à l’investissement permettent aux entreprises de réduire ou de reporter leurs obligations fiscales, ce qui réduit les recettes fiscales du secteur public. Le Canada utilise depuis longtemps les mesures fiscales comme outil efficace de politique industrielle. Nous considérons les crédits d’impôt à l’investissement comme une mesure complémentaire nécessaire à la tarification du carbone et une mesure clé pour promouvoir les investissements en capital carboneutres dans le pays, atteindre des objectifs de décarbonisation plus ambitieux, et développer d’importantes coalitions du secteur privé soutenant les objectifs de carboneutralité.

Depuis 2021, le gouvernement fédéral a annoncé une série de crédits d’impôt à l’investissement dans l’économie propre afin d’appuyer les objectifs du Canada en matière de réduction des émissions et de compétitivité économique. Ces crédits d’impôt stimuleront le déploiement d’énergies propres, la création de nouveaux emplois et les innovations technologiques grâce à l’investissement, tandis que les besoins en main-d’œuvre associés à ces crédits d’impôt à l’investissement (par exemple, des crédits d’impôt plus élevés accordés aux entreprises qui paient les salaires en vigueur) contribueront à assurer des emplois bien rémunérés. Les crédits d’impôt à l’investissement pour le captage, l’utilisation et le stockage du carbone et les technologies propres ont été ​​parachevés avec l’adoption de la Loi d’exécution du budget de 2024. Cependant, plusieurs crédits d’impôt à l’investissement n’ont pas encore été finalisés, y compris ceux pour l’hydrogène propre, la fabrication de technologies propres, électricité propre, la biomasse et la chaîne d’approvisionnement des véhicules électriques.

Les entreprises innovantes créent constamment de nouvelles technologies susceptibles de réduire les coûts et les GES. Le gouvernement fédéral devrait mettre en place un processus normalisé et courant pour évaluer les nouvelles technologies et déterminer si celles-ci devaient être ajoutées à la liste des technologies admissibles en vertu des crédits d’impôt à l’investissement dans l’économie propre.

Étude de cas 1 : Faire croître la production et les investissements dans les énergies renouvelables et non émettrices

Le crédit d’impôt à l’investissement dans les technologies propres permettra d’accélérer rapidement le déploiement des énergies renouvelables et du stockage de l’énergie, deux technologies en plein essor au Canada. En 2023, le secteur de l’énergie éolienne, solaire et du stockage d’énergie a connu une croissance de 11,2 %, atteignant un nouveau total de 21,9 GWNote de bas de page iii.8. L’Alberta a enregistré 92 % de cette croissance, malgré le moratoire provincial sur les nouveaux projets en cours à la fin de 2023. Une certaine croissance a également été observée dans des régions du Canada atlantique et des territoires.

Bien que la croissance des énergies renouvelables au Canada ne soit pas comparable à celle mondiale, une plus grande capacité est en cours de développement ou prévue, en particulier dans de nombreuses provinces annonçant des objectifs vers la carboneutralité et des plans d’approvisionnement écologiquesNote de bas de page iii.9. Le nombre de grands projets de technologie propre en cours de construction ou prévus a continué d’augmenter, avec un investissement total de 159 milliards de dollars dans des projets en 2023Note de bas de page iii.10. Le nouveau crédit d’impôt à l’investissement dans les technologies propres aidera le Canada à attirer d’autres investissements et à déployer plus rapidement des technologies qui peuvent aider à combler l’écart d’émissions de 2030.

Plafonnement des émissions du secteur du pétrole et du gaz

Conseil 1B : Le gouvernement du Canada devrait finaliser la règlementation sur le plafonnement des émissions du secteur pétrolier et gazier au plus tard en 2025 ou veiller à la rigueur des autres politiques appliquées à ce secteur. Les objectifs de réduction des émissions du secteur pétrolier et gazier devraient être conformes aux objectifs nationaux et représenter une part équitable des réductions des émissions par rapport aux autres secteurs.

Les émissions du secteur pétrolier et gazier ont augmenté de 11 % entre 2005 et 2022, plus que tout autre secteur économique, et représentent 31 % des émissions nationales. Dans son conseil précédent sur le Plan de réduction des émissions, le GCPC a indiqué que la cible de 2030 ne sera pas atteinte sans une réduction substantielle des émissions du secteur pétrolier et gazier.

Afin d’obtenir les réductions d’émissions nécessaires dans ce secteur, le gouvernement fédéral a proposé un nouveau système national de plafonnement et d’échange des émissions de GES pour le secteur pétrolier et gazier qui compléterait les politiques climatiques actuelles, telle que la tarification du carbone industriel et les politiques qui couvrent le raffinage et la combustion du pétrole et du gaz (par exemple, le Règlement sur les combustibles propres, les normes relatives aux émissions de GES pour les véhicules et la redevance fédérale sur les combustibles). La mise en œuvre d’un plafond d’émissions ambitieux pour la plus grande source d’émissions liées à l’énergie au Canada serait l’un des principaux moteurs de la réduction des émissions en 2030 au-delà des mesures déjà existantes. Une récente analyse de l’Institut climatique du Canada estime que le plafonnement propose des émissions pour le gaz et le pétrole proposé pourrait être responsable ​​de 7 % à 34 % de réductions d’émissions additionnelles totales entre le scénario de référence et les scénarios de politiques complets modélisés dans le Rapport d’étape sur le Plan de réduction des émissions pour 2030Note de bas de page iii.11. Les systèmes de plafonnement et d’échange constituent une politique économiquement efficace qui a fait ses preuves et qui est largement utilisée. Ils limitent la pollution en incitant financièrement les entreprises à trouver des solutions moins coûteuses et moins polluantes.

À l’automne 2021, le ministre de l’Environnement et du Changement climatique et le ministre des Ressources naturelles ont demandé au GCPC de fournir des principes directeurs clés pour guider l’élaboration d’un plafonnement des émissions pour le secteur pétrolier et du gazier. Dans notre Proposition concernant le plan de réduction des émissions de 2030 du gouvernement du Canada, nous avons indiqué que le Canada a besoin d’un plafond d’émissions pour le secteur pétrolier et gazier, et exposé 13 principes détaillés qui peuvent guider son élaboration. Il est essentiel que le plafond soit fixé dans le contexte d’efforts plus vastes visant à réduire les émissions de l’économie canadienne de 40 % à 45 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030. Si le secteur pétrolier et gazier ne parvenait pas à atteindre proportionnellement la cible du Canada pour 2030 ou son propre plafond sectoriel, d’autres secteurs devraient faire encore plus d’efforts pour que le Canada atteigne son objectif, ou d’autres approches comme l’élimination du carbone devraient être déployées à une plus grande échelle.

Les membres du GCPC conviennent que les objectifs de réduction des émissions du secteur pétrolier et gazier devraient s’aligner avec les cibles nationales et être juridiquement contraignants, bien qu’ils aient des points de vue différents sur la façon de remédier aux émissions de ce secteur. Le conseil 4A du présent rapport fournit des orientations supplémentaires sur la manière de renforcer le plafonnement des émissions du secteur pétrolier et gazier ou d'autres mécanismes permettant de réduire les émissions de ce secteur.

Comme il est indiqué dans le conseil 2, le plafonnement des émissions du secteur pétrolier et gazier doit être conçu pour atténuer les interactions négatives possibles avec d’autres politiques. Autrement, le plafonnement risque de réduire l’efficacité d’autres politiques comme le système de tarification industrielle et de ne pas conduire aux réductions d’émissions souhaitées pour l’ensemble de l’économie.

Règlement sur l’électricité propre

Conseil 1C : Le gouvernement du Canada devrait finaliser le Règlement sur l’électricité propre en 2024. Une mise en œuvre rapide envoie un signal clair qui encouragera et permettra l’investissement nécessaire maintenant pour atteindre l’objectif réglementaire de 2035 tout en contribuant de manière significative à la réalisation de la cible de réduction des émissions pour 2030 du Canada. 

Pour atteindre les objectifs de carboneutralité du Canada, nous devons électrifier les transports, le chauffage domestique et bien d’autres industries. Cette demande énergétique accrue, associée à de nombreuses mesures d’efficacité énergétique, signifie que la capacité de production d’électricité devra augmenter de 2,2 à 3,4 fois d’ici 2050 par rapport à aujourd’huiNote de bas de page iii.12.

En août 2023, le gouvernement fédéral a publié le projet de Règlement sur l’électricité propre. Il envoie un signal réglementaire aux provinces, aux territoires et aux producteurs d’électricité afin de décourager de nouveaux investissements dans des actifs générateurs d’émissions sans captage et stockage du carbone. ​​​​L’objectif est de ramener l’intensité des émissions des actifs existants vers la carboneutralité, tout en maintenant le caractère abordable de l’électricité et la fiabilité du réseau.

En février 2024, le gouvernement fédéral a publié une mise à jour du Règlement sur l’électricité propre aux fins de consultation sur les mesures de flexibilité supplémentaires envisagées sur la base des commentaires reçus sur la première ébauche, y compris les préoccupations concernant l'impact sur l'accessibilité financière et la fiabilité​​. Nous insistons sur l’importance d’offrir de la souplesse dans le Règlement sur l’électricité propre afin d’assurer la fiabilité et le caractère abordable du système; nous croyons qu’il est encore possible d’en faire une priorité si le Règlement est structuré de manière à ce que toutes les options non émettrices soient pleinement prises en compte avant de permettre l’utilisation de la production émettrice pour répondre aux besoins de pointe et d’urgence.

