Évaluation des Services d'aide aux employés 2009-2010 à 2013-2014

Préparé par le Bureau de l'évaluation Santé Canada et de l'Agence de la santé publique du Canada

Juillet 2014

Table des matières

• Sommaire
• Réponse et plan d'action de la direction
• 1.0 Objectif de l'évaluation
• 2.0 Description du programme
  • 2.1 Contexte du programme
  • 2.2 Profil du programme
  • 2.3 Modèle logique du programme et description
  • 2.4 Harmonisation du programme et ressources
• 3.0 Description de l'évaluation
  • 3.1 Portée, méthode et modèle de l'évaluation
  • 3.2 Limites et stratégies d'atténuation
• 4.0 Résultats
  • 4.1 Pertinence : élément nº 1 - nécessité de maintenir les Services d'aide aux employés
  • 4.2 Pertinence : élément nº 2 - harmonisation avec les priorités gouvernement
  • 4.3 Pertinence : élément nº 3 - harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral
  • 4.4 Rendement : élément nº 4 - atteinte des résultats escomptés (efficacité)
  • 4.5 Rendement : élément nº 5 - Démonstration d'économie et d'efficience
• 5.0 Conclusions
  • 5.1 Conclusions sur la pertinence
  • 5.2 Conclusions sur le rendement
• 6.0 Recommandations
• Annexe 1 - Références
• Annexe 2 - Modèle logique
• Annexe 3 - Résumé des constatations
• Liste des tableaux
  • Tableau 1 : Aperçu des recettes issues des SAE
  • Tableau 2 : Limites et stratégies d'atténuation
  • Tableau 3: Données sur l'utilisation du PAE
  • Tableau 4 : Séances des SOS
  • Tableau 5 : Résultats du sondage téléphonique de mars 2014 capacités d'adaptation
  • Tableau 6 : Changement du niveau de la productivité Rapporté (comme affectés par des problèmes émotionnels) avant et après l'exposition au PAE
  • Tableau 7 : État de santé perçu
  • Tableau 8 : Absentéisme
  • Tableau 9 : Aperçu des revenus des SAE
  • Tableau 10 : Ressources humaines des SAE

Sommaire

Objectif et portée de l'évaluation

L'évaluation avait pour objet de mesurer la pertinence et le rendement des Services d'aide aux employés (SAE) pour la période de 2009-2010 à 2013-2014.

L'évaluation a été menée conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor du Canada, laquelle exige maintenant que toutes les dépenses directes de programme soient évaluées au moins une fois tous les cinq ans.

Description du programme

Les SAE, qui relèvent du Bureau des régions et des programmes (BRP) de Santé Canada, sont actuellement le fournisseur de services d'aide aux employés d'environ 140 organisations fédérales^{Note de bas de page 1}. La clientèle des SAE est composée d'employés (et de leurs personnes à charge) d'organisations fédérales sous entente avec Santé Canada. On estime que la clientèle totale des SAE s'élève à 1,6 million de Canadiens.

Les SAE sont un des fournisseurs de services sur le marché et ils aident le gouvernement du Canada à remplir ses obligations en matière de protection de la santé et de la sécurité de ses employés en exécutant les quatre volets des SAE.

1. Le Programme d'aide aux employés (PAE) est le volet qui comprend le plus d'activités. Ce volet offre principalement des services de consultation professionnels (p. ex. compétences générales, conseils, coaching) aux employés qui travaillent à titre de superviseur.
2. Les Services organisationnels spécialisés (SOS) offrent des séances et des ateliers de formation personnalisée pour les employés et du coaching à long terme pour les gestionnaires et les cadres.
3. Les Services de gestion du stress professionnel à la suite d'un incident critique (SGSPIC) aident le gouvernement du Canada à remplir ses obligations en matière de protection de la santé et de la sécurité des 1 000 membres du personnel infirmier en poste dans les communautés des Premières Nations éloignées ou isolées.
4. Le Service des mesures et des interventions d'urgence psychosociales (SMIUP) offre un soutien aux employés touchés par un événement nécessitant une intervention d'urgence (p. ex. séisme) ou déployés lors d'un tel événement. Le SMIUP est le seul volet financé au moyen du budget de services votés.

Les SAE fonctionnent selon le principe du recouvrement des coûts au moyen d'une autorisation de crédit net (ACN)^{Note de bas de page 2}, approuvée par le Conseil du Trésor. La prestation des services des SAE repose sur 50 employés situés principalement dans la région de la capitale nationale ainsi que sur un réseau de plus 800 professionnels de la santé mentale recrutés à contrat, auxquels on réfère sous la désignation de fournisseurs affiliés.

Conclusions - pertinence

D'après les informations examinées au cours de l'évaluation des SAE, on peut conclure qu'il existe un besoin manifeste pour des interventions comme les interventions offertes par les SAE et qu'il fait partie du rôle du gouvernement du Canada, et plus particulièrement Santé Canada, de protéger la santé et la sécurité des employés fédéraux.

L'ensemble des sources de données ont confirmé que les problèmes de santé mentale, comme l'anxiété, le stress et la dépression, indépendamment du milieu ou de la façon dont ils se manifestent, peuvent facilement franchir la frontière entre le milieu de travail et la vie familiale ainsi qu'avoir une incidence sur le bien-être et la productivité des gens.

Étant donné que le gouvernement fédéral, et plus particulièrement Santé Canada, ont aussi des rôles et des responsabilités précis envers la promotion et la protection de la santé (y compris la santé mentale) de ses employés, comme l'indique : la Loi sur le ministère de la Santé, la Politique sur la santé et la sécurité au travail du Conseil du Trésor, la Politique sur le programme d'aide aux employés du Conseil du Trésor, ainsi que de nombreuses conventions collectives, il est évident qu'il faut continuer à intervenir de quelque façon que ce soit afin d'atténuer l'incidence du stress associé aux exigences de la vie et du travail.

La Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail élaborée par le Conseil du Trésor est une priorité claire du gouvernement qui vise à s'assurer que les employés fédéraux reçoivent les services nécessaires afin de réduire au minimum l'absentéisme et l'invalidité de longue durée.

Conclusions - rendement

Atteinte des résultats attendus (efficacité)

Les services fournis par le PAE et le SGSPIC semblent contribuer à une augmentation de l'utilisation des habiletés et des outils en matière de résilience, lesquels contribuent à l'accroissement de la productivité des utilisateurs étant demeurés au travail et à une modeste réduction de l'absentéisme. Il n'y a pas suffisamment de données pour déterminer la mesure dans laquelle le SMIUP et les SOS ont permis de changer les attitudes ou les comportements des utilisateurs.

Des données indiquent que les SAE ont élargi leur clientèle de façon importante au cours de la période d'évaluation. L'augmentation de la proportion d'appels reçus par le Centre d'intervention de crise et de référence (CICR) était beaucoup moins élevée que l'augmentation de la population d'employés du consortium, ce qui porte à croire que les services offerts sont moins bien connus au sein des ministères qui se sont joints récemment au consortium des SAE ou que le ministère s'est joint au consortium tard au cours de l'exercice.

