Évaluation du Plan de gestion des produits chimiques

Résumé

But de l'évaluation

Le Plan de gestion des produits chimiques (PGPC) est une initiative gérée conjointement par Santé Canada et Environnement et Changement climatique Canada (ECCC). Il rassemble divers programmes fédéraux liés aux produits chimiques dans le cadre d'une seule stratégie visant à évaluer les risques que posent les substances chimiques et les organismes pour la santé environnementale et humaine, ainsi qu'à gérer les substances toxiques en fonction des risques qu'elles présentent pour la santé humaine et environnementale. Le PGPC a été financé en trois phases depuis sa création en 2006, et la phase finale s'achèvera en mars 2021.

Cette évaluation a permis d'examiner la pertinence et le rendement du PGPC et d'étudier les besoins futurs et permanents après mars 2021. Elle portait sur les deux dernières années du PGPC2 (2014-2015 et 2015-2016), ainsi que sur les trois premières années du PGPC3 (2016-2017 à 2018-2019).

Il est important de noter que d'autres examens liés à la gestion des produits chimiques ont été effectués au cours de cette période d'évaluation. Notamment, le Comité permanent de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes (le « Comité permanent » ou ENVI) a publié son rapport sur l'examen exhaustif des dispositions et du fonctionnement de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) en juin 2017. Plus récemment, en automne 2018, la commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) a publié son rapport sur les substances toxiques. Les deux rapports contenaient des recommandations qui visaient les activités de gestion des produits chimiques du gouvernement du Canada ou qui avaient des répercussions sur ces activités. Le gouvernement du Canada a établi un plan d'action en réponse à chaque rapport. La présente évaluation visait à fournir des recommandations différentes de celles figurant dans les rapports du ENVI et de la CEDD, afin d'éviter les chevauchements.

Description du programme

La LCPE a accordé au gouvernement du Canada sept ans pour classer les 23 000 substances chimiques figurant dans la Liste intérieure des substances (LIS), en tenant compte des critères définis dans la Loi. Le processus de catégorisation des substances existantes a été achevé en 2006, ce qui a permis de relever environ 4 300 substances prioritaires. Soit ces substances étaient soupçonnées d'être persistantes ou bioaccumulables et intrinsèquement toxiques pour les humains ou les organismes autres que les humains, soit elles présentaient le plus fort risque d'exposition pour les Canadiens. Les substances répondant à ces critères devaient être évaluées en application de la Loi. On a attribué un niveau de priorité à chaque substance : approximativement, 500 substances correspondaient au niveau élevé de priorité, 2 600 substances, au niveau moyen, et 1 200 substances, au niveau faible. Les organismes figurant dans la LIS devaient également être évalués, ainsi que les nouvelles substances.

Lors du Sommet mondial de 2002 pour le développement durable, le gouvernement du Canada s'est engagé à traiter les substances existantes prioritaires d'ici 2020. La création du PGPC a été annoncée en 2006 et avait comme objectif de traiter les 4 300 substances existantes prioritaires d'ici 2020 et de mettre en œuvre des mesures de gestion des risques au besoin, en ayant recours à une combinaison de la LCPE, de la Loi sur les produits antiparasitaires (LPA), la Loi sur les aliments et drogues (LAD), la Loi sur les pêches (LP), la Loi sur les produits dangereux (LPD) et la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation (LCSPC, depuis 2011), selon les besoins. De plus que l'évaluation et la gestion des risques, autres fonctions ou secteurs d'activité de base du PGPC sont la promotion de la conformité et l'application de la loi, la recherche, le contrôle et la surveillance, la mobilisation des intervenants et la communication des risques, ainsi que la gestion des politiques et des programmes.

Conclusions

Le PGPC a réalisé d'importants progrès en ce qui concerne son engagement phare de gérer les substances existantes prioritaires. En raison des coûts considérables pour la santé, l'environnement et la société associés aux produits chimiques toxiques, les risques posés par ces produits vont rester un problème majeur qui nécessitera un programme fédéral efficace de gestion des produits chimiques. Bien que le programme actuel est prévu à prendre fin, des problèmes liés aux produits chimiques continuent d'exister, de nouvelles préoccupations en matière de gestion des produits chimiques continuent d'apparaître, et une croissance de l'industrie chimique mondiale est prévue; il sera donc essentiel que le gouvernement du Canada s'attaque à la question de la gestion des produits chimiques, maintenant et à l'avenir. Un programme fédéral permanent de gestion des produits chimiques est nécessaire pour permettre au gouvernement du Canada de s'acquitter de ses obligations réglementaires nationales et de ses engagements internationaux.

Depuis sa création en 2006, le PGPC a réalisé des progrès dans tous ses secteurs d'activité fonctionnelle. Au 30 septembre 2018, le programme avait :

• traité 81 % des substances existantes prioritaires, à un rythme et un volume de travail exécuté qui constitue selon les informateurs clés une réalisation importante, surtout par rapport aux organismes de réglementation des produits chimiques d'autres pays;
• réalisé des progrès en vue de respecter les engagements relatifs aux nouvelles substances, aux substances visées par la LAD et aux pesticides;
• proposé, élaboré ou mis en œuvre 156 instruments de gestion des risques pour les substances existantes jugées toxiques en vertu de la LCPE et mis en œuvre une gestion des risques pour les nouvelles substances;
• entrepris des activités de promotion de la conformité et d'application de la loi liées aux mesures de gestion des risques en vertu de la LCPE et de la LCSPC, et avait commencé à élaborer un cadre de gestion des risques pour déterminer les priorités d'ECCC en matière d'application de la loi, selon les risques les plus élevés pour l'environnement et la santé humaine;
• entrepris plusieurs centaines de projets de recherche et diverses activités de surveillance et utilisé l'information recueillie pour éclairer les activités du PGPC;
• utilisé des approches établies de mobilisation des intervenants et de communication des risques, mais avait également élaboré une nouvelle approche de sensibilisation du public et de communication des risques afin de fournir des renseignements plus pertinents et plus faciles à trouver et d'encourager les Canadiens à prendre des mesures pour se protéger contre les risques posés par les substances préoccupantes, en partie en réponse aux constatations et aux recommandations de l'évaluation précédente;
• dépensé 95 % des ressources prévues entre 2014-2015 et 2017-2018 et mis en œuvre un certain nombre de mesures d'efficience opérationnelle, y compris l'établissement d'un processus d'approbation simplifié pour la réglementation, la mise en œuvre de nombreuses mesures pour améliorer l'efficacité de l'évaluation des risques et l'adoption d'un ensemble de logiciels pour améliorer la gestion et le partage de l'information.

Pour l'avenir, on s'entend généralement que le futur programme fédéral de gestion des produits chimiques devrait conserver une fonction rigoureuse d'évaluation des risques. Environ 4 300 substances avaient été désignées comme étant une priorité pour l'évaluation des risques, d'après un examen des renseignements disponibles sur 23 000 substances qui existaient dans le commerce au Canada entre le 1^er janvier 1984 et le 31 décembre 1986. Or, la compréhension des produits chimiques a progressé au-delà des critères initiaux, et les habitudes d'utilisation et d'exposition continuent d'évoluer. Finaliser l'évaluation des risques des 4 300 substances identifiées ne signifie pas que les travaux d'évaluation des risques liés aux produits chimiques existants sont terminés. De plus, le programme d'évaluation des risques ne cesse de croître en raison de l'augmentation rapide du nombre de nouvelles substances, ainsi que de l'information scientifique nouvelle et émergente sur les substances existantes. De même, le nombre d'instruments de gestion des risques à élaborer et à mettre en œuvre augmentera également. Les besoins pour les fonctions liées au PGPC, telles que la gestion des risques, vont également augmenter. Il faudra en faire plus pour mesurer l'efficacité des stratégies et des instruments de gestion des risques, ainsi que pour la promotion et l'application de la conformité, le contrôle et la surveillance, la recherche, la mobilisation des intervenants, la sensibilisation du public et la communication des risques. En ce qui concerne la mobilisation des intervenants, il existe des occasions de diversifier l'éventail d'organismes participant au Conseil consultatif des intervenants (CCI) du PGPC en incluant les associations de professionnels de la santé, qui ont toujours eu une représentation limitée dans ce forum.

Il y a des preuves que les Canadiens et les groupes d'intervenants consultent et utilisent l'information du PGPC pour éviter ou minimiser les risques posés par les substances nocives, ainsi que des données qui montrent la conformité de l'industrie à certaines mesures de gestion des risques. À l'heure actuelle, il existe peu de preuves permettant d'établir si le PGPC a réduit le risque d'exposition à des substances nocives, bien qu'il commence à y avoir des données sur les tendances en matière de biosurveillance et de surveillance environnementale pour certaines substances pour lesquelles des mesures de gestion du risque sont en place depuis plusieurs années. Le programme ne dispose pas encore d'une approche pour mesurer la réduction des menaces pour la santé et l'environnement que posent les substances nocives, principalement en raison des limites conceptuelles et méthodologiques empêchant de distinguer les répercussions du PGPC de celles des autres variables. En outre, après près de 15 ans d'existence, le PGPC n'est pas capable de produire en temps opportun des données de base sur le programme, y compris l'information sur les activités et les résultats du programme, ou d'atteindre un consensus à ce sujet.

Dans l'ensemble, le PGPC joue un rôle important dans la gestion des produits chimiques au Canada en raison de son vaste mandat et de sa grande capacité. Les domaines d'intérêt futurs comprennent les préoccupations existantes et émergentes, telles que les perturbateurs du système endocrinien (PSE), les populations vulnérables, l'exposition professionnelle, l'exposition et les effets cumulés, les substitutions regrettables, le renforcement de la mobilisation des intervenants, l'amélioration de la collecte et de la gestion de l'information, ainsi que la mesure et la communication des résultats.

Recommandations

Même si le PGPC actuel doit prendre fin en mars 2021, il existe un besoin évident de mettre en place un programme fédéral permanent de gestion des produits chimiques. De plus que les recommandations ci-dessous, les constatations de l'évaluation ont soulignés plusieurs éléments que le PGPC devrait prendre en considération dans la planification future, y compris la prise en compte du rapport de 2017 du Comité permanent ENVI et le renforcement des fonctions de base du programme au-delà de l'évaluation des risques.

Le rapport ENVI de 2017 comptait 87 recommandations fondées sur les données recueillies en 2016, dont bon nombre avaient trait à des enjeux qui ont également été cernés dans la présente évaluation. Ces enjeux comprennent les inégalités en matière de santé et les populations vulnérables, les évaluations des produits de substitution et des solutions de rechange, ainsi que les questions nouvelles et émergentes, comme les perturbateurs endocriniens, l'exposition cumulée, la biotechnologie et les effets cumulatifs et synergiques des substances. Les constatations de l'évaluation renforcent la nécessité pour le PGPC de poursuivre ses efforts continus pour répondre aux recommandations provenant du rapport ENVI.

Ces constatations ont également souligné l'importance de l'évaluation continue des risques, tout en reconnaissant la nécessité de continuer d'appuyer d'autres composantes de base du PGPC. À l'avenir, il sera important de poursuivre les travaux d'évaluation des risques et d'améliorer les approches d'évaluation, tout en renforçant d'autres fonctions de base du PGPC, notamment la gestion des risques, la recherche, le contrôle et la surveillance, la promotion de la conformité et l'application de la loi, ainsi que la mobilisation des intervenants et la communication des risques.

Recommandation 1 : Renouveler les mécanismes de mobilisation des intervenants.

Bien qu'on se convient généralement que la mobilisation des intervenants est une force importante du PGPC et qu'elle devrait faire partie intégrante du programme, il existe des occasions de revitaliser les mécanismes futurs de mobilisation des intervenants. Plus particulièrement, bien que la composition du CCI ait été renouvelée depuis la création du PGPC, la représentation des principales associations de professionnels de la santé et de la santé publique a été historiquement limitée. Diversifier la gamme des organismes intervenants qui participent au PGPC afin d'inclure des associations de professionnels de la santé et d'autres groupes pertinents pourrait contribuer à apporter de nouvelles perspectives au programme. Cela sera sans doute particulièrement important si le PGPC est remanié considérablement après 2021.

Recommandation 2 : Améliorer la mesure du rendement du programme pour faciliter la gestion du programme, la prise de décisions et la production de rapports significatifs à l'intention du public.

Cette évaluation a permis de cerner plusieurs possibilités pour le PGPC d'améliorer son approche en matière de mesure du rendement et de production de rapports, dont certaines portent sur des problèmes de longue date du programme. Après près de 15 ans, il demeure difficile pour les partenaires du programme de produire en temps opportun des données de base sur le PGPC et d'atteindre un consensus à ce sujet. La mise en œuvre d'un système permettant de recueillir et de gérer avec exactitude l'information de base sur le programme, y compris l'information sur les activités et les extrants du programme, qui est accessible à tous les partenaires du programme, devrait être une priorité.

Les efforts actuels du programme pour mesurer et produire des rapports sur l'exposition et la réduction des menaces sont très techniques, et il est difficile de distinguer les répercussions du PGPC de celles des autres variables. Il sera important que le PGPC élabore une approche de production de rapports sur l'exposition et la réduction des menaces et des risques qui est accessible et qui touche les Canadiens, tout en demeurant valide sur le plan scientifique.

Réponse et plan d'action de la direction

Tel que mentionné dans l'évaluation, le Comité permanent de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes (ENVI) a publié son rapport sur l'examen exhaustif de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) en juin 2017, et le commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) a publié un rapport sur des substances toxiques à l'automne 2018. Les deux rapports contenaient aussi des recommandations qui visaient les activités de gestion des produits chimiques du gouvernement du Canada ou qui avaient des répercussions sur ces activités. Le gouvernement du Canada a également élaboré des plans d'action en réponse à ces rapports. En particulier, l'audit du CEDD a également inclus des recommandations relatives à l'amélioration de la mesure du rendement et de la communication avec le public. En réponse à cet audit, le gouvernement s'est engagé à obtenir un certain nombre de résultats clés, notamment à élaborer une approche à long terme pour évaluer systématiquement l'efficacité des mesures de contrôle de la gestion des risques mises en place pour les substances jugées toxiques en vertu de la LCPE (1999).

1.0 But de l'évaluation

Le Plan de gestion des produits chimiques (PGPC) est une initiative gérée conjointement par Santé Canada et Environnement et Changement climatique Canada (ECCC). Le PGPC rassemble divers programmes fédéraux liés aux produits chimiques dans le cadre d'une seule stratégie visant à évaluer les risques que posent les substances chimiques et les organismes pour l'environnement et la santé humaine, ainsi qu'à gérer les substances toxiques selon les risques qu'elles présentent pour la santé humaine et environnementale.

Le PGPC a été financé en trois étapes depuis sa création en 2006 :

• La phase I se déroulait de 2006-2007 à 2010-2011 (PGPC1)
• La phase I du PGPC se déroulait de 2011-2012 à 2015-2016 (PGPC2)
• La phase II du PGPC se déroule de 2016-2017 à 2020-2021 (PGPC3)

L'évaluation portait sur les deux dernières années du PGPC2 (2014-2015 et 2015-2016), ainsi que sur les trois premières années du PGPC3 (2016-2017 à 2018-2019). Le Bureau de l'audit et de l'évaluation (BAE) de Santé Canada et l'Agence de la santé publique du Canada dirigera l'évaluation, en collaboration avec la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'ECCC et avec l'appui des représentants des programmes de Santé Canada et d'ECCC. Les objectifs de l'évaluation étaient d'examiner la pertinence et le rendement du PGPC, et d'explorer les besoins futurs et continus après mars 2021, lorsque le financement du PGPC arrivera à échéance.

2.0 Description du programme

2.1 Origine

La Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) LCPE a accordé au gouvernement du Canada sept ans pour classer les 23 000 substances chimiques figurant dans la Liste intérieure des substances (LIS), en tenant compte des critères définis dans la Loi. Le processus de catégorisation des substances existantes a été achevé en 2006, ce qui a permis de relever environ 4 300 substances prioritaires. Soit ces substances étaient soupçonnées d'être persistantes ou bioaccumulables et intrinsèquement toxiques pour les humains ou les organismes autres que les humains, soit elles présentaient le plus fort risque d'exposition pour les Canadiens et, par conséquent, devaient être évaluées en application de la Loi. On a attribué un niveau de priorité à chaque substance et approximativement 500 substances correspondaient au niveau élevé de priorité, 2 600 substances au niveau moyen et 1 200 substances au niveau faible. Les organismes figurant dans la LIS devaient également être évalués, tout comme les nouvelles substances.

