L'initiative de sécurité publique et d'antiterrorisme : Méthodologie

Table des matières

• Objet des rapports sur la SPAT
• Reconstruction pour corriger la différence de 3,1 milliards de dollars
• Sensibilisation des ministères
• Examen des données ministérielles
• Évaluation de la qualité
• Attestation de conformité
• Examen indépendant
• Annexe A
  • Comment remplir le gabarit Évaluation ministérielle des affectations et dépenses au titre de la SPAT
  • Plan d’action pour le rapprochement des dépenses de la SPAT

Objet des rapports sur la SPAT

En 2003, le SCT avait mis en place un cadre de production de rapports pour toutes les initiatives de sécurité qui avaient reçu un financement après le budget de 2001. Ce cadre de production de rapports, appelé initiative de sécurité publique et d’antiterrorisme (SPAT), a été établi pour permettre de surveiller la mise en œuvre et les résultats des initiatives de sécurité publique après les attaques terroristes du 11 septembre 2001. Les ministères devaient soumettre au SCT des rapports pour chaque exercice pour lequel un nouveau financement relatif au SPAT leur avait été accordé. Le dernier exercice pour lequel on a demandé aux ministères de produire un rapport a été 2008-2009.

Les gabarits que les ministères ont utilisés pour faire rapport au SCT comportaient des questions relatives aux progrès généraux des initiatives, aux activités spécifiques réalisées au cours de l’exercice, aux risques et défis ainsi qu’aux activités d’audit et d’évaluation. Les premiers rapports exigeaient seulement des données de haut niveau sur les dépenses. À l’occasion des cycles subséquents de production des rapports, on a demandé aux ministères de préciser plus en détails comment les fonds étaient utilisés.

Reconstruction pour corriger la différence de 3,1 milliards de dollars

La fonction principale du cadre de production de rapports sur la SPAT ne concernait pas des rapports financiers mais visait à indiquer la mesure dans laquelle la mise en œuvre se déroulait comme prévu.

Pour corriger l’écart de 3,1 milliards de dollars entre les documents dans lesquels les fonds sont affectés et les documents qui rendent compte des progrès constatés par le Bureau du vérificateur général, le Secrétariat du Conseil du Trésor a reconstruit le cadre de production de rapports sur la SPAT sur la base d’une perspective financière, en exigeant maintenant de dresser la liste des affectations pertinentes à la SPAT, par initiative, et les dépenses associées, en mettant l’emphase sur la compréhension ou le rapprochement des motifs justifiant les écarts entre les affectations et les dépenses. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a mobilisé les organisations qui avaient reçu des affectations et mis en œuvre des initiatives. Dans la mesure où cette information était tenue à jour, elle l’aurait été par ces organisations.

Au cours de la période du 14 mai au 5 juin 2013, le Secrétariat du Conseil du Trésor a demandé aux représentants ministériels de prendre les mesures suivantes :

• Examiner les affectations de leur ministère au titre de la SPAT et les rapports sur la SPAT présentés au Secrétariat du Conseil du Trésor par le sous-ministre (SM) responsable au cours de la période 2001-2009. Pour faciliter ce processus, le Secrétariat a transmis ces documents aux ministères à titre de référence.
• Rechercher dans leurs dossiers électroniques et sur papier les informations permettant de retracer l’usage des fonds affectés à leur ministère au titre de la SPAT, de manière à pouvoir :
  • confirmer que les dépenses présentées dans les rapports sur la SPAT représentent la totalité des dépenses du ministère au titre de la SPAT entre 2001 et 2009;
  • déterminer l’usage qui a été fait des fonds qui n’ont pas été signalés comme ayant été affectés à des initiatives de la SPAT.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a élaboré un gabarit que les ministères doivent remplir pour chaque initiative de la SPAT, dans lequel le ministère doit fournir les détails nécessaires pour rendre compte d’une manière plus exhaustive des fonds affectés au titre de la SPAT. Pour chaque exercice financier pour lequel un financement avait été affecté, le ministère devait indiquer le total des fonds approuvés aux fins de la présentation au Conseil du Trésor, toute différence entre les fonds approuvés et les fonds finalement affectés, ainsi que les dépenses totales notées par le ministère dans son rapport sur la SPAT. La différence entre les fonds affectés et les fonds dépensés était définie comme « l’écart »; le ministère devait catégoriser l’écart comme suit ^{Voir la note en bas de page 1} :

Fonds non utilisés (« Fonds retournés au Trésor ») :

Il n’a pas été possible de dépenser les fonds au titre de l’initiative au cours de l’exercice.

Fonds réaffectés (« Réaffectation ») :

Il n’a pas été possible de dépenser les fonds au titre de l’initiative au cours de l’exercice, toutefois ces fonds ont été réaffectés à une autre initiative en situation de contrainte financière.

