Rapport d’examen des documents de bibliothèque selon la Loi sur la Société canadienne des postes – Avril 2022
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Introduction/Aperçu
Objet de l’examen
Le 19 juin 2013, la Loi modifiant la Loi sur la Société canadienne des postes (documents de bibliothèque) (L.C. 2013, ch. 10) a reçu la sanction royale. En plus de fournir une définition des documents de bibliothèque (article 2), cette loi a accordé à Postes Canada le pouvoir de réglementer les taux d’affranchissement réduits pour les documents de bibliothèque prêtés par une bibliothèque à un emprunteur, notamment dans le cadre d’un prêt entre bibliothèques (alinéa 19(1)(g.1)), ainsi que celui de conclure une entente avec le gouvernement du Canada pour maintenir le taux d’affranchissement réduit pour les livres de bibliothèque (article 21.1). Le présent examen vise à remplir l’obligation du ministre d’entreprendre un examen de la définition des documents de bibliothèque et de l’application de l’alinéa 19(1)g.1) en vertu de la Loi sur la Société canadienne des postes (L.R.C., 1985, ch. C-10).
Contexte de la Société canadienne des postes
Postes Canada a été créée en tant que société d’État fédérale en 1981. Auparavant, elle était exploitée comme un ministère fédéral et recevait un financement annuel du gouvernement. En vertu de la Loi sur la Société canadienne des postes, la Société a pour mandat de fournir un service qui répond aux besoins des Canadiens tout en menant ses activités de manière autonome sur le plan financier. Postes Canada ne reçoit aucun financement fédéral, à l’exception de 22,2 millions de dollars par année pour aider à compenser les répercussions financières de l’affranchissement gratuit du matériel à l’usage des aveuglesNote de bas de page 1, et des envois transmis en franchise pour le gouvernement.
Le 24 janvier 2018, à la suite d’un examen en 2 phases de Postes Canada qui a tenu compte de l’opinion des Canadiens d’un océan à l’autre, le gouvernement a annoncé une vision du renouvellement axée sur le service :
- Postes Canada offrira un service de grande qualité à prix raisonnable aux Canadiens, peu importe leur lieu de résidence
- elle s’adaptera pour répondre aux défis et tirer parti des occasions créées par les changements démographiques, les nouvelles technologies et les attentes changeantes de ses clients
- à titre d’entreprise canadienne estimée qui continuera de servir notre pays pendant des décennies, Postes Canada doit être efficiente et viable financièrement à long terme, générer des revenus qui soutiennent les services actuels et futurs, et permettre des innovations permanentes
Contexte des documents de bibliothèque
Contexte historique
Les bibliothèques publiques du Canada sont régies par des statuts provinciaux/territoriaux et principalement financées par des taxes municipales, des recettes fiscales et d’autres revenus locaux. Des subventions provinciales complètent ces fondsNote de bas de page 2.
À l’origine, le tarif des livres de bibliothèque était un tarif postal réduit qui permettait à des personnes qui n’y auraient pas eu accès autrement de se procurer des livres de bibliothèqueNote de bas de page 3. Il s’agissait d’un tarif spécial permettant aux bibliothèques d’expédier des livres et d’autres documents imprimés entre elles (c’est-à-dire le prêt entre bibliothèques) et aux lecteurs.
Le tarif des livres de bibliothèque faisait partie du Programme d’aide aux publications (PAP) et de ses prédécesseurs. Bien que la responsabilité de la politique générale sur les subventions du PAP ait été confiée à divers ministères au fil des ans, l’administration du programme relevait de Postes CanadaNote de bas de page 4. L’un des objectifs du PAP était de « permettre aux lecteurs qui, en raison de leur lieu de résidence ou d’une mobilité réduite, ne peuvent se rendre à une bibliothèque publique d’avoir accès à ces services, en appuyant la distribution des livres de bibliothèques auprès de ces lecteurs ».