Lors du Sommet mondial de 2002 pour le développement durable, le gouvernement du Canada s'est engagé à traiter les substances existantes prioritaires d'ici 2020. La création du PGPC a été annoncée en 2006 dans le but d'évaluer les 4 300 substances existantes prioritaires d'ici 2020, ainsi que de mettre en œuvre des mesures de gestion des risques pour les substances jugées toxiques en vertu de l'article 64 de la LCPE. Conformément à la LCPE, est toxique toute substance qui « pénètre ou peut pénétrer dans l'environnement en une quantité ou concentration ou dans des conditions de nature à : a) avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l'environnement ou sur la diversité biologique; b) mettre en danger l'environnement essentiel pour la vie; c) constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine » (gouvernement du Canada, 1999, art. 64). Le PGPC met en œuvre des mesures de gestion des risques en ayant recours à des combinaisons appropriées des lois suivantes : LCPE, Loi sur les produits antiparasitaires (LPA), Loi sur les aliments et drogues (LAD), Loi sur les pêches (LP), Loi sur les produits dangereux (LPD) et, depuis 2011, la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation (LCSPC).

Il est important de noter qu'un document de base qui explique l'engagement pris par le gouvernement du Canada en 2002 n'était pas disponible. Par conséquent, il n'est pas clair si l'engagement pris à l'époque était de « traiter » ou d'« évaluer » les substances existantes prioritaires d'ici 2020. Dans les documents de base du PGPC1 de 2006, on utilise les deux termes, et Santé Canada et ECCC ont, au fil du temps, évolué vers l'utilisation du terme « traiter » plutôt qu'« évaluer » lorsqu'il est question de l'engagement. Bien que la LCPE ne définisse pas le terme « traiter », celui-ci est actuellement utilisé par le programme pour désigner les substances qui ont été évaluées dans le cadre du PGPC et pour lesquelles une conclusion officielle sur la toxicité a été tirée en vertu de l'article 64 de la LCPE, ainsi que les substances pour lesquelles une approche utilisée n'a pas permis de tirer une conclusion en vertu de l'article 64 de la LCPE. Dans ce rapport, le terme « traiter » est utilisé en lien avec l'engagement de 2020, et le terme « évaluer » quand il est possible d'être plus précis.

2.2 Activités et partenaires

Le PGPC prévoit plusieurs fonctions de bases et volets d'activité : l'évaluation du risque, la gestion du risque, la promotion de la conformité et application de la loi, la recherche, suivi et surveillance, la mobilisation des intervenants et communication des risques, ainsi que la gestion des politiques et des programmes.

• Évaluation des risques - Cette activité consiste à effectuer des évaluations scientifiques dans le but de déterminer les risques possibles pour l'environnement et la santé associés aux substances chimiques. L'évaluation prend en compte de multiples sources d'exposition et porte à la fois sur les substances existantes et sur les nouvelles substances. L'évaluation fournit les données probantes nécessaires pour déterminer si une substance est toxique conformément à l'article 64 de la LCPE de 1999 et, finalement, si la gestion des risques est nécessaire.
• Gestion des risques - Si une évaluation des risques révèle qu'une substance représente un danger pour la santé humaine ou pour l'environnement, comme le définit la LCPE, des mesures seront mises en place pour prévenir ou gérer les risques connexes. Le PGPC repose sur une approche intégrée pour la sélection et la mise en œuvre des mesures de gestion des risques, et ce, à l'aide des lois appropriées, notamment la LCPE, la LPA, la LAD, la LF et la LCSPC. Cette approche est connue sous le nom de « loi la mieux placée ». Les mesures de gestion des risques peuvent être des instruments réglementaires ou non réglementaires et inclure des mesures de contrôle comme des restrictions relativement à l'utilisation, à la façon dont la substance est fabriquée et à la quantité de substance qui peut être rejetée dans l'environnement.^{Note de bas de page 1}
• Promotion de la conformité et application de la loi - Des activités de promotion de la conformité et d'application de la loi sont menées afin que les entreprises et d'autres organisations puissent prendre des mesures pour comprendre leurs obligations et vérifier la conformité. Les activités de promotion de la conformité sont livrées par moyen de visites sur place, d'ateliers, de séances d'information, d'exposés et de trousses de renseignements, ainsi qu'à l'aide des réponses formulées pour chaque demande de renseignements. La promotion de la conformité comprend aussi la diffusion de renseignements généraux concernant les outils de gestion des risques et appuyer les intervenants de l'industrie dans leurs rôles auprès des initiatives du PGPC. Les activités d'application de la loi comprennent des inspections, des enquêtes, des mesures d'application de la loi et des poursuites en vertu de diverses lois et de divers règlements.
• Recherche - La recherche est effectuée à l'égard de substances ou de groupes de substances afin d'enquêter sur les mécanismes toxicologiques des substances, les façons dont les Canadiens et leur environnement peuvent être exposés aux substances et les moyens par lesquels les substances peuvent être rejetées dans l'environnement. Les conclusions des projets de recherche sont utilisées pour éclairer le processus décisionnel en matière d'évaluation et de gestion des risques et pour faciliter l'élaboration et la validation des modèles et outils d'évaluation.
• Contrôle et surveillance - Cela comprend un éventail de programmes de surveillance de l'environnement et des humains visant à détecter la présence de substances dans l'air, l'eau, les sédiments, les eaux usées, les milieux intérieurs, ainsi que chez les humains et d'autres organismes, comme les poissons et les oiseaux. De plus, des activités de contrôle et de surveillance ciblée des aliments sont également réalisées pour déterminer si les niveaux nocifs de produits chimiques sont présents dans les aliments. L'information utilisée à des fins commerciales est également recueillie au moyen des exigences en matière de rapport compris dans la LCPE, de rapports volontaires de l'industrie et d'activités internationales de coopération. Les renseignements recueillis par le programme de contrôle et de surveillance servent à soutenir d'autres fonctions essentielles du PGPC, ainsi que la mesure du rendement.
• Mobilisation des intervenants et communication des risques - Les activités de mobilisation des intervenants et de communication des risques au titre du PGPC ciblent une diversité de publics, y compris les intervenants de l'industrie, les peuples et les organisations autochtones, les ONG environnementales et de santé, les universitaires, les chercheurs, les consommateurs, les professionnels de la santé, les éducateurs de la petite enfance, les partenaires fédéraux-provinciaux-territoriaux et le public général, y compris les groupes vulnérables de la population. L'objectif de la mobilisation des intervenants est de fournir des renseignements qui appuient leur participation à la mise en œuvre et à l'élaboration du programme, à faire en sorte que le processus décisionnel du PGPC soit orienté par un large éventail d'experts ayant divers points de vue, à favoriser un processus décisionnel et des activités de programme transparents et prévisibles, ainsi qu'à éviter le chevauchement des travaux en matière de gestion des produits chimiques. Les objectifs des activités de communication des risques sont d'informer le public à propos du PGPC et des risques et de l'utilisation sécuritaire des substances préoccupantes et d'encourager le public à prendre des mesures pour protéger sa santé et l'environnement.
• Gestion des politiques et des programmes - Cette activité surveille la mise en œuvre du programme par la coordination, la planification, la production de rapports, l'élaboration de politiques (y compris les travaux menés après 2020), la coopération internationale, la gouvernance par la mise en place d'une fonction de secrétariat pour les comités du PGPC, l'administration des outils technologiques et de gestion des données propres au PGPC et la mesure du rendement du PGPC. Il s'agit d'une activité interne du gouvernement du Canada.

Ces activités sont menées par plusieurs directions générales de Santé Canada et d'ECCC. Les directions générales de Santé Canada sont la Direction générale de la santé environnementale et de la sécurité des consommateurs, la Direction générale des opérations réglementaires et de l'application de la loi, la Direction générale des produits de santé et des aliments, l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire et la Direction générale des affaires publiques et des communications. Les directions générales d'ECCC sont notamment la Direction générale des sciences et de la technologie et la Direction générale de l'application de la loi. L'annexe 1 présente des descriptions détaillées des rôles et des responsabilités de ces directions générales.

2.3 Évaluations antérieures

Le PGPC a déjà été évalué en 2010-2011 et en 2014-2015. L'évaluation la plus récente a porté sur une partie abrégée du PGPC2 (2011 à 2014) et a cerné cinq recommandations relatives au processus d'approbation du PGPC, aux engagements relatifs aux substances de l'approche pour le secteur pétrolier, aux rapports sur le rendement, à l'efficacité des mesures de gestion des risques et à la communication des risques aux Canadiens. Le tableau 1 présente des détails sur ces recommandations. Le programme a élaboré une réponse et un plan d'action de la direction pour traiter des recommandations. Au moment de la présente évaluation, toutes les interventions étaient considérées comme achevées, à l'exception de deux interventions liées à la recommandation 2, qui sont toujours en cours.

Tableau 1 : Recommandations de la précédente évaluation du PGPC (2014-2015)

2.4 Résultats attendus

On s'attend que les activités du PGPC vont mener à des résultats immédiats, intermédiaires et à long terme.

Résultats immédiats

• Des intervenants internes utilisent les connaissances, les données et les renseignements produits par le programme pour informer l'évaluation et la gestion des risques, les communications liées aux risques et la mobilisation des intervenants, la recherche et la surveillance.
• Les Canadiens et les groupes d'intervenants ont accès aux renseignements qui répondent à leurs besoins relativement aux risques et à l'usage sécuritaire de substances préoccupantes.
• L'industrie est conforme aux mesures de gestion des risques établis et les respecte.

Résultats intermédiaires

• Les Canadiens utilisent les renseignements du programme afin d'éviter ou de minimiser les risques posés par les substances préoccupantes.
• Les mesures de gestion des risques réduisent le potentiel d'exposition aux substances nocives.

Résultat à long terme

• Réduction des menaces que les substances nocives constituent pour la santé et l'environnement.

Le lien entre les activités du PGPC et les résultats prévus est illustré dans le modèle logique (voir l'annexe 2).

2.5 Ressources

Les dépenses prévues du PGPC de 2014-1015 à 2017-1018 sont présentées au tableau 2.

Le programme disposait d'un budget de 393 millions de dollars en financement temporaire pour cette période.

En plus de Santé Canada et d'ECCC, l'Agence de la santé publique du Canada reçoit des fonds du PGPC pour mettre en œuvre le Programme du public voyageur (PPV). Le PPV sera traité dans le cadre de l'évaluation élargie de la santé des voyageurs et à la frontière, prévue en 2021-2022, et n'est donc pas visé par cette évaluation.

2.6 Contexte actuel

En mars 2016, la Chambre des communes a désigné le Comité permanent de l'environnement et du développement durable (le « Comité permanent » ou ENVI) pour examiner en profondeur les dispositions et le fonctionnement de la LCPE. Le rapport du Comité permanent intitulé Un environnement sain, des Canadiens et une économie en santé : Renforcer la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) a été déposé au Parlement en juin 2017 (Parlement du Canada, 2017). Bon nombre des 87 recommandations du rapport concernent les dispositions de la loi qui sont axées sur la gestion des produits chimiques au Canada ou les dispositions qui pourraient avoir une incidence sur les activités de gestion des produits chimiques. Les principales recommandations comprennent les suivantes :

• Reconnaître le droit à un environnement sain et les principes qui figurent dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones des Nations Unies;
• Accroître et à consolider les obligations et les droits par rapport à la transparence, ainsi que la participation publique, la consultation et les mécanismes de responsabilisation, notamment en augmentant la transparence et la participation du public aux régimes pour les substances nouvelles et la biotechnologie;
• Modifier le site Web du PGPC pour y ajouter un système permettant à quiconque de soumettre des données, des preuves et des arguments pour étude, ainsi que concevoir une nouvelle base de données en ligne que le public pourra consulter qui contiendra des renseignements sur l'application de la loi en matière d'environnement;
• Définir les « populations vulnérables », et exiger la prise en compte de ces populations et des collectivités marginalisées dans l'évaluation et la gestion des risques;
• Exiger la prise en compte des expositions globales et cumulatives des substances chimiques dans l'évaluation et la gestion des risques;
• Réviser la définition du terme « toxique » afin qu'il englobe les perturbateurs endocriniens, ainsi que mettre en œuvre des mesures, des seuils, des techniques et des exigences en matière de rapports qui concernent expressément les perturbateurs endocriniens;
• Exiger une évaluation obligatoire des solutions de remplacement et un test de substitution obligatoire pour encourager l'adoption de solutions de remplacement plus sûres aux substances toxiques;
• Exiger une approche de renversement du fardeau dans le cas des substances extrêmement préoccupantes;
• Exiger l'étiquetage obligatoire des dangers des produits contenant des substances toxiques, ainsi que la surveillance obligatoire des substances toxiques inscrites;
• Évaluer et gérer les substances conformément à la LCPE selon une approche fondée sur le cycle de vie;
• Augmenter le financement destiné à assurer une surveillance efficace de la conformité et de l'application de la LCPE.

Dans son rapport de suivi, publié en juin 2018, le gouvernement du Canada s'est engagé à répondre à plusieurs des recommandations du Comité permanent en améliorant les politiques et les programmes du PGPC, ainsi qu'en procédant à une future réforme législative (gouvernement du Canada, 2018c).

Plus récemment, à l'automne 2018, la commissaire à l'environnement et au développement durable a publié son rapport sur les substances toxiques (CEDD, 2018). L'audit consistait à vérifier si ECCC avait appliqué les règlements de la LCPE pour contrôler les risques liés aux substances toxiques, si ECCC et Santé Canada avaient évalué les progrès accomplis dans l'atteinte des objectifs de réduction des risques pour l'environnement et la santé humaine et si les ministères avaient communiqué au public les risques liés aux substances toxiques. Dans l'ensemble, l'audit a conclu que« malgré des efforts de longue date, ECCC et Santé Canada ont encore beaucoup de travail à faire dans certains domaines pour contrôler efficacement les risques liés aux substances toxiques et les communiquer aux Canadiens ». Les recommandations clés comprennent les suivantes :

• S'assurer que les risques pour la santé humaine et l'environnement sont pris en compte lors de l'établissement des priorités des activités d'application de la loi (ECCC);
• Adopter une approche systématique et à long terme afin d'évaluer l'efficacité des mesures de contrôle des substances toxiques, y compris définir des objectifs mesurables, suivre les progrès quant à l'atteinte de ces objectifs et établir des échéances pour leur achèvement (ECCC et Santé Canada).
• Définir des priorités, des responsabilités et des échéanciers clairs pour régler les problèmes cernés en matière de communication des risques liés aux substances toxiques (Santé Canada), et collaborer pour élaborer des activités de communication destinées au public qui portent sur les questions de santé humaine et environnementale (ECCC et Santé Canada).

Dans leur réponse au rapport du CEDD, ECCC et Santé Canada ont accepté ces recommandations et se sont engagés à prendre des mesures pour y donner suite. Les deux ministères s'emploient actuellement à donner suite aux recommandations.

Cette évaluation visait à formuler des recommandations différentes de celles qui figurent dans les rapports du ENVI et de la CEDD, afin d'éviter les chevauchements.

3.0 Description de l'évaluation

Cette évaluation portait sur les deux dernières années du PGPC2 (2014-2015 et 2015-2016), ainsi que sur les trois premières années du PGPC3 (2016-2017 à 2018-2019). Toutefois, lorsque pertinent, l'évaluation a porté sur les réalisations accomplies pendant la durée entière du programme. Toutes les fonctions et activités du PGPC ont été incluses, à l'exception du PPV de l'Agence de la santé publique du Canada, qui sera visé par l'évaluation élargie de la santé des voyageurs et à la frontière, prévue en 2021-2022.

Les enjeux liés à l'évaluation étaient conformes à la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor du Canada, et tenaient compte des cinq éléments fondamentaux sous-jacents aux aspects de la pertinence et du rendement. Les questions d'évaluation précises et l'approche méthodologique ont été orientées par un examen préliminaire des documents et des entretiens exploratoires avec les principaux représentants du programme. Dans la grille d'évaluation (annexe 3) figurent les enjeux, les questions, les indicateurs liés à l'évaluation et les sources des données. Le plan d'évaluation décrit la stratégie d'évaluation du programme.

Plusieurs sources de données ont été utilisées, notamment des analyses de documents, de données et de littérature, des entrevues avec des informateurs clés, un sondage auprès des intervenants de l'industrie et un groupe d'experts. Les détails figurent dans l'annexe 4. Les données ont été analysées en triangulant les informations recueillies de ces différentes sources de données. L'utilisation de plusieurs sources de données et la triangulation avaient pour but d'accroître la fiabilité et la crédibilité des résultats et des conclusions de l'évaluation.

Les limites auxquelles les évaluateurs se sont heurtés, ainsi que les stratégies d'atténuation mises en place pour garantir que les constatations de l'évaluation pourront être utilisées en toute confiance afin d'orienter la planification du programme et la prise de décisions sont décrites dans l'annexe 4.

4.0 Constatations

4.1 Pertinence : Besoin continu du programme

Au 30 septembre 2018, le PGPC avait traité 81 % des 4 363 substances existantes classées comme prioritaires après la catégorisation de la LIS. Notamment :

• 66 % (2 861) pour lesquels un rapport final d'évaluation préalable avait été publié;
• 7 % (322) pour lesquels un rapport provisoire d'évaluation préalable a été publié;
• 8 % (371) pour lesquels l'approche utilisée n'a pas permis de formuler une conclusion officielle en vertu de l'art. 64 de la LCPE .^{Note de bas de page 2}

De plus, à cette date, 156 mesures de gestion des risques avaient été mises en œuvre ou étaient en cours d'élaboration pour les substances jugées toxiques en vertu de la LCPE. Ainsi, le programme aura fait des progrès considérables pour aider le gouvernement du Canada à respecter l'engagement qu'il a pris lors du Sommet mondial pour le développement durable de 2002.