Le PAE semble contribuer à l'utilisation accrue des habiletés et des outils en matière de résilience permettant d'aider les employés fédéraux à trouver une satisfaction au travail. Les données disponibles montrent également que le PAE contribue à accroître la productivité des utilisateurs qui demeurent au travail ainsi qu'à réduire l'absentéisme. En ce qui concerne les autres secteurs de service, il n'y a pas suffisamment de données pour déterminer si ces services ont permis de changer l'attitude ou le comportement après l'intervention.

Démonstration d'économie et d'efficience

Les SAE sont offerts de façon économique et efficiente.

Les SAE sont exécutés en grande partie de manière efficiente et économique. Les SAE offrent des services de grande qualité conformément aux normes professionnelles et de l'industrie. Ils ont mis des mécanismes en place pour assurer une utilisation économique des fonds publics, même si des infrastructures technologiques plus récentes pourraient engendrer de plus grandes économies, par exemple, pour la collecte de renseignements et la rémunération des fournisseurs affiliés. Lorsqu'on les compare à une autre compétence, il semble que le coût des SAE par employé corresponde à cet élément de comparaison.

Recommandations

L'évaluation a mené aux deux recommandations suivantes.

Recommandation 1

Il est recommandé que les SAE examinent son rôle au sein de la Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail du Conseil du Trésor, ceci dans le but d'identifier des mesures contribuant à la prévention des problématiques ayant potentiellement un impact sur la santé mentale des employés.

Vu l'orientation générale de la Stratégie, les SAE pourraient devoir créer des services ou des outils supplémentaires ainsi qu'améliorer les services et les outils existants pour appuyer davantage les objectifs de prévention, d'éducation et de sensibilisation de la Stratégie, comme l'évaluation du risque pour la santé ou la promotion accrue de la consultation en ligne. Les responsables des SAE doivent réfléchir à la façon dont les SOS peuvent appuyer davantage les objectifs de la Stratégie.

Recommandation 2

Il est recommandé que les SAE examinent quelles données devraient être recueillies et analysées afin de développer une analyse plus approfondie des besoins et des impacts des SAE sur la productivité des employés. Ceci pourrait inclure :

• l'examen des systèmes d'information et de gestion du rendement pour veiller à ce que les données appuient les objectifs de la Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail;
• l'examen des normes élaborées par la Commission de la santé mentale du Canada comme un point de départ potentiel en vue de l'amélioration des données recueillies par les SAE; et
• l'établissement de partenariats au sein des ministères clients qui permettraient aux SAE de communiquer les résultats de leurs analyses aux représentants ministériels séniors pour informer leurs décisions.

Réponse et plan d'action de la direction

1.0 Objectif de l'évaluation

L'évaluation avait pour objet de mesurer la pertinence et le rendement des SAE pour la période de 2009-2010 à 2013-2014.

L'évaluation a été menée conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor du Canada, laquelle exige maintenant que toutes les dépenses directes de programme soient évaluées une fois tous les cinq ans.

2.0 Description du programme

2.1 Contexte du programme

Selon la Commission de la santé mentale du Canada^{Note de bas de page 3}, un Canadien sur cinq souffrira d'un problème de santé mentale ou d'une maladie mentale chaque année et près du quart de la main d'œuvre au pays est touché par des problèmes de santé mentale ou des maladies mentales, ce qui provoque de l'absentéisme, du présentéisme et du roulement de personnel. Environ 30 % des demandes d'invalidité de courte durée et de longue durée au Canada sont attribués à des problèmes de santé mentale et à des maladies mentales. De plus, les adultes dans les premières années ou dans les années les plus actives de leur vie professionnelle sont parmi les plus vulnérables.

La Politique sur le programme d'aide aux employés du Conseil du Trésor ^{Note de bas de page 4} actuellement en place précise que les ministères doivent veiller à ce que les employés reçoivent des services qui respectent la politique, dans le but de veiller au bien-être des employés et de les aider à maintenir leur rendement. Les services à fournir doivent être confidentiels et offerts par des praticiens qui respectent le Code de déontologie compris dans la politique.

Étant donné que les ministères fédéraux peuvent sélectionner un fournisseur de leur choix pour respecter la politique, les SAE, une division de la Direction des services de santé spécialisés (DSSS) du BRP de Santé Canada, est actuellement le fournisseur de services d'aide aux employés pour environ 140 organisations fédérales^{Note de bas de page 5}. Les autres organisations fédérales qui ont conclu une entente avec d'autres fournisseurs de service sont : l'Agence du revenu du Canada (administration centrale à Ottawa), l'Agence canadienne d'inspection des aliments, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Construction de Défense Canada, Ressources naturelles Canada, Bureau du surintendant des institutions financières, Musée canadien pour les droits de la personne, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada et l'Agence des services frontaliers du Canada.

La clientèle des SAE est composée d'employés (et de leurs personnes à charge) d'organisations fédérales sous entente avec Santé Canada, notamment le ministère de la Défense nationale (MDN) et les membres actifs et retraités des Forces armées canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC). On estime que la clientèle totale des SAE s'élève à 1,6 million de Canadiens.

Les SAE fonctionnent selon le principe du recouvrement des coûts au moyen d'une ACN^{Note de bas de page 6} approuvée par le Conseil du Trésor. Le Conseil du Trésor a augmenté la limite au titre des ACN plusieurs fois depuis 2001. La limite au titre des ACN des SAE était de 8 millions de dollars pour la période couverte par l'évaluation.

Les SAE fonctionnent conformément aux normes et aux procédures établies par le Council on Accreditation (COA), un organisme international indépendant qui accrédite des organismes qui font la promotion des pratiques exemplaires connues dans l'industrie. La prestation des services des SAE repose sur 50 employés situés principalement dans la région de la capitale nationale ainsi que sur un réseau de plus 800 professionnels de la santé mentale recrutés à forfait, désignés sous le nom de fournisseurs affiliés.

L'évaluation de 2014 est la première évaluation officielle des SAE.

2.2 Profil du programme

Les SAE sont un des fournisseurs de services sur le marché et il aide le gouvernement du Canada à remplir ses obligations en matière de protection de la santé et de la sécurité de ses employés en exécutant les quatre volets des SAE.

