Ce que nous avons entendu : Stratégie intégrée pour la protection des travailleurs canadiens contre l’exposition aux produits chimiques

Résumé

Le 11 juillet 2019, Santé Canada a lancé une consultation en ligne de 50 jours qui invitait les intervenants intéressés et le grand public à livrer leurs observations sur les mesures proposées par le gouvernement du Canada, sur les possibilités d’élargir, de renforcer et d’intégrer les approches existantes et sur la meilleure façon de protéger les travailleurs canadiens contre l’exposition aux produits chimiques préoccupants. 

La consultation en ligne a donné aux Canadiens l’occasion d’examiner les deux mesures proposées comme première étape vers l’élaboration d’une stratégie intégrée dans le contexte de la modernisation du Plan de gestion des produits chimiques (PGPC). Voici ces mesures :

• Établir un comité fédéral, provincial et territorial (FPT) afin de mieux coordonner la gestion des produits chimiques pour assurer la protection des travailleurs.
• Intégrer la gestion fédérale du Système d’information sur les matières dangereuses utilisées au travail (SIMDUT) dans le cadre du PGPC. 

Les activités proposées relativement à la première mesure envisagée comprenaient :

• L’établissement des priorités;
• L’élaboration de limites d’exposition en milieu de travail (LEMT);
• La recherche et la surveillance;
• L’évaluation et la gestion des risques. 

Les activités proposées relativement à la deuxième mesure présentée comprenaient : 

• Le renforcement de la classification scientifique des dangers liés aux produits chimiques;
• La sensibilisation accrue des fournisseurs, des employeurs et des travailleurs aux dangers associés à l’utilisation professionnelle de produits chimiques dangereux;
• L’augmentation de conformité et d’application de la loi en vertu de la Loi sur les produits dangereux (LPD).

En tout, 28 intervenants et organisations représentant des groupes particuliers ont soumis des observations. De nombreux intervenants ont accueilli favorablement les efforts proposés par Santé Canada pour améliorer la protection des travailleurs canadiens contre l’exposition aux produits chimiques grâce à des activités plus importantes et à des partenariats avec d’autres programmes fédéraux et avec les gouvernements provinciaux et territoriaux. Ils ont invité Santé Canada à :

• Tirer parti des processus existants et des travaux en cours à Santé Canada et à l’échelle nationale et internationale;
• Collaborer avec les gouvernements FPT, les gouvernements étrangers et les organisations internationales;
• Communiquer une analyse des écarts qui définit clairement les problèmes à régler;
• Faire participer tous les groupes d’intervenants.

Contexte

Le Système d’information sur les matières dangereuses utilisées au travail (SIMDUT) est, au Canada, le système national de classification des produits chimiques utilisés en milieu de travail et de communication de renseignements sur les dangers et la sécurité aux employeurs et aux travailleurs. Il est mis en œuvre au moyen de lois fédérales (F) [Santé Canada et Emploi et Développement social Canada (EDSC)] et de lois provinciales et territoriales (PT).

Santé Canada applique la Loi sur les produits dangereux (LPD) et la Loi sur le contrôle des renseignements relatifs aux matières dangereuses (LCRMD), qui énoncent les exigences imposées aux fournisseurs en matière de communication de renseignements sur les dangers associés aux produits utilisés, manipulés ou entreposés dans les milieux de travail au Canada. Les lois en matière de santé et de sécurité au travail (SST) aux échelons FPT portent sur l’étiquetage en milieu de travail, l’accès aux fiches de données de sécurité, l’atténuation des risques en milieu de travail et les programmes d’information et de formation des travailleurs; les exigences particulières varient d’une province et d’un territoire à l’autre. Toutes les administrations imposent toutefois des systèmes de responsabilité interne fondés sur des partenariats entre les employeurs et les employés pour contribuer à garantir la santé et la sécurité du milieu de travail.

Le Plan de gestion des produits chimiques (PGPC) est une initiative du gouvernement du Canada qui vise à atténuer les risques que présentent les substances chimiques pour les Canadiens et pour leur environnement. Le PGPC, qui relève de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE)évalue les produits chimiques utilisés au Canada et prend des mesures à l’égard des produits chimiques jugés nocifs pour la santé humaine ou l’environnement.