Que l'objectif soit pleinement atteint ou non, il est clair qu'un programme fédéral permanent de gestion des produits chimiques est nécessaire après la fin du financement du PGPC. Dans l'immédiat, il sera nécessaire d'achever et de finaliser les évaluations des risques en suspens du PGPC3, ainsi que d'élaborer, de mettre en œuvre et de surveiller les instruments de gestion des risques, le cas échéant.

De manière plus générale, un programme permanent est nécessaire pour que le gouvernement du Canada puisse s'acquitter de ses obligations légales en vertu de la LCPE et d'autres lois fédérales en matière d'évaluation et de gestion des substances nouvelles et existantes, pour que la gestion des risques actuelle permette d'atteindre les objectifs prévus en matière d'environnement et de santé humaine, et pour qu'il puisse respecter ses engagements en vertu d'accords internationaux tels que la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants, la Convention de Minamata sur le mercure et l'Approche stratégique de la gestion internationale des produits chimiques (ASGIPC).

De plus, une série d'enjeux importants et de préoccupations et de risques nouveaux et émergents mettent en évidence la nécessité d'un programme fédéral permanent de gestion des produits chimiques. Les organismes de réglementation du monde entier, y compris au Canada, reconnaissent la nécessité d'aborder des questions telles que les produits chimiques perturbateurs du système endocrinien, les populations vulnérables, les expositions et les effets cumulatifs, les substitutions regrettables, l'évaluation des solutions de rechange et la substitution éclairée ainsi que la traçabilité des produits chimiques dans le contexte d'une chaîne d'approvisionnement mondiale, et bien d'autres questions.

• Perturbateurs du système endocrinien (PSE). Les PSE sont des substances qui peuvent avoir des effets néfastes sur le développement, la reproduction, le système neurologique et le système immunitaire des êtres humains et des animaux sauvages, même à des niveaux d'exposition très faibles, et en particulier si l'exposition se produit à un moment de vulnérabilité, comme la gestation et l'allaitement, le développement postnatal, la puberté ou la reproduction (Endocrine Society, 2018; OCDE, 2018c; US EPA, 2015b; OMS/PNUE, 2013). Les PSE sont utilisés dans les secteurs agricole, industriel et manufacturier ainsi que dans toute une série de produits de la vie quotidienne, notamment les jouets, les cosmétiques, les détergents, les aliments et les emballages alimentaires, la peinture, les meubles et l'électronique, entre autres.
• Populations vulnérables. Les populations vulnérables sont soit plus exposées aux produits chimiques, soit plus sensibles aux effets de l'exposition (Parlement du Canada, 2017). Ces populations comprennent les femmes enceintes et qui allaitent, les enfants, les personnes âgées, les peuples autochtones et les travailleurs, sans s'y limiter. En ce qui concerne les travailleurs, comme l'indique la dernière évaluation, le Canada n'a jamais pris en compte l'exposition professionnelle dans les évaluations des risques chimiques, une approche qui le met en désaccord avec ses homologues des États-Unis, de l'Australie et de l'Union européenne (Santé Canada, 2015). Toutefois, le programme travaille actuellement avec les provinces et les territoires pour déterminer des possibilités de mieux protéger les travailleurs.
• Exposition et effets cumulatifs. Les évaluations des risques humains et écologiques des produits chimiques menées par les organismes de réglementation portent habituellement sur l'exposition à des produits chimiques individuels; cependant, les effets combinés de plusieurs produits chimiques et sources n'ont pas été systématiquement évalués (Evans, Martin, Faust et Kortenkamp, 2016; Kienzler, Bopp, van der Linden, Berggren et Worth, 2016). Étant donné que les êtres humains et l'environnement sont en réalité généralement exposés à plus d'une substance chimique à la fois, provenant de sources multiples, on reconnaît de plus en plus la nécessité de prendre en compte les expositions et les effets cumulatifs dans l'évaluation des risques.
• Substitution regrettable, évaluation des solutions de remplacements et substitution éclairée. La « substitution regrettable » se réfère à l'utilisation de produits chimiques qui sont similaires sur le plan fonctionnel, mais non moins nocif, aux produits chimiques qu'ils sont censés remplacer (Zimmerman et Anastas, 2015). Le bisphénol A (BPA) dans certains produits, certains pesticides, les produits ignifuges et les substances perfluoroalkylées et polyfluoroalkylées sont des exemples de produits chimiques qui ont été remplacés de manière inappropriée. Le désir d'empêcher une substitution regrettable ainsi que l'intérêt croissant des consommateurs et de la société pour des produits et des processus plus écologiques et plus durables qui ne contiennent ni n'utilisent de substances chimiques nocives incite les organismes de réglementation à envisager des solutions de rechange plus sûres pour les substances chimiques préoccupantes en évaluant les solutions de rechange et en encourageant une substitution éclairée.

Ces questions, ainsi que d'autres, ont fait l'objet de recommandations contenues dans le rapport d'ENVI sur l'examen parlementaire de la LCPE, auquel le gouvernement du Canada a répondu dans son rapport de suivi de juin 2018. Un examen plus détaillé de ces questions, ainsi qu'un aperçu de la réponse du gouvernement du Canada à ce jour sont présentés à l'annexe 5.

La nécessité d'agir de façon soutenue à l'échelle nationale et internationale pour minimiser les effets néfastes des produits chimiques a récemment été soulignée dans le rapport de synthèse Global Chemicals Outlook II du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE, 2019). Le rapport, qui fait état d'une estimation de l'OMS selon laquelle la charge de morbidité due à certains produits chimiques s'élèverait à 1,6 million de vies en 2016, et mentionnant que la taille de l'industrie chimique mondiale devrait doubler entre 2017 et 2030, prévoit que les expositions, les concentrations et les effets néfastes sur la santé et l'environnement augmenteront si une bonne gestion des produits chimiques et des déchets n'est pas mise en place à l'échelle mondiale.

D'autres études récentes ont également attiré l'attention sur les coûts pour la société et le système de santé liés aux produits chimiques toxiques. Une étude a estimé que l'exposition aux PSE dans l'UE contribue grandement aux maladies et aux dysfonctionnements tout au long de la vie, ce qui entraîne des coûts évalués à des centaines de milliards d'euros par an (Trasande et coll., 2015). Une étude américaine similaire a estimé que les PSE connus présents dans les bouteilles en plastique, les produits ignifuges, les boîtes de conserve en métal, les détergents, les cosmétiques et les pesticides coûtent aux États-Unis plus de 340 milliards de dollars par an en frais de santé et en pertes de revenu (Attina et coll., 2016). Les études de l'UE et des États-Unis portaient toutes deux sur un sous-ensemble de PSE dont la probabilité du lien de causalité est la plus forte, les coûts sont donc possiblement sous-estimés.

Pratiquement tous les informateurs clés internes et externes ont convenu de la nécessité d'un programme fédéral permanent de gestion des produits chimiques, faisant référence à l'omniprésence des produits chimiques dans nos vies, de la croissance rapide du nombre de nouvelles substances et des progrès scientifiques et technologiques qui exigent la mise à jour des évaluations des risques antérieures en fonction de nouveaux renseignements, ainsi que l'évaluation des mesures de gestion des risques existantes. En outre, les informateurs clés s'accordent largement sur le fait que les risques pour l'environnement et la santé humaine ne seraient pas traités de manière adéquate si le PGPC ou un programme fédéral similaire n'existait pas. En l'absence de ce programme, les informateurs clés croient que la gestion des produits chimiques au Canada serait moins coordonnée, efficace et fondée sur des données probantes, ce qui compromettrait la capacité du gouvernement à suivre le rythme des progrès scientifiques et à respecter ses obligations en vertu de la LCPE et des accords internationaux.

Les informateurs clés s'accordent largement sur la nécessité de maintenir le PGPC en place. Ils conviennent également que le programme devrait conserver une fonction d'évaluation des risques efficace, mais qu'il faudrait aussi renforcer d'autres fonctions essentielles du PGPC, y compris la gestion des risques, avec des efforts accrus de mesure de l'efficacité des stratégies et des instruments de gestion des risques, ainsi que pour la promotion et l'application des règles de conformité, le contrôle et la surveillance, la recherche, la mobilisation des intervenants, la sensibilisation du public et la communication des risques. La future conception du PGPC est abordée en détail dans la section 4.4.1 ci-dessous.

4.2 Pertinence : Harmonisation aux priorités du gouvernement

Les priorités fédérales actuelles, telles qu'exprimées dans le discours du Trône de décembre 2015, dans les budgets fédéraux annuels et dans les récentes lettres de mandat des ministres, sont la protection de l'environnement et le changement climatique, un gouvernement ouvert et transparent, la science et l'innovation, la diversité et l'égalité, y compris l'analyse comparative fondée sur le sexe et le genre plus (ACSG+) et la réconciliation avec les peuples autochtones (ECCC, 2018c; gouvernement du Canada, 2016, 2017, 2018b; Santé Canada, 2018a; Cabinet du premier ministre, 2015, 2017; Bureau du Conseil privé, 2015).

Les activités et les résultats attendus du PGPC concordent raisonnablement avec ces priorités, même si des améliorations sont encore possibles. L'approche prévue par le gouvernement du Canada pour répondre aux enjeux soulevés dans le rapport d'ENVI, si elle est mise en œuvre, peut améliorer cette concordance.

• La protection de l'environnement. Compte tenu de son objectif global de contribuer à protéger la santé humaine et l'environnement contre les substances nocives, le PGPC cadre généralement bien avec l'engagement du gouvernement actuel à protéger l'environnement. À l'avenir, accorder une importance accrue à l'évaluation des solutions de remplacement, aux substitutions éclairées et à la prévention de la pollution pourrait permettre une meilleure harmonisation.
• Atténuation et adaptation liées au changement climatique. Actuellement, la lutte au changement climatique n'est pas un objectif du PGPC en soi. Une plus grande attention au changement climatique pourrait être justifiée, car il pourrait faire augmenter l'exposition aux produits chimiques, en particulier dans le Nord du Canada.
• Diversité et égalité, y compris l'ACSG+. L'ACSG+ est intégrée dans une certaine mesure aux fonctions essentielles du PGPC. Santé Canada et ECCC reconnaissent les différences fondées sur le sexe et le genre dans les risques et les résultats pour la santé et utilisent des données scientifiques lorsqu'elles sont disponibles pour examiner les répercussions possibles de l'exposition aux substances nocives sur les populations vulnérables, comme les femmes enceintes, les enfants et les communautés des Premières Nations et les Inuits. En réponse au rapport d'ENVI, le PGPC étudie les moyens de renforcer la prise en compte des populations vulnérables dans les activités de gestion des produits chimiques à l'avenir, ce qui permettrait de mieux intégrer cette priorité au PGPC.
• Réconciliation avec les peuples autochtones. Reconnaissant que les communautés des Premières Nations et les Inuits peuvent être plus vulnérables aux effets possibles de l'exposition à certaines substances nocives, certaines évaluations des risques ont porté précisément sur cette exposition, et on a travaillé à mobiliser les peuples autochtones et élaborer des communications des risques ciblées. Une prise en compte plus systématique des peuples autochtones dans les activités du PGPC, notamment l'évaluation des risques, la gestion des risques, la communication des risques, le suivi et la surveillance, pourrait améliorer l'harmonisation.
• Gouvernement ouvert et transparent. Le rapport d'ENVI présente plusieurs recommandations visant à accroître et à consolider les obligations et les droits sur transparence, la participation du public, la responsabilisation et les consultations qui concernent directement le PGPC. Les experts ont déterminé qu'il fallait accroître la transparence relativement aux données, aux méthodes et aux modèles utilisés dans les évaluations des risques. Par exemple, ils ne savaient pas si la littérature scientifique examinée par les pairs était prise en compte dans les évaluations des risques.
• Sciences et innovation. Le PGPC est un programme scientifique qui génère et utilise de nouvelles données probantes, méthodes et outils scientifiques pour informer et effectuer ses activités. Selon les experts, le programme pourrait tirer profit des installations et de l'équipement avancés de l'universitaire en collaborant davantage avec les chercheurs.

En plus de déterminer si le PGPC tient compte des priorités fédérales actuelles, l'évaluation a aussi porté sur l'harmonisation du programme avec les responsabilités fondamentales et les résultats prévus de Santé Canada et d'ECCC, et la conclusion était positive (ECCC, 2018c; Santé Canada, 2018a). Par exemple, comme composante du programme Gestion des substances et des déchets d'ECCC, le PGPC est conforme aux principales responsabilités de ce ministère en matière de prévention et de gestion de la pollution et la soutient, en plus de contribuer au résultat prévu suivant : « l'environnement canadien est protégé des substances nocives ». De même, comme composante du programme Incidences des produits chimiques sur la santé de Santé Canada, le PGPC est conforme aux principales responsabilités de ce ministère en matière de protection et de promotion de la santé et la soutient, en plus de contribuer au résultat prévu suivant : « les Canadiens sont protégés contre les produits et substances commerciaux et de consommation dangereux ».

4.3 Pertinence : Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement

Les activités de Santé Canada et d'ECCC dans le cadre du PGPC sont compatibles avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, et rien n'a changé à cet égard depuis la dernière évaluation. Aux termes de la LCPE, Santé Canada et ECCC sont obligés d'évaluer et de gérer les risques que présentent les substances chimiques et les organismes pour l'environnement et la santé humaine. De plus, Santé Canada a la responsabilité de réduire au minimum les risques que posent les substances chimiques et les organismes pour la santé humaine en vertu de plusieurs lois relevant de son autorité, notamment la LAD, la LPA, la LCSPC et la Loi sur les agents pathogènes humains et les toxines. De même, ECCC a des responsabilités importantes en vertu de la LP. Les rôles et les responsabilités de Santé Canada et d'ECCC dans le cadre du PGPC sont également conformes à leurs pouvoirs, devoirs et fonctions, tels qu'ils sont énoncés dans la Loi sur le ministère de la Santé (gouvernement du Canada, 1996) et la Loi sur le ministère de l'Environnement (gouvernement du Canada, 1985), respectivement.

En plus du PGPC, le gouvernement du Canada s'occupe des questions liées à la gestion des produits chimiques dans le cadre de plusieurs programmes et activités complémentaires. Ces programmes comprennent l'Initiative horizontale : Lutte contre la pollution atmosphérique, qui vise à améliorer la qualité de l'air et la santé au Canada et à donner aux Canadiens les outils nécessaires pour prendre des décisions éclairées afin de réduire leur exposition aux polluants de l'air intérieur et extérieur, du Plan d'action sur les sites contaminés fédéraux, qui vise à réduire les risques pour l'environnement et la santé humaine liés aux sites contaminés fédéraux connus, ainsi que de plusieurs programmes connexes mis en œuvre par la Division de la santé environnementale et publique de Services aux Autochtones Canada (SAC).

Les gouvernements provinciaux et territoriaux ont également un rôle à jouer dans la gestion des produits chimiques. Leur rôle consiste notamment à assurer la santé et la sécurité au travail, à veiller à la salubrité de l'eau potable publique, à réglementer les industries qui produisent et utilisent des substances chimiques et à contrôler les rejets d'effluents et d'émissions qui y sont associés. Le gouvernement du Canada collabore avec d'autres ordres de gouvernement, y compris les provinces et les territoires, dans plusieurs domaines liés à la gestion des produits chimiques, y compris la gestion des eaux usées. Les règlements fédéraux qui régissent les rejets dans l'eau sont le Règlement sur les effluents des mines de métaux et des mines de diamants, le Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers et le Règlement sur les effluents des systèmes d'assainissement d'eaux usées.

De plus, Santé Canada collabore avec les gouvernements provinciaux et territoriaux afin d'élaborer les Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada (RQEPC), qui sont utilisées par toutes les administrations pour établir leurs propres exigences réglementaires sur la qualité de l'eau potable. ECCC travaille avec les gouvernements provinciaux et territoriaux par l'intermédiaire du Conseil canadien des ministres de l'Environnement pour élaborer les Recommandations canadiennes pour la qualité de l'environnement (RCQE), qui sont utilisées sur une base volontaire par tous les gouvernements pour mieux gérer la qualité des eaux de surface. ECCC élabore également les Recommandations fédérales pour la qualité de l'environnement (RFQE) pour répondre aux obligations fédérales relatives à la surveillance de la qualité des eaux de surface et à la mesure du rendement de la gestion des risques. Enfin, comme nous l'avons déjà indiqué, les partenaires du PGPC ont récemment commencé à chercher des moyens de renforcer la collaboration avec les autorités de réglementation provinciales et territoriales sur l'exposition professionnelle aux produits chimiques. Les informateurs clés représentant tous les groupes considèrent généralement que les autres programmes complètent plutôt que chevauchent le PGPC, précisant qu'ils n'ont pas la même mission, orientation, capacités d'importance, ni la même motivation à participer aux activités de gestion des produits chimiques que le PGPC. Pour ces raisons, les informateurs clés ont convenu que les risques pour l'environnement et la santé humaine ne seraient pas traités de manière adéquate en l'absence du PGPC.

