Évaluation de l’approche axée sur les risques pour l’approbation des contrats d’approvisionnement en matière de défense (phase II)
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Introduction
L’approche axée sur les risques (AAR) pour l’approbation des contrats d’approvisionnement en matière de défense – phase II est la prolongation de 5 ans (jusqu’au 31 mars 2025) des pouvoirs exceptionnels de passation de marchés accordés à Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) pour les marchés en matière de défense à faible risque et de moindre complexité. L’objectif de l’AAR est de permettre au Conseil du Trésor (CT) de concentrer son approbation sur les contrats à risque élevé et de soutenir les efforts de modernisation de l’approvisionnement en simplifiant l’approvisionnement du ministère de la Défense nationale (MDN) assuré par SPAC.
Soutien de SPAC à l’approvisionnement maritime et de défense
L’approvisionnement maritime et de défense au sein du gouvernement du Canada (GC) est assuré par SPAC conformément à la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, laquelle exige que SPAC fournisse des services d’acquisition aux ministères et organismes fédéraux, y compris les Forces armées canadiennes (FAC) et la Garde côtière canadienne (GCC). Ce mandat prévoit l’acquisition de biens et de services de défense, y compris des navires, des avions, des services de construction et des services de soutien, conformément à la Loi sur la production de défense.
Comme le stipule la Directive sur la gestion de l’approvisionnement du CT, le MDN doit obtenir l’approbation du CT pour conclure des contrats de biens et de services concurrentiels d’une valeur estimée à plus de 7,5 millions de dollars Note de bas de page 1Note de bas de page 2. De même, SPAC doit obtenir l’approbation du CT pour conclure des contrats de biens et de services concurrentiels d’une valeur supérieure à 75 millions de dollars et 37,5 millions de dollars, respectivement. Il existe également des limites pour les contrats non concurrentiels et pour les ententes contractuelles, ces dernières n’étant pas des contrats. Enfin, il existe des limites exceptionnelles plus élevées pour certains biens et services. L’AAR prévoit une limite temporaire et exceptionnelle en vertu de laquelle SPAC peut conclure un contrat de défense ou une entente contractuelle à faible risque et de complexité faible ou moyenne dépassant ces seuils sans avoir à demander au préalable l’approbation du CT.
Aperçu de l’approche axée sur les risques en matière d’approvisionnement en matière de défense
À l’automne 2018, le CT a approuvé un projet pilote de 18 mois (de novembre 2018 à avril 2020), le projet pilote d’approvisionnement de la Défense axé sur les risques, lequel visait à modifier la Politique sur les marchés du CT, soit la réglementation qui a précédé la Directive sur la gestion de l’approvisionnement, afin de permettre au ministre des Services publics et de l’Approvisionnement Note de bas de page 3 de conclure et de modifier des contrats ainsi que des ententes contractuelles à faible risque et de complexité faible ou moyenne pour les contrats de défense (biens, services et construction) qui dépassent les limites contractuelles de SPAC mentionnées ci-dessus sans l’approbation du CT. En juin 2020, le projet pilote a reçu l’approbation du CT pour une prolongation de 5 ans, connue sous le nom d’Approche axée sur les risques pour l’approbation des contrats d’approvisionnement en matière de défense - Phase II (AAR) pour la période allant de juillet 2020 à mars 2025.
L’AAR est une composante du programme d’approvisionnement de SPAC (qui comprend la Direction générale des approvisionnements [DGA] et la Direction générale des approvisionnements maritime et de défense [DGAMD]) du répertoire de programmes de SPAC. La DGA est responsable des processus opérationnels et agit à titre de gestionnaire de programme pour l’AAR. Les activités d’approvisionnement relevant de l’AAR sont préparées par des agents de négociation des marchés au sein de la DGAMD et de la DGA, et d’autres secteurs participant à l’approvisionnement en matière de défense, comme les secteurs opérationnels de la région de l’Atlantique et les secteurs opérationnels de la DGA, lorsque cela était pertinent. Bien que les documents relatifs à la passation de marchés puissent être préparés soit par la DGAMD, soit par la DGA, l’examen, l’orientation et les autres fonctions de soutien (y compris la liaison avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada [SCT]) sont effectués uniquement au sein de la DGA. Le SCT est responsable de l’examen de la trousse de l’AAR et tranche quant à son approbation.
Pour la période du 1er juillet 2020 au 31 mai 2024, 37 demandes d’approvisionnement en matière de défense ont été approuvées dans le cadre de l’AAR. Aucun nouveau financement n'a été identifié pour soutenir la mise en œuvre de la phase II de l'AAR et SPAC a utilisé son financement et ses ressources humaines existants pour exécuter l'approche. Les dépenses réelles et prévues estimées pour la mise en œuvre de la phase II de l'AAR (du 1er juillet 2020 au 31 mars 2025) s'élèvent à 7,8 millions de dollars, ce qui représente une dépense moyenne de 1,56 million de dollars par année avec le soutien d'une moyenne de 15,8 postes équivalents temps plein de SPAC par année.