Ce conseil réaffirme le point de vue que nous avons exprimé dans notre premier rapport annuel, intitulé Concurrence et réussite dans le contexte d’un avenir carboneutre (PDF), selon lequel le règlement doit :

Le gouvernement fédéral prévoit de finaliser le Règlement sur l’électricité propre d’ici la fin de l'année 2024. Cet échéancier a également été recommandé par le Conseil consultatif canadien de l’électricité dans son rapport final L’avenir électrique du Canada : Un plan pour réussir la transition, à condition que le gouvernement fédéral entreprenne les consultations nécessaires et qu'il accorde aux entités visées une plus grande souplesse que celle prévue dans le projet de règlementNote de bas de page iii.13.

Stratégie canadienne pour les bâtiments verts

Conseil 1D : Le gouvernement devrait mettre en œuvre la Stratégie canadienne pour les bâtiments verts. Accélérer la mise en œuvre du Programme canadien pour des maisons abordables plus vertes en permettant aux provinces et aux territoires de déterminer les conditions régionales d'éligibilité et de fonctionnement.

Le secteur des bâtiments, résidentiels et commerciaux, demeure un défi particulièrement difficile à relever en matière de décarbonisation, compte tenu de la durée de vie des infrastructures énergétiques des bâtiments et de la nature diffuse du problème. Il s’agit également d’un secteur où des réductions d’émissions supplémentaires importantes sont possibles. Par exemple, une analyse récente de l’Institut climatique du Canada démontre que la conversion des systèmes de gaz à électriques est une des trajectoires à moindre coût pour décarboner le secteur des bâtimentsNote de bas de page iii.14.

En juillet 2024, le gouvernement fédéral a publié la Stratégie canadienne pour les bâtiments verts; toutefois, un ensemble complet de politiques visant à concrétiser la vision n’a pas encore été mis en œuvreNote de bas de page iii.15. Sur la base de nos conseils précédents, nous recommandons la mise en œuvre intégrale de ​la​ Stratégie canadienne pour les bâtiments verts, ainsi que la poursuite de mesures supplémentaires visant à réduire progressivement l’utilisation des combustibles fossiles dans les systèmes de chauffage et de climatisation et à élaborer une norme de rendement des bâtiments pour les nouveaux bâtiments commerciaux (conseil 5).

Le gouvernement fédéral, de concert avec les provinces et les territoires, ont un rôle important à jouer dans le financement des propriétaires et des locataires à faible ou moyen revenu afin d’assurer un accès abordable à l’énergie pour répondre aux besoins résidentiels de base.​​ Le droit à un logement convenable est un droit inscrit dans la Déclaration universelle des droits de l’homme.

Le budget de 2024 a proposé 800 millions de dollars sur cinq ans, à compter de 2025-2026, pour lancer le Programme canadien pour des maisons abordables plus vertes qui appuiera les rénovations visant à installer directement des appareils écoénergétiques pour les ménages canadiens à revenu faible à médian. Ce programme est nécessaire de toute urgence pour améliorer le prix de l’énergie pour les ménages à faible revenu. Contrairement à l’ancienne Subvention canadienne pour des maisons plus vertes, le nouveau programme ciblé n’exigera aucun paiement initial de la part des ménages.

Nous sommes toutefois préoccupés par les pertes d’emplois potentielles pour les vérificateurs du secteur de l’énergie, qui découlent du décalage entre la fin du programme de la Subvention canadienne pour des maisons plus vertes et le nouveau programme. Cette perte peut être quelque peu atténuée en exigeant des vérifications de l’énergie pour les nouveaux financements fédéraux de logements abordables.

Le nouveau Programme canadien pour des maisons abordables plus vertes sera mis en œuvre par l’expansion des programmes provinciaux et territoriaux existants. Nous encourageons vivement le gouvernement fédéral à donner aux provinces et aux territoires les moyens d’élaborer des critères d’admissibilité précis. Motivés par notre valeur fondamentale de reconnaissance et de respect des différences et des circonstances régionales, les provinces et les territoires devraient déterminer le seuil exact de revenu, les éléments de conception et les exigences de prestation ou de sensibilisation. Autrement, d’autres restrictions fédérales entraîneront probablement des retards dans la mise en œuvre. À mesure que les provinces et les territoires cherchent à élargir leurs programmes d’efficacité énergétique à faible revenu grâce à ce nouveau financement, ils pourraient s‘intéresser à savoir comment le caractère abordable de l’énergie est fortement influencé par d’autres facteurs sociaux. Par exemple, le genre, le caractère autochtone et d’autres facteurs identitaires pourraient être pris en compte dans l’administration de ce programme. Le programme de soutien à la préparation aux intempéries de la Californie, qui privilégie les ménages à faible revenu ayant des membres de plus de 60 ans, les familles dont un ou plusieurs membres ont une déficience ou les familles ayant des enfants, pourrait servir de modèle à un programme élargi au CanadaNote de bas de page iii.16.

Règlement sur le méthane provenant des sites d’enfouissement

Conseil 1E : Le gouvernement du Canada devrait finaliser la règlementation sur le méthane des sites d'enfouissement dès que possible afin d’augmenter la probabilité de réduire les émissions d’ici 2030.

La réglementation des émissions de méthane des sites d'enfouissement est un moyen rentable de limiter le réchauffement climatique à court terme, et le Canada peut faire davantage pour réduire cette importante source de pollution. En 2022, les émissions de méthane provenant des sites d’enfouissement des déchets solides municipaux du Canada représentaient 19 Mt d’éq. CO2, soit 2,8 % des émissions totales, avec une diminution de 4,4 % depuis 2005Note de bas de page iii.17. Actuellement, 58 % des émissions de méthane des sites d’enfouissement se déversent directement dans l’atmosphèreNote de bas de page iii.18,Note de bas de page iii.19.

Accorder la priorité aux bénéfices au-delà de la réduction des émissions

Au-delà des répercussions climatiques, les sites d’enfouissement peuvent également avoir des conséquences négatives pour les communautés voisines en raison de la pollution de l’eau. Les communautés autochtones, noires et autres communautés défavorisées du Canada sont touchées de façon disproportionnée par les sites d’enfouissement en termes de proximité, d’exposition et de manque de représentation dans les organes décisionnels concernés. Une meilleure gestion des sites d’enfouissement peut améliorer la vie quotidienne des communautés locales. 

Dans le cadre de la stratégie canadienne sur le méthane de 2022, le Canada s’est engagé à élaborer de nouveaux règlements pour accroître la récupération et la destruction du méthane provenant des grands sites d’enfouissement de déchets solides municipaux d'environ 50 % d'ici 2030 par rapport aux niveaux de 2019Note de bas de page iii.20. Le gouvernement fédéral a publié un projet de cadre réglementaire en avril 2023 et un projet de règlement en juin 2024. Nous conseillons au gouvernement fédéral de finaliser ces règlements dès que possible.

Mandat de ventes pour les véhicules moyens et lourds zéro émission

Conseil 1F : Nous recommandons que le gouvernement du Canada mette en œuvre d’ici 2025 un mandat de vente pour les véhicules moyens et lourds zéro émission. Ce mandat devrait refléter, au minimum, l’objectif du gouvernement fédéral que 35 % des véhicules moyens et lourds vendus en 2030 soient des véhicules zéro émission, et 100 % d’ici 2040, dans la mesure du possible.

Les émissions des véhicules moyens et lourds augmentent régulièrement et représentent maintenant 34 % de l’ensemble des émissions du transport routier. Les émissions de ces véhicules ont augmenté de 8 % depuis 2005 et sont en voie de dépasser celles des véhicules de tourisme d’ici 2030, devenant ainsi la plus grande source d’émissions dans le secteur des transportsNote de bas de page iii.21. Les politiques climatiques existantes, comme la tarification de la pollution par le carbone et le Règlement sur les carburants propres, vont réduire ces émissions, mais des politiques renforcées ou supplémentaires seront nécessaires pour atteindre les cibles de réduction des émissions de 2030.

L’objectif du gouvernement fédéral est que 35 % des véhicules moyens et lourds vendus en 2030 soient des véhicules zéro émission, et 100 % d’ici 2040, dans la mesure du possible. Une modélisation faite par l’Institut Pembina indique qu’une norme relative aux ventes pourrait encourager avec succès des niveaux d’adoption plus élevésNote de bas de page iii.22. Ce mandat de vente aiderait à atteindre l’objectif fédéral en exigeant des fabricants qu’ils augmentent l’offre de véhicules à zéro émission. Le Rapport d’étape 2023 sur le Plan de réduction des émissions pour 2030 fait remarquer qu’un projet de mandat de vente de véhicules moyens et lourds zéro émission sera publié en 2024 et que le règlement final sera publié en 2025. Nous exhortons le gouvernement fédéral à atteindre ces objectifs. Nous sommes favorables à l’élaboration de ce mandat, mais nous notons que tout mandat doit examiner attentivement la disponibilité de la technologie et les répercussions sur les coûts pour les consommateurs.

Étude de cas 2 : Augmentation rapide du nombre d’autobus zéro émission au Canada

Entre 2022 et 2023, le nombre d’autobus zéro émission au Canada a augmenté de 346 %, passant de 1 214 à 5 426Note de bas de page iii.23. Cette adoption rapide a permis au gouvernement fédéral de dépasser son objectif de 5 000 autobus zéro émission d’ici 2026, deux ans avant le calendrier prévu. Cette adoption rapide a permis aux exploitants d’autobus d’économiser du carburant et aux fabricants d’autobus de connaitre une croissance économique.

Le transport routier est le mode de transport de marchandises le plus courant au Canada, tant pour le commerce intérieur qu’avec les États-Unis. Le gouvernement fédéral devrait veiller à ce que tous les obstacles éventuels à l’efficacité des chaînes d’approvisionnement au Canada et aux États-Unis soient éliminés. Maintenant qu’un grand nombre d’États américains (c’est-à-dire la Californie, le Massachusetts, le New Jersey, New York, l’Oregon et l’État de Washington) ont adopté un mandat de vente de véhicules moyens et lourds zéro émission, l’adoption d’un mandat semblable au Canada encouragerait non seulement la réduction des émissions, mais aussi la construction d’infrastructures de chargement, de ravitaillement et d’entretien nécessaires pour le service.