Dans le cadre du PGPC, Santé Canada administre des processus et des approches solides pour contribuer à protéger la population canadienne contre l’exposition aux produits chimiques préoccupants, notamment en recueillant des renseignements sur les produits chimiques, en indiquant de manière générale quels sont les produits chimiques prioritaires pour l’évaluation des risques, en effectuant des recherches, en assurant un contrôle et une surveillance, en appliquant des stratégies d’évaluation et de gestion des risques et en élaborant et en mettant en place des outils de gestion des risques.

Bien que la LCPE (1999) soit de portée générale, l’exposition professionnelle n’a pas été prise en compte dans les évaluations des risques ou dans la gestion des risques dans le cadre du PGPC. Cette façon de faire se démarque des pratiques en vigueur dans la plupart des organismes internationaux de gestion des produits chimiques, pour lesquels l’exposition professionnelle est souvent le facteur déterminant de la gestion des risques. Le SIMDUT fonctionne actuellement en parallèle avec le PGPC, mais il serait possible de mieux intégrer les deux programmes.

Le gouvernement du Canada explore diverses façons d’aborder la modernisation de la gestion des produits chimiques au Canada. Santé Canada reconnaît que l’amélioration de la protection des Canadiens contre l’exposition aux produits chimiques en milieu de travail constitue un domaine d’intérêt clé pour les intervenants et étudie différentes façons de mieux intégrer le SIMDUT et le PGPC. Le Ministère collabore avec des représentants FTP du Comité de la santé et de la sécurité au travail de l’Association canadienne des administrateurs de la législation ouvrière (SST-ACALO) pour cerner les possibilités d’améliorer la protection des travailleurs à l’aide de l’information, des outils ou de l’expertise technique du PGPC. À l’automne 2018, dans le cadre de cette initiative, les membres des administrations FPT du Comité des coordonnateurs du SIMDUT (CCS) ont été sondés. Il s’agissait de cerner les possibilités de tirer parti de l’expertise et des données accumulées pour améliorer la santé et la sécurité des travailleurs. Ces possibilités ont fait l’objet de discussions plus poussées avec les représentants FPT du CCS dans le cadre d’un atelier en personne à l’hiver 2019.

Survol de la consultation

Une consultation en ligne s’est déroulée du 11 juillet au 30 août 2019. Il s’agissait de recueillir les points de vue des Canadiens sur les mesures proposées et les possibilités d’élargir, de renforcer et d’intégrer les approches existantes, et sur la meilleure façon de protéger les travailleurs canadiens contre l’exposition aux produits chimiques préoccupants. 

Les observations reçues grâce à cette consultation aideront à définir la portée des consultations subséquentes sur la façon dont le gouvernement du Canada pourrait moderniser la gestion des produits chimiques au Canada afin d’améliorer la protection de la population canadienne contre l’exposition aux produits chimiques en milieu de travail d’une manière plus globale et intégrée.

Qui a répondu

La consultation a permis de recueillir 28 séries d’observations formulées par des Canadiens. Elles traduisent les points de vue de l’industrie (fournisseurs et employeurs), de consultants en santé et sécurité au travail, de syndicats, d’organisations non gouvernementales, d’un ministère fédéral, d’une société d’État fédérale et de membres du grand public.

Commentaires reçus sur la stratégie intégrée

De nombreux intervenants ont accueilli favorablement les efforts proposés par Santé Canada pour améliorer la protection des travailleurs canadiens contre l’exposition aux produits chimiques grâce à des activités élargies et à des partenariats avec d’autres programmes fédéraux et les gouvernements provinciaux et territoriaux. Certains estiment que les systèmes existants fonctionnent bien, tandis que d’autres sont d’avis que la proposition ne va pas assez loin.

On encourage Santé Canada à faire ce qui suit : 

• Communiquer une analyse des écarts qui définisse clairement les enjeux à aborder;
• Effectuer des analyses des coûts et avantages et de l’impact des mesures proposées;
• Collaborer avec les instances fédérales, provinciales et territoriales;
• Tirer parti des processus existants et de l’expérience acquise (p. ex. travaux aux niveaux national et international, comités en place et processus existants pour l’établissement des priorités);
• Faire participer tous les groupes d’intervenants, y compris d’autres ministères, l’industrie, les travailleurs, les professionnels de la SST et le milieu universitaire.

