Page 6 : Évaluation du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques de l’Agence de santé publique du Canada

3. Constatations

La présente section constitue un résumé des constatations, qui sont classées sous deux grandes rubriques :

• la pertinence de la participation de l'Agence de santé publique à l'élaboration de programmes de développement de la petite enfance à l'intention des enfants autochtones vivant hors réserve (Section 3.1)
• le rendement du PAPACUN (Section 3.2).

3.1 Pertinence

La présente section étudie la pertinence générale du PAPACUN à l'égard de sa nécessité, de son harmonisation avec le rôle du gouvernement fédéral et de l'Agence de santé publique et de son harmonisation avec le mandat et les priorités stratégiques de l'Agence de santé publique. La section sur le rôle fédéral explique brièvement les responsabilités actuelles fédérales et provinciales/territoriales pour ce qui est du développement de la petite enfance au Canada.

Besoin constant

Constatation 1. Le PAPACUN a non seulement toujours sa raison d'être, mais il est de plus en plus nécessaire.

Au Canada^{Note de base de page18}, on compte environ 47 900 enfants autochtones âgés de 3 à 5 ans vivant hors réserve, et quelque 4 640 enfants âgés de 6 ans et moins (dont 86 % sont âgés de 3 à 5 ans) participent au PAPACUN. La population autochtone présente un taux de croissance plus élevé que celui du reste de la population canadienne; de plus, les programmes de développement de la petite enfance doivent désormais être offerts à l'extérieur des réserves, car la population se déplace davantage vers les milieux urbains. Selon les statistiques, 70 % des jeunes enfants autochtones vivent hors réserve, et de cette proportion, 80 % vivent dans un centre urbain^{Note de base de page19}. Le fait que la population soit jeune et croissante accroît également la nécessité d'offrir le Programme dans les collectivités inuites du Nord.

Les enfants autochtones sont ceux qui risquent le plus de présenter de faibles résultats en ce qui concerne leur développement et leur santé en raison de plusieurs facteurs. Au Canada, les enfants autochtones :

• sont surreprésentés dans le système d'aide à l'enfance
• présentent un niveau d'insécurité alimentaire modérée et grave (33 %) supérieur à celui des enfants non autochtones (9 %)
• sont deux fois plus susceptibles de connaître la pauvreté que l'ensemble de la population canadienne
• sont de deux à trois fois plus susceptibles d'être élevés par un parent jeune et seul que les Canadiens non autochtones.

Il y a une corrélation entre ces facteurs de risque et les inégalités dans les indicateurs de développement de la petite enfance (p. ex. les résultats liés au développement moteur, social et émotionnel). Un nombre considérable de preuves appuient le rôle atténuant des programmes communautaires de développement de la petite enfance dans la vie des enfants exposés à des risques similaires, ce qui met en évidence la nécessité d'offrir des programmes de développement de la petite enfance aux enfants autochtones vivant hors réserve^{Note de base de page20}. De plus, des preuves solides indiquent que l'identité culturelle a une influence majeure sur la promotion de la santé mentale et la prévention du suicide des jeunes des Premières nations^{Note de base de page21}.

La longueur de la liste d'attente pour participer au Programme prouve également qu'il est impératif de continuer à offrir ce dernier. Au cours des quatre dernières années, 1 300 enfants par année, en moyenne, ont attendu une place pour participer au PAPACUN. Une telle demande traduit sans doute l'offre limitée de programmes gratuits adaptés à la culture au Canada.

Les collectivités nordiques éprouvent des difficultés particulières, comme l'accès limité aux programmes de formation des éducateurs de la petite enfance, et par conséquent, une pénurie de travailleurs qualifiés et le coût élevé du matériel. En outre, alors que certaines collectivités nordiques présentent de longues listes d'attente, d'autres ne possèdent même pas de centre du PAPACUN. Les employés qualifiés qui gèrent les centres seraient accablés de demandes pour travailler comme conseillers et rédacteurs de propositions du fait que très peu de personnes peuvent présenter les besoins de leur collectivité. Chacun des facteurs susmentionnés montre que le Programme a toujours sa raison d'être, et qu'il est de plus en plus nécessaire dans le Nord.

Harmonisation — rôle

Constatation 2. L'exécution du PAPACUN s'inscrit bien dans le rôle du gouvernement fédéral et de l'Agence de santé publique.

Rôle du gouvernement fédéral

Selon la Loi sur le ministère de la Santé^{Note de base de page22}, les pouvoirs du ministre de la Santé sont de protéger et de maintenir la santé de la population du Canada. L'Agence de santé publique a été créée dans le but d'assister le ministre dans l'exercice de ses pouvoirs et de ses fonctions relativement à la santé publique. Au Canada, la responsabilité de la santé publique se partage entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les administrations municipales, le secteur privé, les organisations non gouvernementales, les professionnels de la santé et le public.

Puisqu'il n'est pas défendu au gouvernement du Canada d'investir dans des domaines qui sont d'abord de compétence provinciale et territoriale, il lui arrive souvent de prendre des décisions stratégiques en ce sens. Par exemple, bien que ce soit les provinces et les territoires qui assument principalement la responsabilité du développement de la petite enfance, le gouvernement du Canada joue un rôle de soutien.

Habituellement, lorsque le gouvernement investit dans un domaine de compétence partagée, son rôle consiste :

• à traiter une question d'envergure nationale qu'une province ou un territoire n'est pas en mesure de traiter lui-même
• à combler des écarts touchant une population vulnérable
• à collaborer avec les provinces et les territoires afin de compléter leurs orientations.

Le PAPACUN répond à tous ces critères.

Traiter une question d'importance nationale

De nombreux documents montrent des inégalités entre la population autochtone et la population générale du Canada. Il est donc nécessaire de prendre des mesures afin de combler l'écart et de réduire les disparités à l'égard du bien-être. Les facteurs qui entrent en jeu dans l'existence des inégalités particulières des Autochtones au Canada comprennent notamment les relations coloniales historiques et les séquelles laissées par les pensionnats, qui ont eu des répercussions intergénérationnelles sur les sociétés autochtones. Des recherches démontrent qu'il est important d'utiliser une approche holistique pour traiter la question du bien-être (physique, émotionnel, culturel et spirituel) des Autochtones et soulignent l'importance de la culture et de la langue pour assurer un bien-être positif.

Combler des écarts touchant une population vulnérable

Le PAPACUN constitue une initiative ciblée à l'intention d'une population vulnérable, telle qu'elle a été reconnue par le Rapport de l'administrateur en chef de la santé publique sur l'état de la santé publique au Canada 2009^{Note de base de page23}. Les programmes d'aide préscolaire diffèrent des autres programmes de développement de la petite enfance comme la maternelle et les services de garde puisqu'ils s'adressent aux enfants et aux familles à faible revenu qui vivent dans des conditions présentant des risques élevés et qu'ils offrent des services complets en vue de préparer l'enfant à l'école sur les plans social, émotionnel, physique et cognitif. La participation des parents est un élément central de la philosophie des programmes d'aide préscolaire; non seulement les parents contribuent à la planification et à l'exécution du Programme, mais ils reçoivent également des services pour combler leurs propres besoins sociaux, émotionnels et professionnels. En général, les projets d'aide préscolaire comportent un volet communautaire visant à établir des relations de soutien entre les collectivités et les familles. Le PAPACUN est unique puisque sa conception intègre un volet consacré à la langue et à la culture autochtones. Bien que des programmes d'aide préscolaire existent dans plusieurs villes canadiennes, ils ne sont pas nécessairement conçus pour la clientèle autochtone et ne sont pas offerts uniformément dans l'ensemble du pays.

Le PAPACUN complète les investissements provinciaux et territoriaux dans le domaine des programmes de développement de la petite enfance. Malgré l'augmentation des investissements provinciaux et territoriaux qui a favorisé l'offre de programmes de développement de la petite enfance au Canada et l'accessibilité à ces derniers, la demande pour ce type de programmes n'est toujours pas satisfaite. Par exemple, dans toutes les provinces sauf le Québec, le nombre d'enfants âgés de deux à quatre ans dépasse le nombre de places offertes dans les services de garde autorisés. Des facteurs comme l'emplacement, les heures de service, l'abordabilité, la langue et le manque de pertinence sur le plan de la culture peuvent constituer des obstacles à l'accès aux programmes de développement de la petite enfance. Des recherches montrent une corrélation directe entre le revenu familial et l'accès aux services de garde, si bien que plus de 65 % des enfants âgés de moins de cinq ans au Canada ne fréquentent pas les services de garde à l'extérieur de la maison, comparativement à 30 % chez les familles les mieux nanties. L'information recueillie dans le cadre des études de cas indique que les parents autochtones peuvent choisir de ne pas accéder aux programmes provinciaux de développement de la petite enfance qui leur sont offerts en raison du manque de pertinence à l'égard de la culture. Pour ce qui est du PAPACUN, 52 % des centres ont une liste d'attente, ce qui signifie que presque 1 300 enfants attendent d'être inscrits. Le problème des listes d'attente, associé à la nécessité d'examiner l'emplacement des centres, est exposé plus en détail dans le présent rapport (veuillez vous reporter à la section portant sur l'efficience et l'économie).