La mise en œuvre d’un mandat de vente pour les véhicules moyens et lourds zéro émission entraînerait des réductions d’émissions supplémentaires, mais exige une attention particulière aux interactions stratégiques potentielles (par exemple, avec le Règlement sur les carburants propres et la redevance sur le carburant) et aux politiques supplémentaires qui aideront les fabricants à atteindre les objectifs de vente. Étant donné que les coûts initiaux élevés et l’accès aux bornes de recharge demeurent des obstacles clés à la mise à jour des véhicules moyens et lourds zéro émission, le gouvernement fédéral devrait continuer à offrir des incitations à l'achat et à soutenir les infrastructures de recharge publiques et privées pour ces véhicules.

Normes d’émissions de GES pour les véhicules légers et lourds

Conseil 1G : Nous recommandons que le Canada respecte les normes relatives aux émissions de GES pour les véhicules légers après 2026 et les nouvelles normes sur les émissions de CO2 de la phase 3 pour les véhicules lourds des États-Unis ​​​​dès que possible.

Depuis 2010, le Canada réglemente la quantité d’émissions de GES que peuvent émettre les véhicules légers (c’est-à-dire les voitures de tourisme et les camions légers). Les normes canadiennes actuelles sur les émissions de GES des véhicules légers, qui s’appliquent à toutes les voitures neuves vendues au Canada et qui sont alignées sur celles des États-Unis, devraient cesser d’augmenter à la suite de l’année modèle 2026. Contrairement à la Norme sur la disponibilité des véhicules électriques qui prescrit le pourcentage de véhicules neufs à vendre qui doivent être des véhicules électriques pour assurer leur disponibilité, les normes de GES aident à réduire les émissions de tous les nouveaux véhicules à combustibles fossiles, qui constituent actuellement la plupart des ventes de véhicules légers au Canada. Compte tenu de l’intégration profonde de l’industrie automobile nord-américaine, le Canada a toujours eu des normes d’émissions semblables à celles des États-Unis, puisque la plupart des véhicules produits au Canada sont vendus sur le marché américain.

Les normes du Canada n’ont pas été parachevées, bien que le Rapport d’étape de 2023 sur le Plan de réduction des émissions pour 2030 se soit appuyé sur la modélisation des normes de GES des véhicules légers après 2026 qui s’alignaient sur les normes proposées par l’Environmental Protection Agency des États-Unis. Le Rapport d’étape 2023 indiquait également qu’un projet de règlement canadien devait être présenté en 2024, après la publication de la Règle finale des États-Unis. La règle finale des États-Unis, qui a été publiée en mars 2024, entraînera une baisse de près de 50 % des émissions de CO2 des conduites d’échappement de l’année modèle 2027 (170 g CO2/mile) à l’année modèle 2032 (85 g CO2/mile). Le gouvernement fédéral devrait donner suite à son engagement déclaré de partager son projet de règlement en 2024 et ces règlements devraient correspondre à la norme américaine.

Le Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des véhicules lourds et de leurs moteurs du Canada est plus rigoureux entre les années modèles 2021 et 2027 et est aligné sur les normes d’émissions de CO2 pour les véhicules lourds de la phase 2 des É.-U. En mars 2024, l’Environmental Protection Agency des États-Unis a mis au point des normes d’émissions de CO2 plus strictes pour les véhicules lourds de la phase 3 (année modèle 2027-2032)Note de bas de page iii.24. Ces nouvelles normes seront jusqu’à 60 % plus rigoureuses pour les véhicules professionnels lourds (ou spécifiques à l’emploi) tels que les camions de livraison, les autobus scolaires ou les camions à ordures, selon le type de véhicule, par rapport aux normes de la phase 2 précédente pour l’année modèle 2032. Les normes d’émissions pour les camions tracteurs-remorques seront jusqu’à 40 % plus rigoureuses, selon le type de véhicule, par rapport aux normes précédentes de la phase 2 pour l’année modèle 2032. Le Rapport d’étape 2023 sur le Plan de réduction des émissions pour 2030 indique que les règlements sur les émissions des véhicules lourds s’aligneront sur les règlements américains et seront finalisés après le mandat de vente pour les véhicules moyens et lourds. Compte tenu de sa profonde intégration commerciale avec les États-Unis, le Canada ne devrait pas attendre qu’un mandat de vente soit finalisé pour harmoniser ses normes d’émissions de GES avec celles des États-Unis.

Étude de cas 3 : Accélérer l’adoption des véhicules électriques

La part de marché des véhicules électriques en 2023 était de 11,7 %, contre 8,9 % en 2022, les véhicules électriques représentant 1 véhicule neuf sur 9 immatriculé au CanadaNote de bas de page iii.25. Conformément à la tendance mondiale des véhicules électriques, l’Institut canadien du climat a signalé que les ventes de véhicules à moteur à essence ont atteint un sommet au Canada, puisque leurs ventes ont diminué à un taux annuel moyen de 6,3 % depuis 2017, alors que les ventes de véhicules hybrides et à zéro émission ont continué de croîtreNote de bas de page iii.26.

Conseil 2 : Gérer les interactions négatives

Conseil 2 : Le gouvernement devrait gérer de manière proactive les interactions négatives entre certaines politiques climatiques fédérales et les systèmes de tarification fondés sur le rendement.

Dans le cadre d'un effort visant à décarboniser tous les secteurs, aborder ces interactions peut entraîner des réductions supplémentaires des émissions provenant du pétrole et du gaz, de l'électricité et de l'industrie lourde, au-delà de ce qui est actuellement envisagé et combler encore davantage l'écart d'émissions de 2030.

À mesure que l'architecture de la politique climatique du Canada réagira à l'aggravation de la crise climatique, le volume et l'ambition des politiques qui aident les Canadiens à réduire leurs émissions augmenteront en conséquence. Il pourrait y avoir des interactions positives et mutuellement bénéfiques entre ces politiques (par exemple, les crédits d'impôt à l'investissement dans une économie propre et le Règlement sur les carburants propres offrent tous deux des incitatifs pour l'installation de bornes de recharge ou d'une infrastructure de ravitaillement pour véhicules zéro émission) ou une gamme de co-bénéfices (par exemple, l'amélioration du caractère abordable et des résultats en matière de santé humaine).

À l'inverse, il existe également un risque d'interactions politiques négatives, où une politique peut affaiblir l'efficacité d'autres politiques ou créer des chevauchements inutiles et encombrants. Notre analyse indique que l'ensemble des politiques climatiques incluses dans le Plan de réduction des émissions pour 2030 a des interactions négatives auxquelles il faut remédier. En particulier, la proposition de plafonnement des émissions du secteur pétrolier et gazier et le Règlement sur l'électricité propre pourraient considérablement augmenter le nombre de crédits offerts aux systèmes d'échange pour les grands émetteurs, ce qui réduirait l'efficacité de ces systèmes d'échange. Autre exemple, si le mandat de vente de véhicules légers zéro émission, le projet de Règlement sur l'électricité propre et le plafonnement des émissions du secteur pétrolier et gazier entraînent des réductions de l'intensité carbonique du carburant supérieures au Règlement sur les carburants propres, alors les crédits de conformité créés en vertu du Règlement sur les carburants propres pourraient affaiblir le signal de prix dans ces politiques adjacentes, ce qui entraînerait moins de réductions pour chaque politique que si chacune d'elles était mise en œuvre isolément.

Les systèmes d'échange de droits d'émission pour les grands émetteurs sont une forme de tarification du carbone industrielle qui utilise l'échange de crédits d'émission pour réduire le coût de la réduction des émissions tout en atteignant les objectifs de réduction des émissions. Au Canada, les provinces et les territoires ont le choix entre l'utilisation du système fédéral de tarification du carbone industriel fondé sur la production, expliqué dans le conseil 3, ou leurs propres systèmes fondés sur la production qui satisfont ou dépassent la norme fédérale.

Une politique bien conçue devrait minimiser le risque d'interactions négatives et maximiser la probabilité d'interactions positives et de co-bénéfices. Les interactions négatives créent une incertitude inutile et diminuent les incitatifs dans certaines des principales politiques de réduction des émissions du gouvernement fédéral. Par conséquent, les émetteurs industriels peuvent avoir des raisons de ne pas tenir compte des signaux de prix prévus créés par ces politiques et de réduire les investissements de décarbonisation. L'élimination ou la réduction de ces interactions négatives peuvent donc créer plus de certitude pour les grands émetteurs et réduire les émissions de GES. Tout comme la finalisation des politiques annoncées, la modification des politiques existantes pour corriger les interactions négatives prendrait moins de temps que d'introduire de nouvelles politiques et nécessiterait moins de ressources du secteur public que la création de nouvelles politiques d'atténuation des émissions.

L'analyse de l'Institut climatique du Canada montre que la réduction de l'offre excédentaire de crédit dans les systèmes d'échange de droits d'émission pour les grands émetteurs canadiens, notamment en établissant des normes de rendement plus strictes, peut réduire les émissions à l'échelle de l'économie de 15 Mt d'éq. CO2 supplémentaires en 2030, ce qui équivaut à la consommation annuelle d'énergie de  3 512 881 foyers.