1. Le Programme d'aide aux employés (PAE) est le volet qui comporte le plus d'activités. Ce volet comprend :
   • jusqu'à huit heures de service de consultation volontaire et confidentiel visant à aider les employés et leurs personnes à charge;
   • des services consultatifs (p. ex. compétences générales, conseils, coaching) aux employés qui travaillent à titre de superviseur;
   • du soutien permettant d'atténuer les effets à long terme en cas d'incident traumatisant, p. ex. un collègue qui subit une crise cardiaque sur le lieu de travail.
2. Les Services organisationnels spécialisés (SOS) offrent des séances et des ateliers de formation personnalisée pour les employés et du coaching à long terme pour les gestionnaires et les cadres. Les ateliers et le coaching offerts par les SOS sont rémunérés à la pièce et par conséquent, exigent une approbation préalable de la direction.
3. Les Services de gestion du stress professionnel à la suite d'un incident critique (SGSPIC) aident le gouvernement du Canada à remplir ses obligations en matière de protection de la santé et de la sécurité des 1 000 membres du personnel infirmier en poste dans les communautés des Premières Nations éloignées ou isolées. Les services visent principalement le personnel infirmier embauché par Santé Canada. En temps normal, le personnel infirmier employé par les bandes n'est pas admissible aux services, mais des exceptions sont tolérées. Les SGSPIC sont financés par l'entremise d'un protocole d'entente conclu avec la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits (DGSPNI).
4. Le Service des mesures et des interventions d'urgence psychosociale (SMIUP) a été créé dans la foulée des attaques du 11 septembre dans le contexte d'un vaste plan de préparation et d'intervention aux attaques terroristes, aux catastrophes naturelles et aux accidents majeurs. Dans le cadre de son rôle relatif à la préparation et à l'intervention, Santé Canada a été nommé comme le fournisseur de services de soutien psychologique et émotif du gouvernement fédéral, aidant ainsi le gouvernement du Canada à remplir ses obligations en matière de protection de la santé et de la sécurité de ses employés touchés par ces événements (p. ex. séisme) ou déployés lors d'un tel événement. Le SMIUP est le seul volet financé au moyen du budget de services votés.

Prestation de services

Les lettres d'entente interministérielles annuelles entre Santé Canada et les ministères clients gouvernent la prestation des SAE. Même si elles peuvent présenter des particularités ministérielles, ces ententes définissent les clients admissibles, notamment le concept de famille et de personnes à charge, décrivent les services à fournir dans le cadre de l'entente et le prix auxquels ils doivent être fournis. En ce qui concerne les SAE, un prix forfaitaire par employé est facturé à l'organisation, jusqu'à un taux d'utilisation de huit pour cent. Les frais supplémentaires qui peuvent s'appliquer lorsqu'on dépasse le seuil de huit pour cent sont aussi présentés dans la lettre d'entente. Le montant annuel facturé au ministère client pour la prestation des SAE est recouvré trimestriellement. Les exceptions à cette entente sont le MDN et Anciens Combattants Canada (ACC), en raison du mandat, du nombre d'employés admissible et du modèle d'utilisation différent de ces organisations. Ces deux ministères sont facturés en fonction des services reçus plutôt que d'être facturé un montant forfaitaire par employé.

Les services offerts par l'entremise des SOS sont facturés aux ministères clients. Cette entente offre aux ministères clients la possibilité d'embaucher les SAE pour la prestation des SOS au besoin, même si les ministères ont aussi le choix d'embaucher un autre fournisseur. À la demande d'un ministère client, un contrat avec un fournisseur affilié est signé pour la tenue d'un atelier ou d'une autre activité, s'il y a lieu.

Les services offerts par le PAE sont fournis par l'entremise d'un réseau de 800 professionnels de la santé mentale recrutés à contrat situés partout dans le pays, désignés sous le nom de fournisseurs affiliés. Les employés fédéraux ayant besoin du service peuvent contacter le CICR 24 heures par jour où l'appel sera répondu par un répondant qualifié. Ces derniers détiennent un diplôme de niveau Maitrise avec un minimum de cinq années d'experience. Si l'individu appellant le service est en période de crise, le répondant du CICR est en mesure de fournir un counselling immédiat si nécessaire. Pour les autres cas, le client est rappelé dans un délai de 24 heures afin de fixer un premier rendez-vous dont le but est d'effectuer une évaluation initiale. Avant la fin de la troisième session, les fournisseurs affiliés doivent soumettre un plan d'intervention aux gestionnaires du SAE. Dans des circonstances exceptionnelles où des ressources communautaires ne seraient pas disponibles, les fournisseurs de services peuvent être autorisés à poursuivre les services au-delà de 8 sessions.

Pour les SOS et le SMIUP, un sous-ensemble de fournisseurs affiliés dans toutes les régions est prêt à être déployé en tout temps. Pour le SMIUP, le sous-groupe de fournisseurs affiliés situés dans toutes les régions effectuent un travail de prévention et sensibilisent les gestionnaires quant aux signes qu'ils doivent surveiller et identifiés chez leurs employés fournissant des services en situation d'urgence. Dans l'éventualité où un tel événement se produit, ce groupe de fournisseurs affiliés peut être déployés 24 heures par jour et 7 jours par semaine. Quant au SGSPIC, celui-ci repose principalement sur le personnel infirmier, qui travaille à Winnipeg.

2.3 Modèle logique du programme et description

Le modèle logique du programme a été élaboré par la Direction de l'évaluation en collaboration avec les SAE pour l'évaluation de 2014. Le modèle logique est présenté à l'annexe 2.

Comme il a déjà été mentionné, les SAE appuient l'obligation du gouvernement du Canada de protéger la santé et la sécurité de ses employés et leurs personnes à charge à l'aide des quatre volets décrits à la section 2.2 (Profil du programme).

La théorie sous-jacente des SAE laisse entendre que les personnes qui font appel à un des quatre volets seront plus au fait de leurs forces et de leurs habiletés en matière de résilience. En utilisant ces habiletés plus fréquemment dans différents aspects de la vie, on s'attend à ce que les utilisateurs des SAE arrivent à mieux transiger avec les événements stressants. Le stress peut faire place à de l'anxiété et à des comportements improductifs qui ont une incidence sur la satisfaction professionnelle. Grâce à de meilleures habiletés en gestion du stress, les personnes qui suivent le programme devraient mieux pouvoir se détacher des événements stressants ainsi que maintenir et accroître leur satisfaction professionnelle, qui devrait réduire le besoin de se tenir à l'écart du travail (réduction de l'absentéisme) et accroître la concentration au travail (réduction du présentéisme).

Le PAE est offert aux employés des ministères fédéraux qui ont conclu une entente avec Santé Canada. De plus, les personnes à charge des employés peuvent aussi avoir accès aux services du PAE.

2.4 Harmonisation du programme et ressources

La DSSS de Santé Canada (composante 1.2) contribue au résultat stratégique 1 de l'architecture d'alignement des programmes de 2014-2015 de Santé Canada, c'est-à-dire « Un système de santé qui répond aux besoins des Canadiens ».

Un aperçu financier des SAE pour la période 2009-2012 à 2013-2014 est présenté au tableau 1. Comme il a déjà été mentionné, les SAE reposent sur le principe de recouvrement des coûts selon une limite au titre des ACN approuvée par le Conseil du Trésor, ce qui signifie qu'il n'y a pas de montant de financement annuel précis alloué à la DSSS pour la prestation des SAE, mais plutôt qu'un plafond de recettes annuelles (8 millions de dollars pour la période couverte par l'évaluation) peuvent être générées pour financer les activités. Selon la DSSS, une marge de plus ou moins 20% de l'ACN est considérée acceptable, ce qui explique pourquoi les revenus présentés au tableau 1 excèdent l'autorité de 8 millions.