4.4 Rendement : Efficience

4.4.1 Mise en œuvre, exécution et conception future du programme

Évaluation des risques

Au 30 septembre 2018, le PGPC avait traité 81 % des 4 363 substances existantes prioritaires identifiées à la suite de la catégorisation, laissant les 19 % restants pour les deux dernières années et demie du programme. Bien que le PGPC n'atteigne peut-être pas entièrement l'objectif de 2020 du gouvernement du Canada, les progrès qu'il a réalisés en vue d'atteindre cet objectif ont été largement reconnus par les informateurs clés comme un accomplissement important. De nombreux informateurs clés de l'industrie, internationaux et externes ont comparé favorablement le rythme et le volume des travaux d'évaluation du PGPC à ceux des organismes de réglementation des produits chimiques ailleurs dans le monde.

Depuis sa création, dans le cadre de sa fonction d'évaluation des risques, le PGPC a également :

• évalué 195 substances supplémentaires jugées prioritaires lors de processus distincts, ainsi que 5 353 déclarations de substances nouvelles;
• priorisé les substances figurant sur la Liste révisée des substances commercialisées (LRSC) et cerné 25 % d'entre elles qui méritent une évaluation plus approfondie;
• réalisé des évaluations et des réévaluations d'ingrédients alimentaires, dont des arômes, des additifs alimentaires, des contaminants, des matériaux d'emballage et des additifs indirects;
• réalisé environ 200 réévaluations et examens spéciaux d'anciens pesticides;
• contribué à des évaluations des risques liés aux substances présentes dans des produits de consommation et des cosmétiques ou les a complétés, effectué plus de 2 500 recherches de déclarations de cosmétiques afin fournir des renseignements pour les estimations d'exposition, et analysé des substances prioritaires présents dans certains produits de consommation et cosmétiques, en plus d'élaborer et de perfectionner des méthodes d'analyse en laboratoire.

Par ailleurs, les partenaires du programme ont collaboré avec l'Environmental Protection Agency des États-Unis (EPA - É.-U.) dans le cadre du Conseil de coopération en matière de réglementation afin d'élaborer un cadre de collaboration pour les évaluations des substances et les exigences réglementaires communes de déclaration pour les nouvelles utilisations de produits chimiques. Ce cadre a été pris en compte lors de l'élaboration d'un projet de règlement visant à modifier le Règlement sur les aliments et drogues pour l'évaluation des risques environnementaux des substances réglementées en vertu de la LAD, qui harmonisera l'approche du Canada à celle des États-Unis et de l'UE.

Des informateurs clés internes et externes, ainsi que des experts, ont souligné le besoin d'avoir une fonction d'évaluation des risques rigoureuse. Environ 4 300 substances avaient été désignées comme prioritaires pour l'évaluation des risques, d'après un examen des données accessibles sur 23 000 substances utilisées dans le commerce au Canada entre le 1^er janvier 1984 et le 31 décembre 1986. Toutefois, la compréhension des produits chimiques a dépassé ces critères initiaux pour englober d'autres considérations, et les habitudes d'utilisation et les types d'expositions continuent d'évoluer. Même si l'on complète l'évaluation des risques des 4 300 substances recensées, cela ne signifie pas que les travaux d'évaluation des risques liés aux produits chimiques existants sont terminés.

De plus, le domaine d'évaluation des risques ne cesse de croître en raison de l'augmentation rapide du nombre de nouvelles substances ainsi que de l'information scientifique nouvelle et émergente sur les substances existantes. À cette fin, en 2014, le PGPC a publié le processus de détermination des priorités en matière d'évaluation des risques (DPMER), qui définit un processus de collecte, de synthèse et d'analyse systématique des nouveaux renseignements pour déterminer les mesures appropriées pour les substances pour lesquelles on avait de la nouvelle information (Santé Canada, 2017b). La DPMER a été élaborée pour répondre à un besoin d'un processus officiel permettant de déterminer quelles substances devraient être ajoutées aux plans de travail à long terme du PGPC, selon les nouvelles données accessibles. Les représentants du programme ont constaté que 14 groupes de priorités, représentant environ 1 100 substances, ont été recensés à ce jour en vue des travaux de formulation à venir de problèmes et d'évaluation des risques, dans le cadre du processus du DPMER.

Les informateurs clés internes ont vu qu'un certain nombre de domaines d'évaluation des risques nécessitaient encore des travaux et demandaient donc aussi une fonction permanente d'évaluation des risques. Quelques exemples sont l'évaluation des risques des nanomatériaux, la mise à jour de l'inventaire à l'appui de ces travaux, l'évaluation des risques détaillée pour environ 800 substances figurant sur la LRSC, ainsi que l'évaluation des risques des produits pharmaceutiques et des substances chimiques de composition inconnue ou variable, des produits de réaction complexes et des matériaux biologiques.

Les informateurs clés internes et externes ont convenu qu'un futur PGPC devrait continuer à effectuer des travaux d'évaluation des risques, mais ils étaient aussi généralement d'accord sur la nécessité d'intensifier d'autres activités du PGPC; notamment, la gestion des risques (y compris la mesure de l'efficacité des stratégies et des instruments de gestion des risques), la promotion de la conformité et l'application de la loi, le suivi et la surveillance, la recherche, ainsi que la sensibilisation du public et la communication des risques.

Gestion du risque

Au 30 septembre 2018, 156 instruments de gestion des risques avaient été proposés, étaient en cours d'élaboration ou avaient été finalisés pour les substances existantes jugées toxiques dans la LCPE, qu'elles aient été évaluées dans le cadre du PGPC ou non. Les représentants du programme ont indiqué que, même si le programme avait tenu compte du nombre d'instruments de gestion des risques en place à l'époque, il n'y avait pas toujours de corrélation directe avec les substances évaluées dans le cadre du PGPC, étant donné que les instruments de gestion des risques ciblent des substances et des groupes de substances, et que ces instruments sont continuellement évalués et mis à jour en fonction des besoins. À titre d'exemple, ils ont expliqué que la méthode d'évaluation et de gestion avait permis de définir un certain nombre de substances pour lesquelles une évaluation officielle n'était pas nécessaire, car ces substances étaient déjà visées par les mesures de gestion des risques existantes. Ainsi, le programme n'a donc pas été capable de rendre compte du nombre de mesures de gestion des risques créée précisément en lien avec les 4 363 substances prioritaires existantes. Le cadre de choix d'instruments d'ECCC, y compris l'approche de la « loi la plus indiquée », a continué d'être utilisé pour choisir les instruments de gestion des risques appropriés. L'utilisation d'instruments autres que la LCPE a légèrement augmenté au fil du temps, et ceux-ci représentent désormais 25 % de toutes les mesures de gestion des risques utilisées dans le cadre du PGPC. Dans l'ensemble, la proportion de mesures réglementaires (52 %) est légèrement supérieure à celle des mesures non réglementaires (48 %); les instruments adoptés en vertu de la LCPE et d'autres lois sont pris en compte.

Depuis la création du PGPC, dans le cadre des activités de gestion des risques, les partenaires du programme ont également pris les mesures suivantes :

• adoption de 263 mesures de gestion des risques pour les nouvelles substances, principalement les dispositions relatives aux nouvelles activités (NAc) de la LCPE;
• examen des initiatives non réglementaires (INR) pour les substances réglementées par la LAD, dont les résultats devraient servir à l'élaboration d'une stratégie pharmaceutique;
• modification ou ajout de 27 entrées dans la Liste critique des ingrédients cosmétiques en réponse à des préoccupations en matière de santé évaluées dans le cadre du PGPC^{Note de bas de page 3};
• publication des FEQG pour 12 substances ou groupes, travaux en cours pour huit autres substances ainsi que plus de 40 recommandations et documents d'orientation pour la qualité de l'eau potable au Canada.

Les informateurs clés internes et externes ont relevé plusieurs préoccupations liées à la gestion des risques. Les représentants du programme ont mentionné l'insuffisance des données à l'appui de la gestion des risques, les retards par rapport aux échéanciers et les ressources inadéquates, comme le manque de personnel hautement qualifié pour mener ces activités. Précisons que la gestion des risques nécessite souvent des données plus détaillées que celles recueillies dans le cadre d'une évaluation des risques, ce qui oblige le personnel responsable de la gestion des risques à collecter d'autres données une fois les évaluations sont terminées. Par exemple, on pourrait avoir besoin d'information supplémentaire sur la formulation de certains produits, les procédés de fabrication ou les substituts. Ce type d'information permet de cibler et de préciser la mesure définitive de gestion des risques.

Les informateurs clés de l'industrie ont eu de bons mots pour l'approche « flexible » du PGPC en matière de gestion des risques, mais ont également exprimé des inquiétudes quant aux « séparations » possibles entre l'évaluation et la gestion des risques, suggérant que certaines mesures de gestion des risques ne traitent pas les bons risques, traitent seulement une partie des risques ou interdisent des substances qui ne sont plus utilisées. De même, certains informateurs clés et experts externes ont également remis en question l'approche du PGPC en matière de gestion des risques. Toutefois, ils s'inquiètent du fait qu'à ce jour on ait consacré moins d'efforts à la gestion des risques qu'à l'évaluation des risques, raison pour laquelle des sources d'exposition importantes restent négligées; une façon de faire jugée inadéquate, de façade ou manquant de rigueur. Ces participants à l'évaluation ont encouragé le PGPC à adopter une approche de la gestion des risques plus rigoureuse à l'avenir.

Les informateurs clés internes et externes ainsi que les experts se sont montrés très favorables à ce qu'on intensifie les efforts en gestion des risques à l'avenir, notamment pour mesurer l'efficacité des instruments de gestion des risques, d'autant plus que le nombre de substances toxiques nécessitant une gestion des risques continue d'augmenter en raison des travaux d'évaluation des risques achevés et en cours.

Promotion de la conformité et application de la loi

Au cours de la période visée par cette évaluation (2014-2015 à 2018-2019), les activités de promotion de la conformité d'ECCC ont ciblé des petites et moyennes entreprises géographiquement dispersées et difficilement accessibles, des peuples autochtones, ainsi que des ministères fédéraux. ECCC a également mené plus de 9 400 inspections relatives aux règlements de la LCPE utilisés dans le PGPC, dont plus de 90 % visaient cinq règlements^{Note de bas de page 4}. Les voici :

• le Règlement sur le tétrachloroéthylène (utilisation pour le nettoyage à sec et rapports);
• le Règlement sur les BPC;
• le Règlement sur les systèmes de stockage de produits pétroliers et de produits apparentés
• le Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses;
• le Règlement sur les urgences environnementales.

ECCC a également pris 10 781 mesures d'application de la loi, principalement sous la forme d'avertissements écrits (77 %)^{Note de bas de page 5}. De plus, le Programme de la sécurité des produits de consommation de Santé Canada a effectué 634 inspections liées au PGPC dans le cadre de 16 projets cycliques d'application de la loi pour les produits de consommation et les cosmétiques, a recueilli et analysé 1 718 échantillons liés au PGPC et a mis en œuvre 59 mesures d'application de la loi pour des cas de non-conformité.

Certains informateurs clés internes et externes ont fait part de leurs préoccupations quant aux activités d'application de la loi menées dans le cadre du PGPC qui ont été jusqu'à présent insuffisantes pour comprendre les niveaux de conformité ou déterminer à quel point les mesures de gestion des risques ont été efficaces.

L'approche de l'ECCC pour faire appliquer les règlements sur les substances toxiques en vertu de la LCPE a été examinée par la commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) dans son rapport sur les substances toxiques de l'automne 2018 (CEDD, 2018). La CEDD a observé qu'ECCC ne fondait pas, dans la plupart des cas, ses priorités en matière d'application de la loi sur les risques pour la santé humaine et l'environnement, mais « établissaient plutôt des priorités dans les activités d'application de la loi principalement selon le risque de non-conformité des entreprises ». La CEDD a recommandé qu'ECCC tienne compte des risques pour la santé humaine et l'environnement lors de l'établissement des priorités de leurs activités d'application. En réponse aux recommandations de la CEDD, ECCC élabore un cadre de gestion du risque pour définir les priorités en matière d'application de la loi en fonction du risque le plus élevé de non-conformité causant le plus grand préjudice à la santé humaine ou à l'environnement.

Comme pour la gestion des risques, les informateurs clés internes et externes ont convenu qu'il est nécessaire d'intensifier les efforts de promotion de la conformité et d'application de la loi dans un futur programme de gestion des produits chimiques, car le nombre de substances toxiques et le nombre d'instruments de gestion des risques ne cessent d'augmenter.

Recherche et processus de suivi et de surveillance

Plusieurs centaines de projets de recherche ont été menés, et diverses initiatives de suivi et de surveillance ont été mises en place depuis la création du PGPC. Pour la période visée par l'évaluation, les priorités étaient, entre autres, les expositions, la toxicité, l'élaboration de méthodes et d'outils ainsi que les nanomatériaux.

Dans le cadre des processus de suivi et de surveillance, les partenaires du PGPC recueillent de l'information commerciale par moyen d'initiatives de collecte d'information à caractère obligatoire et volontaire. Cette information sert à guider l'établissement des priorités, l'évaluation des risques et la gestion des risques.

Voici certaines grandes initiatives de suivi et de surveillance :

• l'Enquête canadienne sur les mesures de la santé (ECMS), en collaboration avec Statistique Canada;
• l'Étude mère-enfant sur les composés chimiques de l'environnement (étude MIREC);
• le Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord (PLCN);
• l'Étude canadienne sur l'alimentation totale et des enquêtes alimentaires ciblées;
• le Fonds pour le contrôle et la surveillance du PGPC de Santé Canada;
• le Programme de surveillance environnementale d'ECCC associé au PGPC;
• l'Inventaire national des rejets de polluants.

Les résultats et les données issus de la recherche, ainsi que des activités de suivi et de surveillance servent à guider les activités du PGPC, à l'interne, et sont diffusés à l'externe. Par exemple, les données générées par ces activités ont servi à guider les évaluations et la gestion des risques pour le triclosan, les phtalates, le manganèse, le sélénium, les substances perfluoroalkylées, les pyréthroïdes, le strontium, la chlorhexidine, le cobalt, les thiocarbamates et les nanomatériaux, entre autres.

Les lacunes notables en matière de biosurveillance à l'heure actuelle concernent les Canadiens vivant dans les territoires, à l'exception des populations participant aux projets du Programme de lutte contre la contamination dans le Nord (PLCN), et les Premières Nations vivant dans les réserves, qui ne sont pas incluses dans l'ECMS. La décision des Premières Nations de ne pas participer à l'ECMS aurait été influencée par le conflit perçu entre les règles de conservation des données et les exigences en matière de confidentialité de la Loi sur la statistique et les principes Propriété, Contrôle, Accès et Possession (PCAP^MD) qui s'appliquent à l'information issue de la recherche sur les Premières Nations, recueillie avec l'aide de celles-ci et que leurs membres et organismes de défense des droits approuvent. Les personnes interrogées et les experts ont souligné la nécessité de mettre en place un programme permanent de biosurveillance humaine pour les Premières Nations vivant dans les réserves, similaire à l'ECMS.

De manière plus générale, les informateurs clés et les experts ont convenu qu'une fonction de suivi et de surveillance renforcée serait essentielle pour comprendre l'exposition et évaluer l'efficacité de la gestion des risques, étant donné que le nombre de nouvelles substances et le nombre de substances dont le risque est géré continuent d'augmenter. Certains ont tenu à souligner l'importance du suivi et de la surveillance dans le contexte du changement climatique, qui peut modifier considérablement les profils d'exposition.

Mobilisation des intervenants et communication des risques

Depuis la création du PGPC, la mobilisation des intervenants s'est faite par l'entremise de divers groupes de travail, comités et autres mécanismes officiels. En voici certains :

• des groupes réservés à l'industrie, tels que le Groupe de coordination de l'industrie pour la LCPE et le groupe de travail industriel-gouvernemental sur la biotechnologie;
• des groupes multipartites, tels que le Comité scientifique du PGPC et le Conseil consultatif des intervenants (CCI) du PGPC;
• des contrats de capacité conclus avec l'Assemblée des Premières Nations (APN), l'Inuit Tapiriit Kanatami (ITK), l'Association pulmonaire du Nouveau-Brunswick et le Réseau canadien pour la santé humaine et l'environnement;
• deux ateliers multilatéraux par an;
• des engagements et des consultations multilatéraux et bilatéraux en cours avec l'industrie et des ONG (en personne, par téléconférence et en ligne);
• des périodes de consultation publique sur des projets d'évaluation des risques, des documents de consultation et des documents de gestion des risques.