Conseil 3 : Renforcer la tarification du carbone pour l'industrie

Le gouvernement du Canada devrait prendre des mesures pour renforcer la tarification industrielle du carbone :

  1. confirmer que l'évaluation du Système de tarification fondé sur le rendement en 2026 fera partie d'un processus systématique, transparent et régularisé qui surveille la création de crédits et modifie les normes pour empêcher la surabondance de crédits et les interactions négatives avec les politiques
  2. commencer les consultations sur les options pour resserrer le Système de tarification fondé sur le rendement avant la fin de 2024
  3. signaler que l'on peut s'attendre à un renforcement supplémentaire des normes de rendement et que cela resserrera le marché du crédit
  4. fonder l'évaluation fédérale de 2026 sur la compatibilité des systèmes provinciaux et territoriaux d'échange de droits d'émission pour les grands émetteurs avec la cible de réduction des émissions pour 2030
  5. mettre en œuvre un vaste programme de contrats sur différence pour le carbone dès que possible afin de réduire les émissions avant 2030 et de contrer les préoccupations concernant l'incertitude des politiques qui risquent de compromettre les décisions d'investissement dans la décarbonisation

Bien que les politiques déjà annoncées soient importantes, elles seront insuffisantes pour combler l'écart en vue d'atteindre la cible pour 2030. Certaines politiques, comme la tarification de la pollution par le carbone, devront être renforcées pendant leur mise en œuvre.

Le Système de tarification fondé sur le rendement

Établi en vertu de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, le système de tarification fondé sur le rendement fédéral incite les grands émetteurs industriels à réduire leurs émissions de GES et à promouvoir l'innovation tout en s'assurant que ces entreprises demeurent compétitives à l'échelle internationale et en les dissuadant de s'installer dans d'autres juridictions pour éviter de payer pour la pollution par le carbone.

Le Système de tarification fondé sur le rendement s'applique aux exploitants industriels d'installations qui émettent 50 kt d'éq. CO2 ou plus par année, soit l'équivalent de la consommation annuelle d'énergie de 11 710 foyers, dans les provinces ou territoires qui n'ont pas leur propre système de tarification du carbone équivalent. Les installations réglementées sont exemptées de la redevance fédérale sur les combustibles. Elles doivent déclarer les émissions de combustion de combustibles de source fixe, les émissions des procédés industriels, les émissions liées à l'utilisation des produits industriels, les émissions d'échappement, les émissions de torchage, les émissions liées aux fuites, les émissions de transport sur place, les émissions liés aux déchets et les émissions d'eaux usées. Les installations dont les émissions sont en deçà de leur quota d'émissions peuvent générer un crédit qui peut être vendu ou épargné pour respecter des obligations futures. Les installations qui dépassent leur propre quota annuel d'émissions doivent payer une redevance sur les émissions excédentaires ou verser des unités de conformité, à savoir des crédits excédentaires, des crédits compensatoires fédéraux ou d'autres unités reconnues.

L'Institut climatique du Canada dans son analyse de l'efficacité de la politique climatique canadienne et des répercussions prévues sur les émissions jusqu'en 2030, estime que la tarification du carbone industriel est le principal contributeur à la cible du Canada pour 2030iii.27. Toutefois, l'offre excédentaire de crédits et la faiblesse des critères de performance menacent de compromettre cette contribution. Heureusement, le gouvernement fédéral peut prendre des mesures pour consolider cette importante politique climatique. À mesure que le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone arrive à maturité, il incombe aux décideurs d'évaluer les progrès accomplis et, si nécessaire, d'apporter des corrections de trajectoire.

Une analyse récente de l'Institut climatique du Canada indique que les prix futurs du marché pour le système d'échange pour les grands émetteurs ne suivent pas toujours le prix national du carbone, en particulier en Alberta, en raison d'une offre excédentaire de créditsNote de bas de page iii.28. L'offre excédentaire de crédits peut survenir pour diverses raisons, notamment lorsque: les entreprises reçoivent plus de crédits que nécessaire pour se conformer aux exigences, les investissements technologiques stimulés par les subventions génèrent de grands volumes de crédits et les politiques qui se chevauchent comptabilisent deux fois les réductions. Comme mentionné plus tôt, l'analyse de l'Institut climatique du Canada montre que la réduction de l'offre excédentaire de crédit dans les systèmes d'échange de grands émetteurs canadiens, y compris en établissant des normes de rendement plus strictes, peut réduire les émissions à l'échelle de l'économie de 15 Mt d'éq. CO2 supplémentaires en 2030.

Les améliorations peuvent être mises en œuvre rapidement, car le système de tarification du carbone industriel est déjà en place et l'engagement a été pris de le réexaminer en 2026. Le gouvernement fédéral prévoit d'effectuer une évaluation intermédiaire en 2026 des systèmes provinciaux et territoriaux afin de confirmer que ces systèmes continuent de satisfaire aux critères de référence pour la période 2027-2030, en tenant compte de la rigueur comme facteur principal.

Conseil 3A : Confirmer que l'évaluation du Système de tarification fondé sur le rendement en 2026 fera partie d'un processus systématique, transparent et régularisé qui surveille la création de crédits et modifie les normes pour empêcher la surabondance de crédits et les interactions négatives avec les politiques.

Conseil 3B : Commencer les consultations sur les options pour resserrer le Système de tarification fondé sur le rendement avant la fin de 2024.

Conseil 3C : Signaler que l'on peut s'attendre à un renforcement supplémentaire des normes de rendement et que cela resserrera le marché du crédit.

La solution politique est simple. Les organismes de réglementation des systèmes d'échange des droits d'émission pour les grands émetteurs doivent surveiller et mettre à jour régulièrement les normes de rendement des GES pour les rendre plus strictes en augmentant le taux de resserrement. En outre, pour se préparer à l'évaluation de 2026, le gouvernement fédéral devrait entamer des consultations sur les options pour resserrer le système de tarification fondé sur le rendement avant la fin de 2024. Ces consultations indiqueraient également aux grands émetteurs que l'on peut s'attendre à un renforcement des critères de rendement et qu'on resserrera le marché des crédits de réduction des émissions. Nous recommandons fortement de donner la priorité à la consultation sur le Système de tarification fondé sur le rendement avec le secteur de l'électricité, étant donné les interactions entre le système de tarification et le Règlement sur l'électricité propre, ce qui permettrait aux investisseurs d'avoir une plus grande certitude politique pour éclairer les nouvelles décisions d'investissement importantes qui devront être prises d'ici 2035.

Conseil 3D : Fonder l'évaluation fédérale de 2026 des systèmes provinciaux et territoriaux d'échange de droits d'émission pour les grands émetteurs, sur la compatibilité avec la cible de réduction des émissions pour 2030.

Les critères de référence garantissent l'équité et empêchent un nivellement par le bas en réglementant une norme de performance minimale. Le système de tarification fondé sur le rendement fédéral vise précisément à le faire dans les treize provinces et territoires. Toutefois, le commissaire à l'environnement et au développement durable a noté la couverture inégale des émissions entre les provinces (par exemple, 54 % à l'Île-du-Prince-Édouard à 87 % en Nouvelle-Écosse) et la faiblesse des critères et des directives fédéraux pour les grands émetteurs provinciaux et territoriauxNote de bas de page iii.29. En outre, la part des émissions soumise à une obligation de conformité en vertu de la série de systèmes provinciaux de tarification industrielle au Canada n'est pas compatible avec l'ampleur de la réduction des émissions exigée par le Plan de réduction des émissionsNote de bas de page iii.30.

Afin de veiller à ce que les systèmes provinciaux et territoriaux d'échange de droits d'émission pour les grands émetteurs respectent adéquatement le système de tarification fondé sur le rendement fédéral de référence et s'alignent sur la cible nationale de réduction des émissions pour 2030, l'évaluation fédérale de 2026 de ces systèmes infranationaux devrait examiner leur capacité à contribuer à la réalisation de la cible de 2030 , à savoir une réduction de 40 à 45 % en dessous des niveaux de 2005. Comme il est indiqué dans le rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable, le gouvernement fédéral a un rôle à jouer pour assurer l'harmonisation entre les normes de rendement nationales et infranationales, en plus d'une large harmonisation avec les cibles de 2030.

Conseil 3E : Mettre en œuvre dès que possible un vaste programme de contrats sur différence pour le carbone afin de réduire les émissions avant 2030 et répondre aux préoccupations concernant l'incertitude des politiques susceptibles de compromettre les décisions d'investissement dans la décarbonisation.

La tarification du carbone industriel telle qu'elle est conçue actuellement n'a pas suffisamment fourni de certitude aux grands émetteurs et à leurs investisseurs que le système fonctionnera comme prévu, à la fois parce que le calendrier des augmentations de prix pourrait être modifié par les gouvernements actuels ou futurs et parce que les émetteurs industriels n'ont pas confiance dans la valeur future des crédits de carbone. Pour que les émetteurs industriels investissent des centaines de millions, voire des milliards de dollars, ils ont besoin d'une plus grande certitude à long terme quant aux incitations économiques que la tarification du carbone devrait fournir.

La mise en œuvre d'un vaste programme de contrats sur différence pour le carbone peut fournir aux investisseurs des revenus stables et prévisibles provenant de la réduction des émissions de carbone et réduire le coût du capital. Les contrats sur différence pour le carbone devraient fournir une certitude à la fois sur la trajectoire globale des prix de et sur les crédits carbone générés par les systèmes de tarification fondés sur le rendement. À ce jour, deux des quatre projets de contrats sur différence pour le carbone financés par le Fonds de croissance du Canada se sont concentrés sur le captage du carbone dans l'industrie pétrolière et gazière. Un vaste programme de contrats sur différence pour le carbone garantirait que de multiples technologies et industries puissent avoir accès au programme.