Les intervenants appuient les principes directeurs et reconnaissent en particulier la nécessité d’éviter les chevauchements. Certains relèvent des lacunes dans la proposition, par exemple la substitution éclairée, la gestion graduée des risques et la gestion graduée de l’exposition professionnelle ^{Note de bas de page 1}.

Proposition 1 : Établir un comité FPT afin de mieux coordonner la gestion des produits chimiques pour assurer la protection des travailleurs

Plusieurs intervenants disent avoir besoin de l’information que fournirait l’analyse des lacunes avant de pouvoir appuyer la création d’un comité FPT et les activités qu’il pourrait entreprendre. Il est proposé que le Comité FPT sur l’eau potable (CEP) pourrait être le modèle pour coordination avec les organismes de réglementation en matière de SST; toutefois, certains observent que la stratégie intégrée proposée est beaucoup plus vaste et complexe que l’établissement de lignes directrices sur l’eau potable, mais, en général, il est reconnu que ce modèle est un bon point de départ. Santé Canada est invité à recourir aux comités existants au lieu d’en établir un nouveau et à faire participer tous les groupes d’intervenants en SST, et pas seulement les organismes de réglementation FPT. On propose que le comité soit transparent et efficace, et qu’il soit reconnu que l’harmonisation et l’atténuation uniforme des risques pourraient ne pas être pleinement réalisées.   

Activité possible : Établissement des priorités

Il est proposé que le Comité des organismes de réglementation en matière de SST de Santé Canada s’inspire de l’approche actuelle du PGPC pour la Détermination des priorités en matière d’évaluation des risques (DPMER) et du modèle du CEP afin d’élaborer un cadre pour classer par ordre de priorité les produits chimiques devant faire l’objet de mesures supplémentaires en fonction de possibles préoccupations liées à l’utilisation, à la manipulation ou à l’entreposage des produits chimiques en milieu de travail au Canada. De nombreux intervenants estiment que l’établissement des priorités serait une activité utile pour le Comité, mais il est souvent proposé de recourir au modèle DPMER plutôt que de mettre en place un nouveau processus d’établissement des priorités. Il est également proposé que les substances soient soumises à la DPMER par les organismes de réglementation FPT en matière de SST ou tout autre intervenant. Les intervenants estiment que l’établissement des priorités devrait être fondé sur des données scientifiques, et des préoccupations se font entendre au sujet de la disponibilité des données (p. ex. statistiques sur les maladies en milieu de travail). 

Activité possible : Élaboration de LEMT

Il a été proposé que le Comité des organismes de réglementation en matière de SST de Santé Canada établisse des LEMT ou des lignes directrices équivalentes qui pourraient être mises en œuvre par ces organismes ou utilisées comme outil d’orientation pour les employeurs dans leur gestion des risques. Les points de vue sont partagés sur l’élaboration des LEMT : faut-il en faire une activité du Comité et vaut-il la peine d’ajouter à la liste des LEMT existantes? Certains intervenants estiment qu’il faut des résultats et des mesures applicables obligatoires, et non volontaires. Certains s’inquiètent de la façon dont les LEMT sont actuellement établies au Canada et appuient vigoureusement l’élaboration de nouvelles LEMT et les efforts visant à harmoniser les LEMT, tandis que d’autres sont d’avis que les processus actuels fonctionnent. Il est souvent affirmé que l’établissement des LEMT devrait demeurer une responsabilité des instances FPT, que celles-ci pourraient travailler ensemble pour harmoniser ces LEMT et qu’on n’a besoin ni d’un nouveau processus ni d’un comité. Selon certains intervenants, il faudrait songer à des solutions de rechange aux LEMT, par exemple la gestion graduée de l’exposition professionnelle ou la gestion graduée des risques, qui pourraient être plus faciles d’application pour les petites et moyennes entreprises.