Dans l'ensemble, l'industrie et les informateurs clés externes, y compris les ONG, considèrent la fonction de mobilisation des intervenants du PGPC comme un point fort important du programme, et presque tous ont convenu qu'elle devrait se poursuivre à l'avenir ^{Note de bas de page 6}. De plus, la plupart des participants ont convenu que la communication et la collaboration devraient être consolidées, tant avec les partenaires et les intervenants nationaux qu'avec les partenaires et les intervenants internationaux, notamment les agences de réglementation et les organisations internationales, comme l'OCDE, dans le cadre d'un futur programme de gestion des produits chimiques.

Les informateurs clés de l'industrie sont généralement satisfaits des mécanismes de mobilisation en place, mais ceux qui représentent les ONG ont cerné plusieurs lacunes. Celles-ci ont compris une influence disproportionnée perçue de l'industrie sur le programme, la composition relativement figée du CCI depuis sa création et l'éventail d'intervenants limité au sein du CCI, particulièrement parce que les principales associations professionnelles de santé et de santé publique sont peu représentées.

L'analyse de la composition du CCI du PGPC1 au PGPC3 révèle ce qui suit :

• En tout, 35 organisations ont été membres du CCI depuis le PGPC1. Parmi elles, 14 (40 %) ont représenté l'industrie. Parmi les membres du CCI, on compte également sept ONG liées à la santé (20 %), quatre ONG environnementales (11 %), quatre autres types d'ONG, telles que des organisations de consommateurs (11 %), quatre organisations autochtones (11 %) et deux organisations syndicales (6 %).
• Sept des 35 organisations (20 %) font partie du CCI depuis le PGPC1, aucune n'étant liée à la santé. Ces membres de longue date du CCI sont l'APN, l'ITK, l'Association canadienne de l'industrie chimique (anciennement l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques), l'Association canadienne des produits de consommation spécialisés, le Groupe de coordination de l'industrie pour la LCPE, Environmental Defence et l'Association canadienne du droit de l'environnement. En outre, 17 des 35 organisations (49 %) ont fait partie du CCI dans au moins deux phases, dont trois sont liées à la santé : l'Institut canadien de la santé infantile, Chemical Sensitivities Manitoba et la Société canadienne de pédiatrie.
• Dans le PGPC3, 11 nouveaux membres se sont ajoutés au CCI, dont deux organisations liées à la santé, le Réseau national pour l'environnement et la santé des femmes et l'Association pulmonaire du Nouveau-Brunswick, ainsi que cinq nouveaux groupes industriels et quatre autres organisations. À l'époque du PGPC3, la seule organisation de professionnels de la santé membre du CCI était la Société canadienne de pédiatrie.

L'annexe 5 contient des renseignements détaillés sur les membres. Dans l'ensemble, on voit bien que la composition du CCI a été renouvelée dans une certaine mesure au cours du PGPC, mais il est également clair que la représentation des principales organisations professionnelles de la santé et de la santé publique a été relativement limitée. À l'avenir, il sera possible de diversifier et d'élargir l'éventail des organisations d'intervenants actives au sein du CCI.

En ce qui concerne la communication des risques, Santé Canada a transmis de l'information concernant les effets sur la santé des substances chimiques préoccupantes de diverses façons : sous forme imprimée, en ligne sur les sites Web canada.ca (« Substances chimiques ») et canada.ca/fr/services/sante, lors de salons professionnels pour les consommateurs et l'industrie, au moyen de la diffusion dans les médias sociaux et les médias, ainsi que par l'entremise de 147 séances de l'atelier sur la gestion intégrée des risques à la santé liés aux substances chimiques (AGIR) offertes partout au Canada, touchant plus de 3 000 personnes, dont des employés de Santé Canada et de l'Agence de la santé publique du Canada, des éducateurs de la petite enfance et des étudiants, des professionnels de la santé et des étudiants, des personnes âgées, des communautés des Premières Nations, des immigrants, des employés municipaux et des parents. Depuis la dernière évaluation, Santé Canada et ECCC ont commencé à publier des résumés en langage clair et simple sur les substances les plus connues du PGPC, à l'intention d'un public de non-initiés (population générale). De plus, le document de synthèse public est devenu une fiche d'information dont la langue et le contenu ont été améliorés, et des feuillets d'information sur l'évaluation des risques ont également été élaborés.

En réponse à de nombreux facteurs de changement, y compris les constatations de l'évaluation précédente ayant déterminé que la communication des risques est une faiblesse du PGPC, le programme a élaboré une approche mise à jour pour la sensibilisation du public et la communication des risques, comme l'indique la stratégie 2015-2021 de sensibilisation du public à la santé environnementale. Cette stratégie a guidé les récents efforts de sensibilisation et fournit un cadre pour la communication des risques après 2020. La campagne Maison saine, lancée en décembre 2018, comprend une série de nouvelles activités et de messages visant à encourager les Canadiens à prendre des mesures pour se protéger contre les risques liés aux substances préoccupantes. Cette campagne s'adresse d'abord aux parents de jeunes enfants âgés de 0 à 6 ans, mais également à d'autres populations vulnérables, et elle peut être étendue au fil du temps. Plus récemment, ECCC et Santé Canada se sont engagés à élaborer une approche de communication collaborative pour mieux informer le public sur les risques liés aux produits chimiques, en réponse aux conclusions et aux recommandations du rapport de la CEDD sur les substances toxiques de l'automne 2018^{Note de bas de page 7}.

La plupart des informateurs clés internes et externes, ainsi que les experts ont convenu que la communication des risques est aujourd'hui un volet important du PGPC. La mise en place de communications plus ciblées destinées à certains publics, l'exploitation des réseaux et des capacités de communication existants (par exemple, ceux du PLCN pour diffuser de l'information aux Canadiens dans le Nord) et l'établissement de partenariats plus étendus avec des organisations de la société civile pour concevoir et mettre en place des communications sur les risques font partie des suggestions visant à améliorer la communication des risques. La campagne de sensibilisation du public entrepris par le Programme national sur le radon de Santé Canada, en collaboration avec des ONG, a permis de diffuser des messages cohérents au public et a été citée comme un modèle de réussite.

Autres aspects de la conception du programme

Les informateurs clés internes et externes, ainsi que les experts, ont souligné qu'un futur programme fédéral de gestion des produits chimiques devrait continuer à suivre les progrès scientifiques et les nouveaux enjeux. Beaucoup ont souligné la nécessité d'aborder des questions telles que les PSE, les populations vulnérables, l'exposition professionnelle, l'exposition et les effets cumulés et les substitutions regrettables, entre autres. Ces questions sont traitées en détail dans la littérature et font actuellement l'objet d'une attention particulière de la part des organismes de réglementation du monde entier^{Note de bas de page 8}. Comme nous l'avons déjà indiqué, bon nombre de ces questions ont fait l'objet de recommandations dans l'examen parlementaire de la LCPE, et le programme étudie déjà la manière dont elles pourraient être traitées dans un futur programme de gestion des produits chimiques (voir l'annexe 5 pour de plus amples renseignements).

Les informateurs clés n'étaient pas tous d'accord sur le futur cadre général ou les objectifs du PGPC, certains préconisant une approche fondée sur les dangers plutôt que l'approche actuelle du PGPC axée sur les risques. La plupart des experts ont soutenu l'approche fondée sur le risque, en raison qu'elle est plus justifiable scientifiquement et plus conforme à l'approche adoptée par d'autres juridictions, à l'exception de l'UE, en plus d'être l'approche requise par la législation actuelle. Un autre avantage perçu était que cette approche permet aux régulateurs de concentrer des ressources limitées sur les domaines présentant les risques les plus élevés.

D'autre part, les experts ont également reconnu les lacunes de l'approche fondée sur les risques, notamment la nécessité de continuellement mettre à jour les évaluations des risques en fonction de nouvelles données sur l'exposition, ainsi que le manque généralisé de données sur les dangers et l'exposition pour informer les évaluations des risques. De même, bien que quelques informateurs clés internationaux aient émis des commentaires positifs sur l'approche canadienne de gestion des produits chimiques fondée sur le risque, en faisant remarquer qu'elle est similaire à celle adoptée par l'OMS, on a aussi mentionné que l'approche fondée sur le risque est associée à des exigences plus importantes en matière de données à l'appui d'une prise de décision efficace, ce qui peut être difficile lorsque les données présentent des lacunes importantes.

Les experts ont estimé que les approches fondées sur les dangers et les risques pouvaient et devaient coexister de manière complémentaire dans le cadre d'un futur programme fédéral de gestion des produits chimiques. Les évaluations de groupe de substances structurellement similaires (comme cela a été fait, par exemple, pour les phtalates), afin d'aider à prévenir des substitutions regrettables, et les incitations à utiliser des substances moins dangereuses, mais semblables sur le plan fonctionnel (c.-à-d., une substitution éclairée) font partie des propositions formulées. Dans l'ensemble, les experts ont souligné l'importance d'élaborer une approche basée sur les risques qui est également préventive, mentionnant que la prévention est un principe essentiel de la LCPE.

4.4.2 Efficacité et utilisation des ressources

Efficacité

Pendant la période visée par cette évaluation, les partenaires du PGPC ont pris de nombreuses mesures pour améliorer l'efficacité des processus et de la mise en œuvre du programme. Par exemple, en réponse à une recommandation issue de l'évaluation précédente, les partenaires du PGPC ont mis en œuvre un processus LEAN, qui a mené à un processus d'approbation simplifié pour les modalités réglementaires. Selon les informateurs clés internes, cela a permis de réduire les délais d'approbation, bien que certains aient indiqué que le processus est encore assez complexe. L'ampleur de l'amélioration n'a pas été quantifiée.

Les partenaires du PGPC ont également introduit de nombreuses mesures pour répondre aux besoins en données et accroître l'efficacité des évaluations des risques, afin d'atteindre l'objectif de 2020. Voici certaines de ces mesures :

• élaborer une boîte à outils sur l'évaluation des risques qui définit une approche progressive de l'évaluation des risques;
• créer le groupe directeur du Comité des besoins en données du PGPC au sein de Santé Canada pour mettre en place un processus de gouvernance de l'analyse et de la recherche ciblées afin de répondre aux besoins immédiats en matière d'évaluation des risques;
• adopter les caractérisations des dangers existantes de partenaires internationaux, lorsqu'elles sont accessibles, en y ajoutant des scénarios d'exposition canadiens;
• examiner de nouvelles méthodologies d'établissement des priorités et d'évaluation des risques pour les produits chimiques sur lesquels on a peu de données, en recourant à des analyses in vitro;
• utiliser des approches telles que les évaluations rapides, la classification des risques écologiques des substances organiques et inorganiques, ainsi que l'application de documents sur l'approche scientifique pour intégrer efficacement l'évaluation sanitaire et écologique.

Les informateurs clés internes ont souligné que le programme avait réussi à gagner en efficacité et à répondre aux besoins en données pour l'évaluation des risques, en particulier pour les substances évaluées pendant la troisième phase du PGPC sur lesquelles on manque de données, mais ils ont également indiqué qu'il restait souvent des lacunes en matière d'information. Il s'agit notamment de lacunes dans les données obtenues auprès de l'industrie, du manque d'information sur les substances présentes dans les produits tout au long de la chaîne d'approvisionnement et des données insuffisantes sur les dangers et l'exposition.

Les partenaires du PGPC ont également pris les mesures suivantes :

• adopter un ensemble de logiciels de gestion de l'information afin d'améliorer l'efficacité des examens, la communication de l'information et l'accès à l'information au sein de Santé Canada et d'ECCC et entre les deux ministères;
• améliorer la communication et la coordination;
• élaborer divers cadres, politiques, procédures opérationnelles normalisées et normes de service; par exemple, la mise en œuvre de mesures d'efficacité pour l'examen préliminaire des déclarations relatives aux cosmétiques, qui aurait permis de réduire de 66 % le temps nécessaire à ces examens.

Certains informateurs clés internes ont souligné les efforts déployés par le programme pour déterminer et prévoir de manière proactive des nouveautés futures, par exemple en recueillant des données sur les substances susceptibles d'être évaluées à l'avenir.

Utilisation et adéquation des ressources

Dans l'ensemble, les partenaires du PGPC ont dépensé 97 % des ressources (financement temporaire) prévues de 2014-2015 à 2017-2018, comme le montre le tableau 3. Santé Canada a dépensé 98 % de l'ensemble des fonds prévus, mais a fortement sous-utilisé son budget de mobilisation des intervenants et de communication des risques (73 %), bien que la valeur absolue en dollars était faible (3,2 millions de dollars), et a sous-utilisé légèrement les fonds prévus pour l'évaluation et la gestion des risques. À l'inverse, ce ministère a dépassé son budget de recherche de 19 % (9,9 millions de dollars). Santé Canada n'a pas expliqué ces écarts.

ECCC a dépensé 95 % des fonds prévus. On constate qu'ECCC a sous-utilisé les fonds réservés au suivi et à la surveillance, utilisant 73 % du budget; toutefois, la valeur absolue en dollars était faible (5,3 millions de dollars des fonds non dépensés). Le domaine affichant le dépassement des dépenses le plus élevé est celui de la recherche, dans lequel le ministère a dépensé 55 % de plus que prévu. Là encore, la valeur monétaire en question était faible (environ 4 millions de dollars de dépassement). Les dépenses d'ECCC ont été proches de ce qui était prévu pour l'évaluation des risques et pour la promotion et l'application de la conformité. Les représentants de la Direction générale de l'application de la loi ont indiqué que la Direction générale a utilisé des fonds provenant des services votés pour compléter le financement du PGPC pour les activités d'application nécessaires, estimant que 737 000 dollars de son budget de financement général ont été utilisés sur une période de cinq ans pour les coûts liés à la mise en œuvre du PGPC. Les représentants d'ECCC ont indiqué que le ministère a utilisé des fonds provenant des services votés pour soutenir d'autres activités du PGPC. Lors des entrevues, certains représentants d'ECCC et de Santé Canada ont laissé entendre que les ressources consacrées aux activités d'ECCC dans le cadre du PGPC pourraient être actuellement insuffisantes, notamment pour la promotion de la conformité et l'application des lois. Toutefois, ce point de vue n'était pas unanime parmi les représentants du programme.

4.5 Rendement - Atteinte des résultats

4.5.1 Consultation et utilisation de l'information sur les substances préoccupantes

Comme c'était également le cas lors de la dernière évaluation, on en sait peu sur l'accès à l'information du PGPC et son utilité pour les Canadiens et les groupes d'intervenants qui cherchent à éviter ou à réduire au minimum les risques posés par les substances nocives au cours de la période visée par la présente évaluation.

En 2015 et en 2017, en partie pour répondre à la recommandation issue de l'évaluation précédente visant à mieux comprendre les besoins des Canadiens en information, Santé Canada a mené deux sondages qui ont examiné la sensibilisation et la compréhension des Canadiens à l'égard des risques pour la santé liés à l'environnement et leurs besoins en information (TNS Canada, 2016; Ekos Research Associates, 2017). Les deux sondages ont demandé aux répondants dans quelle mesure ils consultent diverses sources lorsqu'ils cherchent de l'information sur les risques qui peuvent être présents dans leur maison. En 2015, 11 % des répondants ont dit que le site Web de Santé Canada est une source d'information sur les risques pour la santé qui peuvent être présents dans leur maison, tandis qu'en 2017, 60 % des répondants ont mentionné le site Web de Santé Canada. Il est difficile d'expliquer cette divergence, d'autant plus que les deux enquêtes ont utilisé des méthodologies semblables et des questions formulées de façon similaire.

L'étude de 2015 a aussi porté sur l'utilisation des produits d'information du PGPC par les répondants et a révélé qu'un cinquième des personnes interrogées avaient utilisé au moins un outil Halte-O-Risques et que la plupart d'entre elles avaient pris des mesures supplémentaires en conséquence; en outre, 4 % des personnes interrogées avaient entendu parler du PGPC. Le sondage de 2017 n'a ni porté sur l'utilisation et l'incidence de Halte-O-Risques ou d'autres produits de communication des risques du PGPC, ni sur la connaissance du PGPC. Toutefois, elle a constaté que les participants faisaient grandement confiance en Santé Canada comme source d'information.