Contrats sur différence pour le carbone

Les contrats sur différence pour le carbone sont un outil pour améliorer la certitude des investisseurs lorsqu'ils effectuent d'importants investissements dans la décarbonisation. Pour des systèmes comme le système de tarification fondé sur le rendement fédéral, où le prix futur des crédits de performance et le prix du carbone au-delà de 2030 sont tous deux incertains, les contrats sur différence pour le carbone peuvent réduire cette incertitude. Ils peuvent offrir un prix garanti aux investisseurs pour les crédits de performance générés par un projet. Par conséquent, les recettes futures provenant des crédits deviennent bancables, c'est-à-dire suffisamment fiables pour être incluses dans les projections financières des entreprises lorsqu'elles examinent des projets. Cela réduit le coût du capital et augmente la probabilité que ces projets de réduction des émissions soient mis en œuvre.

En l'absence d'un programme de contrats sur différence pour le carbone, il est peu probable qu'une part significative de la réduction des émissions prévue dans les modèles climatiques du gouvernement du Canada se concrétise si le signal de tarification est affaibli ou éliminé, ce qui aggraverait l'écart déjà important par rapport à la cible de réduction des émissions pour 2030. Les contrats sur différence pour le carbone sont un outil permettant d'établir des prévisions élevées. En outre, ces contrats peuvent aider à réduire les coûtsNote de bas de page iii.31 d'atténuation, à encourager les infrastructures zéro émission, comme le montre le Sustainable Energy Transition SchemeNote de bas de page iii.32 néerlandais, et à concurrencer le Inflation Reduction Act des États-UnisNote de bas de page iii.33.

Le risque qu'une offre excédentaire de crédits carbone fasse chuter le prix du crédit et obligerait le gouvernement fédéral à payer n'est pas négligeable. Une façon de gérer ce risque, comme recommandé ci-dessus, consiste à surveiller régulièrement la création de crédit et à ajuster les repères. Une autre façon est d'augmenter le montant des passifs éventuels pour les contrats de carbone pour la différence par rapport aux livres du gouvernement fédéral afin de créer une pression supplémentaire pour que le gouvernement fédéral augmente la rigueur de la tarification du carbone industriel. Cela dit, si les systèmes de tarification du carbone sont maintenus et renforcés de manière à ce que le prix du carbone soit contraignant, ils pourraient être à peu près gratuits pour le gouvernement fédéral.

Dans l'Énoncé économique de l'automne de 2023, le gouvernement du Canada a fait une première étape et a annoncé que le Fonds de croissance du Canada sera l'entité fédérale principale qui émettra des contrats sur le carbone pour la différence. Le Fonds de croissance du Canada allouera, en priorité, jusqu'à 7 milliards de dollars de son capital actuel pour émettre toutes les formes de contrats de différence et conclure des accords. Parmi les projets qui ont reçu des contrats sur différence pour le carbone, mentionnons une usine de gaz naturel utilisant le captage et le stockage du carbone, une installation de valorisation des déchets à l'énergie utilisant le captage et le stockage du carbone, un projet de sables bitumineux avec le captage et le stockage du carbone et un système d'énergie de district alimenté par la chaleur des déchets. Le budget de 2024 a annoncé que le Fonds de croissance du Canada développerait une gamme étendue de contrats carbone pour des offres de différence adaptées à différents marchés. Nous aimerions que ce programme élargi soit suffisamment vaste pour soutenir les contrats avec un large éventail de technologies, comme les énergies renouvelables et l'hydrogène vert.

Un vaste programme de contrats carbone pour la différence maximiserait les réductions d'émissions potentielles de la tarification du carbone industriel. Une modélisation de Clean Prosperity et Navius Research a montré que les contrats sur différence pour le carbone pouvaient accélérer jusqu'à 33 Mt de nouveaux projets à faible émission de carbone d'ici 2030iii.34,iii.35. Un tel programme permettrait à la plupart, si ce n'est à la totalité, des installations émettrices réglementées par la tarification du carbone industriel d'avoir accès à un contrat de différence, contrairement au programme actuel du Fonds de croissance du Canada qui devrait être beaucoup plus limité.

Conseil 4 : Obtenir d'autres réductions d'émissions du secteur du pétrole et du gaz

Le secteur du pétrole et du gaz est le plus important secteur émetteur du Canada, représentant 31 % des émissions nationales. De tous les secteurs économiques, celui du pétrole et du gaz a connu la plus forte augmentation des émissions : entre 2005 et 2022, les émissions sont passées de 195 Mt à 217 Mt. Selon l'Institut climatique du Canada, il y a un potentiel de réduction des émissions plus rentable dans ce secteur que celles déjà envisagées.

Il faut en faire davantage pour réduire les émissions du secteur pétrolier et gazier. Les membres du GCPC ont une gamme de points de vue sur les options stratégiques les plus efficaces que le gouvernement du Canada devrait adopter pour obtenir des réductions supplémentaires des émissions et ont élaboré deux approches distinctes qui reflètent les différents points de vue.

Option A) Renforcement du plafonnement des émissions du secteur du pétrole et du gaz :

  • exclure les réductions des émissions de méthane de la création de crédits
  • mettre à l'essai de manière limitée les mécanismes de flexibilité proposés dans le cadre du plafonnement des émissions du secteur du pétrole et du gaz
  • évaluer l'augmentation du plafond des émissions de gaz et de pétrole pour inclure les émissions en aval et poursuivre la conception de la politique, au besoin

Le gouvernement fédéral s'est engagé à mettre en œuvre activement un nouveau système national de plafonnement et d'échange des émissions de GES pour le secteur pétrolier et gazier. La nouvelle politique vise à compléter les politiques climatiques existantes qui couvrent le raffinage et la combustion du pétrole et du gaz (par exemple, tarification du carbone industriel, Règlements sur les combustibles propres, normes d'émissions de GES des véhicules, redevance sur les combustibles du gouvernement fédéral). Contrairement à ces autres politiques, dont certaines reposent sur des critères de rendement de l'intensité des émissions, le plafond fixe un résultat spécifique pour le secteur. Dans le conseil 1, nous avons recommandé que le gouvernement fédéral mette en œuvre le plafond proposé. Dans le présent conseil, nous recommandons d'aller encore plus loin avec le plafond pour réduire davantage les émissions du secteur du pétrole et du gaz.

Le renforcement du plafonnement des émissions du secteur pétrolier et gazier au-delà de ce qui a été proposé par le gouvernement fédéral peut permettre de combler encore davantage l'écart d'émissions de 2030. En excluant les réductions des émissions de méthane de la création de crédit, on évite l'offre excédentaire de crédits, on atténue les interactions négatives identifiées dans le conseil 2 et on reconnaît les distinctions clés entre le dioxyde de carbone et le méthane. Il convient de réglementer différemment le méthane et le dioxyde de carbone en raison de différences importantes dans les sources des deux gaz, leur effet de réchauffement et leur durée de vie dans l'atmosphère. Par ailleurs, l'exclusion du méthane aide également à gérer l'incertitude créée par les estimations inexactes actuelles des émissions de méthane. Comme nous en parlerons dans le conseil 5, les mesures atmosphériques du méthane provenant des opérations pétrolières et gazières sont beaucoup plus importantes que les estimations terrestres fournies par les exploitants pétroliers et gaziers.

La conception proposée du plafond d'émissions de pétrole et de gaz comprend des mécanismes de flexibilité permettant aux installations de compenser une quantité limitée d'émissions. Nous sommes favorables à la mise à l'essai de la création de crédits internationaux, sur une base limitée, afin d'offrir une plus grande flexibilité aux émetteurs. Toutefois, tout mécanisme de flexibilité devrait être conçu pour minimiser les comportements de mauvaise foi des entreprises pour manipuler les marchés de crédits ou de crédits compensatoires.

La modélisation de l'Institut indique le potentiel de réductions d'émissions supplémentaires rentables du secteur pétrolier et gazier en élargissant la couverture de la politique pour inclure les émissions des processus intermédiaires et en aval et en resserrant la rigueur du plafond. En 2022, les émissions intermédiaires et en aval du secteur pétrolier et gazier se sont élevées à 32 Mt d'éq. CO2, soit 15 % des émissions totales du secteur pétrolier et gazierNote de bas de page iii.36. Afin de réduire davantage les émissions du secteur pétrolier et gazier, le gouvernement fédéral pourrait étendre la couverture du plafond d'émissions du secteur pétrolier et gazier au-delà des émissions en amont (par exemple, production pétrolière et gazière) et des installations de gaz naturel liquéfié (GNL) pour y inclure les émissions intermédiaires et en aval (par exemple, raffineries, distribution de gaz naturel, et transport de pétrole, de gaz naturel et de CO2). Cet élargissement de portée, qui couvrirait un plus grand éventail de sources, donnerait de plus grandes réductions d'émissions et permettrait aux entreprises des options de flexibilité et rentables pour rencontrer leurs cibles de réductions d'émissions.

Option B) Renforcer les normes de rendement du Système de tarification fondé sur le rendement dans tous les secteurs et étendre la portée du programme de contrats carbone sur différence

Au lieu du plafonnement des émissions de pétrole et de gaz, le gouvernement fédéral pourrait plutôt renforcer les normes de rendement dans les systèmes de tarification fondés sur le rendement pour tous les secteurs réglementés, y compris le pétrole et le gaz, en parallèle avec un programme de contrats sur différence étendu et de portée plus grande, tel que décrit dans le conseil 3. Cette option de politiques pourrait être mise en œuvre relativement rapidement, par rapport à l'élaboration du plafond d'émissions de pétrole et de gaz. En outre, cette approche évite l'incertitude inhérente à la création de nouvelles réglementations qui pourraient faire face à des années de contestations judiciaires. Elle évite aussi des systèmes qui se chevauchent, tout en générant des réductions d'émissions rentables de grâce à la flexibilité des échanges avec d'autres secteurs réglementés.