Entre les années 1 à 4 de la phase II de l’AAR, 55 % (51) des approvisionnements de défense demandés par SPAC pour le compte du MDN ont été traités, ou sont actuellement traités, dans le cadre de l’AAR, par rapport à 45 % (42) dans le cadre du processus de présentation au CT. La phase II de l’AAR a servi à acquérir plusieurs types de biens et de services. Les biens achetés pour le compte du MDN comprennent de l’équipement, des munitions, des systèmes de formation et des mises à niveau de systèmes. Les services fournis pour le compte du MDN comprennent l’entretien d’équipement et de parcs automobiles, la logistique et la gestion de projets, ainsi que des services de formation, de santé et de communication.
À propos de cette évaluation
L’évaluation de la phase II de l’AAR a été réalisée par la Direction des services d’évaluation (DSE) de SPAC entre mai et juin 2024 sous l’autorité du chef de l’évaluation de SPAC et avec l’encadrement du Comité consultatif de l’évaluation de SPAC.
Cette évaluation discrétionnaire a été incluse au Plan d’évaluation ministériel 2023 à 2024 à 2028 à 2029 de SPAC et répond à l’engagement de fournir des informations en soutien à la prise de décisions concernant l’avenir de l’initiative.
On trouve le plan d’action de la direction de SPAC élaboré en réponse aux constatations de la présente évaluation à l’annexe 1 du présent rapport.
Objectif d’évaluation
L’objectif de l’évaluation était d’évaluer l’exécution et l’incidence des activités de SPAC menées à l’appui de la phase II de l’AAR.
Approche en matière d’évaluation
Dans le cadre de l’évaluation, on a réalisé des examens ciblés de l’exécution et de l’incidence.
Exécution : l’évaluation s’est concentrée sur la mise en œuvre de la phase II de l’AAR, en particulier sur la simplification du processus récemment effectuée dans le cadre du défi de 50 jours, et ce, afin de déterminer si des gains d’efficacité sont réalisés pendant les différentes phases du processus de la phase II de l’AAR.
Incidence : l’évaluation s’est concentrée sur la mesure dans laquelle les risques cernés pour les projets approuvés dans le cadre du projet pilote AAR et de la phase II de l’AAR ont posé problème et la mesure dans laquelle les mesures d’atténuation appliquées ont été fructueuses.
Une précédente évaluation de l’AAR (2020) évaluait les objectifs fixés pour le projet pilote.
L’évaluation actuelle s’est appuyée sur les sources de données suivantes :
- examen des documents – La documentation du programme, les rapports de rendement annuels du programme, les documents relatifs à l’admissibilité et aux jalons des approvisionnements et les documents relatifs à la manifestation des risques ont fait l’objet d’un examen
- entrevues – On a réalisé des entrevues auprès de 33 intervenants de l’AAR provenant de la haute direction de SPAC (DGA et DGAMD), du niveau opérationnel de SPAC (DGA et DGAMD), du SCT (haute direction et niveau opérationnel) et du MDN (haute direction et niveau opérationnel)
- analyse de données quantitatives – Les données relatives à l’approvisionnement ont été extraites de divers outils de suivi du rendement du programme
Les limites attribuables aux méthodes de collecte des données ont été atténuées dans la mesure du possible du fait que les conclusions ont été tirées de plusieurs sources de données. Une analyse des limites particulières qui ont eu une incidence sur l’évaluation et des mesures d’atténuation prises pour y remédier est présentée à l’annexe 2.
Portée de l’évaluation
Exécution
L’évaluation s’est penchée sur les activités de la phase II de l’AAR menées au cours de la période allant du 1er juillet 2020 au 31 mai 2024.
Incidence
L’évaluation s’est penchée sur les contrats établis dans le cadre du projet pilote et de la phase II de l’AAR au cours de la période allant de novembre 2018 à mai 2024.
Principales conclusions
Les conclusions de cette évaluation sont divisées en 2 catégories : « exécution » et « incidence ».
Résumé au sujet de l’exécution
Bien qu’elle ait connu des problèmes au début des 2 premières années de sa mise en œuvre, la phase II de l’AAR a vu ses délais d’exécution s’améliorer considérablement avec la mise en place de nouveaux processus et de nouvelles mesures du rendement au cours de l’année 4 de la prolongation de 5 ans. Les retards externes sont souvent des obstacles à la mise en œuvre complète des normes de service actuelles. Bien que le programme ait connu des problèmes mineurs au chapitre de la documentation de l’admissibilité des approvisionnements relevant de l’AAR, l’évaluation n’a pas trouvé de preuves selon lesquelles les approvisionnements avaient été effectués de manière inappropriée dans le cadre de l’AAR. Les mesures de protection établies dans le contexte de l’initiative ont fonctionné comme prévu, environ un tiers des approvisionnements candidats de l’AAR ayant été interrompus au cours du processus.