Si l’élaboration de LEMT devait devenir une activité du Comité, les intervenants préconisent la coopération internationale et l’harmonisation par des initiatives comme le Conseil de coopération en matière de réglementation (CCR) et avec des organisations comme l’American Conference of Governmental Industrial Hygienists (ACGIH), le National Institute for Occupational Safety and Health (NIOSH) des États-Unis et le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC). Des intervenants recommandent la participation d’experts de tous les groupes d’intervenants au processus d’élaboration des LEMT.

Selon certains intervenants, le processus d’élaboration des LEMT devrait tenir compte de considérations techniques et socioéconomiques, tandis que d’autres sont favorables à la définition de valeurs en matière de santé. Il se dégage un appui pour l’augmentation du nombre de substances visées par des LEMT plutôt que pour l’élaboration de LEMT « propres au Canada » pour des substances qui ont déjà une LEMT bien établie. Certains intervenants sont d’avis que les LEMT devraient reposer sur la valeur propre à assurer la plus grande protection, non seulement au Canada, mais aussi à l’échelle internationale.

Activité possible : Recherche et surveillance

Il est proposé qu’un mécanisme soit mis en place par l’entremise du Comité des organismes de réglementation en matière de SST de Santé Canada, grâce auquel ces organismes pourraient définir les priorités pour les projets de recherche et de surveillance et trouver des partenariats pour accomplir ce travail. De façon générale, on appuie l’augmentation de l’effort de recherche et de surveillance de Santé Canada portant sur l’exposition en milieu de travail, mais certains intervenants jugent qu’on n’a pas besoin de comité pour assurer la collaboration. Un intervenant avance l’idée que le comité devrait comprendre des représentants des ministères de la Santé des provinces et des territoires. Un autre estime que les partenariats chargés des projets de recherche et de surveillance ne devraient pas être limités aux services gouvernementaux. Santé Canada est invité à collaborer aux initiatives de recherche et de surveillance à l’échelle nationale et internationale et à faire participer tous les intervenants aux discussions sur les priorités.

Activité possible : Évaluation et gestion des risques

Il a été proposé que le Comité des organismes de réglementation en matière de SST de Santé Canada présente les priorités dans l’évaluation des risques et que Santé Canada élargisse les évaluations des risques pour y englober l’exposition professionnelle lorsque cela est justifié (pour les substances existantes et les substances nouvelles). Comme précisé dans la proposition, le plus souvent, la gestion des risques incomberait aux organismes FPT de réglementation en matière de SST et aux employeurs. Les intervenants ont des points de vue partagés sur l’élargissement des évaluations des risques pour examiner les risques en milieu de travail et font valoir une variété de considérations concernant l’évaluation des risques et leur gestion. Certains sont d’avis que les évaluations des risques permettent déjà d’établir qualitativement l’exposition professionnelle et que cela suffit pour permettre aux organismes de réglementation FPT en matière de SST et aux professionnels de la SST d’effectuer un suivi, au besoin. Voici quelques observations reçues :

• Chaque milieu de travail est unique, et il vaut mieux laisser l’évaluation et la gestion des risques aux professionnels du domaine qui peuvent proposer des solutions propres à chaque endroit. On souligne que cette activité doit être obligatoire et exécutoire.
• La proposition relative à l’évaluation et à la gestion des risques constitue une dérogation à l’approche fondée sur les dangers. De l’avis de l’intervenant en question, ce sont l’évaluation des dangers et la gestion des produits chimiques qui sont nécessaires à la protection des travailleurs, et non l’évaluation et la gestion des risques.
• Le processus d’évaluation des risques devrait prendre en considération les textes provinciaux existants sur la gestion des risques pour contrôler les expositions en milieu de travail, et toute inscription sur la liste de la LCPE et autre activité subséquente de gestion des risques au niveau fédéral ne devraient survenir que si l’action de la province est jugée insuffisante.
• Des préoccupations s’expriment au sujet du recours à la LCPE pour gérer les risques. Certains intervenants sont d’avis que l’inscription à l’annexe 1 ne peut se rapporter expressément à une utilisation, à une forme ou à une omission particulière.