Au-delà de ces deux études, l'information fournie par Santé Canada indique que les récentes activités de sensibilisation et de communication permettent d'atteindre un public. Par exemple, au cours du premier trimestre (de janvier à mars 2019) de la campagne Maison saine, plus de 40 000 visiteurs ont consulté le contenu Web rassemblé dans une page de la campagne. Pendant cette période, les partenaires du programme ont publié du contenu sur Facebook (six messages) et Twitter (26 messages), pour un total de 328 747 impressions (nombre de fois où le contenu a été affiché), ainsi que des messages sur des sujets tels que la sécurité chimique, les moisissures, le monoxyde de carbone et le plomb. Les efforts de promotion ont été accrus par la publication d'une annonce payante dans les médias sociaux concernant « Tenir les produits chimiques sous clé », sur Facebook et Instagram, qui a touché 172 563 utilisateurs uniques, pour un total de 1 429 381 impressions. Les efforts en publicité comprenaient également du marketing sur les moteurs de recherche pour promouvoir la section « Maison saine » du site Canada.ca (Canada.ca/maison-saine - Canada.ca/healthy-home), pour un total de 186 000 impressions et 11 300 clics du 4 au 17 mars. Pendant cette période, les visites sur le Web ont été 12 fois plus nombreuses qu'avant le 4 mars. Enfin, divers documents de sensibilisation et stratégies de mobilisation ont été mis à l'essai lors de 11 événements, notamment des salons pour enfants et personnes âgées, ainsi que des salons de l'habitation, de la fin janvier à mars 2019. Au cours de ces événements pilotes, il y a eu 3 413 interactions, et 3 656 documents ont été distribués.

Il existe également des preuves anecdotiques de changement de comportement au niveau organisationnel à la suite des récentes activités de communication de Santé Canada. Par exemple, à la suite de l'avis de Santé Canada sur l'acide borique, plusieurs organisations ont émis des avertissements sur les risques de l'acide borique dans la fabrication de glu (« slime ») et de matériel de bricolage pour enfants, ont partagé l'avis de Santé Canada et ont affiché des recettes de rechange pour faire de la glu sans acide borique, en mentionnant l'avis du Ministère (Little Bins for Little Hands, 2018; Ontario Midwives, 2016; Today's Parent, 2016, 2017, 2018; Université de Waterloo, 2017). Les représentants de Santé Canada ont indiqué avoir reçu régulièrement des questions du public par correspondance ou lors de salons professionnels, leur demandant comment ils pouvaient réduire les risques, ou pour obtenir de l'information sur les produits chimiques de substitution, après avoir vu les produits de sensibilisation du Ministère.

Enfin, certains éléments indiquent que des intervenants intéressés consultent et utilisent l'information du PGPC. Par exemple :

• La rétroaction des participants aux modules d'apprentissage sur la sensibilisation aux produits chimiques (MASPC) indique qu'une grande majorité de ceux qui ont participé à ces séances et qui ont rempli un sondage sur la satisfaction en 2016-2017 ont déclaré une meilleure compréhension (96 %) et une intention de mettre en pratique l'information (93 %).
• Les autorités territoriales ont utilisé l'information issue du Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord (PLCN) pour élaborer des communications sur les risques et des messages de santé publique sur les risques des contaminants dans le Nord.
• Les provinces et territoires utilisent les Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada (RQEPC) pour établir leurs propres exigences réglementaires sur la qualité de l'eau potable, et les Recommandations canadiennes pour la qualité de l'environnement (RCQE) pour faciliter la gestion de la qualité des eaux de surface.
• De nombreux informateurs clés externes ont indiqué qu'ils utilisent l'information du PGPC pour guider leur participation à la mobilisation des intervenants.

En général, les informateurs clés externes ont convenu que l'information du PGPC est utile aux intervenants qui s'y intéressent vivement et qui sont bien équipés pour la comprendre et l'interpréter, comme les ONG et les membres du CCI, mais elle est moins accessible et utile au grand public. L'information produite par le PGPC est considérée comme trop technique, mal adaptée à certains publics et trop axée sur les réalisations du PGPC, au lieu de porter sur les risques et la manière dont les Canadiens peuvent se protéger ^{Note de bas de page 9}. Par conséquent, les informateurs clés externes pensent que les membres du public ne considéreraient probablement pas le PGPC comme leur « premier choix » pour obtenir de l'information sur les substances chimiques, et ont suggéré que beaucoup d'entre eux ne sont probablement même pas au courant de ces ressources. Comme décrit précédemment, le PGPC a élaboré une nouvelle approche en matière de sensibilisation du public et de communication des risques qui vise à remédier à certaines des faiblesses perçues. À l'avenir, l'évaluation du succès de la nouvelle stratégie devra reposer sur une approche rigoureuse qui permettra de mesurer l'efficacité des activités de sensibilisation du public et de communication des risques du programme, notamment des sondages menés périodiquement auprès de membres du grand public et de groupes ciblés pour déterminer s'ils connaissent l'existence des renseignements du PGPC et les utilise.

4.5.2 Conformité aux mesures de gestion des risques

Les résultats du sondage de l'industrie sur le PGPC indiquent que la sensibilisation et la compréhension de l'industrie à l'égard des mesures de gestion des risques se sont améliorées depuis la dernière évaluation, bien que les résultats ne soient pas représentatifs de tous les industries et secteurs réglementés. Parmi les répondants à l'enquête qui ont déclaré que des mesures de gestion des risques mises en œuvre dans le cadre du PGPC s'appliquent à eux, 76 % ont convenu qu'ils ont une bonne compréhension de ces mesures, contre 58 % en 2014. En outre, 86 % d'entre eux comprennent les mesures qu'ils doivent prendre pour se conformer à la loi, contre 62 % en 2014. En théorie, une meilleure compréhension par l'industrie des mesures de gestion des risques et des mesures nécessaires devrait à terme contribuer à une meilleure conformité à la loi.

Quelques renseignements sur la conformité sont disponibles concernant les instruments de la LCPE mis en œuvre par ECCC. ECCC donne la priorité à ses activités d'application de la loi en fonction de divers critères et utilise une approche ciblée en matière d'inspection. En 2017-2018, moins de 2 % des entités réglementées ont été inspectées (ECCC, 2018d). Comme la plupart des inspections portant sur l'application d'un règlement sont ciblées (c.-à-d., fondés sur des renvois), le taux de détection des cas de non-conformité est probablement plus élevé que lors d'inspections aléatoires. Par conséquent, le taux de détection des cas de non-conformité (le « niveau de détection ») ne peut s'appliquer à l'ensemble des entités réglementées.

Les données d'ECCC indiquent que, pour les règlements de la LCPE appartenant au groupe « PGPC/substances toxiques » récemment créé, le niveau de détection était de 28 % de 2014-2015 à 2017-2018, et variait de 0 % à 67 %, selon le règlement. Cela est cohérent avec une analyse interne menée par ECCC, qui a observé que « des inspections ciblées ont révélé des taux élevés de non-conformité : 25 % pour les entités réglementées par la LCPE » (ECCC, 2018d). Les règlements suivants affichaient le niveau de détection le plus élevé : le Règlement sur l'interdiction de certaines substances toxiques (64 %), le Règlement sur les systèmes de stockage de produits pétroliers et de produits apparentés (46 %) et le Règlement sur l'électrodéposition du chrome, l'anodisation du chrome et la gravure inversée (38 %).

En comparaison, la dernière évaluation a fait état d'un taux de conformité de plus de 80 % parmi les entités inspectées de 2011-2012 à 2013-2014. Le taux variait habituellement de 44 % à 100 %, selon le règlement. Les représentants d'ECCC ont indiqué que les mesures du taux de conformité pour les évaluations reposaient sur des calculs utilisant deux bases de données dont les attributs et les structures diffèrent. Par conséquent, les méthodologies utilisées pour calculer le « taux de conformité des entités inspectées » et le « niveau de détection » sont différentes, mais les définitions sont essentiellement l'inverse l'une de l'autre.

La réglementation sur le tétrachloroéthylène (PERC) a fait l'objet d'un projet pilote lancé dans le cadre du PGPC2 visant à élaborer une méthode valable sur le plan statistique pour déterminer la conformité et l'incidence des activités ciblées de promotion de la conformité. À la suite d'activités ciblées de promotion de la conformité et d'application de la loi sur un échantillon aléatoire d'installations, le taux de conformité à la réglementation sur le PERC pour 2015-2016 s'est avéré être de 62,8 %, soit une augmentation de 11,8 % par rapport à 2012-2013, où il était de 51 %. Cet exemple indique que des activités ciblées de promotion de la conformité peuvent être efficaces pour accroître la conformité à la réglementation.

En plus de l'information ci-dessus sur la conformité aux règlements mis en œuvre dans le cadre de la LCPE, ECCC a récemment publié des rapports sur l'efficacité de deux types d'INR, à savoir les avis de planification de la prévention de la pollution (P2) et les ententes sur la performance environnementale (EPE). Les deux rapports montrent que ces instruments ont réussi à atteindre certains objectifs de gestion des risques.

• Le rapport sur l'efficacité des avis P2 (ECCC, 2018b) résume les résultats de 10 avis complétés, dont trois ont été mis en œuvre dans le cadre du PGPC : le BPA dans les effluents industriels, les rejets de mercure provenant des déchets d'amalgame dentaire et les rejets de mercure provenant des interrupteurs à mercure des véhicules en fin de vie traités par les aciéries. Un quatrième avis P2 mis en œuvre dans le cadre du PGPC pour le siloxane D4 dans les effluents industriels a également été complété, mais n'a pas été inclus dans le rapport. Le rapport a noté que, dans l'ensemble, sur les 563 installations qui ont mis en œuvre des plans P2 pour réduire les rejets dans l'environnement de 21 substances toxiques, 92 % ont réussi à atteindre l'objectif de gestion des risques, et que beaucoup de celles qui ont échoué ont quand même pu obtenir des réductions considérables. Le rapport a conclu que les avis P2 peuvent être efficaces pour modifier les comportements dans l'industrie et obtenir des résultats qui aident à protéger l'environnement et la santé humaine.
• Le deuxième rapport résume les résultats de 13 EPE conclues depuis la mise en œuvre de la Politique-cadre relative aux ententes sur la performance environnementale en 2001 (ECCC, 2018a). Plus de 175 entreprises et installations ont participé à ces 13 EPE afin de gérer les risques associés à certains polluants, y compris des substances réputées toxiques. Les principaux objectifs ont été entièrement atteints dans 77 % des ententes et partiellement réalisés dans 8 % d'entre elles; les objectifs n'ont pas été atteints dans 15 % des ententes, mais celles-ci ont tout de même eu des effets et des résultats positifs selon le rapport.

Enfin, certains renseignements sur la conformité sont accessibles pour les mesures de gestion des risques mises en œuvre par Santé Canada en vertu de la LCSPC et de la LAD. Par exemple, un projet cyclique d'application a permis de constater que 89 % des échantillons de glu, de pâte et d'argile à modeler étaient conformes aux exigences relatives à l'acide borique du Règlement sur les jouets, et les produits non conformes ont été rappelés. Un autre exemple comprend un projet d'application cyclique visant à vérifier la conformité de l'industrie à la Liste critique des ingrédients cosmétiques pour les produits cosmétiques contenant de la méthylisothiazolinone et une combinaison de méthylisothiazolinone et de méthylchloroisothiazolinone, ainsi qu'à vérifier la conformité de l'industrie aux exigences de notification et d'étiquetage, qui a permis de constater que 76 % des échantillons étaient conformes à la LAD et au Règlement sur les cosmétiques. Un cas de non-conformité a entraîné un rappel, un arrêt de la vente et huit mesures volontaires.

Comme toutes les inspections de Santé Canada et la plupart des inspections d'ECCC liées au PGPC sont ciblées (c.-à-d., non aléatoires), les taux de non-conformité établis par les activités de conformité et d'application de la loi sont présumés plus élevés que dans l'ensemble des entités réglementées.

4.5.3 Réduction des possibilités d'exposition et réduction des menaces liées aux substances nocives

À moyen terme, le PCPG a pour objectif de réduire les possibilités d'exposition aux substances nocives en mettant en œuvre des mesures de gestion des risques. On ne s'attend pas à ce que cet objectif soit atteint pour les mesures de gestion des risques récemment mises en place. Au cours de la période visée par cette évaluation, les partenaires du PGPC ont poursuivi leurs travaux sur les mesures du rendement selon la substance (MRS) afin de déterminer l'efficacité des mesures de gestion des risques pour certaines substances toxiques pour lesquelles de telles mesures sont en place depuis plusieurs années. L'analyse et les rapports sur le rendement pour les polybromodiphényléthers (PBDE), le BPA, le mercure et le plomb se déroulent de 2017 à 2019, et des substances candidates à la MRS ont été sélectionnées pour la seconde série, mais pas encore approuvées.

Une analyse récente des données de biosurveillance humaine effectuée par Santé Canada indique une diminution statistique générale au fil du temps pour le BPA et le plomb, sans tendance claire pour le mercure et les PBDE. L'analyse de Santé Canada indique également une diminution au fil du temps des phtalates, des SPFO et des PCB dans la population générale ainsi que des dioxines et des furannes dans le lait maternel. Les niveaux d'arsenic et de cadmium sont restés stables, tandis que le mercure est resté stable dans la population générale, mais a diminué dans le Nord. Les données de surveillance environnementale sur le BPA, le plomb, le mercure et les PBDE ne montrent aucune tendance claire (Millenium EMS Solutions, 2018). Il convient de mentionner que la période visée par ces analyses diffère d'une substance à l'autre, tout comme le calendrier de mise en œuvre des mesures de gestion des risques. Toutefois, selon les données du programme, les quatre substances sont assujetties à des mesures de gestion des risques mises en œuvre pendant le PGPC (c.-à-d., 2006 ou plus tard).

Les informateurs clés avaient des opinions mitigées sur l'atteinte de ce résultat, et beaucoup n'ont tout simplement pas pu faire de commentaires. Certains ont fait remarquer que, si des mesures de gestion des risques ont été mises en œuvre, c'est qu'elles devraient, en théorie, avoir réduit l'exposition aux substances nocives. D'autres, cependant, y compris des informateurs clés internes et externes, ont indiqué que, comme de nombreuses substances à risque gérées sont bioaccumulables et persistantes et peuvent rester dans l'environnement pendant de nombreuses années après qu'on cesse de les utiliser, l'incidence des mesures de gestion des risques ne sera visible que grâce aux données sur les tendances de la biosurveillance humaine et de la surveillance de l'environnement recueillies pendant une plus longue période. Cela montre l'importance des activités de suivi et de surveillance permanentes. Enfin, certains informateurs clés externes et de l'industrie estiment que l'exposition n'a pas été réduite de manière significative, soit parce que les mesures de gestion des risques ont été inadéquates ou ne s'attaquent pas à la source principale d'exposition, soit parce que l'application de la loi était insuffisante.

À long terme, le PGPC vise à réduire les menaces que les substances nocives posent à l'environnement et la santé humaine. Le programme a investi des ressources dans l'examen de diverses solutions pour mesurer ce résultat, mais n'a pas encore retenu une approche, essentiellement en raison des nombreux défis et de la complexité conceptuelle et méthodologique considérable que cela exige, notamment les difficultés d'attribution en ce qui concerne la désagrégation des incidences du PGPC par rapport à d'autres variables.

Le rapport de la CEDD sur les substances toxiques de l'automne 2018 a fait plusieurs observations pertinentes à ce sujet, indiquant que, malgré certains progrès, ni ECCC ni Santé Canada « n'avait pris les mesures nécessaires pour traiter de notre recommandation de 2009 d'évaluer s'ils atteignaient leurs objectifs généraux de réduction des risques posés par les substances toxiques pour la santé humaine et l'environnement ». Le rapport a recommandé qu'ECCC et Santé Canada établissent « une stratégie systématique à long terme pour évaluer l'efficacité de leurs mesures de maîtrise des substances toxiques, notamment définir des objectifs mesurables, suivre les progrès quant à l'atteinte des objectifs et établir des échéances pour leur achèvement ». ECCC et Santé Canada sont tous deux d'accord avec cette recommandation, et une équipe de travail a été constituée pour y aborder.

La première étape était la publication par le programme d'un rapport d'évaluation du rendement du BPA (volet santé humaine) en décembre 2018, qui a fait état d'une diminution de 96 % de l'exposition des nourrissons nourris au biberon en 2014, par rapport à l'estimation de l'exposition la plus élevée figurant dans l'évaluation finale de dépistage du BPA de 2008 (Santé Canada, 2018d). Le rapport a conclu que des progrès importants avaient été réalisés en vue d'atteindre l'objectif sur la gestion des risques qui consiste à réduire au maximum la contamination des préparations pour nourrissons à partir d'emballages alimentaires contenant du BPA et de biberons en polycarbonate, d'une manière réalisable sur le plan technique et économique, et en vue d'atteindre l'objectif en matière de santé humaine qui consiste à réduire au minimum l'exposition des nourrissons au BPA, dans la mesure du possible.

Enfin, il faut souligner que la distinction conceptuelle entre le résultat intermédiaire du PGPC (les mesures de gestion des risques réduisent les possibilités d'exposition aux substances nocives) et son résultat à long terme (réduction des menaces que les substances nocives font peser sur la santé et l'environnement) n'est peut-être pas claire pour le public non scientifique. À ce sujet, les activités actuelles du programme qui visent à mesurer et à déclarer l'exposition et la réduction des menaces sont très techniques. Par exemple, les rapports accessibles au public sur les quatre premiers cycles de l'ECMS, qui rendent compte de l'exposition humaine aux substances chimiques présentes dans l'environnement en fonction de la biosurveillance humaine, sont destinés aux professionnels en sciences, en réglementation et en santé publique et ne sont pas faciles à comprendre pour le grand public. Il sera important que le PGPC élabore une approche en matière de production de rapports sur l'exposition et la réduction des menaces et des risques qui est accessible et qui touche les Canadiens, tout en demeurant valable sur le plan scientifique.