Rendement
Les rendements de l’AAR sont mesurées en termes de nombre de jours ouvrables entre les jalons qui suivent le temps nécessaire pour accomplir des tâches spécifiques. La rendement est mesurée à la fois en termes de réalisation de chaque phase du processus (voir l’annexe 3 pour la ventilation des phases de l’AAR) ainsi que d'achèvement global du processus. Le suivi des étapes commence lorsqu'un candidat potentiel à l’AAR est relevé et prêt à entamer les processus de consultation et de rédaction. La première phase (planification) et la dernière (attribution du contrat) sont considérées comme n’entrant pas dans la portée de l’AAR. Il s’agit de processus qui sont menés à bien par des parties externes au processus de l’AAR et qui sont assujettis à celles-ci. La deuxième phase du processus de l’AAR (consultation et rédaction) consiste à assembler la première version du dossier de passation de marchés. Ce dossier contient les documents et les informations nécessaires pour que le SCT puisse fournir son accord ou son refus. Une fois le dossier assemblé, il fait l’objet d’un examen en interne par les gestionnaires, les directeurs et les directeurs généraux de SPAC au cours de la phase 3 du processus de l’AAR (examen par SPAC). Le dossier peut être révisé à ce stade, notamment par l’ajout de document nécessaire, et lorsque toutes les approbations sont reçues, il est envoyé au SCT à des fins d’examen. La phase 4 du processus de l’AAR (l’accord du SCT) peut consister en plusieurs cycles d’examen par le SCT et de réponses de SPAC. Si l’accord n’est pas accordée, le dossier n’est plus candidat à l’AAR et il est redirigé vers une autre méthode d’approvisionnement. S’il est approuvé, le dossier est transmis aux sous-ministres adjoints (SMA) de SPAC pour approbation finale au cours de la phase 5 de l’AAR. Plusieurs facteurs peuvent influencer le calendrier de ces phases, comme les changements et les retards dans le processus d’approvisionnement.
Au cours des années 1 et 2, la norme de service établie pour l'achèvement global du processus était de 100 jours ouvrables. Cependant, seulement 3 approvisionnements sur 13 (23 %) de la première année et 1 approvisionnement sur 4 (25 %) de la deuxième année satisfaisaient à la norme de service. Cela a conduit à prolonger les délais cibles pour la troisième année de 100 à 110 jours ouvrables et à obtenir un taux de réalisation de 4 sur 7 (57 %). En février 2023, des représentants de SPAC et du SCT se sont réunis pour déterminer les moyens de simplifier davantage le processus de l’AAR. C’est pourquoi le défi de 50 jours, qui consistait à respecter un délai de 50 jours entre la réunion de lancement du SCT et la décision sur l’accord du SCT, a été élaboré. Voir l’annexe 3 pour obtenir une description détaillée du défi de 50 jours.
Dans la mise en œuvre du défi de 50 jours, les délais prévus par les normes de service pour l’année 4 ont été raccourcis et associés à des améliorations visant à simplifier le processus, y compris :
- une consultation précoce de l’équipe juridique
- une consultation précoce officielle de l’analyste du SCT par la mise en place d’une nouvelle réunion de lancement du SCT
- l’élimination de l’examen de la première version du dossier de l’AAR par le SMA
- un engagement de la part de la direction et des analystes de tous les ministères pour des approbations plus rapides (incluant les nouvelles normes de service présentées à l'annexe 3)
- une note d’information sur l’approbation améliorée (qui remplace la note sur la consultation précoce) à des fins de concision, incluse dans le dossier de l’AAR
Après l'introduction du défi des 50 jours au cours de la quatrième année de l’AAR, 13 approvisionnements ont été approuvés. Parmi ceux-ci, 12Note de bas de page 4 ont été soumis au défi de 50 jours, avec 8 (67 %) de ces achats réalisés dans les paramètres du défi de 50 jours, et un nombre moyen de 44 jours ouvrables entre les étapes du défi de 50 jours. Cela est d’autant plus important, car les délais cibles ont été raccourcis pour tous les jalons. En conséquence, le nombre moyen de jours pour chaque jalon et l’achèvement global de chaque dossier a diminué considérablement grâce à ces améliorations (de 107 jours pour l’année 3 à 51 jours pour l’année 4) au cours de la phase II de l’AAR.