Compte tenu de la tendance actuelle observée dans les provinces et les territoires, qui est de reconnaître l'importance des premières années du système d'éducation publique, la situation dans le domaine du développement de la petite enfance au Canada continuera d'évoluer, tout particulièrement en ce qui a trait à la mesure dans laquelle les provinces et territoires sauront donner suite aux besoins des jeunes enfants et à la disponibilité de programmes s'adressant à la petite enfance financés par l'État. Le rôle du gouvernement fédéral dans l'exécution du PAPACUN devra évoluer au fil de ces changements. De plus, il devra s'harmoniser avec les orientations provinciales et territoriales et s'y intégrer afin d'assurer la meilleure utilisation possible des fonds. Par exemple, il devra peut-être assurer un traitement des messages uniforme, un accès homogène ainsi que le développement et l'échange de connaissances concernant les pratiques prometteuses dans le domaine de l'éducation de la petite enfance.

Collaborer avec les provinces et les territoires afin de compléter leurs programmes

Les projets du PAPACUN doivent respecter les lois en matière de services de garde et d'éducation préscolaire ou les règlements concernant la délivrance de permis de garderie qui sont en vigueur dans leur province ou leur territoire respectif^{Note de base de page24}. À l'échelle des centres, le personnel des projets du PAPACUN collabore avec le personnel provincial et territorial des secteurs de l'éducation, de la santé publique et des services sociaux afin d'assurer l'exécution de programmes complémentaires, efficients et efficaces. Les représentants provinciaux et territoriaux participent souvent aux activités des comités consultatifs du PAPACUN pour veiller à l'harmonisation avec les priorités provinciales et territoriales.

Rôle de l'Agence de santé publique

La mission de l'Agence de santé publique est de promouvoir et de protéger la santé de tous les Canadiens, y compris des Autochtones, grâce au leadership, au partenariat, à l'innovation et à l'action en santé publique. L'Agence de santé publique remplit cette mission de différentes manières, notamment en finançant les programmes de santé publique communautaires au moyen de paiements de transfert dans le domaine des subventions et des contributions. Étant donné que le PAPACUN cadre avec le rôle fédéral décrit ci-dessus, l'exécution de ce programme communautaire est un rôle légitime et approprié pour l'Agence de santé publique.

Toutefois, le financement des programmes communautaires ne constitue pas le seul rôle de l'Agence de santé publique puisqu'elle doit également assurer la direction, la collaboration et la coordination à l'égard des questions de santé publique d'intérêt national. À l'exception de certains secteurs de programme (p. ex. le PAPACUN), le rôle de l'Agence de santé publique du Canada dans la santé publique des Autochtones est d'encourager la collaboration avec les autres organismes du gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les organismes autochtones ainsi que les autres intervenants clés en vue de répondre aux priorités en matière de santé publique des Autochtones. Pour déterminer si l'Agence de santé publique dirige, codirige, coordonne ou soutient autrement des mesures précises concernant la santé publique des Autochtones ou d'autres personnes, il faut d'abord préciser :

• si la question relève de la Loi sur le ministère de la Santé^{Note de base de page25}ou de la Loi sur l'Agence de la santé publique du Canada^{Note de base de page26}, ou si elle est d'envergure nationale
• le niveau de priorité accordé à un enjeu en particulier par l'Agence de santé publique ou le gouvernement du Canada
• les considérations fédérales, provinciales, territoriales et autres, ainsi que les considérations en matière de gestion stratégique du portefeuille de la Santé à l'échelle nationale.

À l'heure actuelle, le rôle de l'Agence de santé publique à l'égard du PAPACUN se limite à son financement. La coordination nationale avec les provinces et les territoires, les organismes autochtones nationaux ainsi que les autres intervenants est limitée (la « constatation 10 » traite de la question plus en détail).

Harmonisation — priorités

Constatation 3. Le PAPACUN cadre avec le mandat et les priorités stratégiques de l'Agence de santé publique, particulièrement en ce qui a trait à la santé publique des Autochtones et des habitants du Nord.

Le mandat de l'Agence de santé publique englobe la promotion de la santé. De plus, l'Agence de santé publique a un rôle établi qui est de renforcer la collaboration intergouvernementale dans le domaine de la santé publique et de faciliter l'adoption d'approches nationales en matière d'élaboration de plans et de politiques en santé publique. Ainsi, elle doit collaborer avec les intervenants et optimiser les ressources à tous les échelons du gouvernement afin de réduire les inégalités sur le plan de la santé des Autochtones. Le PAPACUN cadre avec le mandat et les priorités stratégiques de l'Agence de santé publique en traitant directement la question des déterminants sociaux de la santé chez une population vulnérable connue. Lors des discussions tenues en janvier 2011 dans le cadre d'une séance de réflexion du Comité exécutif, on a déterminé que la santé publique chez les Autochtones et les habitants du Nord était l'une des six priorités stratégiques de l'Agence de santé publique. Par la suite, au cours d'une réunion du Comité de planification et de gestion des ressources, la santé publique chez les Autochtones a été mentionnée comme une priorité absolue. Maintenant, tous les cadres de l'Agence de santé publique sont tenus de contribuer à l'atteinte de résultats par l'Agence de santé publique en matière de politique et de programme, en traduisant la vision de leur direction ou direction générale en plans concrets qui appuient les priorités stratégiques, y compris la santé publique chez les Autochtones, conformément à leurs accords de rendement annuels.

Le PAPACUN constitue un programme national de santé publique qui fournit des services accessibles et ciblés dans de nombreuses collectivités canadiennes dans lesquelles vivent des personnes autochtones vulnérables et mal desservies, et qui donne directement suite à la priorité en matière de santé publique chez les Autochtones. Le PAPACUN répond également à d'autres priorités de l'Agence de santé publique, notamment la prévention de l'obésité, la prévention des blessures et la promotion de la santé mentale. La petite enfance est une étape de développement décisive durant laquelle s'amplifient les répercussions des déterminants de la santé. Une telle opinion a été appuyée dans le Rapport sur l'état de la santé publique au Canada de l'administrateur en chef de la santé publique (2011), qui soulignait les inégalités sur le plan de la santé auxquelles font face les jeunes Autochtones^{Note de base de page27}. Puisqu'il accorde une grande importance à la santé d'une population vulnérable, le PAPACUN aide l'Agence de santé publique à améliorer directement les résultats des enfants autochtones en matière de santé.

3.2 Rendement

La présente section examine le rendement du PAPACUN en ce qui concerne les résultats touchant les enfants, les parents et les familles ainsi que les collectivités.

Efficacité

Constatation 4. Le Programme a eu une incidence positive sur la maturité scolaire, surtout pour ce qui est d'accroître les aptitudes sociales, motrices, langagières et scolaires des enfants. Selon les résultats en matière de rendement, le Programme s'est révélé efficace pour améliorer la littératie culturelle et accroître l'exposition aux cultures et aux langues autochtones. Le Programme a également eu des effets positifs sur les comportements favorables à la santé, notamment l'accès à des activités physiques quotidiennes, et les déterminants de la santé, notamment l'accès à des services de santé. Les résultats concernant l'enrichissement et l'échange des connaissances, la collaboration avec les responsables de programmes de développement des jeunes enfants autochtones ou les mesures de soutien offertes aux parents et aux familles n'ont pas été systématiquement évalués.

Le tableau ci-dessous permet l'examen sommaire des résultats décrits dans le modèle logique^{Note de base de page28} du Programme de même qu'une évaluation de la mesure dans laquelle ces résultats ont été mesurés au moyen d'activités de mesure du rendement, la grande valeur des données obtenues et la preuve que les résultats ont été atteints. (Veuillez vous reporter à l'annexe E pour consulter le modèle logique du Programme.) On peut observer à la figure 6 ci-dessous que certains éléments du rendement revêtent une plus grande importance, particulièrement les résultats liés à la maturité scolaire. Dans l'ensemble, des preuves solides démontrent que le Programme a eu une incidence immédiate sur la maturité scolaire et la littératie culturelle des enfants. Toutefois, peu d'éléments permettent d'affirmer que le Programme a eu une incidence sur les parents et la collectivité élargie et que la collaboration avec les autres programmes de développement de la petite enfance à l'intention des Autochtones a augmenté. Aucune preuve n'indique que le Programme a eu une incidence sur la diffusion et l'application des résultats de recherche.