4.5.4 Conséquences imprévues

La principale conséquence positive imprévue provenant du PGPC est la reconnaissance internationale que le Canada a acquise pour son leadership mondial en matière de gestion des produits chimiques. Les informateurs clés internationaux ont relevé de nombreux points forts de l'approche canadienne, notamment sa clarté, sa transparence, son pragmatisme, sa flexibilité et son exhaustivité. Ils ont également souligné le travail de renforcement des capacités du Canada dans d'autres pays et sa volonté de collaborer à l'échelle internationale. Les informateurs clés internationaux ont souligné l'importance pour le Canada de poursuivre son engagement international et ses efforts de leadership.

Certains informateurs clés ont suggéré que le PGPC a eu des conséquences négatives imprévues sur le comportement des consommateurs, certains secteurs industriels et l'économie, mais il n'existe aucune donnée pour le prouver objectivement. À l'heure actuelle, la principale conséquence négative imprévue du programme semble être le phénomène de substitution regrettable, un processus par lequel l'industrie remplace des produits chimiques toxiques par d'autres produits chimiques similaires qui peuvent être tout aussi nocifs. La substitution regrettable est documentée dans la littérature et a été reconnue par les agences de réglementation des produits chimiques comme un résultat involontaire des activités d'évaluation et de gestion des risques de certains produits chimiques nocifs. Le Canada étudie actuellement des solutions pour éviter les substitutions regrettables. Bien que le programme ne semble pas avoir de plans pour traiter les substitutions regrettables qui ont déjà eu lieu, il a lancé un projet pour cerner les tendances possibles dans l'utilisation de nouvelles substances par rapport aux substances existantes, tendances qui pourraient permettre de déceler si la pratique de substitutions regrettables a lieu.

4.5.5 Mesure du rendement

Le PGPC est un programme établi de longue date et doté d'une structure de mesure du rendement bien élaboré. Les dernières mises à jour du modèle logique et du cadre de mesure du rendement remontent à septembre 2017 et à janvier 2018 respectivement, et un répertoire d'indicateurs de rendement du PGPC, qui contient 30 de ces indicateurs, a été créé.

De plus, le PGPC a été intégré à certains profils de l'information sur le rendement (PIR) pertinents de Santé Canada et d'ECCC. À Santé Canada, il s'agit notamment des PIR des sous-programmes de la qualité de l'eau et de l'incidence sur la santé des produits chimiques de la Direction générale de la santé environnementale et de la sécurité des consommateurs, du PIR du Programme pour l'alimentation et la nutrition de la Direction générale des produits de santé et des aliments et du PIR du Programme des produits biologiques et radiopharmaceutiques ainsi que du PIR du Programme des pesticides de l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire. À ECCC, il s'agit du PIR de la gestion des substances et des déchets et du PIR de la promotion de la conformité et application de la loi - Pollution. Les indicateurs de rendement les plus pertinents de chacun de ces PIR ont été inclus dans le répertoire des indicateurs de rendement du PGPC.

Bien que l'évaluation n'ait pas permis de vérifier si tous les indicateurs du répertoire sont régulièrement suivis par le programme, l'information sur le rendement est régulièrement recueillie et communiquée à des publics internes et externes. Les partenaires du programme préparent des tableaux de bord et d'autres rapports pour les publics internes, et ils rendent compte au grand public dans les rapports d'avancement annuels du PGPC, le rapport annuel de la LCPE, les rapports annuels des ministères et le site InfoBase du GC.

Néanmoins, selon la présente évaluation et l'évaluation précédente, il demeure difficile pour les partenaires du programme de produire des données de base sur le PGPC en temps opportun, y compris pour les activités et les résultats, et de s'entendre à ce sujet. Les représentants du programme ont consacré beaucoup de temps et d'efforts à la production et à la vérification des renseignements de base à être inclus dans ce rapport, telles que le nombre de substances évaluées depuis le début du PGPC, le nombre de substances jugées toxiques à la suite de ces évaluations des risques et le nombre de mesures de gestion des risques mises en œuvre pour les substances jugées toxiques à la suite de ces évaluations des risques. Dans certains cas, malgré ces efforts, des divergences demeurent (p. ex., le nombre de modifications et d'ajouts à la Liste critique des ingrédients cosmétiques depuis la création du PGPC), au point que certaines données ont été délibérément exclues du rapport (p. ex., le nombre de substances jugées toxiques à la suite des évaluations des risques du PGPC).

Les représentants du programme ont indiqué que le manque de cohérence dans l'utilisation des systèmes de gestion de l'information et de technologie de l'information existants explique en partie ces difficultés. À l'heure actuelle, les données sont saisies de différentes manières à l'aide de divers outils de gestion de l'information, et il est difficile de produire des statistiques et des rapports de synthèse, car toutes les données requises ne sont pas stockées dans le même répertoire (gouvernement du Canada, 2018a). Le programme a commencé à définir une stratégie visant à élaborer une approche centralisée et simplifiée de la saisie, de la gestion et de l'approbation des renseignements à l'appui de la gestion du rendement, des rapports, de l'évaluation et des audits (gouvernement du Canada, 2018a). À terme, l'objectif est d'élaborer un système d'information centralisé pour éviter les chevauchements et améliorer l'efficacité.

Actuellement, les partenaires du programme élaborent une approche de la mesure du rendement à utiliser après 2020 (gouvernement du Canada, 2018d), ainsi que des plans pour continuer les travaux sur la mesure de l'efficacité des efforts de gestion des risques, renforcer la mesure du rendement pour les activités de sensibilisation du public, et établir une méthode qui vise à mesurer le résultat à long terme du programme (réduction des menaces pour la santé et l'environnement dues aux substances nocives), y compris identifier la nature et le nombre d'échantillons de substances, et d'y convenir.

5.0 Conclusions

Le PGPC a réalisé d'importants progrès en ce qui concerne son engagement phare de gérer les substances existantes prioritaires. En raison des coûts considérables pour la santé, l'environnement et la société associés aux produits chimiques toxiques, les risques posés par ces produits vont rester un problème majeur qui nécessitera un programme fédéral efficace de gestion des produits chimiques. Bien que le programme actuel est prévu à prendre fin, des problèmes importants liés aux produits chimiques continuent d'exister, de nouvelles préoccupations en matière de gestion des produits chimiques continuent d'apparaître, et une croissance de l'industrie chimique mondiale est prévue, ce qui signifie qu'il sera essentiel pour le gouvernement du Canada de s'attaquer à la question de la gestion des produits chimiques, maintenant et à l'avenir. Un programme fédéral permanent de gestion des produits chimiques est nécessaire pour permettre au gouvernement du Canada de s'acquitter de ses obligations réglementaires nationales et de ses engagements internationaux.

Depuis sa création en 2006, le PGPC a traité une grande majorité des substances existantes prioritaires, a mis en place des mesures de gestion des risques pour les substances jugées toxiques en vertu de la LCPE et a réalisé des progrès dans ses autres domaines d'activité fonctionnels. Le programme a dépensé 95 % des ressources prévues de 2014-2015 à 2017-2018 et a mis en œuvre un certain nombre de mesures d'efficacité opérationnelle, mais il n'est pas en mesure de communiquer en temps opportun des données de base sur le programme, notamment sur ses activités et ses résultats.

Il y a des preuves que les Canadiens et les groupes d'intervenants consultent et utilisent l'information du PGPC pour éviter ou minimiser les risques posés par les substances nocives, ainsi que des données qui montrent la conformité de l'industrie à certaines mesures de gestion des risques. À l'heure actuelle, il existe peu de preuves permettant d'établir si le PGPC a réduit le risque d'exposition à des substances nocives, bien qu'il commence à y avoir des données sur les tendances en matière de biosurveillance et de surveillance environnementale pour certaines substances pour lesquelles des mesures de gestion du risque sont en place depuis plusieurs années. Le programme ne dispose pas encore d'une approche pour mesurer la réduction des menaces pour la santé et l'environnement que posent les substances nocives, principalement en raison des limites conceptuelles et méthodologiques empêchant de distinguer les répercussions du PGPC de celles des autres variables. En outre, le programme n'est pas capable de produire en temps opportun des données de base sur le programme, notamment sur ses activités et ses résultats, et d'atteindre un consensus à ce sujet.

Les domaines d'intérêt futurs comprennent les préoccupations existantes et émergentes, telles que les substances chimiques perturbatrices du système endocrinien, les populations vulnérables, l'exposition professionnelle, l'exposition et les effets cumulés, et les substitutions regrettables, ainsi que la consolidation de l'engagement des intervenants, la mise en œuvre d'améliorations dans la collecte et la gestion des informations, et la mesure et la communication des résultats.

6.0 Recommandations

Même si le PGPC actuel doit prendre fin en mars 2021, il existe un besoin évident de mettre en place un programme fédéral permanent de gestion des produits chimiques. De plus que les recommandations ci-dessous, les constatations de l'évaluation ont soulignés plusieurs éléments que le PGPC devrait prendre en considération dans la planification future, y compris la prise en compte du rapport de 2017 du Comité permanent ENVI et le renforcement des fonctions de base du programme au-delà de l'évaluation des risques.

Le rapport ENVI de 2017 comptait 87 recommandations fondées sur les données recueillies en 2016, dont bon nombre avaient trait à des enjeux qui ont également été cernés dans la présente évaluation. Ces enjeux comprennent les inégalités en matière de santé et les populations vulnérables, les évaluations des produits de substitution et des solutions de rechange, ainsi que les questions nouvelles et émergentes, comme les perturbateurs endocriniens, l'exposition cumulée, la biotechnologie et les effets cumulatifs et synergiques des substances. Les constatations de l'évaluation renforcent la nécessité pour le PGPC de poursuivre ses efforts continus pour répondre aux recommandations provenant du rapport ENVI.

Ces constatations ont également souligné l'importance de l'évaluation continue des risques, tout en reconnaissant la nécessité de continuer d'appuyer d'autres composantes de base du PGPC. À l'avenir, il sera important de poursuivre les travaux d'évaluation des risques et d'améliorer les approches d'évaluation, tout en renforçant d'autres fonctions de base du PGPC, notamment la gestion des risques, la recherche, le contrôle et la surveillance, la promotion de la conformité et l'application de la loi ainsi que la mobilisation des intervenants et la communication des risques.

Recommandation 1 : Renouveler les mécanismes de mobilisation des intervenants.

Bien qu'on de convient que la mobilisation des intervenants est une force importante du PGPC et qu'elle devrait faire partie intégrante du programme, il existe des occasions de revitaliser les mécanismes futurs de mobilisation des intervenants. Plus particulièrement, bien que la composition du CCI ait été renouvelée depuis la création du PGPC, la représentation des principales associations de professionnels de la santé et de la santé publique a été historiquement limitée. Diversifier la gamme des organismes intervenants qui participent au PGPC afin d'inclure des associations de professionnels de la santé et d'autres groupes pertinents pourrait contribuer à apporter de nouvelles perspectives au programme. Cela sera sans doute particulièrement important si le PGPC est remanié considérablement après 2021.

Recommandation 2 : Améliorer la mesure du rendement du programme pour faciliter la gestion du programme, la prise de décisions et la production de rapports significatifs à l'intention du public.

Cette évaluation a permis de cerner plusieurs possibilités pour le PGPC d'améliorer son approche en matière de mesure du rendement et de production de rapports, dont certaines portent sur des problèmes de longue date du programme. Après près de 15 ans, il demeure difficile pour les partenaires du programme de produire en temps opportun des données de base sur le PGPC et d'atteindre un consensus à ce sujet. La mise en œuvre d'un système permettant de recueillir et de gérer avec exactitude l'information de base sur le programme, y compris l'information sur les activités et les extrants du programme, qui est accessible à tous les partenaires du programme, devrait être une priorité.

Les efforts actuels du programme pour mesurer et produire des rapports sur l'exposition et la réduction des menaces sont très techniques, et il est difficile de distinguer les répercussions du PGPC de celles des autres variables. Il sera important que le PGPC élabore une approche de production de rapports sur l'exposition et la réduction des menaces et des risques qui est accessible et qui touche des Canadiens, tout en demeurant valide sur le plan scientifique.

Annexe 1 - Rôles et responsabilités

Santé Canada

Direction générale de la santé environnementale et de la sécurité des consommateurs (DGSESC)

À Santé Canada, la DGSESC est la direction générale responsable de l'initiative du PGPC et, au sein de la DGSESC, la Direction de la sécurité des milieux (DSM) est la direction responsable du PGPC. La DSM est responsable de recueillir des renseignements sur les tendances d'utilisation, d'effectuer les évaluations des risques, d'élaborer des stratégies de gestion des risques et de les mettre en œuvre quand cette responsabilité ne relève pas d'autres directions, de mener des recherches scientifiques, d'effectuer le suivi et la surveillance relatifs aux produits chimiques et la gestion du programme. Divers bureaux au sein de la DSM, dont le Bureau des politiques sur les produits chimiques (BPPC), le Bureau de l'évaluation du risque des substances existantes (BERSE), le Bureau de la gestion du risque (BGR) et le Bureau de l'évaluation et du contrôle des substances nouvelles (BECSN), assument ces responsabilités. De plus, le BGR travaille avec la Direction générale des opérations réglementaires et de l'application de la loi (DGORAL) pour mener des activités de sensibilisation du public propres aux régions qui viennent s'ajouter aux activités nationales, et le Bureau de la qualité de l'eau et de l'air (BQAA) travaille en collaboration avec les provinces et les territoires pour élaborer les Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada.

Également au sein de la DGSESC, la Direction des sciences de la santé environnementale et de la radioprotection (DSSER) est responsable d'effectuer la recherche scientifique afin de cerner les dangers possibles, les substances ou les groupes de substances, les mécanismes toxicologiques des substances et les moyens par lesquels les Canadiens peuvent être exposés aux substances, ainsi que d'assurer la prestation du volet de biosurveillance du PGPC et la coordination générale du programme de contrôle et de surveillance du PGPC. Le Bureau de la science et de la recherche en santé environnementale (BSRSE) est responsable de ces activités de recherche, de contrôle et de surveillance.

Enfin, au sein de la Direction de Direction de la sécurité des produits de consommation et des produits dangereux (DSPCPD), le rôle du Programme de la sécurité des produits de consommation est de gérer les risques pour la santé et la sécurité que peuvent poser les produits de consommation et les cosmétiques sur le marché canadien. Le programme est mis en œuvre selon une approche basée sur les risques pour la post-commercialisation, sous le régime de la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation (LCSPC) et les dispositions relatives aux cosmétiques de la Loi sur les aliments et drogues (LAD). Dans le contexte du PGPC, la DSPCPD a deux fonctions clés : l'évaluation des risques et la gestion des risques, y compris les activités en laboratoire. La DSPCPD travaille avec ses partenaires de programme au sein de la DGORAL, qui réalise des activités de conformité, d'application de la loi et de sensibilisation.

Direction générale des produits de santé et des aliments (DGPSA)

La DGPSA est l'autorité scientifique et réglementaire pour les produits de santé et les aliments. Au sein de la DGPSA, du financement a été obtenu dans le cadre du PGPC pour réaliser des évaluations des risques, mettre en œuvre des stratégies de gestion des risques, faire de la recherche scientifique, assurer le contrôle et la surveillance, sensibiliser les intervenants et assurer la gestion du programme.

La LCPE exige une notification avant la mise en marché et une évaluation des risques pour la santé et l'environnement en ce qui concerne les nouvelles substances au Canada dont les quantités dépassent les limites réglementaires. Actuellement, les nouvelles substances présentes dans les produits réglementés par la LAD font l'objet d'une évaluation par la DSM, conformément au Règlement sur les renseignements concernant les substances nouvelles (RRSN), en vertu de la LCPE, en ce qui concerne les risques pour l'environnement et la santé causés par l'exposition dans l'environnement. À la DGPSA, la Direction des politiques, de la planification et des affaires internationales (DPPAI) est responsable de diriger l'élaboration d'un cadre réglementaire modernisé, efficace et mieux harmonisé à l'échelle internationale, qui est plus approprié pour ces substances, et reçoit l'appui de la DSM et de la Direction générale de la science et de la technologie (DGST) d'ECCC relativement à cette activité. La DPPAI a également comme mandat en vertu du PGPC d'effectuer des recherches et des consultations auprès des intervenants concernant les initiatives non réglementaires (INR) possibles et existantes et de déterminer si le rôle que les INR jouent relativement à la gestion des produits réglementés par la LAD, en particulier leur rejet dans l'environnement, pourrait être amélioré ou élaboré.