L’examen des normes de service et des jalons, qui mesure le délai entre la rencontre initiale et l’approbation du SMA montre que la rapidité du processus global s’est améliorée entre l’année 1 et l’année 4. Le tableau 1 présente les résultats des normes de service de l’AAR pour les années 1 à 4.
Phase II de l’AAR | Norme de service (nombre de jours) | Nombre et pourcentage d’approvisionnements répondant aux normes de service | Nombre moyen de jours |
---|---|---|---|
Année 1 | 100 | 3/13 (23 %) | 164 |
Année 2 | 100 | 1/4 (25 %) | 113 |
Année 3 | 110 | 4/7 (57 %) | 107 |
Année 4 | 50 | 8/13 (62 %) | 51 |
Outre les changements au processus mis en place dans le cadre du défi de 50 jours, plusieurs répondants ont souligné l’importance d’avoir des analystes expérimentés pour faciliter le processus. Les analystes de SPAC, du SCT et du MDN qui ont de l’expérience des processus d’approvisionnement en général et de l’AAR en particulier ont été reconnus pour leur capacité à faciliter le processus, à recueillir des informations, à collaborer et à bien communiquer. Plusieurs répondants ont mentionné l’importance de la réunion de consultation précoce (récemment renommée « réunion de consultation des intervenants ») pour créer une dynamique de collaboration efficace au cours de la phase de consultation et de rédaction. Les répondants de tous les ministères ont également déclaré que les réunions hebdomadaires sur l’approvisionnement en matière de défense constituaient un atout précieux pour la gestion des contrats. Les répondants ont toutefois également mentionné qu’il demeurait possible d’harmoniser plus étroitement les besoins en information entre le MDN, SPAC et le SCT, car les différences entre les besoins en information, le langage utilisé dans les documents et la perception des niveaux de risque au sein des différents ministères peuvent ralentir le processus. Bien que les répondants aient souligné que les récentes améliorations apportées à la documentation ont permis d’améliorer le processus et que l’examen des documents a corroboré ces améliorations, les répondants ont remarqué que les documents pourraient être améliorés davantage de manière à inclure un langage plus simple, moins de jargon et plus d’informations pertinentes. Les répondants ont fait mention d’une autre amélioration potentielle, soit que les évaluations initiales des candidats pourraient être menées plus rapidement afin d’éviter qu’un approvisionnement ne soit interrompu dans le cadre de l’AAR.
L’examen des documents de l’évaluation a permis de constater que le défi de 50 jours accroît la charge de travail du personnel responsable des approvisionnements et qu’il a nécessité une nouvelle répartition des ressources et des efforts. Les répondants de tous les ministères conviennent que le processus de l’AAR mène à des approbations globalement plus rapides que le processus de présentation au CT, mais ils ne conviennent pas à l’unanimité que le processus de l’AAR a réduit la charge de travail ou le niveau d’effort nécessaire.
Facteurs affectant l’efficacité
Des facteurs externes peuvent affecter l’efficacité du processus de l’AAR et du processus de présentation au CT. L’évaluation a montré que les retards externes étaient souvent la cause du non-respect des mesures du rendement de l’approvisionnement de l’AAR, avant et après le lancement du défi de 50 jours. Les phases 2 (consultation et rédaction) et 3 (examen par SPAC) du processus de l’AAR sont menées parallèlement aux phases précédentes du cycle de vie de l’approvisionnement, ce qui signifie que certains facteurs externes peuvent retarder le processus de l’AAR et avoir une incidence sur plus d’une phase du processus. La phase de consultation et de rédaction a connu le plus grand nombre de retards externes, qui étaient hors du contrôle de l’AAR, principalement en raison de la collecte d’informations sur l’approvisionnement (par exemple négociation avec les fournisseurs) et de l’attente d’informations sur les risques juridiques (compte tenu de la nature du travail, il n’existe pas de normes de service pour l’examen juridique de l’approvisionnement). La réception d’informations définitives sur les contrats (comme les négociations sur les coûts) a également entraîné des retards dans l’approbation finale de contrats. Plus rarement, certains retards situationnels (comme les élections au Canada ou les retards du Congrès aux États-Unis) ont également interrompu temporairement certains approvisionnements.
Documentation sur l’admissibilité
Afin de garantir que l’AAR facilite l’approbation des approvisionnements en matière de défense à faible risque et de moindre complexité, l’initiative s’appuie sur un ensemble de critères (3 critères obligatoires et 2 conditions optimales) pour soutenir la mise en œuvre d’un processus décisionnel structuré pour les candidats à l’AAR. Dans le cadre de la consultation précoce sur les approvisionnements individuels candidats à l’AAR, les cas d’incertitude quant à la satisfaction d’un approvisionnement potentiel à un critère précis font l’objet d’une discussion entre les intervenants de SPAC, du MDN et du SCT afin de déterminer si l’approvisionnement peut se poursuivre dans le contexte du processus de l’AAR.