En 1998, le PAP a été modifié afin de le conformer à une décision de l’Organisation mondiale du commerce concernant le programme. Postes Canada a conclu avec le ministère du Patrimoine canadien une entente de mise en œuvre du nouveau PAP. Dans le cadre de cette entente, Postes Canada a accepté d’étendre les tarifs subventionnés aux bibliothèques. L’entente a été renouvelée plusieurs fois; la plus récente est arrivée à échéance le 31 mars 2006.
Le 13 décembre 2006, le ministre responsable de Postes Canada a demandé à Postes Canada de maintenir sa contribution financière annuelle de 15 millions de dollars à l’égard du PAP jusqu’au 31 mars 2009Note de bas de page 5. Il n’y a eu aucune augmentation du tarif des livres de bibliothèque jusqu’à ce que Postes Canada, l’Association canadienne des bibliothèques et l’Association pour l’avancement des sciences et des techniques de la documentation publient un communiqué de presse en novembre 2011 annonçant une hausse pondérée moyenne du tarif des livres de bibliothèque de 5 % à compter du 16 janvier 2012. Il s’agissait de la première augmentation des taux depuis 2005.
Dans son rapport de décembre 2008Note de bas de page 6, le Comité consultatif indépendant chargé de l’examen de Postes Canada a indiqué qu’il n’était pas en mesure de déterminer de quel ministère fédéral relevait clairement la responsabilité du Programme de tarif des livres de bibliothèque. Le Comité a recommandé que Postes Canada n’ait pas à subventionner ou même financer des objectifs de politiques publiques, y compris le tarif des livres de bibliothèque, qui ne font pas partie de façon explicite de l’obligation d’assurer un service universel. Il a recommandé que « Postes Canada traite le tarif des livres de bibliothèque selon “une approche ponctuelle axée sur le grand volume de consommateurs” pour veiller à ce que les bibliothèques reçoivent des remises en fonction du volume et d’autres remises commerciales disponibles pour les consommateurs commerciaux à grand volume ». Le gouvernement n’a fait aucune déclaration relative à cette recommandation.
Modifications à la Loi sur la Société canadienne des postes (L.R.C. 1985, ch. C 10)
Le projet de loi C-322, Loi modifiant la Loi sur la Société canadienne des postes (documents de bibliothèque), a été déposé le 25 février 2009. Le projet en est resté là. Lors de la session parlementaire suivante du 14 avril 2010, il a été présenté de nouveau sous le nom de projet de loi C-509. Celui-ci a été adopté à la Chambre et était rendu au Sénat lorsqu’il y a eu prorogation du Parlement.
Le projet de loi C-321, Loi modifiant la Loi sur la Société canadienne des postes (documents de bibliothèque), a été déposé le 4 octobre 2011. Il était essentiellement le même que les projets de loi C-322 et C-509. Le projet de loi C-321 a reçu la sanction royale le 19 juin 2013.
À la suite de l’adoption du projet de loi C-321, les documents de bibliothèque sont définis dans la Loi sur la Société canadienne des postes comme étant des « livres, magazines, disques, disques compact (CD), disque compact à mémoire morte (CD-ROM), audiocassettes, vidéocassettes, disque numérique polyvalent (DVD) et autre documentation audiovisuelle ou documents semblables d’une bibliothèque » (art. 2(1) de la Loi sur la Société canadienne des postesNote de bas de page 7). Avant ce projet de loi, le tarif des livres de bibliothèque ne s’appliquait qu’aux documents de bibliothèque imprimés, de sorte qu’un plus grand nombre de documents a pu bénéficier du tarif postal réduit. La modification confère également à Postes Canada le pouvoir de réglementer les taux d’affranchissement réduits pour les documents de bibliothèque prêtés par une bibliothèque à un emprunteur, notamment dans le cadre d’un prêt entre bibliothèques (article 19(1)(g.1) de la Loi sur la Société canadienne des postes). L’autre changement qui en découle est que Postes Canada, avec l’approbation du gouverneur en conseil, a le pouvoir de conclure une entente avec le gouvernement du Canada afin de maintenir le taux d’affranchissement réduit pour les livres de bibliothèque (article 21.1 de la Loi sur la Société canadienne des postes).
