Évaluation du Programme des valeurs et de l’éthique du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

L’évaluation du Programme des valeurs et de l’éthique fait partie du plan d’évaluation de 5 ans approuvé par le SCT. Elle a été accomplie par le Bureau de la vérification interne et de l’évaluation.

Sur cette page

• Résumé
• Conclusions de l’évaluation
• Recommandations
• Remerciements
• Méthodologie et portée de l’évaluation
• Limites de l’évaluation
• Contexte et profil du programme
• Constatations sur la pertinence : le besoin du programme
• Constatations sur le rendement
• Conclusions sommaires
• Annexe A : notions élémentaires sur l’évaluation rapide de l’impact
• Annexe B : un contrefactuel fondé sur un scénario
• Annexe C : activités, portée et intervenants du Programme des valeurs et de
• Annexe D : réponse et plan d’action de la direction
• Annexe E : l’engagement Chaque jour au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Résumé

L’évaluation du Programme des valeurs et de l’éthique du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) a été menée entre avril et décembre 2017 par le Bureau de la vérification interne et de l’évaluation dans le but d’en déterminer la pertinence et le rendement. L’évaluation couvre la période depuis la mise en œuvre du programme en 2012 jusqu’à l’exercice 2016-2017.

Conclusions de l’évaluation

• La plupart des employés savent comment obtenir des conseils et de l’aide sur les questions éthiques.
• Quelques employés ont une connaissance des valeurs et de l’éthique du secteur public, y sont sensibilisés et s’y conforment.
• Le Programme des valeurs et de l’éthique n’a pas d’incidence directe sur la question de savoir si les valeurs du secteur public orientent le processus décisionnel et soutiennent un environnement de travail respectueux.
• L’incidence principale est indirecte : la formation et les conseils sont fournis aux gestionnaires qui, par leurs décisions, donnent le ton pour un milieu de travail respectueux.
• La majorité des employés est d’avis que le SCT a une culture organisationnelle éthique, bien que cela ne se traduise pas par un milieu de travail exempt de harcèlement et de discrimination.
• Le Programme des valeurs et de l’éthique a contribué à une fonction publique éthique.

Recommandations

1. Le Programme des valeurs et de l’éthique devrait :
   • définir ses résultats (l’élaboration d’un modèle logique est suggérée pour cet exercice);
   • réviser le Plan d’action sur les valeurs et l’éthique 2016-2019 du SCT, au besoin.
2. Compte tenu de l’importance des discussions au sujet des valeurs et de l’éthique, et de l’importance du comportement de la direction sur les employés en donnant le ton par un processus décisionnel basé sur les valeurs et un comportement éthique, le Programme des valeurs et de l’éthique devrait renforcer la pratique d’une formation obligatoire pour tous les cadres supérieurs afin de consolider leur rôle de leadership.
3. Étant donné que le rôle de l’ombudsman appuie les résultats du programme et donne un ton positif au sein de l’organisation, le Programme des valeurs et de l’éthique devrait continuer de renforcer ce rôle, par exemple, en mettant en œuvre une boucle de rétroaction pour démontrer que les questions soumises à l’ombudsman sont traitées.

Remerciements

L’équipe de l’évaluation voudrait remercier tous ceux qui ont contribué à l’évaluation du Programme des valeurs et de l’éthique et appuyé notre utilisation de la méthode d’évaluation rapide de l’impact. Nous souhaitons remercier tout particulièrement les personnes suivantes :

• Luc Bégin, ombudsman et directeur exécutif; Bureau de l’ombudsman, de l’intégrité et de la résolution, Santé Canada/Agence de la santé publique du Canada;
• Meredith Burns-Simpson, conseillère principale; Bureau de l’ombudsman, de l’intégrité et de la résolution, Santé Canada/Agence de la santé publique du Canada;
• Ann Fraser, D., directrice exécutive; Valeurs, intégrité et résolution de conflits, Agence canadienne d’inspection des aliments;
• Amanda Hayne-Farrell, gestionnaire de l’évaluation; Bureau de la vérification et de l’évaluation, Santé Canada/Agence de la santé publique du Canada;
• Stephen Hare, D., gestionnaire; Développement et soutien à l’éthique, ministère de la Défense nationale;
• Sylvie Houde, D., directrice; Valeurs et éthique, Santé Canada/Agence de la santé publique du Canada;
• Stephen Maguire, D., directeur exécutif, Centre des valeurs et de l’éthique, Université Carleton;
• Rosina Mauro, analyste principale des politiques relatives aux programmes, Bureau du dirigeant principal des ressources humaines, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Méthodologie et portée de l’évaluation