Résultats des enfants

Maturité scolaire

Des études conçues soigneusement pour mesurer le rendement des programmes révèlent que le PAPACUN a un effet mesurable et positif sur les aptitudes langagières, sociales, motrices et scolaires des participants. Les résultats à l'égard de la maturité scolaire varient en fonction de la durée de participation au Programme : les enfants qui y ont déjà participé présentent des résultats significativement supérieurs à ceux des nouveaux participants du même âge sur le plan de la maturité au début de l'année scolaire. En outre, même si les participants du PAPACUN avaient des résultats inférieurs à l'échantillon de référence (c.‑à‑d. des enfants du même âge) au début du Programme sur le plan de la maturité scolaire, leurs résultats étaient comparables ou supérieurs à la fin de l'année à ceux des enfants faisant partie de l'échantillon de référence (Figure 7). Ces résultats ont été appuyés par les études de cas, dans lesquelles les parents et les professeurs ont décrit une variété d'effets sur les enfants, notamment une meilleure confiance, de meilleures aptitudes sociales et verbales, une sensibilisation accrue aux cultures et une plus grande aisance à l'égard de la routine.

Figure 7 : Comparaison des résultats sur le plan de la maturité scolaire entre les enfants inscrits au PAPACUN (n = 1 310) et l'échantillon de référence (c.-à-d. les enfants du même âge)

Source : Agence de la santé publique du Canada, 2011a

On a utilisé pour cette étude l’inventaire du développement des enfants de Brigance, conçu pour évaluer et surveiller le développement des enfants. Il mesure plusieurs dimensions de la maturité scolaire (aptitudes langagières, motrices et scolaires) et permet la comparaison des participants avec l’échantillon normatif (c.-à-d. des enfants du même âge). Selon les statistiques, les aptitudes liées à la maturité scolaire des participants du PAPACUN s’étaient améliorées significativement. La figure ci‑contre illustre les résultats des enfants à l’automne (phase 1) et à la fin du printemps (phase 2), comparés aux résultats de l’échantillon normatif.

La figure suivante (8) présente la moyenne pondérée des résultats (pourcentage moyen de réponses correctes chez les trois groupes d’âge). Il convient de mentionner que les participants de différents âges ont répondu à différentes questions (mesures propres à l’âge).

Figure 8 : Évolution des résultats selon la catégorie d’aptitudes, tous âges confondus

Source : Agence de la santé publique du Canada, 2011a

Amélioration de la littératie culturelle et augmentation de l'exposition aux langues et aux cultures autochtones

Les observations tirées des études de cas, les commentaires des parents et les données sur le rendement indiquent que le volet du PAPACUN consacré à la langue et à la culture est hautement coté. Selon ces mêmes sources, le volet semble avoir favorisé l'exposition aux cultures autochtones et amélioré les aptitudes langagières. Les parents et le personnel considèrent le volet de la culture et de la langue comme une solution pour faire naître un sentiment de fierté et d'identité chez les parents et les enfants.

On a utilisé dans le cadre d'une étude sur le rendement un modèle quasi expérimental qui a permis de comparer les résultats des enfants autochtones qui ont participé au PAPACUN avec ceux des enfants autochtones qui n'y ont pas participé. Les données utilisées dans l'étude proviennent de l'Enquête sur les enfants autochtones de Statistique Canada concernant les enfants des Premières nations, les enfants inuits et les enfants métis âgés de moins de six ans et vivant hors réserve dans les collectivités urbaines, rurales et nordiques. L'analyse a révélé une augmentation faible, mais statistiquement significative, du sentiment des participants selon lequel la culture autochtone est importante, ce qui se reflète dans la littératie culturelle. En outre, l'analyse a révélé une augmentation statistiquement significative de l'exposition aux activités culturelles associée au nombre d'heures de participation au PAPACUN par semaine. En d'autres termes, la participation au PAPACUN a été étroitement liée à l'augmentation de la participation aux activités culturelles comme les contes et les chansons ainsi qu'aux activités traditionnelles et saisonnières.

Connaissances, aptitudes et comportements favorables à la santé

Les données sur le rendement et les études de cas indiquent que le Programme a des effets positifs sur l'accès des enfants à des activités physiques quotidiennes ainsi qu'à des soins dentaires et de santé. D'une part, il semble que la participation au PAPACUN fasse augmenter la fréquence à laquelle les enfants consomment des aliments sains, et d'autre part, il est clair que la participation au PAPACUN encourage la consommation d'aliments traditionnels.

Résultats des parents et des familles

Dans de nombreux centres, les parents semblent avoir profité de l'occasion pour faire du bénévolat, assister aux activités de formation et obtenir un plus grand soutien social. Cependant, les résultats liés à la participation des parents n'ont pas fait l'objet d'un suivi systématique. En outre, la participation des parents constitue le volet du Programme dont le degré de variabilité est le plus élevé. Les résultats d'évaluations régionales et d'études de cas indiquent que le degré de participation des parents au PAPACUN, ainsi que leur rôle, n'est pas le même d'un centre à un autre.

Les entrevues, les données sur le rendement et les études de cas ont permis de recueillir de nombreux témoignages au sujet de parents et de familles dont la vie a été transformée par leur participation au Programme. Par exemple, certains parents ont trouvé la motivation nécessaire pour poursuivre leurs études et ensuite travailler en tant qu'éducateurs de la petite enfance dans le cadre du Programme ou à divers endroits. Les histoires suivantes illustrent ce thème :

Résultats des collectivités

Cultiver le sentiment d'appartenance à la collectivité par l'entremise de noyaux communautaires

Bien que les effets du Programme sur les collectivités n'aient pas fait l'objet d'un suivi systématique, des éléments probants indiquent que certains centres du PAPACUN sont devenus un « noyau » dans leur collectivité, créant ainsi un sentiment d'appartenance chez les enfants autochtones et leurs familles.

Harmonisation avec les services municipaux, provinciaux ou territoriaux et les systèmes de développement de la petite enfance

Bien que l'on trouve à l'échelon régional quelques exemples d'harmonisation avec le système scolaire ou les systèmes de développement de la petite enfance financés par les gouvernements provinciaux et territoriaux, on n'a relevé, dans l'ensemble, qu'un nombre limité de preuves confirmant ce résultat. Dans le cadre des études de cas, les employés ont fourni des exemples de modifications apportées à l'aide et aux structures communautaires visant à mieux desservir la population autochtone grâce à l'établissement de partenariats et de relations entre les projets et la collectivité élargie. Certains centres militent pour l'abolition des obstacles systémiques avec lesquels les familles sont aux prises. Par exemple, dans l'une des provinces, des travaux sont en cours afin d'aider les enfants participant au PAPACUN à effectuer la transition vers les écoles traditionnelles. On peut également citer comme exemple un centre qui se sert de l'éducation et de la promotion pour susciter des changements au sein de la société d'aide à l'enfance, c'est‑à‑dire la formation d'une équipe qui travaillera uniquement au sein de la collectivité autochtone en question. Les membres de l'équipe de la société d'aide à l'enfance ont reçu une formation spécialisée ayant pour but de les sensibiliser aux défis particuliers auxquels fait face la population autochtone et ont été informés de l'aide adaptée à la culture offerte aux familles qui traversent des moments difficiles. Le même centre donne des présentations dans les écoles pour faire connaître la culture des Inuits et les obstacles auxquels ils se heurtent afin de dissiper les mythes et de parler avec fierté de la culture inuite, ainsi qu'au sein d'autres organismes pour encourager la prestation de services qui respectent cette culture.

Enrichissement et échange des connaissances

Bien que des activités d'enrichissement et d'échange des connaissances soient menées à l'échelle de la collectivité, elles ne sont pas mesurées. Par exemple, l'enrichissement et l'échange des connaissances visant une amélioration continue sont encouragés dans la collectivité par l'entremise de séances de formation et d'activités de réseautage régionales. Cependant, l'incidence de l'enrichissement des connaissances sur les politiques et les pratiques est incertaine. On dispose de peu de preuves qui confirment la diffusion de connaissances visant à influencer les politiques et les pratiques de l'Agence de santé publique, d'autres organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux ainsi que d'organismes autochtones nationaux. Certaines exceptions notables ont été décelées : par exemple, les responsables d'un centre ayant pris part à l'étude de cas ont expliqué que le Programme a influencé les politiques provinciales de telle sorte que le ministère de l'Éducation de la province s'est inspiré de certains volets du PAPACUN (comme la participation des parents et de la famille et les moyens de transport) pour mettre sur pied un programme destiné aux enfants du système scolaire.