Les répondants conviennent généralement que les critères d’admissibilité sont bien calibrés pour les besoins de l’AAR, mais quelques-unes s’interrogent sur la valeur des critères de conditions optimales s’ils n’excluent pas la candidature d’un approvisionnement. Les répondants ont souligné que la concordance d’un approvisionnement proposé avec le seuil de risque de l’initiative peut changer pendant le processus et que, par conséquent, l’admissibilité d’un approvisionnement à l’AAR peut changer pendant l’étape de préparation des documents contractuels par SPAC. Les répondants de la haute direction ont remarqué que l'appétit pour le risque diminue partout dans le gouvernement du Canada en raison de l’attention croissante qu’accordent les médias aux dépenses de défense et de l’examen du public à cet égard, et qu’il faudra tenir compte de cette situation si l’initiative de l’AAR se poursuit. En outre, les répondants, tant à l’échelle de la direction générale qu’au niveau opérationnel, ont souligné que SPAC, le MDN et le SCT composent avec des risques différents en matière de passation de marchés, et que conséquemment, leur propension au risque n’est pas forcément la même. Les répondants ont remarqué qu’il était possible d’harmoniser plus adéquatement la perception des risques et la tolérance à ceux-ci entre les 3 organisations.
Bien que l’évaluation ait relevé quelques cas d’informations incomplètes, manquantes ou contradictoires dans la documentation, elle n’a rien trouvé prouvant que des approvisionnements avaient été effectués de manière inappropriée dans le cadre de l’AAR. En outre, l’examen des documents couvrant les 37 contrats achevés pendant la phase II de l’AAR, de l’année 1 à l’année 4, a montré que des améliorations ont été apportées aux directives et à la documentation relative aux approvisionnements (par exemple formulaire de proposition d’approvisionnement; liste de vérification du sous-ministre adjoint [SMA]; note sur la consultation précoce/note d’information sur l’approbation), notamment en raison de leur concision et de leur spécificité. Cet effort a permis d’améliorer la clarté de la documentation et de réduire le nombre d’informations manquantes, incomplètes ou contradictoires au fil du temps. Les répondants étaient également d’accord avec cette constatation, et convenaient que les directives et les outils d’approvisionnement de l’AAR avaient connu des améliorations importantes depuis le lancement du programme.
Taux de réalisation de l’AAR
L’arrêt de la prise en considération d’un candidat dans le cadre de l’AAR est une fonction clé de l’initiative qui garantit l’efficacité et l’efficience du processus. L'examen des documents et des données a révélé que 13 des 51 approvisionnements relevant de l’AAR (25 %) qui ont commencé le processus de l’AAR en tant que candidats ont été exclus du processus de l’AAR entre les années 1 à 4 de de l’AAR. 8 des 13 (62 %) ont été dirigés vers le processus de présentation au CT, car il a été déterminé que le risque dépassait la tolérance de l’AAR et 5 sur 13 (38 %) ont été dirigés vers d'autres processus d'approvisionnement de SPAC, la plupart (4) d’entre eux relevant des pouvoirs de passation de marchés habituels du ministère. Les répondants ont mentionné que le risque juridique était le facteur le plus courant de dépassement de la tolérance au risque de l’AAR dans le cadre d’un approvisionnement.
Les répondants ont indiqué que l’abandon d’un approvisionnement dans le cadre du processus de l’AAR ne devrait pas être considéré comme un échec, mais plutôt comme la preuve que les procédures d’examen, d’assurance qualité et de prise de décisions fondée sur des données probantes fonctionnent comme prévu. Si les répondants ont fait remarquer que l’abandon est une caractéristique importante de l’AAR, ils ont également souligné qu’un abandon effectué à un stade avancé du processus peut coûter du temps et des efforts aux équipes responsables de l’approvisionnement au sein du MDN et de SPAC, car la charge administrative liée à l’abandon d’un approvisionnement est très élevée, en particulier si l’approvisionnement est redirigé vers le CT. Cela dit, les répondants ont indiqué qu’une telle situation se produisait rarement, et l’examen des documents n’a révélé qu’un seul cas d’abandon (refus d’accord) de phase 4 (concordance) au cours de la phase II de l’AAR.