* La GRC, le MDN et ACC sont soient facturés suite à l'utilisation des services ou n'ont pas fait partis du consortium sur une base continue durant la période couverte par l'évaluation.

Les recettes obtenues de la GRC, du MDN et d'ACC ont été incluses dans ce tableau en vue de fournir au lecteur tous les renseignements relatifs aux recettes des SAE. Toutefois, l'utilisation des SAE faite par les ministères facturés n'est pas comprise dans la portée de cette évaluation (consulter la section 3.1 pour obtenir de plus amples détails) étant donné qu'ils n'ont pas été inclus dans le consortium pendant toute la période couverte par l'évaluation. Une analyse de ces tendances, excluant les ministères facturés, révèle que deux éléments ont probablement contribué à l'accroissement des recettes des SAE : la croissance de la population du consortium (due aux autres ministères qui ont conclu une entente avec Santé Canada) et l'annonce du budget de 2011. Selon la DSSS, ces deux éléments ont possiblement influencé l'utilisation du PAE et des SOS, et ont, par conséquent, contribués à l'augmentation des recettes des SAE. La baisse des recettes globales des SAE rapportée en 2013-2014 est en grande partie associée aux recettes résultant du retour au niveau normal des SOS, le volet ayant subi la plus forte croissance suite à l'annonce du budget de 2011.

Les recettes découlant des activités promotionnelles font référence aux recettes générées par la vente de matériel promotionnel aux ministères clients, en plus du matériel promotionnel déjà fourni au titre de la lettre d'entente entre le ministère client et Santé Canada. Cela représente une petite portion des recettes des SAE, lesquelles ont atteint leur apogée l'année suivant l'annonce du budget de 2011, où la plupart des ministères clients tentaient de supporter leur personnel.

3.0 Description de l'évaluation

3.1 Portée, méthode et modèle de l'évaluation

Chaque année, en collaboration avec le programme, un risque d'évaluation est attribué à chaque programme dans le plan d'évaluation quinquennal de Santé Canada et de l'Agence de la santé publique du Canada. Ce risque d'évaluation, qui repose sur certains facteurs, notamment la complexité et la maturité du programme, le budget alloué, la taille et la vulnérabilité de la population cible, a été jugé « faible » pour l'évaluation des SAE. Ce niveau de risque influence la conception de l'évaluation ainsi que le niveau d'efforts déployés pour réaliser l'évaluation. L'évaluation des SAE a suivi un « modèle de conception limité » et reposait sur quelques sources de données ciblées.

La portée de l'évaluation comprend les quatre volets d'activités financés dans le cadre des SAE, c'est-à-dire le PAE, les SOS, les SGSPIC et le SMIUP, et couvre la période d'avril 2009 à la fin de mars 2014. Il est à noter que les évaluations de l'aptitude au travail, qui constituent un élément du Programme de santé professionnelle des fonctionnaires fédéraux, se distinguent des SAE et seront intégrées à l'évaluation du Programme de santé professionnelle des fonctionnaires fédéraux prévu en 2018-2019. L'évaluation est axée sur le consortium de ministères clients qui sont actuellement liés à Santé Canada grâce à une entente, à l'exception du MDN et d'ACC.

Pour évaluer les progrès réalisés à l'égard de l'atteinte des résultats attendus, une méthode fondée sur les résultats a été utilisée pour effectuer l'évaluation, ce qui a permis de cerner les conséquences fortuites et les leçons apprises, suivant le cas.

L'évaluation a porté sur les cinq éléments fondamentaux (annexe 3) décrits dans la Politique sur l'évaluation de 2009 du SCT. Pour orienter le processus d'évaluation, des questions précises correspondant à chacun des éléments fondamentaux ont été élaborées d'après les enjeux liés au programme. Les questions relatives à l'évaluation ont dirigé les efforts associés à la collecte de données selon les sources de données suivantes, qui ont été utilisées pour effectuer une triangulation des résultats, grâce à un ensemble équilibré de méthodes quantitatives et qualitatives.

Revue de la littérature

La revue de la littérature examine la littérature didactique ainsi que la littérature grise tirée de sources fiables, pour recueillir de l'information générale, pour documenter la raison d'être du programme et pour cerner les principaux facteurs ou déterminants du rendement au travail et de la résilience personnelle.

Vu la conception limitée et l'accent accordé à la fonction publique centrale, les articles associés à certains aspects particuliers des SAE, comme la toxicomanie ou les populations spécifiques, ont été exclus.

Examen de la documentation

Des rapports du gouvernement ainsi que des documents administratifs des SAE, par exemple, des rapports sur l'utilisation, des enquêtes de satisfaction et de suivi, des données des centres d'intervention de crise et des rapports sur les incidents critiques des SGSPIC, ont été analysés.

Entrevues avec des informateurs clés

Vingt-quatre entrevues ont été menées avec des membres clés du personnel des SAE, des fournisseurs affiliés, d'autres services gouvernementaux et des ministères non-clients associés en vue de recueillir des renseignements plus détaillés, y compris des opinions personnelles sur le fonctionnement des SAE, la façon dont ces services sont liés à d'autres services et l'incidence de ces services sur les utilisateurs.

Sondage auprès des agents de liaison ministériels des SAE

Le questionnaire a été envoyé à 110 coordonnateurs et gestionnaires de ministères ayant une entente avec Santé Canada ou avec un autre fournisseur de services d'aide aux employés. Cinquante-deux ministères ont retourné les questionnaires remplis et 36 ministères ont retourné les questionnaires non remplis, ce qui représente un taux de réponse de presque 50 %, donc un taux de réponse élevé dans le domaine.

3.2 Limites et stratégies d'atténuation

Les évaluations sont limitées par des difficultés qui peuvent avoir des conséquences sur les résultats de l'évaluation. Des stratégies d'atténuation sont donc utilisées pour s'assurer que les données recueillies permettent la production d'un rapport d'évaluation fiable comprenant des conclusions et des recommandations reposant sur des données probantes.

Le tableau 2 présente les limites prévues, leur incidence possible sur l'évaluation et les stratégies d'atténuation qui ont été mises en œuvre pour limiter ces répercussions.

4.0 Résultats

4.1 Pertinence : Élément n° 1 - Nécessité de maintenir les Services d'aide aux employés

Principaux résultats

La fréquence des problèmes de santé mentale ou des maladies mentales suggèrent que les besoins demeurent pour des interventions comme celles fournies par les SAE et pour des interventions visant à porter une plus grande attention à la sécurité psychologique de l'environnement de travail, un facteur connu pour améliorer les résultats d'interventions comme le PAE.