Conseil 5 : Évaluer et poursuivre des mesures supplémentaires

Pour combler l'écart restant par rapport à la cible de réduction des émissions pour 2030, le gouvernement du Canada devrait envisager de mettre en œuvre une ou plusieurs des politiques suivantes :

  1. renforcer les règlements sur le méthane du secteur du pétrole et du gaz à une réduction des émissions de 80 %
  2. finaliser et publier le calendrier des tarifs sur le carbone après 2030, et veiller à ce qu'il soit rajusté en fonction de l'inflation
  3. promouvoir des politiques qui favorisent le passage à des modes de transport moins émetteurs.
  4. réduire progressivement la vente d'appareils nouveaux et de remplacement de chauffage et de refroidissement à combustible fossile dans les bâtiments résidentiels et commerciaux, à compter de 2030 au plus tard
  5. créer une norme de rendement pour les bâtiments neufs

La mise en œuvre des mesures déjà identifiées dans le présent rapport laissera toujours un écart par rapport à la cible de réduction des émissions pour 2030. Afin de combler encore davantage écart, le GCPC recommande au gouvernement fédéral de se concentrer sur un petit nombre d'actions additionnelles ayant le plus grand impact pour une mise en œuvre rapide, plutôt que de chercher à mettre en œuvre une longue liste de politiques difficiles à mettre en œuvre.

Nous croyons que le gouvernement du Canada devrait envisager de mettre en œuvre l'une des politiques suivantes qui ont été choisies parce qu'elles ont un fort potentiel de réduction des émissions, sont rentables et peuvent être mises en œuvre à court terme.

Conseil 5A) Renforcer les règlements sur le méthane du secteur du pétrole et du gaz à une réduction des émissions de 80 %

Selon le Rapport d'inventaire national de 2024, entre 2005 et 2022, les émissions fugitives de méthane provenant du secteur pétrolier et gazier ont diminué de 25 % à 56 Mt de CO2 éq. Malgré cette diminution, le secteur demeure le principal contributeur aux émissions nationales de méthane. La plupart des études de mesure atmosphérique indiquent que les émissions de méthane provenant des activités pétrolières et gazières de l'Ouest canadien pourraient être de 1,5 à 3 fois plus élevées que celles déclarées selon les méthodes officielles d'inventaireNote de bas de page iii.37,Note de bas de page iii.38. De nouvelles mesures par satellite (par exemple, MethaneSat) pourraient attirer davantage l'attention sur la sous-estimation probable des émissions de méthane du secteur.

La réduction drastique des émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier est une grande priorité et une occasion stratégique de réduire les émissions à court terme. L'impact climatique surdimensionné du méthane à court terme (sur une période de 20 ans, le méthane est 81 à 83 fois plus puissant que le dioxyde de carboneNote de bas de page iii.39), l'incertitude considérable sur les estimations d'émissions de méthane existantes et la disponibilité de technologies de réduction économiques et commercialisées font de l'atténuation accrue des émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier un choix prudent. Au-delà de son impact sur le climat, la réduction des émissions de méthane améliore la santé des communautés voisines des infrastructures polluantes du pétrole et du gaz.

Pour atteindre la cible de réduction des émissions de 2030, le Canada doit devenir un chef de file dans la réduction des émissions du secteur pétrolier et gazier. Le Canada a été l'un des premiers pays à réglementer cette source d'émissions et le premier à s'engager à élaborer un plan visant à réglementer une réduction d'au moins 75 % d'ici 2030 par rapport aux niveaux de 2012. En décembre 2023, le gouvernement fédéral a publié un projet de règlement amélioré pour le secteur du pétrole et du gaz en amont, exigeant une réduction d'au moins 75 % des émissions de méthane par rapport aux niveaux de 2012 d'ici 2030. Le règlement final devrait être publié en 2024.

La réduction de 75 % du méthane d'ici 2030 est de plus en plus perçue comme un plancher, et non comme un plafond, de ce qui est possible. Le gouvernement fédéral peut continuer de jouer un rôle de chef de file en renforçant davantage ces règlements. De nombreuses entreprises pétrolières et gazières (par exemple, l'initiative Aiming for Zero de l'Initiative sur le climat pétrolier et gazier, Chevron, ExxonMobil, Shell, Abu Dhabi National Oil Company des Émirats arabes unis) se sont déjà engagées à atteindre des émissions de méthane près de zéro d'ici 2030. Le règlement sur les émissions de méthane de l'Alberta Energy Regulator pour la région de Peace River a entraîné des émissions de méthane presque nulles en 2016. La Colombie-Britannique prévoit atteindre des émissions de méthane presque nulles de toutes les sources industrielles d'ici 2035Note de bas de page iii.40.

Le gouvernement fédéral devrait renforcer ses règlements proposés pour exiger au moins une réduction de 80 % des émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier d'ici 2030, et il devrait améliorer la mesure, la déclaration et la vérification afin de bien comparer, suivre et réduire les émissions de méthane du pétrole et du gaz secteur du gaz. Ce conseil est tiré des connaissances d'experts sur le potentiel de réduction des émissions du secteur, les résultats modélisés et les consultations avec l'Institut climatique du Canada et Navius sur la modélisation et les hypothèses (voir annexe).

Conseil 5B) Finaliser et publier le calendrier des tarifs du carbone après 2030, et veiller à ce qu'il soit rajusté en fonction de l'inflation

L'efficacité et l'équité du système canadien de tarification de la pollution sur les gaz à effet de serre sont fondées sur la croissance transparente et prévisible des tarifs du carbone. Ce tarif sur le carbone, qui se reflète à la fois dans la redevance sur les combustibles destinée aux consommateurs et dans le système de tarification fondé sur le rendement pour les grandes industries, représente une norme nationale minimale, que les provinces et les territoires doivent atteindre. En 2016, le Canada a proposé un barème de tarif initial à partir de 20 $ la tonne d'éq. CO2 en 2019, pour atteindre 50 $ la tonne de CO2 éq. en 2022. En 2021, le gouvernement fédéral a publié un barème fédéral renforcé pour la tarification du carbone de 2023 (65 $ la tonne d'éq. CO2) à 2030 (170 $ la tonne de CO2 éq.).

Pour atteindre la carboneutralité d'ici 2050, le gouvernement fédéral devra déterminer s'il doit augmenter le tarif fédéral du carbone au-delà de 2030 dans le cadre du système de taxe sur les carburants et des systèmes de tarification fondés sur le rendement, car il s'agit de l'outil le plus rentable pour atteindre des réductions plus substantielles des émissions. Un barème de prix étendu aidera les entreprises, les ménages et les investisseurs à avoir plus de certitude lorsqu'ils prennent des décisions importantes. Une augmentation de la Remise canadienne sur le carbone devrait accompagner toute augmentation du prix du carbone pour les ménages, de sorte que la plupart des ménages continuent de recevoir plus d'argent en retour que ce qui est payé. En combinaison avec les contrats carbone sur différence, la clarté sur le calendrier de tarification après 2030 pour les systèmes d'échange de gros émetteurs permettra des réductions d'émissions supplémentaires d'ici 2030, ce qui réduira la nécessité de politiques de réduction des émissions supplémentaires, potentiellement plus coûteuses, et surtout, réduira l'exposition du gouvernement aux risques découlant du programme des contrats sur différence.

Comme nous l'avons vu plus haut, le Rapport d'étape de 2023 sur le Plan de réduction des émissions pour 2030 fait remarquer que le gouvernement fédéral a entrepris un examen provisoire de la tarification du carbone au Canada et de l'indice de référence fédéral qui devrait être achevé d'ici 2026. Cet examen provisoire et les consultations connexes donnent au gouvernement fédéral l'occasion de faire avancer un calendrier de tarification du carbone pour l'après-2030.

Pour se préparer à l'évaluation de 2026, le gouvernement fédéral devrait entamer des consultations sur les options pour resserrer le système de tarification fondé sur le rendement avant la fin de 2024. Ces consultations indiqueraient également aux grands émetteurs que l'on peut s'attendre à un renforcement des critères de rendement et qu'on resserrera le marché des crédits de réduction des émissions.

L'indexation du prix du carbone sur l'inflation peut améliorer le signal du prix du carbone pour les grands émetteurs ainsi que ceux couverts par la taxe sur le carburant, notamment les consommateurs, les grands émetteurs institutionnels et les petites et moyennes entreprises. L'indexation du prix du carbone sur l'inflation garantit qu'à mesure que les prix des biens et des services augmentent dans l'économie, le prix du carbone aussi.

Conseil 5C) Promouvoir des politiques qui favorisent le passage à des modes de transport à moindre émissions

La vaste taille du Canada, la faible densité de population et les conditions météorologiques extrêmes ont façonné et continueront de façonner la manière dont nous transportons les personnes et les biens à travers le pays. Notre dépendance croissante à l'égard des gros véhicules personnels et des camions-marchandises, de même que la croissance démographique et économique et l'étalement urbain, a fait du transport l'une des sources d'émissions de GES les plus importantes et les plus rapidement croissantes au Canada. En fait, le transport est la deuxième source d'émissions de GES du Canada et demeure constamment élevé : 156 Mt d'éq. CO2 en 2022, soit le même niveau qu'en 2005.

Au-delà des politiques déjà mentionnées (c'est-à-dire les normes d'émission de GES pour les véhicules légers, moyens et lourds après 2026 et les normes de vente des véhicules zéro émission pour les véhicules moyens et lourds), il faut adopter davantage de politiques pour aider le pays à adopter des options de transport moins émettrices. Cela comprend des politiques qui encouragent l'utilisation de solutions alternatives et moins polluantes quant aux camions diesel lourds, telles que le transport ferroviaire (électrique si possible), et pour le transport de passagers, l'utilisation du transport public et actif, lorsque disponible. En changeant notre façon de nous déplacer et de déplacer nos marchandises, nous pouvons également rendre nos rues et nos routes plus sûres, réduire la congestion routière, et améliorer notre santé à travers la réduction de la pollution de l'air et l'augmentation de l'activité physique.