L’approche de l’évaluation était cohérente avec la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor de 2016. Elle comprenait la méthode de l’évaluation rapide de l’impact^{Voir la note en bas de page 1}, qui est structurée de façon à recueillir un vaste éventail d’évaluations, faites par des experts en la matière et des conseillers techniques, sur l’incidence du programme. L’étendue des opinions d’experts en la matière accroît la pertinence et l’utilité de l’évaluation en fournissant une opinion diversifiée et impartiale sur les incidences du programme. Pour cette évaluation, les experts en la matière et les conseillers techniques provenaient du milieu universitaire et des programmes du gouvernement fédéral sur les valeurs et l’éthique.

L’évaluation a suivi les 3 étapes de l’évaluation rapide de l’impact^{Voir la note en bas de page 2} :

1. Un résumé détaillé du programme a été développé avec tous les membres du programme, les experts en la matière et les conseillers techniques dans le but d’assurer que le programme, ses activités et ses résultats soient compris par tous. Cette étape comprenait l’élaboration d’une solution de rechange au programme (appelée un contrefactuel^{Voir la note en bas de page 3}) et la vérification de la faisabilité, de la légalité et de la plausibilité de cette solution. Le contrefactuel a servi de point de comparaison et a aidé à déterminer l’incidence des activités du programme sur les résultats.
2. À l’aide du résumé du programme, des experts ont été mobilisés pour déterminer dans quelle mesure le programme atteignait ses résultats, relativement à la probabilité que le contrefactuel atteigne ces mêmes résultats.
3. En dernier lieu, l’équipe de l’évaluation a résumé les évaluations des experts et les a renforcés à l’aide de sources de résultats supplémentaires.

Pour préparer le résumé du programme et appuyer l’évaluation, 5 sources de résultats ont été utilisées pour assurer la solidité des constatations et des conclusions :

1. examen des données administratives;
2. examen des documents;
3. entrevues avec les principaux informateurs (4);
4. groupes de discussion (2) avec les membres actuels et anciens du Réseau sur les valeurs et l’éthique;
5. examen ciblé de la littérature.

Il n’y a pas eu d’évaluation de l’efficience. Bien qu’il puisse y avoir des coûts financiers associés aux enjeux d’éthique au sein des organisations, tels que des conflits d’intérêts, le bien-être des employés ou la formation, l’évaluation n’a pas examiné ces coûts. Deux raisons expliquent cette décision :

1. L’estimation des coûts reliés aux enjeux d’éthique aurait demandé des ressources et du temps d’évaluation supplémentaires. En ajustant l’évaluation pour tenir compte de l’importance relative du programme, cette source de résultats a été exclue de la portée de l’évaluation.
2. Le Programme des valeurs et de l’éthique est une priorité ministérielle et l’allocation de ressources à ce programme est une décision de gestion fondée sur des valeurs.

Limites de l’évaluation

Il y avait une seule limite dans cette évaluation. L’évaluation rapide de l’impact ne se prête pas à des rapports clairs sur l’incidence du programme. Cette limite a été atténuée par le fait que le rapport a été examiné par un évaluateur qui ne connaît pas la méthode et par la sollicitation de commentaires des administrateurs du programme.

Contexte et profil du programme

• Titres de la section

  • Contexte du programme
  • Gouvernance et ressources du programme
  • Intervenants et public cible
  • Objectifs, activités et résultats du Programme des valeurs et de l’éthique

Constatations sur la pertinence : le besoin du programme

Conclusion : l’évaluation a déterminé qu’il y a un besoin continu pour le Programme des valeurs et de l’éthique.