Peu de données probantes ont indiqué une intégration aux programmes de développement de la petite enfance gérés par les provinces et au Programme d'aide préscolaire aux Autochtones des réserves de Santé Canada, ainsi que des liens avec des établissements de formation et de recherche, ce qui a restreint la portée et l'influence du PAPACUN ainsi que la croissance et l'amélioration de ses centres (p. ex. grâce à l'accès au financement, à l'aide destinée aux programmes éducatifs et à l'échange des connaissances). Toutefois, l'absence de réseaux officiels entre la plupart des centres du PAPACUN et les programmes provinciaux de développement de la petite enfance ainsi que le Programme d'aide préscolaire aux Autochtones des réserves donne à penser qu'une meilleure synergie entre les programmes fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux est possible. D'après les études de cas portant sur les programmes de développement de la petite enfance non financés par l'Agence de santé publique, on a constaté que les centres du PAPACUN avaient le potentiel d'influencer d'autres programmes pouvant s'adresser aux enfants autochtones. À l'inverse, on a également constaté que les centres du PAPACUN pouvaient tirer profit de l'expérience des centres ne relevant pas du PAPACUN, par exemple en ce qui a trait aux  tendances en matière d'exécution de programmes, d'élaboration de programmes éducatifs, de gouvernance et d'activités de financement.

Efficience et économie

La présente section porte sur l'approche globale d'exécution du Programme et l'examen de l'efficacité du Programme et des enjeux connexes. Bien que certains aspects de l'exécution du Programme se soient avérés efficaces, l'on a tout de même constaté de nombreuses lacunes dans le Programme. L'annexe F présente une comparaison entre la conception du PAPACUN et celle de programmes analogues de développement de la petite enfance dans d'autres pays; la section 3.2.3 fait état d'une analyse de cette comparaison.

Conception et exécution du Programme

Une description de la conception et de l'exécution du PAPACUN est présentée à la section « Information générale» du rapport. La présente section fournit une analyse des points forts de la conception actuelle du Programme et traite des divers modèles d'exécution du Programme actuellement en vigueur.

L'Analyse documentaire, les évaluations régionales, les entrevues et les études de cas ont révélé que le Programme comportait de nombreux points forts.

• Les volets du Programme : La mise en œuvre des six volets et des principes directeurs du Programme fonctionne bien et confère une uniformité à l'exécution du Programme à l'échelle du pays.
• Exécution de projets communautaires par des organismes autochtones : Les commentaires recueillis de diverses sources, y compris de l'entrevue de groupe réalisée auprès du Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones, ont révélé que le Programme crée un sentiment de renforcement du pouvoir, d'appartenance et de fierté dans les collectivités, puisqu'il a un caractère communautaire et qu'il est offert par des organismes autochtones.
• Harmonisation avec les écoles : À la lumière de l'analyse des études de cas, on constate un fait intéressant, à savoir que cinq des centres du projet à l'étude étaient soit situés dans une école, se trouvaient à proximité d'une école, ou avaient noué un partenariat étroit avec une école. Ces situations facilitaient la réalisation des projets et étaient très avantageuses pour les enfants et les membres de leur famille. En effet, pour les projets qui se sont déroulés dans une école – ou à proximité d'une école – les responsables avaient accès à des cuisines, à de l'équipement de terrain de jeux et à un gymnase qu'ils n'avaient pas à entretenir. Il convient d'ailleurs de souligner que, dans les réserves, les activités de développement de la petite enfance du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones se déroulent souvent en co‑occupation dans des écoles ou dans des lieux partagés avec des garderies communautaires. Dans les régions rurales, certaines activités du PAPACUN sont organisées dans des écoles dotées de programmes de garde des enfants avant et après les heures de classe, ce qui facilite l'intégration des modèles.
• Satisfaction des besoins régionaux : Bien que la plupart des centres offrent des programmes d'une demi-journée à une fréquence de trois ou quatre fois par semaine, il ne s'agit pas d'une pratique généralisée. En effet, les résultats de l'évaluation révèlent que de nombreux centres ont modifié l'horaire de leur programme afin d'en accroître l'accessibilité. En Ontario, par exemple, les parents étaient d'avis que les activités du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones devaient être offertes cinq jours par semaine afin de correspondre à l'horaire des programmes de maternelle des collectivités. Par conséquent, les centres du PAPACUN de l'Ontario ont des horaires qui coïncident avec ceux des écoles maternelles de la région.
• Offre de services de transport : Les parents dont les enfants sont inscrits dans un centre qui offre un service de transport ont affirmé qu'il s'agit d'un facteur déterminant dans la participation de leurs enfants au PAPACUN; ce ne sont cependant pas tous les centres qui offrent ce genre de service.

Constatation 5. Il existe différents modèles d'exécution du PAPACUN dans l'ensemble du pays.

Bien que des centres offrent des projets de façon autonome – c'est-à-dire sans le concours d'autres programmes – d'autres centres se trouvent dans des établissements qui offrent un regroupement d'activités éducatives pour les jeunes enfants [Figure 9]. Dans de telles situations, les activités du PAPACUN ont tout de même un caractère distinct, mais elles sont des compléments aux nombreuses autres activités offertes au même endroit. Certains fonds du PAPACUN servent à améliorer d'autres programmes, de manière à enrichir les objectifs du PAPACUN, tels que l'offre d'activités culturelles ou la promotion de la participation des parents.

Figure 9 : Le PAPACUN dans un établissment offrant un regroupement d'activités de développement de la petite enfance 

Selon un autre type de modèle, les activités et le financement du PAPACUN sont entièrement intégrés à un programme plus général de développement de la petite enfance (Figure 10). Il s’agit d’une situation usuelle dans le cadre de partenariats avec des programmes provinciaux (les centres de la petite enfance au Québec, par exemple), où les fonds du PAPACUN ne représentent d’ordinaire qu’une part relativement faible du budget. Par conséquent, dans le cadre de ce modèle, les activités du PAPACUN ont un caractère moins distinct.

Figure 10 : Un centre du PAPACUN participe financièrement à un programme général de développement de la petite enfance et y est intégré

On ne dispose d'aucune donnée sur le nombre de centres qui fonctionnent selon chacun des modèles.

Efficacité du Programme

La présente section offre une analyse des aspects efficaces et des lacunes notés dans l'exécution du PAPACUN.

Aspects efficaces du PAPACUN

Coût par enfant : Pour le PAPACUN, le coût annuel par enfant était de 7 567 $^{Note de base de page29} en 2010-11. Bien qu'il n'existe pas de comparateurs semblables, le coût pour chaque enfant inscrit au PAPACUN semble se situer dans les limites de ce qui est observé dans les autres programmes d'éducation préscolaire provinciaux. Par exemple, le coût annuel par enfant est de 9 832 $ en Alberta, de 12 827 $ en Nouvelle-Écosse et de 10 011 $ en Ontario.^{Note de base de page30}

Les budgets alloués au Programme sont généralement dépensés en totalité : Comme nous l'avons indiqué précédemment, les projets du PAPACUN sont financés au moyen d'accords de contribution conclus avec les bénéficiaires admissibles. Conformément à ce qui est précisé ci-dessous, il existe deux catégories de financement sous forme de contribution : le financement permanent des projets et le financement supplémentaire. Dans la catégorie du financement supplémentaire, l'on compte le fonds régional d'amélioration et le fonds stratégique national. L'annexe D présente de plus amples détails au sujet de chacun de ces fonds.

Financement permanent des projets

Le financement permanent du PAPACUN est géré par les Opérations régionales. Au cours de la période de cinq ans à l'étude, un montant total de près de 145 millions de dollars a été accordé en financement sous forme de contribution pour le PAPACUN; ce montant a été dépensé en totalité. Un montant supplémentaire de 2 millions de dollars a été reçu grâce à des transferts d'autres programmes de l'Agence de santé publique; de ce montant, près d'un demi-million de dollars n'ont pas été utilisés.

Financement supplémentaire des projets

Les Opérations régionales gèrent le fonds régional d'amélioration, et le Centre pour la promotion de la santé gère le fonds stratégique national. Une description de ces deux fonds est présentée ci-dessous.

Fonds régional d'amélioration

Le fonds régional d'amélioration offre un financement d'une durée limitée pour les projets en cours dans le cadre du PAPACUN à des fins diverses (p. ex. la formation et le perfectionnement du personnel de première ligne des projets, l'offre de services aux enfants ayant des besoins spéciaux, l'augmentation de l'accessibilité du Programme, les réseaux et les liens avec les intervenants, la communication et le soutien dans les collectivités, les études particulières, les évaluations et la simplification des rapports).

Au cours de la période de cinq ans à l'étude, un montant total de huit millions de dollars a été accordé et dépensé en totalité. Un montant supplémentaire d'un million de dollars a été obtenu sous forme de transferts en provenance d'autres programmes de l'Agence de santé publique; de ce montant d'un million de dollars, près du tiers n'a pas été utilisé.