Résumé au sujet d’incidence
Depuis le lancement de projet pilote AAR en 2018, 12 des 68 (18 %) contrats de l’AAR terminés ou actifs ont rencontré des problèmes au cours de leur exécution (voir le tableau 2 ci-dessous), et 1 contrat sur 68 (1,5 %) a été résilié en raison de problèmes rencontrés. Parmi les problèmes relevés par le Programme des approvisionnements de SPAC et signalés par le responsable opérationnel, l'évaluation note que 8 des 15 problèmes (53 %) rencontrés par 12 contrats étaient prévus comme des risques dans les évaluations préparées avant l’établissement du contrat, comme les retards dus à une perturbation de la chaîne d'approvisionnement. Cependant, certains problèmes rencontrés par les contrats ne semblaient pas correspondre directement à l'inventaire des risques possibles contenu dans l’outil normalisé d’évaluation des risques utilisé par l’AAR. La documentation du programme relative au suivi, à la surveillance et à la communication des problèmes rencontrés après l’établissement du contrat n’est pas aussi avancée que les outils et les processus utilisés pour l’examen des candidats à l’AAR.
Manifestation du risque
L'analyse de la manifestation des risques a évalué les risques qui sont apparus comme des problèmes nécessitant une action de la part des parties prenantes de l’AAR pendant la période pendant laquelle un contrat établi a été exécuté par un fournisseur. Il y a eu 68 approvisionnements achevés ou actifs depuis l'introduction de l'approche en 2018 qui ont été examinés par l'évaluation afin de déterminer dans quelle mesure des problèmes ont été rencontrés et si ces problèmes avaient déjà été identifiés comme des risques possibles. Parmi ceux-ci, les documents fournis par le responsable opérationnel indiquent que 12 (18 %) ont connu des problèmes après l’établissement du contrat, selon le suivi de SPAC. Parmi les approvisionnements pour lesquels des risques se sont manifestés, 6 (50 %) concernaient le projet pilote de l’AAR et 6 (50 %) la phase II de l’AAR. Le tableau 2 présente une analyse du type de problèmes découlant des approvisionnements de l’AAR, la plupart (40 %) étant dus à des retards dans la réception des biens ou des services, ainsi qu’à des pénuries de main-d’œuvre ou à l’inflation après 2020 (20 %)Note de bas de page 5.
Retard | Pénurie de main-d’œuvre/inflation | Manque d’informations clés | Plainte | Lacunes dans les capacités | Incapacité d’exécuter les contrats dans les délais convenus | Changement de propriétaire | Qualité du produit |
---|---|---|---|---|---|---|---|
6 | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 |
Les répondants ont indiqué que les retards étaient les raisons les plus courantes pour lesquelles les risques identifiés lors de la phase d'approvisionnement se matérialisait comme un problème lors de l'exécution du contrat. Les causes courantes des retards ont été attribuées par les répondants aux perturbations des chaînes d’approvisionnement, à l’obsolescence des fournitures ou des matières premières clés et à la complexité de la fabrication.
Les répondants, tant à l’échelle de la direction supérieure qu’au niveau opérationnel, ont indiqué que les mesures générales d’atténuation des risques les plus efficaces employées dans le cadre de l’AAR sont les suivantes :
- une consultation précoce et une communication claire avec l’industrie et les fournisseurs
- une consultation précoce et une communication claire avec les analystes du SCT, des risques et du Centre d’expertise (CE)
- la structure de gouvernance de la Stratégie d’approvisionnement en matière de défense (SAMD)
- des ajustements de prix économiques en guise de protection contre les fluctuations de prix
Parmi les problèmes relevés par le Programme des approvisionnements de SPAC et signalés par le responsable opérationnel, l’évaluation souligne que 8 des 15 problèmes (53 %) rencontrés dans le cadre des contrats avaient été prévus dans une certaine mesure grâce aux évaluations de risques réalisées avant l’établissement du contrat. Toutefois, l’évaluation a révélé que les questions relatives à la pénurie de main-d’œuvre et à l’inflation, au manque d’informations clés et au changement de propriété des fournisseurs ne semblaient pas correspondre directement à l’inventaire des risques possibles figurant dans l’outil normalisé d’évaluation des risques utilisé par l’AAR. Le secteur de programme indique que même si certains risques ne correspondent pas directement à l’outil normalisé d’évaluation des risques, ils sont incorporés dans les questions existantes, ce qui garantit une évaluation complète des risques. Si les outils d’évaluation des risques actuellement en place pour l’AAR ne prévoient pas tous les problèmes, SPAC risque de ne pas être en mesure d’atténuer efficacement les risques émergents.
Recommandation 1 : Il est recommandé que SPAC entreprenne un examen des outils d’évaluation des risques utilisés pour les approvisionnements de l’AAR de sorte que les risques nouveaux et émergents soient réellement pris en compte et traités lors de la planification des futurs approvisionnements envisagés dans le cadre de l’approche.