Fonds reportés à un exercice ultérieur (« Fonds inutilisés durant la période de rapport (report) ») :

Il n’a pas été possible de dépenser les fonds au titre de l’initiative au cours de l’exercice, toutefois ces fonds ont été reportés en vue d’être dépensés au cours de l’exercice suivant.

Fonds reportés (« Fonds inutilisés durant la période de rapport (rééchelonnement) ») :

Pour ce qui est du financement en capital ou du financement sous forme de subventions et de contributions, les fonds qui ne pouvaient pas être dépensés au cours de l’exercice ont été reportés à des exercices ultérieurs afin de mieux se conformer aux plans de mise en œuvre des ministères.

Dépenses additionnelles non incluses dans le rapport original sur la SPAT (« Dépenses non incluses dans le cadre des rapports ») :

Le ministère a constaté que les dépenses présentées initialement dans le rapport sur la SPAT étaient incomplètes, ou que l’on n’avait jamais prévu que les rapports produits sur ces dépenses s’inscriraient dans la production de rapports sur la SPAT.

Fonds cédés à titre d’économies issues de l’Examen stratégique (« Réductions ») :

Une réduction permanente des fonds affectés a été apportée via le processus de l’Examen stratégique; ces fonds ont été retournés au cadre financier pour réinvestissement.

Transferts nets (« Transferts à d’autres organisations gouvernementales ») :

Les fonds ont été transférés à un autre ministère ou d’un autre ministère participant également à la mise en œuvre de l’initiative.

Autre :

Toute autre situation non couverte par l’une des sept catégories susmentionnées.

On avait demandé aux dirigeants principaux des finances (DPF) ministériels d’approuver les données fournies par les ministères.

Sensibilisation des ministères

Au cours du processus de collecte des données, le Secrétariat du Conseil du Trésor a organisé trois séances informelles « portes ouvertes » en vue d’offrir aux ministères la possibilité de soulever des problèmes ou des préoccupations et d’obtenir des éclaircissements. Treize ministères ont participé à l’exercice, tandis que d’autres ont communiqué par téléphone avec le Secrétariat pour obtenir des réponses à leurs questions. L’exercice a permis de cerner certains enjeux communs, notamment :

Gestion des régimes d’avantages sociaux des employés (RASE) et des frais de locaux de TPSGC :

Bien que les affectations initiales de fonds au titre de la SPAT comprenaient des montants réservés aux RASE et aux frais de locaux, certains ministères n’avaient pas inclus ces dépenses dans leur rapport original sur la SPAT. Pour ce qui est des frais de locaux, par exemple, ces fonds étaient conservés dans une réserve centrale par TPSGC, et le ministère entreprenant la mise en œuvre n’était pas le ministère qui dans les faits engageait les dépenses liées aux frais de locaux. On avait donné pour instruction aux ministères d’inclure les dépenses au titre des RASE et des frais de locaux dans la catégorie « Dépenses additionnelles non incluses dans le rapport original », et d’indiquer clairement les montants liés aux RASE et les montants liés aux frais de locaux dans le contexte de leur explication de l’écart constaté.

Programmes transférés à la suite de changements apportés à l’appareil gouvernemental :

Au cours de la période de production de rapports sur la SPAT, de nombreux changements ont été apportés à l’appareil gouvernemental. Notamment, la création de Sécurité publique Canada et la création de l’Agence des services frontaliers du Canada ont donné lieu au transfert de certaines affectations destinées aux programmes de la SPAT vers les nouveaux ministères à partir d’autres organisations. On avait donné pour instruction aux ministères de consulter les autres ministères afin de déterminer quel ministère ferait rapport sur l’initiative pour chaque exercice spécifique, de manière à s’assurer qu’un rapport était bien produit pour chacun des exercices pour lesquels des fonds avaient été affectés. Les changements apportés à l’appareil gouvernemental ont ajouté à la complexité du processus, puisque les transferts de fonds entre les entités n’étaient pas uniquement fondés sur une évaluation « initiative par initiative », alors que le cadre de production de rapports sur la SPAT était structuré en ce sens.

Utilisation de l’expression « fonds inutilisés » :

Dans certaines circonstances, les ministères ont indiqué des fonds inutilisés, mais bien que les fonds affectés à une initiative n’avaient pas été utilisés, ils n’avaient pas été retournés au cadre financier. Dans ces situations, ils avaient en fait été reportés ou réaffectés.