Constatation 6. Depuis les cinq dernières années, la mise en œuvre du fonds stratégique national a connu des difficultés.

Fonds stratégique national

Le fonds stratégique national offre un financement d'une durée limitée aux centres du PAPACUN pour des projets d'envergure nationale. Selon le Guide du requérant du fonds stratégique national, un projet d'envergure nationale s'entend d'un projet qui répond aux besoins de plus d'une région et qui a des répercussions positives sur la totalité ou sur un grand nombre de centres du PAPACUN dans l'ensemble du pays (pratiques prometteuses d'exécution du Programme, formation, soutien aux enfants ayant des besoins spéciaux, soutien pour la participation des parents, offre de services et d'outils d'évaluation du développement de la petite enfance, par exemple).

Au cours de la période de cinq ans à l'étude, un montant total de 3,7 millions de dollars a été accordé. De cette somme, environ 50 % a servi à financer les projets stratégiques du PAPACUN gérés à l'échelle nationale ou régionale, 37 % a été redistribué à l'interne, et à peu près 13 % n'a pas été utilisé. Lors des entrevues menées auprès des intervenants internes et externes, ces derniers ont expliqué que cette situation était en partie imputable à l'inaptitude des centres à mettre au point des projets d'envergure nationale compte tenu du court délai associé au processus d'invitation à soumissionner pour ce fonds. Selon eux, cette situation est également attribuable aux difficultés que soulève la mise en œuvre d'initiatives à l'échelle du pays.

À l'heure actuelle, seuls les bénéficiaires du PAPACUN peuvent présenter une demande pour ce fonds. À la lumière des entrevues et de l'étude de la documentation, il semble qu'un élargissement des critères d'admissibilité permettrait à des organismes nationaux de présenter des demandes de financement. Des organismes nationaux pourraient être en mesure d'orchestrer des activités qui répondraient aux besoins de plusieurs régions et qui auraient des répercussions positives sur la totalité ou sur un grand nombre des centres du PAPACUN dans l'ensemble du pays – l'analyse de pratiques prometteuses ou la mise au point de matériel de formation de portée générale, par exemple.

Dans le cadre de la présente évaluation, un examen des documents officiels – décrivant la façon dont l'Agence envisageait d'utiliser le fonds stratégique national de manière originale au moment de l'approbation de ce dernier en 2006 – a révélé que certaines activités prévues du Programme n'ont pas été mises en œuvre : les études de recherche, par exemple. Par contre, cet examen a également révélé que des initiatives et des ateliers de formation ont été mis en œuvre à l'échelle nationale, lesquels ont permis de reconnaître les titres de compétence d'un plus grand nombre d'employés des projets.

Le temps est peut-être venu de mener un examen du fonds stratégique national afin de garantir que les fonds sont utilisés de manière optimale en vue d'accroître la qualité du Programme.

Constatation 7. La mobilisation de ressources et l'établissement de partenariats à l'échelle des centres sont les points forts du Programme. Cependant, l'on constate des lacunes en matière d'exécution du Programme au chapitre des ententes de financement à court terme, du roulement du personnel et du taux d'inscription.

Mobilisation de financement et de ressources en nature pour les centres du projet :L'Agence de santé publique incite les bénéficiaires du Programme à réunir des fonds provenant d'autres sources, de même que des contributions en nature. Les résultats du Questionnaire national annuel du PAPACUN ont révélé qu'en 2009-10, les centres ont reçu un éventail de contributions en nature, qui se chiffrent à 536 000 dollars^{Note de base de page31}. Diverses contributions en nature ont été versées, notamment :

• du personnel (68 % des centres)
• de l'espace et l'utilisation d'installations (34 % des centres)
• du matériel de programme et des dons autres (27 % des centres).

En plus des contributions en nature, les responsables des centres du Programme ont déclaré avoir obtenu un financement de contrepartie de près de 6,5 millions de dollars. Les fonds amassés permettent d'enrichir les projets du PAPACUN grâce à l'augmentation de la durée du Programme (offre d'une journée de plus par semaine ou de journées complètes), l'embauche de personnel supplémentaire et l'accès aux services d'orthophonistes et d'ergothérapeutes pour aider les enfants ayant des besoins spéciaux, par exemple. Ces fonds provenaient de différentes sources, notamment :

• des provinces (plus de 5 400 000 dollars)
• d'entreprises, de particuliers, d'organismes à but non lucratif (environ 500 000 dollars)
• de collectes de fonds (environ 200 000 dollars)
• d'autres organismes fédéraux (environ 500 000 dollars).

Les responsables d'environ 73 % des centres ont confirmé avoir reçu des fonds des provinces, et seulement 18 % des centres ont obtenu du financement d'autres organismes fédéraux. À peu près 39 % des centres du Programme ont reçu des fonds de la part d'entreprises, de particuliers et d'organismes à but non lucratif.

Ensemble, ces ressources supplémentaires obtenues par le Programme grâce à des dons et des contributions en nature totalisent plus de 7 millions de dollars. Par conséquent, bien que l'Agence de santé publique verse dans les faits 32,1 millions de dollars dans le cadre des ententes de financement, le Programme dispose de ressources équivalant à près de 40 millions de dollars grâce aux fonds supplémentaires amassés. Or, lorsqu'on le compare à d'autres programmes de l'Agence de santé publique (le Programme d'action communautaire pour les enfants et le Programme canadien de nutrition prénatale), le PAPACUN mobilise moins de ressources. En 2005-06, par exemple, pour chaque dollar versé par l'Agence de santé publique au Programme d'action communautaire pour les enfants, ce programme recueillait en contrepartie à peu près 53 cents, et pour chaque dollar versé par l'Agence de santé publique au Programme canadien de nutrition prénatale, ce programme recueillait à peu près 45 cents. Les responsables du PAPACUN ne recueillent qu'environ 20 cents pour chaque dollar versé par l'Agence de santé publique.

La participation de champions dévoués au Programme : Le Programme a été enrichi en grande partie grâce au dévouement de nombreux employés sur le terrain dans l'ensemble des centres. Les résultats des entrevues révèlent que, malgré le roulement élevé du personnel, de nombreuses personnes dévouées œuvrent pour le Programme depuis sa mise sur pied.

Lacunes au niveau de l'efficience du PAPACUN

Au chapitre de l'efficacité, l'évaluation a également permis de cerner de nombreux aspects du PAPACUN qui requièrent des améliorations.

Ententes de financement à court terme et annonces de financement tardives : Les résultats de l'évaluation révèlent qu'au cours des cinq à six dernières années, la longévité des ententes de financement conclues avec des bénéficiaires du PAPACUN n'était en général que d'un an ou deux. De plus, les annonces de financement pour le renouvellement des ententes de financement conclues avec les bénéficiaires ont été communiquées « à la dernière minute ». Les personnes interrogées en entrevue ont mentionné que ces facteurs nuisaient à l'efficacité du PAPACUN, car les bénéficiaires et les coordonnateurs des centres ressentent de l'incertitude par rapport à la stabilité du financement permanent. En raison de cette incertitude – additionnée du fait que les montants des ententes de financement n'ont pas augmenté depuis plus d'une décennie – le roulement du personnel est devenu problématique.

Taux d'inscription irréguliers : Au chapitre de l'inscription, certains centres ont une liste d'attente, et dans d'autres, il reste des places. Lors des visites effectuées dans le cadre des études de cas, par exemple, aucun des 10 centres n'affichait complet, et certains centres rapportaient même une baisse des inscriptions au cours des dernières années. Selon les données de l'auto-évaluation sur le rendement du projet pour 2009‑10, le PAPACUN fonctionnerait à 91 % de sa capacité. Ainsi, au regard de l'ensemble des places offertes au Canada, l'on pourrait accueillir 9 % plus d'enfants. Les données sur le rendement de cette même année révèlent que 23 % des centres fonctionnent à moins de 80 % de leur capacité d'inscription.

Roulement important du personnel des projets : Le maintien en poste du personnel est devenu un problème au cours des cinq dernières années, principalement en ce qui a trait aux éducateurs de la petite enfance qualifiés puisque, en plus du climat d'incertitude mentionné précédemment, les centres du PAPACUN n'offrent pas des salaires qui permettent de concurrencer les autres employeurs. Les résultats de l'analyse de la documentation révèlent que les salaires des éducateurs de la petite enfance du PAPACUN sont moins élevés que ceux de la plupart de leurs homologues à l'échelle provinciale. Les résultats des études de cas indiquent que, en raison de l'instabilité du personnel, le Programme ne tire pas toujours profit des investissements en formation (laquelle est généralement subventionnée par l'Agence de santé publique). En outre, les coordonnateurs du Programme sont d'avis que la stabilité du personnel a des répercussions bénéfiques qui vont bien au‑delà d'un centre donné, puisque les employés de longue date peuvent communiquer les leçons qu'ils ont apprises au fil des années au personnel d'autres centres. Le roulement élevé de personnel est susceptible de nuire à cet échange de connaissances. Selon les résultats de 2010‑11 du Questionnaire national annuel du PAPACUN^{Note de base de page32}, les responsables de 50 % des centres mentionnaient que le roulement de personnel était une préoccupation (Figure 11). Le problème du roulement de personnel a également été mentionné fréquemment lors des entrevues menées auprès du personnel du Programme et des intervenants.