Comme pour toutes nos recommandations, le gouvernement fédéral devrait être sensible aux différences importantes qui existent au Canada (y compris les disparités géographiques, climatiques, urbaines et rurales et les disparités entre les groupes de revenu) en ce qui a trait à l'adéquation et à l'abordabilité des modes de transport moins émetteurs.

Conseil 5D) Réduire progressivement la vente d'appareils nouveaux et de remplacement de chauffage et de refroidissement à combustible fossile dans les bâtiments résidentiels et commerciaux, à compter de 2030 au plus tard

En 2022, le secteur des bâtiments a contribué à 13 % des émissions totales du Canada et a connu une augmentation de 5 % entre 2005 et 2022. La réduction progressive de la vente d'appareils nouveaux et de remplacement de chauffage et de refroidissement à combustible fossile dans les bâtiments résidentiels et commerciaux est une modification réglementaire cruciale qui marquerait les débuts d'un alignement de ce secteur sur une trajectoire menant à la carboneutralité. De par sa conception, un objectif de vente ou une norme à l'échelle de l'économie pourrait tenir compte des différences régionales dans le coût, le rendement et la disponibilité des pompes à chaleur partout au Canada tout en assurant des réductions importantes des émissions. Une réduction progressive devrait débuter dès que possible, au plus tard en 2030, compte tenu du rôle important de la décarbonisation des bâtiments pour atteindre une cible de réduction des émissions de 2035 et du temps nécessaire pour le renouvellement des stocks. Une telle réduction progressive encouragerait également les investissements avant 2030 et conduirait à des réductions d'émissions à court terme. Cette politique aurait des coûts initiaux élevés qui impacteraient les ménages, en particulier les ménages à faible revenu, et il faudrait y jumeler un financement accru pour les propriétaires et les locataires à revenu faible ou modéré, tel que décrit ci-dessus. La politique devrait également tenir compte de la diversité géographique et climatique qui existe au Canada et de l'adéquation, de la fiabilité, de la disponibilité et du coût des technologies de chauffage et de refroidissement sans émission.

Étude de cas 4 : Augmentation de l'adoption des thermopompes résidentielles

Les thermopompes étaient utilisées dans 7 % des maisons canadiennes en 2023, une utilisation en constante augmentationNote de bas de page iii.41. Les pompes à chaleur ont été la première rénovation demandée par les Canadiens dans le cadre du programme de subventions pour les maisons vertes du gouvernement fédéral au cours des trois dernières années et leur utilisation a dépassé les attentesNote de bas de page iii.42, comme elles sont les options les moins coûteuses pour le chauffage et le refroidissement de la plupart des maisons au CanadaNote de bas de page iii.43.

Conseil 5E) Créer une norme de rendement pour les bâtiments neufs

L'établissement de normes de rendement est une politique axée sur les résultats qui exige que les bâtiments respectent les objectifs de rendement en matière d'énergie ou d'émissions de GES. Combinées à des codes du bâtiment améliorés, les normes de rendement peuvent améliorer considérablement les objectifs énergétiques et climatiques du secteur des bâtiments.

Le budget de 2024 a engagé 73,5 millions de dollars sur cinq ans pour l'élaboration de codes du bâtiment plus ambitieux et pour améliorer les programmes d'efficacité énergétique existants, comme le programme Energy Star Portfolio Manager (gestionnaires de portefeuille) et le Système de management de l'énergie ISO 50001, qui aident les propriétaires d'immeubles à comparer, suivre et améliorer la consommation d'énergie. Plus d'un tiers des locaux commerciaux et institutionnels au Canada, soit plus de 42 000 bâtiments, utilisent déjà le Programme des gestionnaires de portefeuille Energy Star. Les systèmes de gestion de l'énergie sont des précurseurs cruciaux de la mise en œuvre réussie de normes de performance du bâtiment.

Ces cinq politiques ci-dessus ont été choisies parce que la modélisation et notre propre analyse ont confirmé qu'elles pouvaient être des sources clés de réductions supplémentaires des émissions. Au-delà de ces mesures, il existe d'autres possibilités qu'il examiner plus à fond, afin d'évaluer leur pertinence et leur faisabilité. Le GCPC recommande au gouvernement fédéral d'étudier les mesures suivantes, dont les trois premières ont également été identifiées par l'Institut climatique du Canada comme pouvant contribuer à combler l'écart d'émissions de 2030 :

Conclusion

L'année 2030 représente une étape cruciale sur la voie de la carboneutralité, à partir de laquelle nous pourrons faire le point sur les progrès du Canada et nous assurer que nous sommes sur la bonne voie pour atteindre nos objectifs climatiques. Nous pouvons le faire, mais nous devons agir maintenant.

Pour se donner la meilleure chance d'atteindre la cible d'émissions de 2030, le gouvernement fédéral devrait finaliser l'ensemble des politiques nécessaires pour combler le plus tôt possible l'écart d'émissions de 2030. Le gouvernement fédéral a élaboré un plan crédible, et la modélisation démontre que la cible de réduction des émissions de 2030 est à notre portée et si le plan est pleinement mis en œuvre et est couronné de succès, mais il reste encore beaucoup à faire.

À cette fin, et en travaillant dans le cadre de la politique actuelle, le présent rapport présente cinq conseils clés pour le gouvernement du Canada afin de combler l'écart et d'atteindre la cible de 2030 : 1) finaliser les mesures annoncées, 2) gérer les interactions négatives, 3) renforcer la tarification du carbone industriel, 4) obtenir des réductions supplémentaires du secteur pétrolier et gazier, et 5) évaluer et poursuivre des actions supplémentaires.

Travailler dans le cadre de l'architecture de la politique climatique existante peut aider à réduire le temps nécessaire pour réduire les émissions en ne démarrant pas un long processus de politiques à partir de zéro. Ces politiques peuvent être pleinement mises en œuvre et, dans certains cas, renforcées.

En évaluant ces politiques et d'autres politiques futures, le gouvernement fédéral peut améliorer la manière dont il gère les incertitudes dans la modélisation des hypothèses, comme par la publication d'analyses de sensibilité sur les taux de pénétration de l'innovation, la disponibilité des métaux essentiels et les coûts des énergies renouvelables, ou l'amélioration de la manière dont l'utilisation des terres, le changement d'affectation des terres et les émissions liées à la foresterie sont estimés.

Nos conseils démontrent l'importance d'adopter des politiques qui s'attaqueront aux principales sources d'émissions et aideront le Canada à adopter une trajectoire vers la carboneutralité. Plus précisément, nous recommandons de mettre en œuvre et de renforcer les mesures visant à réduire les émissions provenant des secteurs du pétrole et du gaz et des transports – les secteurs les plus émetteurs du Canada où les émissions ont peu diminué par le passé – ainsi que du secteur de l'industrie lourde.

Au-delà de la simple réduction des émissions, le gouvernement fédéral doit aussi examiner comment il élabore, met en œuvre et communique les politiques. Les besoins de durabilité globaux doivent être pris en compte dans la prise de décisions en matière de décarbonisation, dont l'impact sur les écosystèmes naturels et la santé humaine.

L'intégration du savoir autochtone et des partenariats devraient être des pratiques courantes pour faire progresser les trajectoires vers la carboneutralité. Les connaissances autochtones doivent être profondément intégrées et il faut chercher à établir des partenariats pour éclairer les trajectoires vers la carboneutralité. Cela implique de soutenir l'auto-détermination des peuples autochtones dans l'action climatique et la mise en œuvre intégrale de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Le gouvernement devrait également accorder une importance primordiale aux préoccupations des Canadiens en matière de coût de la vie, en veillant à ce que la conception et l'exécution finales de ces politiques ne nuisent pas aux perceptions publiques vitales d'équité. Ces mesures, qui confirment notre valeur fondamentale de donner la priorité aux gens, réduiront l'incertitude et stimuleront les investissements supplémentaires du secteur privé et des ménages nécessaires pour atteindre la cible du Canada de 2030.

Investir dans la compréhension qu'ont les Canadiens des changements climatiques et des solutions climatiques aidera à créer le soutien nécessaire à la réussite de ces politiques. En plus de sensibiliser le public à des politiques précises, le gouvernement fédéral devrait appuyer les initiatives de communication entreprises par de multiples intervenants qui expliquent pourquoi nous appliquons ces politiques, que les pollueurs industriels sont tenus responsables et qu'ils font leur juste part, que les Canadiens bénéficient des avantages connexes en matière de protection de la santé et de l'environnement et que le Canada n'agit pas seul, mais avec le reste du monde dans sa volonté de réduire les émissions de GES.

Effort à l'échelle de la société nécessaire pour combler l'écart d'émissions

Le gouvernement fédéral ne pourra pas à lui seul atteindre les objectifs du Canada en matière de changements climatiques. L'ensemble la société canadienne a un rôle à jouer pour aider le Canada à réduire ses émissions de GES. Outre le gouvernement fédéral, les provinces, les territoires, les municipalités, les instances dirigeantes autochtones, les experts, y compris les détenteurs de savoirs autochtones et les scientifiques, le secteur privé et la société civile, ont tous un rôle important à jouer pour amener les Canadiens à concrétiser nos objectifs de décarbonisation pour 2030 et 2050. Il existe de nombreuses occasions d'harmoniser les efforts entre ces acteurs, de tirer parti des responsabilités existantes et de renforcer la capacité à atteindre les cibles climatiques et d'assurer un environnement propre, la santé humaine et la prospérité économique.