D’autre part, un intervenant estime que, compte tenu du libellé de l’article 64 de la LCPE, et à la lumière du principe de précaution, Santé Canada doit, en vertu de la loi, tenir compte de l’exposition professionnelle dans l’évaluation des risques des substances existantes et nouvelles aux termes de la partie 5, et il est déçu que la proposition ne prévoie pas la prise en compte obligatoire de l’exposition professionnelle. On estime que la prise en compte de l’exposition professionnelle garantirait au gouvernement la capacité de prendre des mesures appropriées de gestion des risques en vertu de la LCPE lorsque l’exposition professionnelle à une substance donnée constitue ou peut constituer un danger pour la santé humaine, et d’assurer une protection plus uniforme des travailleurs partout au Canada, d’alléger le fardeau des employeurs et de réduire les risques d’exposition professionnelle aux produits chimiques toxiques des produits de consommation. D’autres intervenants qui appuient la proposition formulent des observations comme celles-ci :

• Une fonction d’évaluation et de gestion des risques pourrait être utile, car elle devrait aider à informer l’ensemble de l’industrie des préoccupations qui peuvent découler d’un risque nouvellement repéré;
• Un processus unifié de gestion des risques liés aux produits chimiques dans toutes les provinces du Canada permettrait de clarifier les choses, de dissiper la confusion et de veiller à ce que les expositions soient toujours les plus faibles qu’il soit raisonnablement possible d’atteindre (principe ALARA), réduire les formalités administratives et de réduire considérablement les coûts découlant des chevauchements;
• Santé Canada devrait tirer parti des données existantes pour évaluer les risques et recommander les mesures appropriées d’atténuation des risques (p. ex. équipement de protection individuelle).

Comme pour les autres activités proposées, Santé Canada est invité à faire participer tous les intervenants au processus d’évaluation et de gestion des risques et à collaborer à l’échelle internationale.

Proposition 2 : Intégrer la gestion fédérale du Programme du SIMDUT dans le cadre de PGPC

Certains intervenants craignent que l’intégration de la gestion fédérale du SIMDUT dans le PGPC ne suscite de la confusion au sujet du ministère responsable du programme et de la loi ou du règlement qui l’emportent sur le plan juridique. Il est proposé que Santé Canada utilise le principe de « la loi la mieux placée ». Un intervenant affirme que le succès des deux programmes doit être préservé et non miné par la stratégie intégrée proposée. Les intervenants favorables à une approche intégrée sont d’avis que celle-ci réduirait la confusion et améliorerait l’uniformité dans la gestion des produits chimiques. On estime que le programme SIMDUT bénéficie d’une participation sérieuse de tous les intervenants, y compris les représentants des travailleurs, et que les travailleurs devraient également participer au PGPC si les deux programmes sont intégrés.

Activité possible : Renforcement de la classification scientifique des dangers liés aux produits chimiques

Il est proposé que Santé Canada renforce la classification scientifique des dangers liés aux produits chimiques qui sont utilisés fréquemment par les travailleurs canadiens ou qui constituent un danger important pour eux. De nombreux intervenants exhortent Santé Canada à maintenir l’harmonisation avec le Système général harmonisé de classification et d’étiquetage des produits chimiques (SGH). Certains ne souhaitent pas que Santé Canada élabore des classifications des dangers pour certaines substances, vu les risques de confusion, tandis que d’autres appuient la proposition affirmant la nécessité d’une approche plus stratégique et plus ciblée de la collecte des données et de la classification des dangers liés aux substances chimiques. Quelques intervenants proposent que les classifications qui en résultent soient obligatoires. Il est proposé que Santé Canada tire parti du travail effectué à l’échelle nationale (p. ex. par la Commission des normes, de l’équité de la santé et de la sécurité du travail [CNESST]) et internationale (p. ex. ONU et United Kingdom Control of Substances Hazardous to Health [COSHH Essentials]) et fasse participer les intervenants au processus. Un intervenant signale que les classifications doivent être scientifiquement exactes, acceptées par les intervenants touchés et faire l’objet d’un examen équilibré par les pairs avant leur publication.