Comme il a déjà été mentionné, la Commission de la santé mentale du Canada^{Note de bas de page 7} rapporte qu'un Canadien sur cinq souffrira d'un problème de santé mentale ou d'une maladie mentale chaque année et que près du quart de la main d'œuvre au pays est touché par des problèmes de santé mentale ou des maladies mentales, ce qui provoque de l'absentéisme, du présentéisme et du roulement de personnel. Environ 30 % des demandes d'invalidité de courte durée et de longue durée au Canada sont attribués à des problèmes de santé mentale et à des maladies mentales. De plus, les adultes dans les premières années ou les années les plus actives de leur vie professionnelle sont parmi les plus vulnérables.

La santé mentale au travail s'exprime comme un sentiment d'équilibre, de satisfaction et d'efficacité dans l'environnement de travail. La santé psychologique comprend des éléments comme le stress et l'anxiété, le sentiment d'être dépassé par des problèmes professionnels ou personnels ou par le lien entre les deux, le manque d'habiletés en matière de résilience ou d'adaptation ou la dépression. Lorsque le stress et l'anxiété ne sont pas traités, ils peuvent entraîner des problèmes de santé mentale à long terme plus complexes et même une invalidité de longue durée.

Selon la Commission de la santé mentale du Canada, de nombreux facteurs jouent un rôle dans le profil psychologique d'une personne. Le milieu de travail et la personne ont une responsabilité commune dans le maintien et l'amélioration du bien-être en raison de la pluralité des influences sur le bien-être psychologique^{Note de bas de page 8}.

Plusieurs caractéristiques individuelles font partie intégrante de la capacité d'un employé à composer avec les différentes exigences de l'emploi, comme l'estime de soi, la confiance en soi et l'optimisme exceptionnel, un bon sens de l'auto-efficacité, le contrôle et la stabilité émotionnelle. Consolider les qualités de leadership des employés et aider les employés à définir et à atteindre de vastes objectifs aura une incidence sur leur environnement de travail, soit accroître leurs ressources de l'emploi et leur résilience aux exigences de l'emploi.

En 2010, Akhtar et Lee ont proposé une intégration de deux cadres au modèle exigences-ressources de l'épuisement professionnel (EREP), qui peut s'appliquer à différents environnements de travail et suppose que les caractéristiques d'emploi peuvent être classées comme des exigences ou des ressources.

Selon ce modèle, les exigences de l'emploi ont tendance à être des aspects de l'emploi qui exigent des efforts ou des habiletés physiques ou psychologiques soutenus, et par conséquent, sont associés à certains coûts psychologiques ou physiques^{Note de bas de page 9}. Globalement,les exigences de l'emploi semblent être associées à des résultats néfastes sur l'organisation et la santé. Par exemple :

• l'augmentation de la charge de travail semble être associée à un épuisement émotionnel et à une diminution de la satisfaction professionnelle^{Note de bas de page 10};
• le stress découlant des préoccupations quotidiennes semble être un indice important de comportements contre-productifs et d'insatisfaction professionnelle^{Note de bas de page 11};
• la surcharge de responsabilités semble être associée à l'épuisement professionnel et à des intentions de mouvement^{Note de bas de page 12};
• un environnement négatif (p. ex. intimidation) accentue d'autres facteurs de stress nuisibles qui, à leur tour, aggravent des problèmes néfastes sur la santé et l'organisation,^{Note de bas de page 13} et peuvent aggraver les effets des exigences de l'emploi sur l'épuisement physique, la dépression et les absences sans certificat^{Note de bas de page 14}.

Des entrevues avec des fournisseurs affiliés menés dans le cadre de cette évaluation ont confirmé que la charge de travail, les exigences émotionnelles et les changements organisationnels rapides, l'environnement de travail et l'évolution des attentes étaient tous des sources de stress mentionnés par des clients du PAE^{Note de bas de page 15}. La théorie relative à la conservation des ressources mentionne aussi que « les pertes sont plus frappantes que les gains », ce qui laisse entendre que les employés réagissent davantage aux effets néfastes des exigences de l'emploi qu'aux ressources d'emploi qu'ils reçoivent. Selon le modèle EREP, le processus d'épuisement brièvement décrit ci-dessus doit être équilibré par le processus de motivation qui s'inspire des ressources d'emploi pour stimuler la motivation, ce qui entraîne de meilleurs résultats pour la santé et l'organisation^{Note de bas de page 16},^{Note de bas de page 17}.

Les ressources d'emploi sont des aspects du travail qui permettent d'atteindre des objectifs professionnels, de réduire les exigences de l'emploi ou de stimuler la croissance personnelle, l'apprentissage et le perfectionnement^{Note de bas de page 18} qui ont tendance à être associés à des résultats positifs pour la santé et l'organisation. Les ressources d'emploi comprennent la maîtrise des tâches et l'autonomie, l'absence de conflits de rôles, des relations de travail positives, y compris le soutien social et le style de gestion^{Note de bas de page 19},^{Note de bas de page 20},^{Note de bas de page 21},^{Note de bas de page 22},^{Note de bas de page 23},^{Note de bas de page 24},^{Note de bas de page 25},^{Note de bas de page 26},^{Note de bas de page 27}.

Sans surprise aucune, la documentation et les experts-conseils laissent entendre que les interventions qui visent à renforcer la résilience des employés ne devraient pas être orientées exclusivement sur la réceptivité et le bien-être psychologique de la personne, et qu'il faudrait aussi effectuer des interventions proactives relatives aux comportements en milieu de travail. En fait, il semble que les interventions auprès des groupes en milieu de travail qui portent uniquement sur les comportements des gens au travail aient des avantages limités, puisque le bien-être et la réceptivité psychologiques ont une incidence sur la façon dont un employé est en mesure de gérer les différentes exigences de l'emploi^{Note de bas de page 28}. Plus exactement, les interventions comme le coaching et la consultation individuelle, comme celles effectuées par l'entremise du PAE (en plus des services organisationnels) visent à élaborer des stratégies d'adaptation sociales efficaces. On sait que de telles stratégies renforcent l'estime de soi, valeur étant elle-même associée à un bien-être psychologique et à un optimisme accrus, à la résilience ainsi qu'à une grande confiance, ce qui permet d'améliorer la réceptivité psychologique, qui peut être utilisée comme une stratégie d'adaptation^{Note de bas de page 29}.

Selon la Commission de la santé mentale du Canada :

Cela porte à croire que même si les données tirées de la documentation révèlent que la consultation à court terme, comme celle que propose le PAE, est appropriée dans la mesure où il aide les gestionnaires et les employés (et parfois leur famille) à renforcer leur résilience sur le plan personnel, les résultats de ces interventions seraient meilleurs dans un environnement de travail sécuritaire sur le plan psychologique. Les SGSPIC et le SMIUP sont des exemples révélateurs à cet égard.