État actuel
Aujourd’hui, le service de documents de bibliothèque de Postes CanadaNote de bas de page 8 est offert aux bibliothèques publiques ou universitaires ainsi qu’aux bibliothèques reconnues qui sont gérées par des organismes ou des associations sans but lucratif et qui sont ouvertes au public au Canada. Les bibliothèques qui fonctionnent comme une entreprise commerciale ou qui limitent leur adhésion à un groupe précis d’usagers ne sont pas admissibles au service de documents de bibliothèque. Ce service comprend le suivi et la confirmation de l’expédition, le port de retour payé et le retour à l’expéditeur. Les frais de port comprennent à la fois l’envoi et le retour des livres.
Le traitement des documents de bibliothèque par Postes Canada est le même que celui des colis de régime intérieur ordinaires, y compris les normes de service de livraison, c’est-à-dire jusqu’à 3 jours pour les envois locaux (dans une ville ou un village), jusqu’à 6 jours pour les envois régionaux et jusqu’à 10 jours pour les envois nationaux.
Pour accéder au service de documents de bibliothèque, une bibliothèque doit d’abord remplir un formulaire de demande et être autorisée par le Conseil des bibliothèques urbaines du Canada (CBUC). Le CBUC devra confirmer que la bibliothèque répond aux critères d’admissibilité. Une fois autorisée par ce dernier, la bibliothèque a accès aux prix du service de documents de bibliothèque et à l’outil d’expédition aux bibliothèquesNote de bas de page 9. Cet outil permet aux utilisateurs de préparer et de payer leurs envois de documents de bibliothèque.
Intervenants représentant les bibliothèques
Il existe 2 associations principales représentant les bibliothèques du Canada; la Fédération canadienne des associations de bibliothèques (FCAB)Note de bas de page 10 et le Conseil des bibliothèques urbaines du CanadaNote de bas de page 11.
La FCAB a été lancée en 2016 et a remplacé l’Association canadienne des bibliothèques. Il s’agit d’une fédération de 25 associations qui représentent, entre autres, les bibliothèques publiques, les bibliothèques scolaires, les bibliothèques de droit, les bibliothèques de recherche et les bibliothèques de santé. Sa mission est d’unir les voix des bibliothèques du Canada.
Le CBUC a été officiellement lancé en 2008. Ses membres correspondent aux 48 plus grands réseaux de bibliothèques publiques au Canada, ainsi que Bibliothèque et Archives Canada et Bibliothèque et Archives nationales du Québec. Sa mission est de « favoriser la mobilisation, la collaboration et la recherche pour renforcer et promouvoir les bibliothèques urbaines du Canada comme éléments inhérents d’une démocratie dynamique, d’une économie forte et de collectivités prospères ».
Les associations croient que la définition de documents de bibliothèque de la Loi sur la Société canadienne des postes est encore appropriée. Elles ont noté que les progrès technologiques permettent aux personnes incapables de lire les imprimés d’utiliser des appareils avec des documents préchargés à lire. L’expédition de ces appareils est toutefois couverte par d’autres programmes fournis par le Centre d’accès équitable aux bibliothèques et le Réseau national de services équitables de bibliothèque. Les associations ne croient donc pas qu’il soit nécessaire de les ajouter à la définition de la Loi sur la Société canadienne des postes.
Étant donné que tous leurs membres sont financés par des fonds publics ou des organismes à but non lucratif et disposent de budgets limités, des augmentations plus faibles des tarifs postaux seraient toujours les bienvenues. Par contre, les associations sont également d’avis que les tarifs pour les documents de bibliothèque sont « justes », surtout si l’on tient compte de la capacité de Postes Canada de ramasser et de livrer les documents partout au Canada.
Analyse
Les documents de bibliothèque sont définis dans la Loi sur la Société canadienne des postes comme étant des « livres, magazines, disques, CD, CD-ROM, audiocassettes, vidéocassettes, DVD et autre documentation audiovisuelle ou documents semblables d’une bibliothèque ». La technologie n’a cessé d’évoluer depuis 2013 (par exemple, l’accessibilité accrue de la technologie infonuagique pour le stockage et le partage de renseignements, et la technologie d’impression 3D), date à laquelle la définition des documents de bibliothèque est entrée en vigueur. Toutefois, l’évolution des livres numériques est le progrès technologique le plus pertinent. Par définition, les livres numériques ne pourraient être expédiés entre les bibliothèques par Postes Canada. Comme l’ont fait remarquer les associations de bibliothèques, les progrès technologiques permettent également aux personnes incapables de lire les imprimés d’utiliser des appareils avec des documents préchargés à lire.