Le Programme des valeurs et de l’éthique dépasse les exigences minimales prévues par la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles. Ses activités sont harmonisées et appuient les priorités ministérielles de l’administrateur général et de l’engagement Chaque jour du SCT^{Voir la note en bas de page 12}. Dans le document « SCT : Nos employés, notre culture 2015-2018 », la secrétaire avait ceci à dire au sujet de l’engagement Chaque jour :

[Le SCT est] une organisation où, jour après jour, chaque employé est emballé de contribuer de manière importante à l’édification du Canada; dispose des moyens de donner le meilleur de lui-même au sein d’un environnement où l’équilibre travail-vie privée et le mieux-être au travail sont importants; est soutenu par les bonnes personnes et les bons outils; se sent autorisé à discuter des questions qui lui tiennent à cœur de manière ouverte et transparente; a des possibilités de se développer et de s’épanouir. C’est sur cette base que nous avons lancé récemment Engagement Chaque jour, qui est un engagement commun que l’ensemble de la collectivité des cadres de direction au SCT a pris envers tous les employés.

Une lettre d’offre qui fait référence au code du secteur public et énonce l’obligation d’adhérer à ce code est fournie à chaque fonctionnaire nouveau ou actuel avant qu’il ne commence à occuper un poste. L’évaluation rapide de l’impact a indiqué que cette méthode de communication de l’exigence aurait peu de chance d’aboutir à une connaissance raisonnable du code du secteur public et des obligations des employés.

La comparaison du programme au contrefactuel a démontré que l’exigence du respect du code était mieux communiquée au moyen de conseils et de recommandations. Les conseils et recommandations encouragent la connaissance du code du secteur public et l’adhésion à celui-ci, ce qui s’harmonise davantage avec l’esprit de la LPFDAR. Les conseils et les recommandations permettent de s’assurer que les employés de tous les niveaux comprennent leurs propres rôles et responsabilités en vertu de la Loi.

Les experts en la matière et les conseillers techniques ont expliqué que la formation sur les valeurs et l’éthique en salle de classe est nécessaire pour définir et contextualiser l’application du code du secteur public et du Code de conduite ministériel pour les employés. La formation montre clairement aux employés comment les valeurs du secteur public sont appliquées au SCT.

Constatations sur le rendement

• Titres de la section

  • Constatations : résultats directs du programme
    • Résultat 1
    • Résultat 2
    • Résultat 3
    • Résultat 4
  • Constatations : incidences à long terme

Conclusions sommaires

La méthodologie de l’évaluation rapide de l’impact se prête à un bilan concis des incidences du programme comparativement au contrefactuel afin d’appuyer le processus décisionnel de tout changement de programme. Voici les 2 conclusions sommaires des incidences du programme :

1. Rôle de la direction dans l’établissement de la culture organisationnelle
   La plus grande influence sur le processus décisionnel de l’organisation et sur la culture éthique est sa direction, notamment :

   • le ton donné par les dirigeants;
   • le comportement des dirigeants;
   • la façon dont les dirigeants sont perçus.

   Le comportement éthique perçu et l’importance de l’éthique au niveau des cadres supérieurs établissent le ton de la culture organisationnelle.

   Le fait de s’attendre à ce que les valeurs et l’éthique soient une responsabilité partagée par tous les employés du SCT risque de diminuer l’amélioration de la culture éthique de l’organisation. Bien que le rôle puisse être partagé, l’influence sur la culture n’est pas la même à tous les niveaux.

   Bien que les valeurs officielles et les attentes en matière d’éthique soient indiquées dans les codes et les documents opérationnels pertinents, le climat éthique au quotidien de l’organisation n’est pas maintenu par ces codes et documents. La recherche indique que les organisations éthiques ne s’appuient pas sur les codes pour maintenir une culture éthique. L’accent sur la conformité est une cible facile pour les organismes éthiques et peut donner lieu à l’évitement créatif des règles^{Voir la note en bas de page 19}.