Examen des données ministérielles

Les rapports fournis par les ministères ont été examinés afin de vérifier leur exhaustivité et leur cohérence interne. Aussi, les renseignements contenus dans les rapports ont été comparés aux données sur la gestion des dépenses, avec la résurrection d’un système désuet contenant de l’information datant de la période 2001-2009, afin de pouvoir évaluer le caractère raisonnable de ces éléments :

Montants du financement :

On a comparé le financement de 12,9 milliards de dollars comptabilisé dans le cadre de production de rapports sur la SPAT aux montants inscrits dans les systèmes de gestion des dépenses comme ayant été retournés aux niveaux de référence, et on a comparé les montants de financement indiqués dans les rapports aux enregistrements de la base de données de la SPAT;

Reports :

On a comparé les montants indiqués dans les rapports comme ayant été reportés aux montants reportés par le ministère dans ses systèmes de gestion des dépenses au cours des périodes 2002-2003 à 2006-2007 et 2007-2008 à 2008-2009 (les montants figurant à la Section 11 du Volume III des Comptes publics du Canada;

Fonds inutilisés :

On a comparé les fonds inutilisés dans le cadre des initiatives de la SPAT aux dépenses votées inutilisées indiquée dans le Volume II des Comptes publics du Canada.

Les renseignements fournis par les ministères confrontés à des changements importants de l’appareil gouvernemental, tout particulièrement les ministères touchés par la restructuration de décembre 2003, ont été vérifiés afin de confirmer que les renseignements financiers n’étaient ni manquants, ni comptabilisés en double.

Aussi, on a examiné les attestations pour cerner les réserves et les mises en garde qui pourraient avoir des répercussions importantes sur le niveau de confiance à accorder aux constatations en général. Globalement, les ministères se disaient confiants à l’égard des renseignements fournis. De plus, les ministères avaient des conceptions divergentes de la signification de certaines catégories; par exemple, l’expression « fonds inutilisés » désignait des fonds non utilisés qui avaient été retournés au cadre financier : si les fonds étaient par la suite reportés ou réaffectés, il s’agissait en fait d’une autre catégorie. Si une organisation interprétait plutôt cette expression comme signifiant des fonds affectés à une initiative spécifique, mais non retournés au cadre financier, alors le Secrétariat reclassait ces fonds en tant que réaffectation, report ou autre, tout dépendant des renseignements disponibles.

Lorsque des organisations faisaient état d’un degré de confiance plus faible à l’égard de leurs renseignements, le Secrétariat examinait les documents connexes pour la période visée, confirmant le degré de confiance plus faible dans les situations où il existait seulement des faits probants indirects à l’appui de la catégorie choisie, ou encore une absence de documentation concrète. Dans certaines autres circonstances où il y avait une forte probabilité que des montants ne soient pas signalés (p. ex, lorsqu’une organisation n’avait pas indiqué les fonds comme étant inutilisés, ce qui signifiait que les fonds avaient été utilisés; et lorsqu’une organisation avait la possibilité d’indiquer des fonds qui avaient été réaffectés mais ne le faisait pas).

Évaluation de la qualité

À l’achèvement de l’exercice, le SCT a transmis ses commentaires à toutes les organisations. Dans un petit nombre de cas, des organisations ont fourni certains éclaircissements qui ont donné lieu à des rajustements mineurs dans les rapports de synthèse provisoires et ont ainsi contribué à l’accroissement du degré de confiance à l’égard des renseignements présentés au cours de l’exercice de reconstruction et de rapprochement.

Attestation de conformité

L’exercice décrit ici n’était pas un audit financier, mais plutôt un exercice de reconstruction et de rapprochement. Globalement, le processus s’est révélé robuste. En règle générale, les ministères se disaient confiants à l’égard du matériel présenté, avec certaines mises en garde étant donné le temps écoulé, et dans les situations où aucune information détaillée n’était disponible. Le Secrétariat s’est assuré d’examiner les renseignements fournis par les ministères, de les remettre en question et d’y apporter des modifications le cas échéant, sur la base d’autres renseignements auxquels le Secrétariat avait également accès. Le Secrétariat juge avoir une confiance raisonnable dans l’information de synthèse, et a noté les situations où le degré de confiance était plus faible.

Examen indépendant

Le Secrétariat a obtenu les services d’une tierce partie (Ernst & Young) pour valider le caractère raisonnable de la méthodologie employée pour exécuter l’exercice de reconstruction de la SPAT. L’examen a constaté que : « ...la méthodologie était raisonnable pour atteindre les objectifs énoncés, soit l’identification de 3,1 milliards de dollars en dépenses auparavant « non déclarées » selon les attentes du cadre original de production de rapports sur la SPAT. » [traduction]

Annexe A

Plan d’action pour le rapprochement des dépenses de la SPAT

© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le président du Conseil du Trésor, [2013],
[ISBN : 978-0-660-26001-3]