Gestion des problèmes
L’examen de la documentation fournie par le responsable opérationnel de l’AAR a révélé que des mesures avaient été prises pour atténuer les problèmes (tels que décrits dans la section précédente de ce rapport) apparus lors de l'exécution des contrats. Ces mesures étaient adaptées au problème rencontré et comprenaient souvent la présentation d’informations aux cadres supérieurs concernés de SPAC et du MDN, le suivi et la surveillance continus du problème, et la consultation des entrepreneurs et des fournisseurs afin de minimiser l’incidence du problème sur le bien ou le service acheté. L’examen des documents a permis de constater que les problèmes rencontrés n’étaient pas généralement suffisamment importants pour nécessiter l’annulation du contrat; il y a eu un cas où l’incidence d’un problème (un retard) a mené à l’annulation d’un contrat.
Bien que le responsable opérationnel ait été en mesure de fournir en temps utile des informations sur le type de problèmes rencontrés dans l’administration des contrats de l’AAR, l’évaluation a révélé que les informations concernant l’ampleur de l’incidence ainsi que les mesures prises pour résoudre les problèmes étaient moins bien documentées. L’examen des documents d’évaluation a permis de constater que la documentation fournie était moins détaillée en ce qui concerne le suivi et la gestion des problèmes que le suivi des risques et des stratégies d’atténuation des risques. Il existe un risque potentiel qu’au fur et à mesure que les contrats actuels de l’AAR continuent d’arriver à maturité, de nouveaux problèmes continuent d’apparaître. Par conséquent, il faut appliquer une approche systématique et rigoureuse du suivi, de la surveillance et de la communication des problèmes et de la manière dont le ministère les aborde dans le cadre de l’initiative.
Recommandation 2 : Il est recommandé que SPAC mette en place un processus et des outils plus robustes pour le suivi, la surveillance et la déclaration des problèmes découlant de l’administration des contrats de l’AAR.
Résumé de l’évaluation
Ce rapport présente une vue d’ensemble de l’évaluation de l’exécution et de l’incidence de la phase II de l’AAR en matière de défense. L’évaluation a été réalisée en interne sous la supervision du chef de l’évaluation de SPAC. Les méthodes utilisées pour cette évaluation sont l’examen de documents, les entrevues et l’analyse de données quantitatives.
Bien qu’elle ait connu des problèmes au début des 2 premières années de sa mise en œuvre, la phase II de l’AAR a vu ses délais d’exécution s’améliorer considérablement avec la mise en place de nouveaux processus et de nouvelles mesures du rendement au cours de l’année 4 de la prolongation de 5 ans. Les retards externes sont souvent des obstacles à la mise en œuvre complète des normes de service actuelles. Bien que le programme ait connu des problèmes mineurs au chapitre de la documentation de l’admissibilité des approvisionnements relevant de l’AAR, l’évaluation n’a pas trouvé de preuves selon lesquelles les approvisionnements avaient été effectués de manière inappropriée dans le cadre de l’AAR. Les mesures de protection établies dans le contexte de l’initiative ont fonctionné comme prévu, environ un tiers des approvisionnements candidats de l’AAR ayant été interrompus au cours du processus.
Depuis le lancement de projet pilote AAR en 2018, 12 des 68 (18 %) contrats de l’AAR terminés ou actifs ont rencontré des problèmes au cours de leur exécution (voir le tableau 2 ci-dessous), et 1 contrat sur 68 (1,5 %) a été résilié en raison de problèmes rencontrés. Parmi les problèmes relevés par le Programme des approvisionnements de SPAC et signalés par le responsable opérationnel, l'évaluation note que 8 des 15 problèmes (53 %) rencontrés par 12 contrats étaient prévus comme des risques dans les évaluations préparées avant l’établissement du contrat, comme les retards dus à une perturbation de la chaîne d'approvisionnement. Cependant, certains problèmes rencontrés par les contrats ne semblaient pas correspondre directement à l'inventaire des risques possibles contenu dans l'’outil normalisé d’évaluation des risques utilisé par l’AAR. La documentation du programme relative au suivi, à la surveillance et à la communication des problèmes rencontrés après l’établissement du contrat n’est pas aussi avancée que les outils et les processus utilisés pour l’examen des candidats à l’AAR.
Recommandation 1 : Il est recommandé que SPAC entreprenne un examen des outils d’évaluation des risques utilisés pour les approvisionnements de l’AAR de sorte que les risques nouveaux et émergents soient réellement pris en compte et traités lors de la planification des futurs approvisionnements envisagés dans le cadre de l’approche.
Recommandation 2 : Il est recommandé que SPAC mette en place un processus et des outils plus robustes pour le suivi, la surveillance et la déclaration des problèmes découlant de l’administration des contrats de l’AAR.