2. Programme des valeurs et de l’éthique
   Le Programme des valeurs et de l’éthique sensibilise les employés du SCT aux valeurs et à l’éthique et leur fournit des directives afin qu’ils puissent appliquer le code du secteur public et le Code de conduite ministériel. L’incidence du Programme des valeurs et de l’éthique dépend de la mesure dans laquelle les employés croient que la direction ministérielle agit conformément aux codes. Les données probantes ont montré que le Programme des valeurs et de l’éthique a une influence positive sur le climat organisationnel, bien qu’il ait moins d’incidence que le comportement de la direction.
   

   La valeur de la formation et des conseils en matière de valeurs et d’éthique est dans leur soutien accessoire au développement d’une culture informelle en milieu de travail et à la réalité quotidienne du travail. La formation pour les employés et les cadres supérieurs, comprenant des exemples propres au SCT, fournit un cadre pour comprendre et appliquer les 2 codes en milieu de travail. Les conseils fournis par le Programme des valeurs et de l’éthique permettent d’atténuer les problèmes d’ordre éthique de sorte que des mécanismes formels de résolution ne sont pas nécessaires.

Annexe A : notions élémentaires sur l’évaluation rapide de l’impact

• Titres de la section

  • Évaluation rapide de l’impact
  • Principaux avantages de l’évaluation rapide de l’impact
  • Trois étapes principales pour l’équipe d’évaluation

Trois étapes principales pour l’équipe d’évaluation

L’équipe d’évaluation :

1. crée un résumé détaillé du programme avec toutes les parties pour s’assurer que :
   • tous comprennent le programme,
   • les résultats immédiats et intermédiaires du programme sont définis,
   • la liste des informateurs est appropriée et inclusive,
   • le contrefactuel proposé est réalisable, légal et plausible,
   • les questions de l’évaluation répondront aux besoins des évaluateurs et du programme;
2. utilise le résumé du programme et mobilise des experts pour déterminer le degré auquel le programme a atteint ses résultats par rapport au contrefactuel :
   • Quelle est la probabilité que les résultats surviennent dans le programme par opposition au contrefactuel?
   • Quelle est l’ampleur des résultats dans le programme par opposition au contrefactuel?
   • Quelle est l’importance de chaque résultat pour la probabilité des résultats intermédiaires dans le programme par opposition au contrefactuel?
3. vérifie les points de vue des experts par :
   • la synthèse des évaluations des experts,
   • la compilation et l’analyse des sources de données supplémentaires,
   • la rédaction d’un rapport définitif et la préparation de recommandations.

L’évaluation rapide de l’impact est l’approche idéale quand :

• les résultats de l’évaluation sont requis rapidement;
• la connaissance des répercussions est souhaitée, mais la faible importance et le faible risque du programme ne justifient pas une évaluation traditionnelle;
• la production commune des connaissances par les utilisateurs et les experts accroît l’importance, la légitimité et la crédibilité des connaissances;
• il y a un avantage à comparer les répercussions de 2 versions possibles ou plus d’un programme, par exemple, pendant la conception ou le renouvellement du programme;
• il existe un besoin de points de vue externes au programme ou au gouvernement;
• l’accent porte sur l’évaluation des résultats immédiats et intermédiaires.

Figure 1 - Version textuelle

L’évaluation rapide de l’impact se divise en 4 phases, et chacune d’entre elles est composée d’une ou de plusieurs étapes.

La phase 1, « planifier l’évaluation », est composée des 6 étapes suivantes :

• Étape 1 : élaborer le mandat
• Étape 2 : obtenir les approbations nécessaires
• Étape 3 : prévoir tout autre élément de preuve qui sera utilisé
• Étape 4 : identifier les experts qui seront consultés
• Étape 5 : effectuer une évaluation des facteurs relatifs à la protection des renseignements personnels, au besoin
• Étape 6 : entamer le processus de passation des marchés, au besoin

La phase 2, « élaborer le résumé du programme », est composée de l’étape suivante :

• Étape 1 : élaborer le résumé du programme, en consultation avec le conseiller technique et les intervenants pertinents du programme, y compris :
  • le profil du programme
  • la théorie du changement
  • les résultats et impacts directs prévus
  • le plan des intervenants du programme
  • les heures et emplacements du programme et chaque effet
  • les contrefactuels fondés sur les scénarios