Bien que les SGSPIC peuvent aider le personnel infirmier à surmonter les défis uniques associés au fait de travailler dans des communautés éloignées et isolées, les défis demeurent. La particularité du personnel infirmier qui travaille dans des communautés éloignées et isolées réside dans le fait que les menaces à la sécurité psychologique de l'environnement de travail émanent souvent de leurs patients ou d'un enjeu sociétal dans les communautés. Essentiellement, les fonctions du personnel infirmier consistent à aider ces patients qui sont aussi touchés par ces enjeux sociétaux. Aborder ces enjeux à l'échelle communautaire dépasse la capacité du personnel infirmier et appartient au mandat des programmes de la DGSPNI.

En ce qui concerne le SMIUP, l'environnement psychologiquement néfaste est vraisemblablement associé aux événements déclenchant des interventions d'urgence, qui sont difficiles à maîtriser.

Cependant, en ce qui concerne la fonction publique centrale, les entrevues avec les experts ont révélé que des mécanismes devraient être mis en place pour évaluer la sécurité psychologique de l'environnement de travail et que les interventions, comme celles réalisées dans le cadre du PAE, devraient être considérées comme le minimum à fournir.

En fait, le gouvernement du Canada s'est engagé à améliorer le bien-être de ses employés par l'intermédiaire de la Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail (2014), laquelle sera présentée plus en détails à la section 4.2. Cette stratégie souligne que le bien-être des ressources humaines génère un niveau d'engagement accrue, lequel mène à des milieux de travail plus performants. Cette stratégie repose sur un modèle conceptuel (Figure 1 section 4.2) qui inclut trois phases. La première phase réfère à la prévention et demande que les risques menant à des absences du travail soient prévenus, et s'aligne donc au concept de sécurité psychologique mis de l'avant par la Commission de la santé mentale du Canada.

Bien que des interventions, telles le PAE, contribuent à la stratégie en aidant les employés de manière à ce que ces derniers puissent demeurer concentrés et sentent un besoin moindre de prendre du temps hors du bureau pour régler des problèmes personnels ou professionnels, des ajustements visant à améliorer le contenu, la portée et la prestation des SOS pourraient être nécessaires pour mieux supporter les objectifs de la stratégie développée par le Conseil du Trésor. Ces changements pourraient être axés sur la formation des gestionnaires sur la façon d'offrir un environnement sécuritaire sur le plan psychologique, par exemple, grâce au soutien social et de la direction ainsi qu'à la gestion de la charge de travail. Une telle approche a été validée par les entrevues, où un représentant d'une entreprise ayant signé un contrat avec un grand fournisseur de services a noté que les ateliers visant à favoriser le bien-être mental en milieu de travail faisant partie de leur stratégie.

Même si les gestionnaires ont un rôle important à jouer dans le soutien de leurs employés, il semble qu'ils aient aussi besoin de soutien tel que démontré dans le rapport annuel de 2012 de l'Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada. Ce rapport note que les cadres supérieurs de tous les niveaux ont cherché à consulter des médecins et des psychologues pour les aider à gérer des problèmes de stress liés au travail. Ces résultats sous-entendent qu'il faut aussi améliorer la sécurité psychologique des cadres supérieurs, particulièrement lorsqu'on constate que le taux de cadres qui ont recours aux services de consultation professionnelle est passé de 15,2 % en 2002 à 20,6 % en 2012^{Note de bas de page 30}.

Selon les rapports d'utilisation des SAE des cinq dernières années, les grandes raisons qui poussent à utiliser les services du PAE sont les problèmes liés à la santé psychologique et à la famille (couple et enfants) qui, réunis, représentaient plus de 75 % des utilisateurs du PAE. Les problèmes liés au travail représentaient environ 15 % des utilisateurs. Cependant, il faut noter que le cadre utilisé pour faire le suivi des données n'est pas encore normalisé.

Pendant les cinq années couvertes par cette évaluation (2009-2010 à 2013-2014), les employés des ministères et des organismes clients affichaient un taux d'utilisation du PAE entre 6,5 % et 7,7 %, ce qui témoigne d'un besoin continu pour les services de consultation^{Note de bas de page 31}. Le nombre d'appels au CICR en lien avec des suicides est aussi passé de 124 en 2010 à 238 en 2012 et a par la suite commencé à diminué l'année suivante avec 209 appels en 2013 et 45 pour les trois premiers mois de 2014. Similaire à ce qui rapporté pour les appels liés aux suicides, le taux d'utilisation maximum pour le PAE a été enregistré pour l'année 2011-2012. Bien que ces chiffres démontrent l'existence d'un besoin pour les services, ils peuvent être influencés par les annonces du budget de 2011, ce qui a été validé par la DSSS.

Il demeure aussi nécessaire d'offrir des SGSPIC à la DGSPNI. De 2009-2010 à 2012-2013, le nombre de demandes visant à obtenir des SGSPIC est passé de 1 842 à 2 940, ce qui constitue une hausse de près de 60 %. Au cours de la même période, le nombre de demandes placées aux SGSPIC et associées à un incident critique, c'est-à-dire des demandes liées à un événement ou à une circonstance qui ont provoqué de vives réactions et qui ont eu une incidence sur la capacité du personnel infirmier à fournir des soins, variait de 30 à 50 demandes

Note de bas de page 32

.

4.2 Pertinence : Élément n° 2 - Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Principaux résultats

Les SAE cadrent avec les priorités actuelles du gouvernement d'améliorer le mieux-être et le bien-être des employés en vue d'accroître la productivité et de réduire l'absentéisme. Cependant, le contexte actuel semble présenter des opportunités pour améliorer l'information fournie aux décideurs séniors afin de promouvoir encore davantage la question de la santé mentale.

Selon les documents du gouvernement du Canada, celui-ci tente d'améliorer le mieux-être et le bien-être de ses employés, comme le précisent le discours du Trône de 2013 et le budget de 2013. Cet engagement se manifeste par les efforts continus déployés par le SCT pour moderniser le système de gestion des congés d'invalidité et de maladie, afin de veiller à ce que les fonctionnaires reçoivent les services appropriés pour leur retour opportun au travail.

En 2014, le SCT a lancé la « Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail » comme un des outils proposés par le gouvernement et auquel le PAE et les SOS peuvent contribuer, en vue de prévenir des problèmes ayant une incidence sur le bien-être et la productivité ainsi que pour favoriser le retour rapide au travail à la suite d'une maladie.

Figure 1 : Gestion de l'incapacité : prévention, aide au rétablissement et adaptation.

Figure 1 : Description

La Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail précise que les programmes d'aide aux employés, offerts par Santé Canada ou d'autres fournisseurs de service, doivent davantage être orientés sur la prévention, l'éducation et la sensibilisation^{Note de bas de page 33}. À l'avenir et en marge d'autres mesures de mieux-être, on s'attend à ce que le PAE contribue à la prévention de problèmes touchant le mieux-être au travail et la productivité. Les autres services et outils de prévention, comme les évaluations volontaires des risques pour la santé, les questionnaires en ligne et le contenu informatif interactif actuellement considérés par la DSSS cadrent avec les orientations du SCT définies dans la Stratégie et disposent d'un potentiel important permettant d'informer les principaux décideurs au sujet de la santé, physique ou psychologique, de leurs employés. L'élaboration d'une telle base d'information contribuerait à fournir à la haute gestion les informations nécessaires à des actions plus proactive, de concert avec le rôle élargi proposé le volet SOS présenté à la section 4.1.