Figure 11 : Pourcentage des centres du projet du PAPACUN où le roulement de personnel était une préoccupation (n = 113)

Source : Agence de la santé publique du Canada 2010a; Agence de la santé publique du Canada 2009a.

Constatation 8. La fonction consultative qui soutient la gouvernance du Programme pourrait être améliorée.

Dans l'ensemble, l'on constate un manque de clarté et des points de vue différents en ce qui a trait au rôle du Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones.

Au départ, la mise sur pied du Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones visait à offrir des conseils à l'Agence de santé publique au sujet du PAPACUN relativement :

• à l'éducation, à la santé, à la psychologie, à la spiritualité et au développement des jeunes enfants autochtones
• aux principaux enjeux et aux structures des collectivités autochtones du Canada
• à la gestion des organismes autochtones et des programmes communautaires destinés aux peuples autochtones
• aux questions concernant les femmes autochtones.

Dans le cadre de ce rôle, le Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones devait offrir des conseils à l'Agence de santé publique au sujet des politiques, des procédures, des services et des programmes connexes au PAPACUN (élaboration de programmes, normes sur le rendement du programme, priorités en matière de recherche, valeurs culturelles et traditionnelles).

Les résultats de l'évaluation révèlent qu'à l'heure actuelle, le Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones ne joue pas le rôle qui lui était initialement destiné. Dans les commentaires du questionnaire et lors des entrevues, les membres du Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones se sont dits inquiets du manque de mécanismes officiels et de processus actuellement en place pour favoriser leur participation à l'amélioration du Programme. Les membres du Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones étaient d'avis que l'Agence de la santé publique n'a pas fait preuve d'un engagement suffisant en ce qui a trait aux décisions liées au Programme (la formation, par exemple). Les membres du Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones ont également mentionné que, lorsqu'ils avaient l'occasion de faire part de leur perspective au sujet de décisions en lien avec le Programme, l'on ne tenait généralement pas compte de leurs commentaires.

Les membres de la direction et du personnel de l'Agence de santé publique ont également exprimé des inquiétudes par rapport au manque de clarté qui entoure le mandat du Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones et à l'efficacité actuelle de sa fonction consultative.

Ce manque de clarté au sujet du rôle du Conseil national du Programme d'aide préscolaire aux Autochtones pourrait être attribuable à sa composition. Conformément au mandat du Conseil, ce dernier doit être composé des personnes suivantes :

• des employés du PAPACUN – un représentant d'une collectivité de chaque province et territoire où des projets du PAPACUN sont implantés (des directeurs de projet, des coordonnateurs ou des éducateurs élus par des entités du PAPACUN dans leur province ou leur territoire)
• un ancien de la collectivité métisse, inuite ou des Premières nations où la réunion nationale a lieu
• trois membres d'office de l'Agence de la santé publique – un représentant (gestionnaire) de la Division de l'enfance et de l'adolescence et deux représentants des Opérations régionales (un consultant en programme et un gestionnaire des programmes pour enfants).

Plusieurs constatations portent à croire que cette composition ne serait pas idéale. En effet, lorsque l'Agence de santé publique a besoin de conseils au sujet de l'éducation, des questions concernant les femmes autochtones et de la gestion des organismes autochtones (conformément à ce qui est mentionné dans le mandat original du Conseil), par exemple, la composition du Conseil doit être élargie. Une autre facette préoccupante est que les membres du Conseil touchent directement des fonds du projet, ce qui est susceptible d'engendrer des conflits d'intérêts. Bien qu'aucune situation de conflit d'intérêts n'ait été constatée jusqu'à présent, l'on ne constate pas non plus de stratégies en place pour atténuer cette éventualité. Enfin, le fait qu'il y ait un représentant par province cause un déséquilibre par rapport au nombre de centres que chacun représente.

Portée du Programme

Constatation 9. La portée du Programme est restreinte; cela peut être attribuable en partie à la conception ou au modèle d'exécution du Programme

La documentation sur le Programme explique que le PAPACUN cible les enfants inuits, métis et des Premières nations d'âge préscolaire qui vivent à l'extérieur des réserves. D'après l'Enquête sur les enfants autochtones de 2006 de Statistique Canada et les données sur l'inscription au Programme en 2010-11, le Programme touche près de 8 % des enfants autochtones âgés de 3 à 5 ans qui vivent à l'extérieur des réserves (Figure 12). Ce pourcentage englobe des enfants inuits, métis et des Premières nations d'âge préscolaire.

Les renseignements provenant de sources diverses donnent à penser que le Programme a la capacité d’accueillir plus d’enfants. Au moment de notre recherche, aucun des centres visés par l’étude de cas (n = 10) n’était complet. Certains centres faisaient même face à une baisse du taux d’inscription par rapport aux dernières années. Dans deux provinces, les coordonnateurs ont souligné que la mise en place, dans les provinces et les territoires, d’initiatives d’apprentissage d’une journée complète pourrait avoir attiré des enfants qui, autrement, auraient été inscrits dans un centre du PAPACUN. Les responsables d’un des centres touchés ont mené des négociations auprès des dirigeants provinciaux et du conseil scolaire de leur région en vue d’obtenir du financement pour la mise en place d’une maternelle à temps plein dans leur centre. Cette mesure a permis d’accroître la portée de ce centre du PAPACUN, car les enseignements sur la culture et la langue conçus pour les participants du PAPACUN sont en voie d'être étendus au programme de la maternelle. Des entrevues auprès de familles autochtones qui ont choisi de ne pas inscrire leurs enfants dans un centre du PAPACUN – ou qui les en ont retirés – n’ont pas été réalisées; par conséquent, il est difficile de savoir pourquoi les centres ne sont pas combles. Certains parents qui ont pris part à l’étude de cas ont expliqué qu’en raison de leur travail, il leur est difficile d’inscrire leur enfant à un programme qui offre des activités que quelques jours par semaine ou quelques heures par jour.

Cependant, contrairement aux centres qui n’affichent pas complet, près de 50 % des centres du PAPACUN avaient une liste d’attente en 2009‑10, ce qui laisse croire que, dans certaines collectivités, la demande est plus élevée que l’offre actuelle. La figure 13 montre la concentration de centres qui ont des listes d’attente et les collectivités ayant une masse critique (collectivités hors réserve qui comptent une forte population d’enfants autochtones âgés de 0 à 6 ans^{Footnote 3333}).

Figure 13 : Centres du PAPACUN ayant une liste d’attente en 2009‑10 par rapport aux municipalités hors réserve ayant une forte population d’enfants autochtones âgés de 0 à 6 ans

Source : Agence de la santé publique du Canada 2011

Agrandir la Figure 13

La répartition géographique des centres du PAPACUN illustre les besoins insatisfaits dans de nombreuses municipalités canadiennes qui comptent une masse critique d’enfants autochtones. Selon la documentation, le PAPACUN touche 79 des 134 collectivités hors réserve ayant une masse critique, ou 59 % des principales régions géographiques ciblées. Les six collectivités les plus populeuses ayant une masse critique comptent au moins un centre. La figure suivante (Figure 14) illustre les dix municipalités les plus populeuses qui ne comptent pas de centre. Au moins huit de ces municipalités se voient offrir le Programme d’action communautaire pour les enfants ou le Programme canadien de nutrition prénatale. Des activités culturelles pertinentes sont offertes aux participants autochtones.

Figure 14 : Municipalités hors réserve ayant une masse critique et ne comptant aucun centre du PAPACUN à une distance raisonnable pour le service de transport (60 km) : les dix municipalités comptant la plus importante population d'enfants autochtones âgés de 0 à 6 ans

Source : Agence de la santé publique du Canada 2011-12-01

Agrandir la Figure 14

Lorsque l’on étudie la question de l’efficience et de la rentabilité, il importe de tenir compte des facteurs qui influencent la qualité du Programme et sa capacité à avoir une incidence sur les résultats escomptés. La recherche a démontré que la réussite du Programme est tributaire de nombreux facteurs, notamment de l’intensité et de la qualité du Programme pour ce qui est du personnel et de la conception du cursus. Au regard de l’intensité du Programme, on parle de « dosage » en référence à la fréquence et à la mesure des interventions effectuées au cours d’une période donnée. La recherche a révélé qu’un minimum d’interventions auprès des jeunes enfants est nécessaire avant que l’on puisse établir un lien entre la qualité du Programme et les résultats obtenus auprès des enfants, et un certain seuil de qualité de l'enseignement aux jeunes enfants doit être atteint avant que l’on puisse noter des résultats positifs chez les enfants^{Footnote 3434}. Les programmes les plus intensifs sont ceux dont l’effet est mesurable, qui comptent le plus d’enseignants qualifiés et bien rémunérés, dont le ratio élèves-enseignants est le plus élevé (c'est-à-dire que les classes sont moins nombreuses et les élèves reçoivent davantage d'attention personnelle) et qui comptent le plus grand nombre d'heures en classe dans toute l'année scolaire.