La phase 3, « recueillir les évaluations des impacts différentiels », est composée de l’étape suivante :

• Étape 1 : mobiliser 3 groupes d’experts afin d’obtenir leurs jugements sur la probabilité et l’ampleur de chaque résultat par rapport à un contrefactuel fondé sur les scénarios

La phase 4, « les évaluations d’expert sont analysées pour produire une estimation de l’incidence globale du programme », est composée des 3 étapes suivantes :

• Étape 1 : analyser les données, y compris calculer l’impact
• Étape 2 : vérifier la qualité des données
• Étape 3 : rédiger un rapport sur les résultats

Annexe B : un contrefactuel fondé sur un scénario

Le contrefactuel n’est pas un programme proposé; il s’agit d’une solution de rechange légale, réalisable et plausible au programme faisant l’objet de l’évaluation. De manière semblable à un groupe de contrôle dans la conception expérimentale, le contrefactuel rend possible l’évaluation de l’impact différentiel du programme par rapport à ce qui se serait produit si le programme avait été mis en œuvre de façon différente. L’évaluation ne peut pas déterminer l’impact différentiel sans le contrefactuel, parce qu’il serait impossible de savoir ce qui se serait produit si la situation était différente.

Description du contrefactuel du Programme des valeurs et de l’éthique

Le Code de valeurs et d’éthique du secteur public du gouvernement du Canada (le code du secteur public) demeure en place et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) continue de posséder son propre Code de conduite ministériel. L’administrateur général du SCT est responsable de la mise en œuvre du code du secteur public, du Code de conduite ministériel ainsi que de la Politique sur les conflits d’intérêts et l’après-mandat. Un agent des valeurs et de l’éthique, à la Division des ressources humaines, répond aux demandes de renseignements et fournit des conseils sur demande. Il y a également un champion des valeurs et de l’éthique.

Les formulaires d’attestation et de déclaration de conflits d’intérêts sont annexés à toutes les lettres d’offre. On indique aux employés de lire les hyperliens sur le code du secteur public, le Code de conduite ministériel et la Politique sur les conflits d’intérêts et l’après-mandat. On leur indique en outre de porter leurs affaires privées pouvant constituer un conflit d’intérêts avec leurs fonctions à l’attention de leur gestionnaire de sorte que celui-ci puisse les aider à résoudre et à atténuer tous les conflits d’intérêts.

Une formation standardisée du gouvernement du Canada par l’École de la fonction publique du Canada est offerte exclusivement en ligne et est obligatoire pour les gestionnaires et les cadres supérieurs. Il n’existe aucun réseau ministériel pour effectuer un suivi sur la formation ou fournir des renseignements supplémentaires.

Le Sondage sur le climat éthique n’est pas réalisé et il n’y a aucun plan du SCT sur les valeurs et l’éthique. Les résultats sur les valeurs et l’éthique tirés du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux et du Sondage annuel auprès des fonctionnaires fédéraux sont communiqués à la haute direction.

Annexe C : activités, portée et intervenants du Programme des valeurs et de l’éthique

• Titres de la section

  • Intervenants
  • Activités de programme

Entre 2012 et 2017, le Programme des valeurs et de l’éthique a assuré la prestation de formations sur les valeurs et l’éthique. Le tableau 1 dresse la liste du nombre de participants qui ont reçu cette formation au cours de chacune de ces années.

Voici une liste des formations sur les valeurs et l’éthique offertes aux superviseurs et aux gestionnaires au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT).

Formation attendue de niveau 1 : l’atelier sur le Code de valeurs et d’éthique ministériel du SCT à l’intention des superviseurs et des gestionnaires porte sur ce qui suit :

• les rôles et responsabilités des superviseurs, des gestionnaires et des employés;
• les normes de conduite du SCT;
• le processus d’attestation et de déclaration de conflits d’intérêts;
• la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles;
• la façon de signaler une allégation de fraude;
• l’utilisation des médias sociaux;
• l’engagement chaque jour du SCT.

Cette formation, d’une durée de 2,5 heures, est divisée en 3 parties :

1. une présentation;
2. un jeu sur les valeurs et l’éthique;
3. une étude de cas.