Recommandations | Plan d’action de la direction | Livrables | Date de mise en œuvre visée | Bureau de première responsabilité |
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1. Il est recommandé que SPAC entreprenne un examen des outils d’évaluation des risques utilisés pour les approvisionnements de l’AAR de sorte que les risques nouveaux et émergents soient réellement pris en compte et traités lors de la planification des futurs approvisionnements envisagés dans le cadre de l’approche. | 1.1 SPAC réalisera un examen systématique des outils d’évaluation des risques soutenant les approvisionnements dans le cadre de l’AAR et procédera aux changements nécessaires pour garantir la concordance avec les risques actuels et émergents et avec toute nouvelle manifestation de risque identifiée dans les dossiers de l’AAR. | 1.1 Boîte à outils d’évaluation des risques améliorée pour l’identification proactive des risques potentiels dans les approvisionnements de l’AAR, soutenant la prévention précoce de la manifestation des risques. | 1.1 Juillet 2025 | Sous-ministre adjoint principal, Direction Générale de l'Approvisionnement |
2. Il est recommandé que SPAC mette en place un processus et des outils plus robustes pour le suivi, la surveillance et la déclaration des problèmes découlant de l’administration des contrats de l’AAR. | 2.1 SPAC mettra en œuvre un système de suivi systématique et plus solide, assorti de directives plus précises à l’intention des bureaux de première responsabilité (BPR) de l’AAR afin de favoriser une surveillance efficace des risques apparaissant après l’attribution du contrat dans le cadre de l’AAR. Cela contribuera à l’amélioration de l’outil d’évaluation des risques de l’AAR. | 2.1 Mécanismes de suivi et de déclaration plus structurés pour la surveillance des risques liés aux dossiers de l’AAR. 2.2 Renforcement des directives en vue d’une surveillance efficace des risques apparaissant après l’attribution du contrat. |
2.1 Juillet 2025 2.2 Juillet 2025 |
Sous-ministre adjoint principal, Direction Générale de l'Approvisionnement |
Sources de données | Entrevues | Examen des documents | Analyse des données quantitatives |
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Méthodologie | 33 intervenants de l’AAR interrogés :
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Environ 170 documents examinés
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12 outils de suivi du rendement de l’AAR :
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Limites | En raison du roulement du personnel, il n’a pas été possible de s’entretenir avec tous les répondants clés au sein du MDN. | Une étroite collaboration avec la DGA et la DGAMD a permis d’examiner toute la documentation disponible, ce qui n’a pas limité la collecte de données. La documentation reçue était raisonnablement complète et suffisante pour formuler des conclusions préliminaires. | Le suivi des jalons et des retards au cours des premières années de l’AAR n’était pas cohérent, ce qui a entraîné l’absence de données dans certains cas. Toutefois, le suivi et la cohérence se sont considérablement améliorés au fil des ans et ont permis de fournir suffisamment de données de qualité pour l’analyse |
Atténuation | Les limites ont été prises en considération au moment d’établir les résultats. En collaboration avec un officier de liaison du MDN, la DSE a pu déterminer le personnel approprié du MDN afin de recueillir suffisamment d’informations. | S.O. | Les limites ont été prises en considération au moment d’établir les résultats. |
Annexe 3 : Défi de 50 jours
Le défi de 50 jours est une initiative du SCT et de SPAC visant à optimiser et à améliorer le processus de l’AAR. Des représentants de SPAC, du MDN et du SCT ont organisé un atelier le 6 février 2023 pour discuter de la manière de raccourcir et de simplifier le processus d’approbation. La proposition a été examinée et approuvée lors de la réunion du comité des sous-ministres adjoints du 17 mars 2023. Le défi de 50 jours s’applique aux approvisionnements de l’année 4 de l’AAR (à partir de juillet 2023) et des années suivantes.
Les représentants présents à l’atelier ont établi des moyens d’améliorer l’efficacité du processus de l’AAR et de le simplifier en renforçant la collaboration entre les intervenants, en harmonisant les services juridiques pour mieux soutenir le processus, en améliorant la documentation, en éliminant les redondances, en élargissant l’AAR pour mieux répondre aux besoins du MDN et en réduisant le temps à chaque phase en éliminant les approbations lorsque possible et en raccourcissant les normes de service cibles.
Le processus de l’AAR est divisé en 6 phases. Le défi de 50 jours s’applique aux jalons des phases 2 à 4 du processus de l’AAR : Réunion de lancement du SCT à Décision du SCT sur l’accord.
Phase 1 : Planification | 1re demande ou modification de réquisition financée par le MDN à SPAC |
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Phase 2 : Mobilisation et rédaction Cible : 27 jours |
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Phase 3 : Examen de SPAC Cible : 8 jours |
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Phase 4 : Concordance Cible : 15 jours |
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Phase 5 : Approbations finales Cible : 15 jours |
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Phase 6 : Attribution du contrat |
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