Glossaire

Les contrats sur différence pour le carbone offrent un prix minimum garanti pour les crédits carbone vendus par une société sur le marché du carbone. Lorsque le prix du marché est inférieur à ce minimum, l'entité qui offre le contrat indemnise la société de la différence, réduisant ainsi son risque d'investissement. À l'inverse, si le prix du marché dépasse le minimum garanti, la société rembourse la différence à l'entité offrant le contrat, ce qui permet aux deux parties de partager les bénéfices.

Les crédits d'impôt à l'investissement incitent le secteur privé à investir dans des secteurs particuliers en offrant des allégements fiscaux, en termes de paiements moins différés, sur une partie des investissements.

L'écart au chapitre des émissions correspond à la disparité entre un objectif de réduction des émissions d'ici un certain délai et les réductions d'émissions estimatives qui sont réalisables dans le même délai.

La norme sur les émissions de GES des véhicules fixe des limites sur les émissions des différentes catégories de véhicules et des différents moteurs.

Le plafond d'émissions du secteur du pétrole et du gaz se concentre sur la réduction des émissions en fixant une limite d'émissions maximale autorisée pour les opérations pétrolières et gazières.

Le système de tarification fondé sur le rendement établit des limites d'émissions pour les installations réglementées en fonction de leurs normes de rendement en matière d'intensité des émissions. Les installations émettant en dessous de leur limite gagnent des crédits qu'elles peuvent vendre ou économiser. Celles qui dépassent leur limite doivent compenser les émissions excédentaires. Ce système garantit que toutes les émissions industrielles sont encouragées sous le prix du carbone, tout en limitant les coûts pour maintenir la compétitivité et empêcher les fuites de carbone.

Les véhicules zéro émission sont des véhicules qui n'ont pas le potentiel de produire d'émissions de gaz d'échappement, comme les véhicules électriques et les véhicules à hydrogène. Ils peuvent encore avoir un moteur à combustion interne conventionnel, mais doivent pouvoir fonctionner sans l'utiliser. Les émissions peuvent encore être générées pendant le cycle de vie du véhicule, par exemple pendant la production du véhicule et de ses composants.

Le mandat de vente de véhicules zéro émission est une politique réglementaire qui oblige les constructeurs automobiles et les importateurs à vendre un certain pourcentage de véhicules zéro émission dans un délai précis.

Annexe : Mises en garde, scénarios et résultats des modélisations

Mises en garde et scénarios pour les modélisations

La modélisation effectuée pour les conseils du GCPC comporte des mises en garde importantes. Comme nous l'avons indiqué dans notre premier rapport annuel, les décideurs doivent faire preuve de prudence lorsqu'ils évaluent les résultats des modèles d'émissions, car toute modélisation est nécessairement une simplification.

Notre modélisation, notre analyse et nos conseils pour 2030 sont limités au cadre de politique climatique existant et n'ont pas pris en compte d'autres trajectoires basées sur des cadres de politiques sensiblement différents. Nous avons supposé que les politiques déjà annoncées seraient mises en œuvre. À l'avenir, à mesure que nous examinons les trajectoires à long terme vers la carboneutralité, nous évaluerons davantage le cadre de politiques existant.

Voici une description des principales hypothèses et limites de modélisation :

Tableau 1 : Politiques et ajustements dans chaque scénario
Politique PRÉ annoncé moins rigoureux Première itération de modélisation Ensembles de politiques 1 Première itération de modélisation Ensembles de politiques 2 Deuxième itération de modélisation Ensembles de politiques 3 Deuxième itération de modélisation Ensembles de politiques 4 Deuxième itération de modélisation Ensembles de politiques 5
Redevance sur les combustibles du gouvernement fédéral  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée avec beaucoup plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec beaucoup plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec beaucoup plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE
Systèmes d'échange pour les grands émetteurs  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions) vise à imposer des prix contraignants au moyen de critères de référence plus stricts l'augmentation du prix du carbone et
vise à imposer des prix contraignants
Plafonnement des émissions du secteur du pétrole et du gaz  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE
Règlement sur les carburants propres  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée avec beaucoup plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec beaucoup plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec beaucoup plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE
Crédits d'impôt à l'investissement  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE
Norme sur les émissions des véhicules moyens et lourds  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)
Mandat d'efficacité pour la chaleur industrielle à basse température  La politique n'est pas appliquée  La politique n'est pas appliquée  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique n'est pas appliquée
Réduction réglementée des émissions de méthane provenant du pétrole et du gaz  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec beaucoup plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE
Mandat de mélange gaz naturel renouvelable et de l'hydrogène  La politique n'est pas appliquée  La politique n'est pas appliquée  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)
Accélérateur net zéro et Fonds pour les carburants propres  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée avec plus de rigueur que ce qu'indique le RE-PRE  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)
Normes d'émission de GES pour les véhicules légers  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)
Stratégie canadienne pour les bâtiment verts  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)
Méthane provenant des sites d'enfouissement  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)
Dépenses de la Banque d'infrastructure du Canada  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)
Règlement sur l'électricité propre  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)  La politique est appliquée en utilisant la conception de la politique et rigueur du RE-PRE (rapport d'étape - plan de réduction des émissions)

Remarques :

La modélisation précédente du RE-PRE se réfère au scénario « Annoncés, moins rigoureuses » de l'analyse précédente de l'Institut climatique du Canada. Le scénario de rétropolation est conçu pour ne pas tenir compte des politiques et n'est pas inclus dans ce tableau.

Source: Institut climatique du Canada

Résultats de la modélisation

Sur les cinq ensembles de politiques modélisés, trois ont atteint la cible de 2030 (voir tableau 2). Chacun des cinq ensembles de politiques a modelé des normes de performance plus strictes dans les systèmes des larges émetteurs pour mesurer l’offre excédentaire de crédit et s’assurer un prix du carbone contraignant dans chaque province. L’analyse de l’Institut climatique du Canada montre que ce changement de politique peut réduire les émissions à l’échelle de l’économie de l’ensemble existant de politiques de 15 Mt d’éq. CO2 en 2030. D’autres résultats de modélisation sont publiés dans une annexe technique distincte publiée par l’institut climatique du Canada.

La cible pour 2030 du Canada est à portée de main, mais exige des mesures importantes.

Après avoir constaté que les deux premiers programmes politiques que nous avons modélisés n’ont pas pu atteindre la cible de 2030, nous avons élaboré trois scénarios politiques supplémentaires avec une rigueur accrue. Les trois scénarios de politiques supplémentaires ont permis d’atteindre la cible de 2030. La modélisation a révélé que les changements de politiques dans les secteurs du pétrole et du gaz et des transports, les plus grands secteurs émetteurs du Canada et les secteurs où les émissions ont peu baissé par le passé, ainsi que dans l’industrie lourde avaient un grand potentiel de réduction des émissions. On trouvera une description plus détaillée de ces scénarios dans une annexe technique distincte de l’institut climatique du Canada.

Tableau 2 : Plage des réductions possibles des émissions de GES (Mt) par rapport au PRE annoncé moins rigoureux par secteur économique, sur la base des cinq ensembles de politiques
Pétrole et gaz
8
Électricité
17-19
Transports
1-22
Sous-secteur de transport de passagers
0-3
Sous-secteur de transport de marchandises
0-19
Autres sous-secteurs de transport : Fins récréatives, commerciales et résidentielles
0-1
Industrie lourde
2-14
Bâtiments
0-7
Agriculture
0-6
Déchets
1-5
Production de charbon
0
Industrie légère, construction et exploitation forestière
De -1 à 11

Remarque : Ces plages comprenaient nos deux scénarios stratégiques qui n’ont pas atteint la cible de 2030. Les émissions totales diffèrent selon tous les scénarios stratégiques.

Source: Institut climatique du Canada

Tableau 3 : Émissions de GES modélisées en 2030 par secteur économique et scénario
  Modélisation RE-PRE précédente Analyse rétrospective pour atteindre la cible de 2030* Première itération de modélisation Ensemble de politiques 1 Première itération de modélisation Ensemble de politiques 2 Deuxième itération de modélisation Ensemble de politiques 3 Deuxième itération de modélisation Ensemble de politiques 4 Deuxième itération de modélisation Ensemble de politiques 5
Émissions de GES modélisées
Pétrole et gaz 152 144 144 144 144 144 144
Électricité 26 4 9 9 7 7 7
Transports 132 104 130 131 110 110 111
Sous-secteur de transport de passagers 80 76 79 80 77 77 77
Sous-secteur de transport de marchandises 41 17 41 41 22 23 23
Autres sous-secteurs de transport : Fins récréatives, commerciales et résidentielles 11 10 10 11 10 10 10
Industrie lourde 73 55 71 66 59 61 62
Bâtiments 68 76 68 66 61 64 64
Agriculture 63 73 63 60 57 57 58
Déchets 10 15 9 5 5 5 5
Production de charbon 2 1 2 2 2 2 2
Industrie légère, construction et exploitation forestière 26 15 27 23 15 16 18
Total partiel, Émissions de GES modélisées 552 472 522 506 459 466 470
Émissions de GES non modélisées
Contribution comptable par l’UTCATF -32 -32 -32 -32 -32 -32 -32
Solutions climatiques fondées sur la nature et sols agricoles -13 s.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
Souplesse du plafonnement des émissions du secteur du pétrole et du gaz -25 s.o s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
Émissions de GES nettes, total 482 440 490 474 427 434 438

*Note: Le scénario d'analyse rétrospective normative (backcasting) est conçu de manière à atteindre la cible de 2030 à travers des réductions efficientes et ne représente pas les politiques.

La modélisation précédente du RE-PRE fait référence au scenario annoncé moins rigoureux dans l'analyse précédente de l'Institut climatique du Canada.

Source: Institut climatique du Canada

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