Les employés peuvent également suivre cette formation, mais elle n’est pas obligatoire.

Niveau 2 : le Code de conduite ministériel du SCT : l’adoption d’un comportement éthique et l’expression des préoccupations éthiques est :

• offert aux secteurs sur demande;
• un cours de rappel sur les instruments de valeurs et d’éthique, et les normes de conduite au SCT.

La formation comprend :

• une analyse du style éthique;
• de l’information sur la façon d’exprimer des préoccupations éthiques;
• l’engagement chaque jour.

Les dialogues sur les valeurs et l’éthique avec les unités, les équipes et les secteurs sont offerts sur demande et sont axés sur des sujets comme l’utilisation sur les médias sociaux, les cadeaux, l’accueil et d’autres avantages.

Annexe D : réponse et plan d’action de la direction

Le Programme des valeurs et de l’éthique du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) a :

• examiné l’évaluation;
• fourni les commentaires ci-dessous concernant les recommandations du rapport.

Le Bureau de l’ombudsman, de l’éthique et de la résolution de conflits (BOERC) est le bureau de première responsabilité pour l’ensemble des recommandations énumérées ci-dessous.

Annexe E : l’engagement Chaque jour au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Chaque jour : Notre engagement envers les employés du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

En tant que collectivité des cadres de direction du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), l’une de nos plus importantes responsabilités consiste à créer un environnement permettant à notre organisation d’attirer et de maintenir en poste certains des meilleurs collaborateurs du gouvernement du Canada afin de tirer parti de leurs talents, de leur dynamisme et de leur passion. Nous aspirons à faire encore mieux afin de vous appuyer pour que vous soyez encore meilleurs. Il s’agit là d’une responsabilité dont nous nous acquittons quotidiennement avec ardeur et enthousiasme et qui fait que, chaque jour, nous venons travailler avec plaisir.

Nous dirigeons – et souhaitons diriger – une organisation au sein de laquelle chaque employé est guidé par les valeurs de la fonction publique, et :

• est emballé de contribuer de manière importante à l’édification du Canada;
• dispose des moyens de donner le meilleur de lui-même au sein d’un environnement où l’équilibre travail-vie privée et le mieux-être au travail sont importants;
• est soutenu par les bonnes personnes et les bons outils;
• se sent autorisé à discuter des questions qui lui tiennent à cœur de manière ouverte et transparente;
• a des possibilités de se développer et de s’épanouir.

Au fil des ans, nous avons rencontré des employés du SCT en diverses occasions au cours desquelles vous avez exprimé votre enthousiasme à travailler au SCT. Toutefois, nous avons également compris que nous pouvons faire mieux.

En tant que membres de votre équipe de la haute direction, nous nous engageons à respecter les principes suivants :

• Nous vous traiterons avec respect.
• Nous vous donnerons l’occasion de vous entretenir en personne avec nous.
• Nous vous dirons ce que l’on attend de vous afin que vous puissiez obtenir les meilleurs résultats possible.
• Nous vous donnerons accès au soutien, aux outils, à l’information et aux collègues dont vous avez besoin afin d’accomplir votre travail.
• Nous vous impliquerons dans les décisions, dans la mesure du possible, et, lorsque cela ne sera pas possible, nous vous informerons rapidement des points qui concernent votre travail.

Enfin, nous rendrons des comptes sur la manière dont nous respectons ces engagements et nous recherchons également votre engagement à faire de votre mieux pour traiter tout le monde avec respect chaque jour.

Si vous trouvez que nous ne respectons pas nos engagements, nous voulons que vous en parliez, de la façon qui vous convient afin que nous puissions corriger la situation. Nous nous engageons à vous fournir les outils et les moyens de vous exprimer et vous promettons d’écouter.

Considérant nos rôles essentiels et diversifiés, ainsi que nos gens incroyables, nous avons tout ce qu’il faut pour faire du SCT le meilleur milieu de travail qui soit au sein du gouvernement du Canada. Si nous faisons toutes ces choses, chaque jour, nous y parviendrons.

© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le président du Conseil du Trésor, 2018,
ISBN : 978-0-660-27128-6