La Direction des aliments (DA) a reçu du financement du PGPC pour recueillir de l'information et effectuer des estimations de l'exposition alimentaire aux additifs alimentaires, aux agents aromatisants alimentaires, aux ingrédients alimentaires, aux substances naturellement présentes dans les aliments, aux contaminants alimentaires et aux substances utilisées dans les matériaux d'emballage alimentaire et aux additifs indirects, afin d'éclairer l'évaluation du PGPC et la gestion des risques des substances du PGPC au besoin. La DA dirige toutes les activités de gestion des risques liés aux aliments qui sont mises en œuvre dans le cadre de la LAD. La Direction des aliments mène également des activités de suivi et de surveillance des substances de la PGPC dans les aliments afin d'assurer que les substances chimiques ne sont pas présentes dans les aliments à des niveaux qui sont nocifs pour la santé humaine, et de combler les lacunes en matière de données sur l'exposition ainsi que de mener des projets de recherche sur les mécanismes toxicologiques des substances de la PGPC dans les aliments et les nanomatériaux ayant des répercussions sur l'alimentation. Enfin, la DA mène des activités de mobilisation propres à l'industrie alimentaire, telles que des présentations et des réponses aux demandes d'information du public et des médias, afin d'informer les intervenants de l'industrie alimentaire des conséquences des résultats de l'évaluation et de la gestion des risques du PGPC, dans la mesure où ils concernent cette industrie.

D'autres directions de la DGPSA, notamment la Direction des produits biologiques et des thérapies génétiques (DPBTG), la Direction des produits de santé naturels et sans ordonnance (DPSNSO), la Direction des produits thérapeutiques (DPT) et la Direction des médicaments vétérinaires (DMV), appuient le PGPC en fournissant des données, des connaissances et de l'expertise importantes, et contribuent à la mise en œuvre de mesures de gestion des risques, au besoin, pour les substances existantes lorsque la source de préoccupation se trouve dans un produit réglementé en vertu de la LAD.

Direction générale des opérations réglementaires et de l'application de la loi (DGORAL)

La DGORAL dirige l'exécution de programmes de conformité et d'application de la loi et de programmes scientifiques complémentaires afin d'informer et de protéger les Canadiens relativement aux risques pour la santé que présentent les produits, les substances et leur environnement. Les programmes de conformité et d'application de la loi sont mis en œuvre en partenariat avec la DGSESC, la DGPSA et l'ARLA.

Le travail de la DGORAL pour le PGPC concerne la conformité et l'application de la loi pour les produits de consommation et les cosmétiques. Il s'agit notamment de répondre aux demandes des intervenants concernant les exigences réglementaires de la LCSPC et de la LAD, d'assurer la conformité aux lois et aux règlements, de promouvoir la sensibilisation et la conformité au PGPC et d'effectuer une surveillance régionale.

La DGORAL informe également les Canadiens sur les risques pour la santé et l'utilisation sécuritaire des produits chimiques. La DGORAL travaille en étroite collaboration avec la DSPCPD et la DSM de la DGSESC pour élaborer et mettre en œuvre des outils et des activités de mobilisation, tels que les publications du PGPC et les guides de santé environnementale, une campagne de marketing social et la prestation directe d'ateliers de sensibilisation aux produits chimiques. La DGORAL crée des partenariats régionaux avec une grande variété d'organisations publiques et privées à l'échelle du pays pour augmenter les capacités de diffusion de l'information et atteindre des publics plus ciblés, notamment les jeunes, les nouveaux immigrants et les peuples autochtones.

Direction générale des communications et des affaires publiques (DGCAP)

Le travail de la DGCAP contribue à assurer aux Canadiens un accès aux renseignements dont ils ont besoin pour intervenir par rapport à leur santé et à leur sécurité. La DGCAP est une direction générale des communications offrant des services complets directement à Santé Canada et à l'Agence de la santé publique du Canada (ASPC) à l'appui de leurs missions, conformément à la Politique de communication du gouvernement du Canada.

La DGCAP offre une vaste gamme de services, notamment des communications stratégiques, la gestion des enjeux, des communications des risques et de crise, des services médiatiques, des communications numériques, des services de création, de marketing et de communications internes, ainsi qu'un bureau d'ombudsman externe pour la LAD. La DGCAP est aussi le point de contact principal avec les Communications du Bureau du Conseil privé (BCP) et du Cabinet de la ministre.

En ce qui concerne le PGPC, la DGCAP donne des conseils sur les activités de communication et les messages afin d'optimiser leur incidence et leur efficacité. La DGCAP contribue également à faire en sorte que les messages du PGPC touchent les Canadiens, atteignent les publics cibles appropriés et les motivent à agir.

Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA)

L'ARLA a pour mandat de prévenir les risques inacceptables pour la santé humaine et pour l'environnement au moyen de la réglementation des produits antiparasitaires. En vertu de la Loi sur les produits antiparasitaires (LPA), l'Agence régit les produits antiparasitaires disponibles au Canada, élabore des politiques et des lignes directrices, favorise une lutte antiparasitaire durable, cherche à améliorer le processus réglementaire afin d'accroître l'efficacité et s'occupe de la conformité et de l'application de la loi; toutefois, depuis le 15 juillet 2019, la DGORAL mène des activités de conformité et d'application de la loi pour l'ARLA. L'Agence contribue aux évaluations des risques dans le cadre du PGPC lorsque des produits antiparasitaires sont inclus dans les priorités du PGPC et, le cas échéant, prend des mesures en ce qui concerne ces ingrédients actifs antiparasitaires ou ces formulants, conformément aux exigences de la LPA. L'ARLA ne reçoit pas de financement en ce qui concerne les substances existantes, mais en raison de son expertise, elle peut participer aux discussions concernant les produits chimiques utilisés comme pesticides.

Dans le cadre du PGPC, l'ARLA continue de travailler à la réévaluation des pesticides déjà approuvés en fonction des calendriers et des exigences réglementés en vertu de la LPA, tout en continuant à surveiller les incidents de santé ou environnementaux liés aux pesticides, en analysant les tendances et les données de ventes, ainsi qu'en prenant des mesures réglementaires au besoin.

Environnement et Changement climatique Canada (ECCC)

Direction générale de la protection de l'environnement (DGPE)

La DGPE est le centre d'expertise d'ECCC en ce qui concerne les lois, les règlements et les autres outils du ministère visant à influer sur le comportement des Canadiens pour améliorer l'environnement naturel du Canada. Quatre des cinq directions de la DGPE jouent un rôle dans la mise en œuvre du PGPC. La Direction de l'énergie et des transports (DET) et la Direction des secteurs industriels, substances chimiques et déchets (DSISCD) partagent la responsabilité liée à la gestion des risques provenant de divers secteurs industriels au Canada grâce à l'élaboration, à la mise en œuvre, à la promotion de la conformité et à la mesure du rendement des instruments de gestion des risques.^{Note de bas de page 10} De plus, la DSISCD assume le rôle primordial de coordination de la gestion des risques dans le cadre du PGPC. La DSISCD est aussi responsable de la mesure du rendement selon la substance. La DGPE effectue aussi des activités de mobilisation auprès des intervenants, ainsi que des activités à l'échelle internationale dans le cadre d'accords multilatéraux relatifs à la bonne gestion des produits chimiques et des déchets.

La Direction des affaires législatives et réglementaires (DALR) appuie l'élaboration et la mise en œuvre de règlements en assurant la prestation de séances de formation et en offrant des conseils. Plus précisément, la DALR fournit des conseils concernant la modification des lois d'ECCC, de même qu'à l'égard des modifications pertinentes d'autres lois ministérielles et de projets de loi d'initiative parlementaire. Elle soutient également la gestion efficace des risques environnementaux en appuyant l'application uniforme des textes législatifs, et en assurant la prestation de la formation réglementaire aux gestionnaires des risques. La Direction des activités de protection de l'environnement (DAPE) favorise la conformité d'instruments de gestion des risques sélectionnés dans le cadre du PGPC et gère le Règlement sur les urgences environnementales qui comprend certaines substances visées par le PGPC.

Direction générale de la science et de la technologie (DGST)

À la DGST, la Direction des sciences et de l'évaluation des risques (DSER) comprend un certain nombre de divisions qui jouent nombre de différents rôles au sein des secteurs fonctionnels du PGPC. La Division de la mobilisation et de l'élaboration de programmes est responsable de la collecte de renseignements, de la mobilisation des intervenants, de la coordination de l'ensemble des publications et du calendrier des évaluations, de la coordination des régimes réglementaires, des déclarations de substances nouvelles, des décrets et des avis de Nouvelles activités (NAc) pertinentes pour des substances nouvelles et existantes, des politiques et de la planification en matière de programme, ainsi que de la coordination de la prestation du PCPG. La Division des nouvelles priorités coordonne la recherche et la surveillance des activités en collaboration avec les autres directions de la DGST (eau, air, faune) et la DSISCD, évalue les risques des nanotechnologies et des biotechnologies et élabore des lignes directrices sur la qualité de l'environnement. La Division de l'évaluation écologique doit mener toutes les évaluations écologiques des substances chimiques nouvelles et existantes dans le cadre du PGPC, examiner les méthodes de la nouvelle approche pour la priorisation et l'évaluation des risques des substances chimiques, créer des documents de méthode scientifique, recenser les substances qui devraient être ajoutées aux plans de travail prévisionnels du PGPC par l'intermédiaire de la DPMER et selon les données récentes sur les substances nouvelles et existantes, ainsi qu'élaborer des orientations.

Direction générale de l'application de la loi (DGAL)

La DGAL veille à ce que les personnes, les entreprises et les organismes gouvernementaux se conforment aux objectifs en matière de prévention de la pollution et de conservation des lois et des règlements environnementaux appliqués par ECCC, comme la LCPE. Les agents d'application de la loi sont responsables d'effectuer des inspections sur place et hors site pour vérifier la conformité et, au besoin, procéder à des enquêtes en cas d'infractions présumées. L'objectif primordial est d'assurer rapidement le retour à la conformité des installations. La Direction de l'application de la loi en environnement (DALE) participe également à la phase d'élaboration des règlements du PGPC, en collaboration avec d'autres programmes d'ECCC, pour faire en sorte que les règlements proposés sont clairs et applicables. De plus, la Direction des services d'application de la loi (DSAL) élabore des séances de formation et les offre aux agents d'application de la loi.

Annexe 3 – Matrice d'évaluation

Annexe 4 - Critères d'évaluation

Analyse de la littérature

L'analyse de la littérature a porté sur les revues évaluées par des pairs (scientifiques et autres universitaires) et sur la littérature grise, comme les revues professionnelles, les journaux, les magazines et les sites Web. La portée de l'analyse de la littérature a porté sur un petit nombre de questions d'évaluation liées à la pertinence et à l'efficacité du programme, comme le montre la matrice d'évaluation. En ce qui concerne la pertinence, l'analyse de la littérature a permis de déterminer l'importance de maintenir le PGPC en place en abordant les questions nouvelles et émergentes liées à la gestion des produits chimiques, ainsi que (dans le cadre de cette analyse) dans quelle mesure les incidences différentielles des produits chimiques sur la santé peuvent justifier le ciblage des activités du PGPC. De plus, l'analyse de la littérature comprenait un volet de comparaison entre les juridictions qui visait à cerner les meilleures pratiques possible ou les changements à la conception ou à la mise en œuvre du programme qu'on pourrait envisager dans le contexte canadien.

Examen des documents et des données

L'examen des documents et données a permis de recueillir de l'information contextuelle et chronologique sur le PGPC et de répondre directement à presque toutes les questions de la matrice d'évaluation. Les documents et les données examinés dans le cadre de cette tâche sont les suivants :

• les pouvoirs judiciaires et financiers, les mandats et autres documents officiels du gouvernement;
• les documents de planification, comme les plans politiques et stratégiques, les rapports des comités, les plans ministériels et les rapports sur les résultats ministériels;
• les documents opérationnels, comme les plans de travail et les plans opérationnels;
• les documents décrivant la gestion et la gouvernance du programme, tels que les protocoles d'entente (PE), les mandats des comités et les procès-verbaux des réunions;
• les documents et données de responsabilité, tels que les cadres de mesure du rendement (CMR) et les profils de l'information sur le rendement (PIR), ainsi que les données et rapports de mesure du rendement connexes (rapports annuels, rapports d'avancement, etc.);
• des renseignements disponibles sur le site Web du PGPC;
• les lois, règlements et lignes directrices pertinents
• les données financières permettant d'évaluer l'efficacité du programme;
• autres documents et données internes et publics pertinents.

On a utilisé le logiciel Zotero pour organiser et gérer le matériel recueilli grâce à ces méthodes.

Sondage auprès de l'industrie

Un sondage bilingue en ligne a été effectué auprès des intervenants de l'industrie. En raison de l'orientation et des directives de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada concernant les recherches et les sondages sur l'opinion publique, il n'a été permis de communiquer qu'avec les personnes ayant déjà été en lien avec Santé Canada ou ECCC pour des raisons associées au PGPC. Ainsi, l'échantillon du sondage a été fourni par les partenaires du programme sous la forme de plusieurs tableurs Excel. Après le nettoyage pour éliminer les doublons, l'échantillon final comptait 6 831 adresses de courriel uniques.

Le Bureau de l'audit et de l'évaluation (BAE) de Santé Canada et de l'Agence de la santé publique du Canada a envoyé un courriel aux intervenants de l'échantillon pour les informer que l'évaluation avait lieu et qu'elles recevraient bientôt une invitation par courriel contenant le lien de l'enquête. Cette enquête a été lancée le 14 décembre 2018.

Des avis de messages non livrables ou rejetés ont été reçus pour une grande part (18,9 %, n = 1 290) des adresses électroniques de l'échantillon. Ainsi, on a considéré que l'échantillon final valide contenait 5 541 adresses de courriel. Afin d'augmenter le taux de réponse, cinq séries de rappels par courriel ont été envoyées aux intervenants qui n'avaient pas encore répondu à l'enquête à la date de chaque rappel. Les opérations sur le terrain ont pris fin le 13 janvier 2019. Au total, 346 intervenants ont répondu à l'enquête, soit un taux de réponse de 6,2 %. À titre de comparaison, 260 participants ont répondu au sondage auprès des représentants de l'industrie mené en 2014 dans le cadre de l'évaluation précédente du PGPC, ce qui représente un taux de réponse de 4,7 %.

Entrevues auprès des intervenants clés

Des entrevues auprès des informateurs clés ont servi à recueillir des opinions et des observations éclairées sur les questions d'évaluation auprès d'intervenants qui participent au PGPC ou le connaissent bien. Les entrevues des informateurs clés ont produit des données qualitatives qui ont permis de répondre à presque toutes les questions d'évaluation. Des guides d'entrevues sur mesure ont été conçus pour les catégories d'informateurs clés suivantes :

• les représentants du programme, dont les représentants de Santé Canada et d'ECCC;
• les intervenants de l'industrie, y compris les associations industrielles et les entreprises individuelles;
• les intervenants externes, notamment les organisations non gouvernementales (ONG), les chercheurs et les universitaires, les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux et les organisations autochtones;
• les intervenants internationaux.

En tout, 62 entrevues ont été menées auprès de 100 informateurs clés. Ces entrevues individuelles et de groupe se sont déroulées du 3 décembre 2018 au 21 mai 2019. Le tableau ci-dessous présente la répartition des entrevues effectuées par catégorie de répondants. Les réponses aux entrevues ont été analysées par thème à l'aide du logiciel Nvivo.

Groupe d'experts

Un groupe d'experts s'est réuni après qu'on ait tiré des conclusions préliminaires des autres sources de données. Le groupe a recueilli les avis d'experts sur certains thèmes et enjeux d'importance découlant de l'évaluation, notamment l'harmonisation aux priorités fédérales, le cadre et la conception futurs du PGPC, y compris la portée et les activités du programme, et les approches qui permettent de montrer l'efficacité ou l'incidence du programme.

Le groupe d'experts a tenu une téléconférence le 25 avril 2019 avec neuf participants recrutés à l'aide d'une liste de participants possibles dressée par Santé Canada, ECCC et l'équipe d'évaluation. Il était composé de personnes ayant des connaissances et une expertise particulières sur les questions de gestion des produits chimiques au Canada, notamment des chercheurs et des universitaires (n = 3), des représentants d'ONG (dont certains ont également occupé d'autres fonctions, comme des universitaires ou des professionnels de la santé) (n = 2), des représentants d'agences et d'organisations internationales de réglementation (n = 2) et d'anciens employés du programme (n = 2). Les participants ont reçu un dossier d'information avant la discussion et ont été offerts des honoraires de 300 $ pour leur participation.

Limites et stratégies d'atténuation

La plupart des évaluations sont assujetties à des contraintes susceptibles d'avoir des répercussions sur la validité et la fiabilité des constatations et des conclusions qui en découlent. Le tableau ci-dessous décrit les limites auxquelles les évaluateurs se sont heurtés, ainsi que les stratégies d'atténuation mises en place pour garantir que les constatations de l'évaluation pourront être utilisées en toute confiance afin d'orienter la planification du programme et la prise de décisions.

Annexe 5 – Renseignements supplémentaires