En vertu de la Loi sur la Société canadienne des postes, Postes Canada a le pouvoir, avec l’approbation du gouverneur en conseil, d’établir un certain nombre de règlements relatifs aux services postaux. C’est en vertu de ce pouvoir que Postes Canada établit non seulement les tarifs pour les lettres ordinaires et le courrier international, mais aussi les normes relatives aux machines à affranchir qu’utilisent les entreprises au lieu des timbres, et aux boîtes aux lettres dans les rues et les immeubles d’habitation. Postes Canada n’a cependant pas exercé tous ses pouvoirs pour définir des règlements. Elle n’a pas élaboré de réglementation concernant les tarifs des documents de bibliothèque, le remboursement des frais d’affranchissement, la fermeture des bureaux de poste, la suppression des itinéraires ruraux ou la suppression des routes de facteurs.
Le processus d’établissement d’un règlement est décrit à l’article 20 de la Loi sur la Société canadienne des postes. Le processus exige que Postes Canada publie le projet de règlement dans la Gazette du Canada et que le public ait une possibilité raisonnable de faire part de ses commentaires au ministre. Le règlement doit être approuvé par le gouverneur en conseil avant de pouvoir entrer en vigueur. L’article 21 de la Loi sur la Société canadienne des postes permet toutefois à cette dernière de conclure des ententes avec les utilisateurs pour des tarifs postaux qui varient des tarifs fixés, qu’ils soient réglementés ou non. Postes Canada a utilisé ce pouvoir pour conclure une entente avec le Conseil des bibliothèques urbaines du Canada au nom de toutes les bibliothèques admissibles, non seulement à celui de ses membres, afin d’obtenir un taux d’affranchissement réduit pour les documents de bibliothèque.
Les taux sont restés inchangés de 2005 à 2012. Depuis 2012, la hausse pondérée moyenne est de 5 % par année.
| Code taux | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
|---|---|---|---|---|---|
| Par article | 1,16 $ | 1,98 $ | 1,98 $ | 2,98 $ | 2,98 $ |
| Par kilogramme | 0,22 $ | 0,32 $ | 0,32 $ | 1,19 $ | 1,19 $ |
Code de tarif
- Envoi postal à un bureau dont le code postal a la même première lettre que le code postal du bureau de livraison, c’est-à-dire dans l’un des 18 districts, zones géographiques ou provinces d’importance de Postes Canada (disponible en anglais seulement)
- Envoi postal à un bureau situé dans la même province que le bureau de livraison, mais dont les codes postaux respectifs ne comportent pas la même première lettre, c’est-à-dire en Ontario ou au Québec
- Envoi postal à un bureau situé dans une zone identifiée par la première lettre du code postal, pour livraison à un bureau situé dans une zone adjacente, identifiée par la première lettre du code postal
- Envoi postal à un bureau situé au territoire du Yukon, pour livraison à un autre bureau dans les Territoires du Nord-Ouest ou au Nunavut
- Envoi postal à un bureau pour livraison à un autre bureau que ceux décrits aux points 1, 2, 3 et 4.
Selon Postes Canada, environ 90 % des documents de bibliothèque expédiés se trouvent dans une province ou un territoire, c’est-à-dire qu’ils sont admissibles aux codes tarifaires 1 ou 2.