Le document Santé et sécurité psychologiques en milieu de travail (2013) décrit les données nécessaires pour effectuer un suivi adéquat de la problématique en milieu de travail. Présentement, ces données sont détenues par différents services ministériels, par exemple, les ressources humaines, les services en matière de valeurs et d'éthique, les services de prévention et de résolution du harcèlement, le Bureau de gestion informelle des conflits, dans la plupart des ministères fédéraux. Selon les données analysées, on n'a pas encore clairement défini qui doit consolider et interpréter les données de ces différents domaines d'un point de vue de santé mentale et porter les problèmes émergents à l'attention des principaux décideurs ministériels. Considérant les rôles fédéral et de Santé Canada en lien avec les SAE, lesquels seront discuter à la section 4.3, ceci pourrait se traduire en une opportunité pour les SAE d'élargir leur rôle en ce qui a trait à la promotion de la santé mentale.

4.3 Pertinence : Élément n° 3 - Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Principaux résultats

En tant qu'employeurs, le gouvernement fédéral et Santé Canada ont des rôles législatifs clairs en ce qui a trait à la santé, à la sécurité et au bien-être des employés fédéraux.

Bien que les SAE et d'autres services offerts au sein du gouvernement et des ministères soient complémentaires de manière générale, il pourrait y avoir certains chevauchement de services pour certains sous-ensembles de la population cible, par exemple, les cadres supérieurs.

4.3.1 Quels sont les rôles du gouvernement fédéral et de Santé Canada à l'égard des SAE?

Le gouvernement fédéral a des rôles et des responsabilités précis envers la promotion et la protection de la santé (y compris la santé mentale) de ses employés, comme l'indiquent les documents suivants.

• La Politique sur la santé et la sécurité au travail de 1994 du Conseil du Trésor précise que les ministères doivent fournir des services d'aide aux employés. Cela comprend la santé psychologique et physique^{Note de bas de page 34}.
• La Politique sur le programme d'aide aux employés de 1999 du Conseil du Trésor exige que les ministères offrent les services du PAE conformément à la politique^{Note de bas de page 35}.
• Différentes conventions collectives. Par exemple, l'article 22 -- Santé et sécurité de la convention actuelle conclue avec les travailleurs des Services des programmes et de l'administration précise que l'Employeur prend toute mesure raisonnable concernant la santé et la sécurité au travail des employés, y compris la santé physique et mentale^{Note de bas de page 36}.
• L'alinéa 4(2)(f) de la Loi sur le ministère de la Santé mentionne que les attributions du ministère en matière de santé comprennent notamment « la promotion et le maintien de la santé des fonctionnaires et autres agents de l'État »^{Note de bas de page 37}.

Les SAE offrent des services à l'ensemble de la fonction publique fédérale et contribue au sous-programme 1.2.3 du SCT : Gestion globale de la rémunération et le Cadre des politiques de gestion de la rémunération^{Note de bas de page 38},^{Note de bas de page39}. Les faits saillants de la planification du Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015 du SCT notent que « des efforts seront déployés pour promouvoir l'élaboration d'une approche moderne en ce qui concerne les régimes de pension et d'avantages sociaux de la fonction publique [...], passant par la modernisation du système de gestion de l'invalidité et des congés de maladie, afin de contribuer davantage à la productivité, au rétablissement et au bien-être des employés », comme il a été mentionné dans la section sur les priorités du gouvernement.

La Politique sur le programme d'aide aux employés de 1999 du Conseil du Trésor exige qu'une marche à suivre soit élaborée pour : « fournir les premiers services d'intervention en matière de stress aussitôt que possible après un tel incident [incidents critiques en raison de leur emploi] et faire le suivi du PAE au besoin ». Pour le personnel infirmier de la DGSPNI, la GSPIC est la procédure établie par le ministère.

L'équipe du SMIUP adopte une approche semblable qui vise à offrir du soutien aux employés fédéraux qui ont été exposés à un stress traumatisant causé par une catastrophe ou un événement important. Le Bureau des préparatifs d'urgence et le SMIUP jouent des rôles clés dans l'acquittement des responsabilités de gestion en cas d'urgence de Santé Canada^{Note de bas de page 40}.

4.3.2 Y a-t-il un chevauchement ou une complémentarité entre les objectifs des SAE?

Le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) offert aux employés fédéraux complète le PAE en offrant de l'aide à court et long terme en ce qui a trait aux problèmes de santé mentale et à la psychothérapie. Le RSSFP impose une limite pour les services de psychothérapie. Les employés paient une partie de la prime mensuelle du RSSFP et paient habituellement 20 % des coûts des services de psychothérapie jusqu'à la limite fixée et paie ensuite 100 % des montants qui dépassent la limite. De plus, les employés ont besoin d'une ordonnance médicale pour que les services de psychothérapie soient couverts par le RSSFP.

Comme il a été mentionné précédemment, la Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail du SCT place les SAE au sein d'un ensemble de services permettant de promouvoir le mieux-être et la productivité auprès du gouvernement du Canada. La Stratégie perçoit les SAE comme un élément de prévention dans une stratégie de mieux-être complète plus générale.

Le Service conseil pour les cadres supérieurs (SCCS) est un programme qui n'est pas géré par les SAE ni les SOS et qui vise à aider les cadres supérieurs. Le SCCS offre gratuitement des services confidentiels aux cadres supérieurs fédéraux au pays et à l'étranger. Le nombre de personnes qui ont eu recours au service est passé de 232 en 2011-2012 à 306 en 2012-2013^{Note de bas de page 41}, soit une hausse de 32 %. Étant donné que la fonction publique fédérale comptait 6 923 cadres supérieurs en 2012-2013, le taux d'utilisation de cette année-là s'élevait à 4,4 %^{Note de bas de page 42} pour la population de cadres supérieurs. Au cours de cette même année, 260 cadres supérieurs ont aussi eu recours aux services du PAE, ce qui porte à croire que les cadres supérieurs utilisent les deux services.

Le SCCS est financé par la communauté de l'administrateur général et chapeauté par l'APEX. Le SCCS a été fondée en 2003 en réponse aux besoins exprimés par les cadres supérieurs qui souhaitaient avoir accès à une « oreille » objective et confidentielle pour les aider à transiger avec les situations professionnelles difficiles auxquelles ils devaient faire face. Il s'agit d'un guichet unique permettant d'obtenir des conseils indépendants et de consulter un réseau de ressources spécialisées. Le service vise à en compléter d'autres à l'intention des cadres supérieurs de la fonction publique, par exemple les Services de counselling aux cadres de la Commission de la fonction publique. Le SCCS comprend le soutien aux cadres supérieurs qui subissent un stress en raison de l'augmentation des exigences de l'emploi, de la diminution des ressources et de l'environnement de travail souvent malsain.