Activité possible : Sensibilisation accrue des fournisseurs, des employeurs et des travailleurs aux dangers associés à l’utilisation professionnelle de produits chimiques dangereux

Il est proposé que Santé Canada prépare des ressources afin de mieux faire connaître les dangers potentiels associés aux produits chimiques dangereux. La plupart des intervenants sont favorables à la sensibilisation. Certains soulignent la nécessité d’accompagner les initiatives de sensibilisation accrue par une application plus rigoureuse de la loi, en particulier pour les petites et moyennes entreprises, et peut-être par une modification de la réglementation qui ferait disparaître les exclusions du SIMDUT (c.-à-d. il y a des types de produits, comme les produits de consommation et cosmétiques, qui sont exclus du LPD et donc, aussi des exigences relatives aux étiquettes SIMDUT et aux fiches de données de sécurité). Santé Canada est invité à tirer parti des documents existants, à collaborer avec des organismes comme le Centre canadien d’hygiène et de sécurité au travail (CCHST) et les instances FPT pour déterminer les besoins particuliers et faire participer tous les intervenants au processus d’élaboration et d’examen des documents de sensibilisation. Plusieurs intervenants précisent des besoins particuliers en sensibilisation, par exemple en ce qui concerne l’utilisation des produits de consommation en milieu de travail et dans les petites et moyennes entreprises.

Activité possible : Augmentation de conformité et d’application de la loi en vertu de la Loi sur les produits dangereux (LPD)

Il est proposé que Santé Canada modifie son approche à l’égard de l’application du SIMDUT et de la conformité à celui-ci afin de cibler les produits très utilisés en milieu de travail ou les produits, secteurs, classes de produits ou ingrédients chimiques présentant un risque élevé (p. ex. agents cancérogènes, mutagènes, agents toxiques pour la reproduction et sensibilisateurs des voies respiratoires). Les intervenants ont des points de vue partagés sur cette activité. Certains demandent des renseignements qui confirment l’existence d’une lacune et invitent Santé Canada à se servir du cadre de réglementation existant. D’autres invitent Santé Canada à développer ou à élargir les activités visant à assurer la conformité au SIMDUT pour y inclure le contrôle de l’exposition et la prévention des maladies professionnelles, et à élaborer des documents d’orientation sur la conformité.

Certains intervenants favorables à l’activité proposée avancent que l’effort visant à assurer la conformité devrait être axé sur les employeurs, tandis que d’autres estiment que l’accent devrait être mis sur les fournisseurs. Plusieurs intervenants sont d’avis que les efforts de conformité et d’application de la loi devraient être dirigés vers les petites et moyennes entreprises. Il est proposé que les classes de dangers, plutôt que les substances individuelles, soient intégrées aux activités de conformité et d’application de la loi, et que les produits de communication des dangers soient vérifiés en fonction de la communication du « danger », et non du « risque ».

Observations complémentaires

Un certain nombre d’intervenants se préoccupent des produits exclus du SIMDUT, en particulier les produits de consommation et les produits antiparasitaires, et des conséquences de leur utilisation en milieu de travail. Un intervenant ne croit pas que la stratégie intégrée doive être utilisée pour régler les préoccupations au sujet de l’utilisation en milieu de travail des produits exclus du SIMDUT, tandis que d’autres exhortent Santé Canada à tenir compte des produits exclus dans de nouvelles activités possibles comme l’élaboration des LMET, l’évaluation et la gestion des risques, le renforcement des classifications scientifiques des dangers et la sensibilisation.

Conclusion

Le gouvernement du Canada tient à remercier tous ceux qui ont formulé des observations sur les mesures proposées et les possibilités d’élargir, de renforcer et d’intégrer les approches existantes, ainsi que sur la meilleure façon de protéger les travailleurs canadiens contre les produits chimiques préoccupants. Les observations reçues ouvrent des perspectives diverses et apportent des conseils, des idées et des orientations utiles pour toutes les activités proposées. Toutes les observations seront prises en considération et aideront à orienter les activités liées à la protection des travailleurs canadiens contre les produits chimiques préoccupants dans le cadre de la modernisation du PGPC. Le gouvernement continuera de consulter et d’informer les intervenants à mesure que des progrès seront réalisés pour définir le rôle du gouvernement dans l’élaboration éventuelle d’une stratégie intégrée visant à protéger les travailleurs canadiens contre les produits chimiques.