En raison de la pandémie de COVID-19, le volume des envois de documents de bibliothèque a diminué en 2020. Puisque les bibliothèques relèvent de la compétence provinciale, elles ont été soumises aux divers protocoles provinciaux de santé publique mis en place en réponse à la pandémie de COVID-19. Les protocoles comprenaient une fermeture totale pendant des périodes de temps ou des ouvertures limitées pour soutenir les stratégies de distanciation physique. Les documents de bibliothèque étaient soumis à une quarantaine de 72 heures, et les prêts entre bibliothèques étaient donc extrêmement limités.
| Rapports annuelsnote 1 du tableau 2 | Volumenote 2 du tableau 2 | Revenu | Revenu moyen par articlenote 3 du tableau 2 |
|---|---|---|---|
| 2009 | 713 000 | 772 000 $ | 1,08 $ |
| 2010 | 775 000 | 842 000 $ | 1,09 $ |
| 2011 | 750 000 | 831 000 $ | 1,11 $ |
| 2012 | 747 000 | 857 000 $ | 1,15 $ |
| 2013 | 735 000 | 880 000 $ | 1,20 $ |
| Postes Canadanote 4 du tableau 2 | Sans objet (s/o) | s/o | s/o |
| 2014 | 738 000 | 922 000 $ | 1,25 $ |
| 2015 | 763 000 | 989 000 $ | 1,30 $ |
| 2016 | 757 000 | 1 031 000 $ | 1,36 $ |
| 2017 | 769 000 | 1 089 000 $ | 1,42 $ |
| 2018 | 790 000 | 1 172 000 $ | 1,48 $ |
| 2019 | 858 000 | 1 328 000 $ | 1,55 $ |
| 2020 | 517 000 | 808 000 $ | 1,56 $ |
Notes du tableau 2
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Les envois de documents de bibliothèque ne représentent qu’une infime partie (1 % ou moins) des activités de Postes Canada en ce qui a trait aux colis du régime intérieur. En 2019, avant la pandémie, 858 000 documents de bibliothèque ont été expédiés, générant des revenus de 1,3 million de dollars, comparativement aux 222 millions de colis du régime intérieur de Postes Canada générant des revenus de 2,1 milliards de dollars. Au cours des dix dernières années, le revenu moyen par article pour un document expédié d’une bibliothèque (aller et retour) était de 1,29 $, par rapport à 9,07 $ pour les colis de régime intérieur, soit 85 % de moins. Il convient de noter que le tarif d’une expédition de document d’une bibliothèque couvre à la fois l’envoi et le retour du document, alors que le tarif des colis ordinaires ne couvre que l’envoi.
Constats
La définition des documents de bibliothèque de la Loi sur la Société canadienne des postes répond encore aux besoins actuels en matière de documents écrits afin que les Canadiens continuent d’avoir accès à ces documents. La technologie n’a cessé d’évoluer depuis 2013, date à laquelle la définition du matériel de bibliothèque est entrée en vigueur; les livres numériques constituent l’exemple le plus pertinent. Par définition, les livres numériques ne pourraient être expédiés entre les bibliothèques par Postes Canada. L’envoi d’appareils pour les personnes incapables de lire les imprimés est couvert par d’autres programmes financés par le gouvernement fédéral.
L’alinéa 19(1)(g.1) confère à Postes Canada le pouvoir, avec l’approbation du gouverneur en conseil, de prendre un règlement prévoyant des taux d’affranchissement réduits pour les documents de bibliothèque prêtés par une bibliothèque à un emprunteur, notamment dans le cadre d’un prêt entre bibliothèques. L’article n’oblige pas Postes Canada à prendre un tel règlement. Postes Canada a utilisé le pouvoir que lui confère l’article 21 de la Loi sur la Société canadienne des postes pour conclure une entente avec le Conseil des bibliothèques urbaines du Canada au nom de toutes les bibliothèques admissibles afin d’obtenir un taux d’affranchissement réduit pour les documents de bibliothèque. Ainsi, bien que l’alinéa 19(1)(g.1) n’ait pas été exercé, l’objectif d’avoir un taux réduit pour les documents de bibliothèque est atteint.
Conclusion
Le but de cet examen était de remplir l’obligation du ministre d’entreprendre un examen de la définition des documents de bibliothèque et de l’application de l’alinéa 19(1)(g.1) de la Loi sur la Société canadienne des postes. La définition est encore appropriée et l’alinéa 19(1)(g.1) demeure, pour Postes Canada, une option pour établir les tarifs de son service de documents de bibliothèque.
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