Autrement dit, pour accroître la portée du Programme, on pourrait y apporter des modifications, telles qu’une rotation saisonnière des enfants ou l’utilisation des fonds pour offrir un camp d’été à un plus grand nombre d’enfants. Cependant, les études sur le sujet révèlent que l'on observe des résultats uniquement à la suite d'une participation minimum à un programme. La recherche démontre qu’une participation minimum à un programme est requise avant que ce dernier puisse avoir des répercussions. Par conséquent, les faits ne plaident pas en faveur d'une réduction de l'intensité du Programme afin d'en accroître la portée.

Coordination

Constatation 10. La coordination avec des programmes analogues de développement de la petite enfance de l’Agence de santé publique est harmonieuse, mais elle devrait tout de même être renforcée avec d’autres organismes fédéraux et avec les provinces et les territoires.

Le développement de la petite enfance est une question qui relève de plusieurs juridictions – un grand nombre d’intervenants de divers milieux y prennent part et occupent différentes fonctions. Le PAPACUN a été fondé sur un principe de coordination entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et d’intégration aux systèmes provinciaux et territoriaux de développement de la petite enfance.

Comme en témoigne une revue de documents décrivant des programmes analogues dans d’autres pays, les gouvernements nationaux de l’Australie, de la Nouvelle‑Zélande et des États‑Unis ont mis en place des cadres qui offrent une approche stratégique pour améliorer la qualité de l’éducation des jeunes enfants indigènes ou vulnérables. Dans chacun de ces pays, le gouvernement a joué un rôle prépondérant dans la diffusion des recherches actuelles, dans la mise au point de normes de rendement des programmes et dans l’élaboration de ressources documentaires adaptées à la culture (un programme éducatif biculturel, par exemple), et ce, dans une perspective plus large de mise en œuvre de l’approche auprès des jeunes enfants et des systèmes d’éducation.

L’évaluation a permis de constater qu’il existe différents degrés de coordination au sein du Programme.

Au sein de l’Agence de la santé publique

Le PAPACUN est vraisemblablement bien coordonné avec d’autres programmes destinés aux enfants au sein du Centre pour la promotion de la santé de l’Agence de santé publique.

En ce qui a trait à la population cible, le Programme d’action communautaire pour les enfants et le Programme canadien de nutrition prénatale sont de bons programmes complémentaires au PAPACUN qui permettent de rejoindre les enfants autochtones et leur famille. Le PAPACUN vise précisément les enfants autochtones, et le Programme d’action communautaire pour les enfants et le Programme canadien de nutrition prénatale visent tous deux une population plus vaste, qui englobe des participants autochtones. Ces trois programmes visent les citoyens « à risque » dans une large mesure.

Ainsi que l’illustre la figure 15, les principales constatations tirées des évaluations précédentes sont notamment les suivantes :

• Dans les rapports d’évaluation, on affirme que 23 % des participants au Programme canadien de nutrition prénatale et 13 % des participants au Programme d’action communautaire pour les enfants sont des Autochtones, ce qui est une proportion beaucoup plus élevée que le pourcentage d’Autochtones dans la population (4 %).

• À l’heure actuelle, le nombre de clients autochtones qui ont recours au Programme canadien de nutrition prénatale (11 500) et au Programme d’action communautaire pour les enfants (5 159) est plus élevé que le nombre de clients que compte le PAPACUN (4 650). La proportion des participants autochtones au Programme d’action communautaire pour les enfants fluctue sensiblement dans l’ensemble du pays – près de 78 % au Nunavut, près de 70 % au Manitoba, 58 % en Saskatchewan et 37 % au Yukon.

En ce qui a trait à la portée globale, la répartition des trois programmes au pays varie selon le type de région géographique. Dans de nombreuses collectivités (principalement dans les grands centres), l’on offre d’autres programmes semblables pour les femmes enceintes et les jeunes enfants; ces programmes sont subventionnés par les gouvernements provinciaux et territoriaux, par les municipalités ou par d’autres entités non gouvernementales. Dans la stratégie de financement de l’Agence de santé publique pour le Programme canadien de nutrition prénatale – dont les activités prénatales visent à combler les « lacunes » dans les services offerts –, l’on tient compte de cette situation. Par conséquent, la répartition des projets de ce programme n’est pas fondée sur la taille de la population, et elle touche davantage de collectivités rurales, éloignées ou nordiques.

Ainsi que l’illustre la figure 16, les trois programmes de soins de santé maternelle et infantile de l’Agence de santé publique touchent 84 % des collectivités hors réserve qui comptent une masse critique d’enfants autochtones. Ces collectivités se voient offrir un ou deux de ces programmes, parfois les trois.

Figure 16 : Portée des programmes de l’Agence de la santé publique du Canada auprès de collectivités ayant une masse critique

Source : Agence de la santé publique du Canada 2011-12-01

Du fait qu'ils offrent tous des services aux mères et aux enfants autochtones au cours des différentes étapes du développement de l'enfant, de la naissance à l'âge de cinq ans, il existe des liens manifestes entre ces trois programmes de l'Agence de la santé publique; or, ces derniers n'offrent pas forcément un « continuum » de programmes pour les enfants autochtones dans des endroits donnés. Dans la mesure où deux ou trois de ces programmes sont offerts au sein d'une collectivité – et étant donné que les programmes visent les parents à faible revenu, jeunes et seuls (population « à risque ») –, il serait légitime de s'attendre à ce que certaines mères autochtones et leurs enfants prennent part à deux ou à trois de ces programmes. Par exemple, une jeune femme enceinte pourrait recevoir du soutien avant et après la naissance de son enfant dans le cadre du Programme canadien de nutrition prénatale (offert généralement pendant les quatre derniers mois de la grossesse et les quatre mois suivant l'accouchement), puis participer avec son jeune enfant ou son bambin à des activités du Programme d'action communautaire pour les enfants; enfin, à l'âge de trois ans, son enfant pourrait être inscrit au Programme d'aide préscolaire. Toutefois, les rapports étudiés ne font état d'aucune donnée sur la mesure dans laquelle les enfants et les familles autochtones ont recours aux services offerts par plusieurs de ces programmes.

Au sein du portefeuille de la Santé

À la lumière des entrevues et de l'examen des documents, il ne semble pas y avoir de lien opérationnel officiel entre les deux volets des programmes d'aide préscolaire aux Autochtones au sein du portefeuille de la Santé. Des réunions sont rarement tenues et, le cas échéant, elles sont organisées de façon ponctuelle. À quelque niveau que ce soit, l'on ne constate pas de mécanismes de coordination officiels. En raison de la mobilité des familles et des enfants des Premières nations entre les centres urbains et les collectivités des Premières nations, des approches coordonnées de développement de la petite enfance sont nécessaires pour atteindre de bons résultats sur le plan social et de la santé. Des liens entre ces deux programmes pourraient s'avérer importants afin d'assurer une continuité et de faciliter la transition des participants au Programme d'aide préscolaire aux Autochtones vers des écoles régulières.

Il ressort de l'évaluation qu'il n'existe aucun lien officiel entre les partenaires pour le développement des connaissances au sein du portefeuille de la Santé – les Instituts de recherche en santé du Canada et le Centre de collaboration nationale de la santé autochtone, par exemple – qui reçoivent des paiements de transfert de l'Agence de santé publique. Sur le terrain, grâce aux activités de réseautage dans le cadre de projets et aux activités d'échange de renseignements, des liens ont été établis avec le Centre de collaboration nationale de la santé autochtone; au sein de l'Agence de la santé publique, l'on ne constate toutefois aucun lien intentionnel ou systématique avec le Centre de collaboration nationale de la santé autochtone. Cette situation se traduit par une approche incohérente et ponctuelle à l'égard des activités d'échange et d'enrichissement des connaissances, laquelle est privée d'orientation stratégique et n'est pas intégrée à l'orientation du Programme.

Au sein du gouvernement fédéral

L'évaluation ne révèle aucun signe de coordination systématique entre l'Agence de santé publique et d'autres organismes fédéraux qui offrent des programmes analogues, soit Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Ressources humaines et Développement des compétences Canada. Au sein des Opérations régionales de l'Agence de santé publique, des comités consultatifs provinciaux et régionaux ont été mis sur pied afin d'offrir des conseils et de l'orientation à l'égard de la mise en œuvre du PAPACUN. Il se pourrait que des partenaires fédéraux fassent partie de certains de ces comités, mais il ne s'agit pas d'une situation uniforme à l'échelle du pays et, à cet égard, l'on ne constate pas de coordination systématique nationale qui garantirait un dialogue et des échanges sur les programmes. De plus, rien n'indique que l'Agence de santé publique participe à des tables de concertation présidées par d'autres organismes fédéraux.

Dans les centres qui ont fait l'objet de l'étude de cas, l'on a constaté très peu de liens officiels entre le personnel des centres du PAPACUN et les organismes fédéraux autres que l'Agence de santé publique. Parmi les 10 centres visités, aucun n'a signalé avoir des liens officiels avec le Programme d'aide préscolaire aux Autochtones des réserves de Santé Canada, et seul un centre avait tissé un lien avec deux programmes subventionnés par le gouvernement fédéral : un programme de « groupes de renaissance de la langue autochtone » qui favorise la revitalisation des langues autochtones (l'Initiative des langues autochtones subventionnée par Patrimoine canadien) et l'Initiative de services de garde pour les Premières nations et les Inuits (subventionnée par Ressources humaines et Développement des compétences Canada).

Au sein des ministères provinciaux et territoriaux et d'autres entités

Chaque province et territoire comprend un réseau de fournisseurs de services en développement de la petite enfance – y compris des organismes autochtones qui prennent part à des programmes destinés aux enfants et aux familles, lesquels sont en mesure d'offrir des services complémentaires au PAPACUN. Dans de nombreuses régions, l'on offre des services spécialisés pour les collectivités autochtones hors réserve, de même que des programmes destinés à la population non autochtone. Ainsi, le PAPACUN n'est qu'une facette d'un réseau plus vaste de programmes de soutien aux enfants et aux familles.

En raison du nombre et de la diversité des acteurs et des secteurs qui prennent part au développement de la petite enfance, un degré élevé de coordination est nécessaire à l'échelle des provinces et des territoires. À des degrés divers, des mécanismes de coordination sont en place pour corriger les chevauchements entre les programmes. Toutefois, l'évaluation n'a révélé aucun signe de coordination systématique entre le PAPACUN de l'Agence de santé publique et d'autres programmes de gouvernements provinciaux et territoriaux. Par exception, des représentants des provinces et des territoires prennent part à certains comités consultatifs provinciaux et régionaux du PAPACUN; ils ne participent toutefois pas à tous ces comités consultatifs.

Dans les centres, l'on constate toutefois des partenariats constants avec des fournisseurs de services régionaux, des autorités de la santé et d'autres intervenants en développement de la petite enfance. Tous les centres qui ont fait l'objet de l'étude de cas avaient noué des liens officiels avec l'autorité de la santé publique de leur région (Figure 17). Les avantages de cette relation pour les enfants inscrits au PAPACUN étaient manifestes et comprenaient notamment l'offre de dépistage de troubles visuels, auditifs ou dentaires, ainsi que de renseignements et de formations sur la prévention des blessures et sur la nutrition. Par exemple, lors de l'épidémie de grippe H1N1, une autorité de santé publique régionale a mis en place une clinique de vaccination dans un centre du projet afin d'accroître l'accès au vaccin pour les Autochtones. Dans la foulée de l'efficacité de cette intervention communautaire, le centre est devenu une clinique en règle de la campagne de vaccination contre la grippe.

En aval des partenariats avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, c'est avec les administrations municipales et les gouvernements autochtones que le PAPACUN entretient des liens plus fréquents. En effet, cet ordre de gouvernement a offert des contributions en nature ou en espèces pour plusieurs projets. Par exemple, des administrations municipales ont offert de l'espace ou financé les augmentations de salaire du personnel.

Figure 17 : Nombre de centres de l'étude de cas qui ont déclaré des relations de partenariat (n = 10)

Agrandir la Figure 17

Plusieurs secteurs ne sont pas partie prenante à la plupart des centres du projet, notamment les établissements de recherche universitaires, les entreprises et les organisations philanthropiques – ce résultat pourrait cependant être imputable au fait que l'on a posé une question ouverte lors de l'entrevue. De plus, tant à l'échelle provinciale que fédérale, les liens avec des initiatives de développement de la petite enfance ou avec des fournisseurs de services semblent restreints. Les responsables des centres du PAPACUN ont expliqué qu'ils avaient de nombreux liens avec leurs homologues, mais seuls les responsables de trois centres ont précisé avoir établi des liens avec des coalitions ou des réseaux régionaux de fournisseurs de programmes de développement de la petite enfance.

Mesure du rendement

Constatation 11. La mesure du rendement de ce programme est exhaustive, mais elle pourrait être améliorée grâce à la mise en œuvre d'initiatives régionales plus cohérentes et complètes et à l'utilisation d'approches et d'outils intégrés et simplifiés.

La création de postes axés sur la mesure et l'évaluation du rendement du PAPACUN et la mise sur pied du réseau connexe des évaluateurs du PAPACUN (Réseau d'évaluation de l'Initiative d'aide préscolaire aux Autochtones) ont toutes deux été réalisées en 2007.

Au cours de l'exercice 2010–11, le nombre d'employés en équivalent temps plein qui se consacraient à la mesure du rendement se chiffrait à près de sept (cela n'inclut pas les équivalents temps plein responsables de la supervision des centres). 

La décision de centraliser les activités d'évaluation à l'Agence de santé publique en 2009–10 a entraîné des répercussions sur les rôles et les responsabilités des ressources touchées. Un aperçu des activités d'évaluation et de mesure du rendement réalisées depuis 2005‑06 est présenté à l'annexe G.

Au cours des cinq dernières années, un vaste éventail de renseignements sur le PAPACUN et ses participants ont été recueillis. Plus de 20 initiatives de mesure et d'évaluation du rendement ont été réalisées depuis 2005–06. Nombre de ces études ont germé à l'échelle des centres et des régions et y ont été mises en œuvre (par les comités provinciaux du PAPACUN, par exemple), en plus d'être conçues principalement afin de combler les besoins d'un centre ou d'une région. La diversité et l'ampleur de ces initiatives traduisent le caractère communautaire du Programme et elles ont facilité le renforcement des capacités dans les régions. Aux fins de la présente évaluation, chacune de ces études a été examinée et a été jugée sérieuse au plan de la méthodologie. De plus, bien qu'aucun fait n'ait été constaté à cet égard, ces initiatives pourraient vraisemblablement servir d'outils pour l'échange de connaissances et pour l'amélioration continue du Programme.

Parallèlement, les entrevues et les analyses de ces rapports ont révélé la nécessité d'une approche panrégionale et nationale plus uniforme en ce qui a trait à la mesure du rendement. Rien n'a permis de croire qu'un cadre obligatoire oriente les études périodiques et définit une approche stratégique pour l'évaluation des résultats à moyen et à long terme.

À la lumière de l'examen des documents rédigés au cours des cinq dernières années sur la mesure du rendement à l'échelle régionale, les évaluateurs ont conclu que la mesure des résultats à court et à moyen terme sur la maturité scolaire des enfants est cohérente et de haute qualité. Toutefois :

• la mesure des résultats à long terme liés au bien-être des enfants est déficiente
• les résultats liés à l'impact du programme sur les parents, à l'échange des connaissances et à la capacité des collectivités ne sont pas systématiquement mesurés
• des études ciblées qui enrichiraient les connaissances sur les conditions qui favorisent l'atteinte des résultats escomptés (p. ex. les climats et les facteurs qui favorisent la participation des parents, et les répercussions de celle-ci sur les résultats de l'enfant et de la famille) n'ont pas été réalisées.

Bien que beaucoup de données soient recueillies au sujet des activités, des processus et de la portée, on a relevé que peu de signes de la diffusion de ces renseignements à l'interne et à l'externe.

La fonction de mesure du rendement est bien enracinée dans l'exécution du PAPACUN. Une attention supplémentaire portée à la diffusion en temps opportun des résultats et à l'échange de connaissances permettrait d'accroître davantage la richesse de cette fonction et d'en améliorer l'efficience, grâce à l'analyse de l'efficacité des méthodes de cueillette de données dans les centres, par exemple.

Les plans et les rapports, de même que les entrevues menées avec le personnel responsable de la mesure du rendement, annoncent que les prochaines initiatives de mesure du rendement seront axées sur la simplification des outils et des processus en place et sur l'utilisation de données probantes provenant des évaluations du rendement ou des initiatives de recherche interventionnelle afin de favoriser la rapidité et l'efficacité des transferts et des échanges de connaissances.