4.4 Rendement : Élément n° 4 - Atteinte des résultats escomptés (efficacité)

La section ci-dessous vise à rendre compte des résultats des SAE. Des défis, principalement associés à la qualité des données, ont été rencontrés pour l'examen des résultats. Par exemple, bien que le nombre d'employés soit connu, le nombre de personnes à charge ne l'est pas, ce qui signifie qu'il n'est pas possible de déterminer la population globale avec précision. En ce qui concerne les autres volets (les SOS, le SMIUP et la SGSPIC), les données pertinentes permettant de documenter leurs résultats escomptés se sont avérées être limitées et effectuer la cueillette de ces données aurait exigé plus de ressources (en temps et en argent) que celles qui étaient allouées à une évaluation à faible risque.

La plupart des activités des SAE reposent sur différentes formes de consultation pour développer les forces des gens afin de renforcer leurs habiletés en matière de résilience. Quant aux SOS, les changements escomptés correspondent davantage aux différentes étapes associées au transfert des connaissances. Veuillez consulter la section 2.3 pour obtenir une description détaillée du modèle logique (annexe 2).

4.4.1 Accès aux connaissances, aux outils et aux services

Principaux résultats

Le nombre d'appel a augmenté au cours de la période d'évaluation, toutefois cette augmentation ne cadre pas avec la croissance de la population du consortium. La proportion des membres de la famille accédant aux services offerts par le PAE ainsi que le nombre de demandes pour des sessions de SOS (supports aux gestionnaires et aux équipes) et pour le SGSPIC semblent également à la hausse.

PAE

Le tableau 3 ci-dessous fournit des renseignements sur l'évolution de la taille de la population utilisant le PAE, les niveaux d'activité du CICR et l'utilisation du PAE.

Selon le tableau 3 ci-dessus, la population du consortium a augmenté de 51 % depuis 2009-2010. En 2012-2013, les SAE couvraient environ 70 % des employés de la fonction publique centrale ainsi que leurs personnes à charge. Comme il a déjà été mentionné, la population d'employés du consortium réfère à l'administration publique centrale et aux organismes distincts à l'exception des ministères facturés, ceci en raison du poids qu'ils représentent et de la mesure dans laquelle leurs tendances d'utilisation des services se distinguent de celles du consortium général.

Le nombre d'appels placés au CICR est utilisé comme un indicateur pour la connaissance du PAE. Bien que le nombre d'appels soit passé de 35 586 en 2009-2010 à 48 401 en 2013-2014, la croissance annuelle du nombre d'appels placés au CICR ne cadre pas avec la croissance de la population du consortium. En 2010-2011 par exemple, la population du consortium a augmenté de 15 % tandis que les appels placés au CICR ont seulement augmenté de 7 %. La situation serait similaire pour 2012-2013. Cet écart est peut-être attribuable au moment où un ministère se joint au consortium ou à un manque de connaissances associé au changement de fournisseur de services.

La situation s'est renversée en 2011-2012 lorsque la population du consortium et le nombre d'appels placés au CICR ont augmenté de 3,5 % et 11 % respectivement. Selon les propos rapportés durant les entrevues et les documents issus du programme, ces données illustrent vraisemblablement l'incidence de l'annonce du budget de 2011 sur l'utilisation du PAE. Les données sur le nombre d'employés connaissant le PAE ou de tout autre volet des SAE ne peuvent pas nous renseigner davantage sur la connaissance des services.

D'après les données du PAE, la proportion d'utilisateurs du PAE est à la hausse en comparaison du nombre de références faites au réseau, puisqu'elle est passée de 61 % en 2009-2010 à 72,7 % en 2013-2014. Cela porte à croire qu'il y a peut-être moins de préjugés associés au fait de chercher le type d'aide fourni par le PAE.

Même si ce qui précède fournit certaines précisions sur la connaissance du service, on peut conclure que l'ensemble des personnes qui font un appel au CICR ne finit pas par utiliser les services de consultation du PAE. L'utilisation des services est définie de différentes façons dans la documentation. Aux fins de la présente évaluation, il s'agit du nombre d'utilisateurs (employés et personnes à charge) divisé par la population d'employés fédéraux couverts par le PAE. Dans la plupart des cas, nous ferons référence à l'utilisation des « employés » puisqu'on s'attend à ce que les résultats à long terme du PAE entraînent un changement, principalement dans ce groupe. De plus, il n'est pas possible de déterminer le chiffre exact de la population lorsque les personnes à charge admissibles sont comprises.

Le taux d'utilisation des employés d'organisations clients du PAE (excluant les membres de la famille des fonctionnaires, le MDN et AAC) est passé de 7,3 % en 2009-2010 à 7,7 % en 2011-2012 et a baissé à 6,5 % en 2013-2014. Lorsque les données sont analysées longitudinalement et en lien avec la croissance de la population du consortium, il est impossible de confirmer une tendance. Alors que la hausse de l'utilisation observée en 2010-2011 reflétait la hausse de la population du consortium, la hausse de l'utilisation signalée en 2012-2013 représente la moitié de la croissance de la population du consortium.

La proportion des utilisateurs des SAE étant des personnes à charge des employés a varié de 11,4 % en 2009 à 13,9 % en 2013 (en excluant le MDN), après avoir légèrement diminué en 2011-2012 et 2012-2013. Aucun renseignement ne peut déterminer dans quelle mesure la population du consortium et les personnes à charge connaissent l'existence du PAE.

SOS

Comme il a déjà été mentionné, les SOS offrent des séances et des ateliers de formation personnalisée pour les employés et du coaching à long terme pour les gestionnaires et les cadres. Les ateliers et le coaching offerts par les SOS sont rémunérés à la pièce et par conséquent, exigent une approbation préalable de la direction.

À défaut d'avoir des données sur la connaissance des gestionnaires des services offerts par les SOS, le nombre de demandes présentées par les gestionnaires est utilisé comme un indicateur indirect, lequel rend compte de l'accès aux interventions ou aux séances offertes par les SOS.

Les minidocuments de suivi des SOS démontrent que les demandes des SOS ont augmenté de 66 % de 2009-2010 à 2011-2012. L'augmentation de l'activité au cours de cette période est probablement associée au stress découlant des compressions budgétaires dans la fonction publique qui ont été annoncées dans le budget fédéral de 2011. D'une certaine façon, cette hausse des demandes sollicitant les SOS peut avoir contribué à sensibiliser davantage les gestionnaires à ce volet qui, à son tour, peut expliquer, du moins en partie, pourquoi le nombre de demandes de services est resté élevé après 2011-2012, même s'il a baissé. Il est également possible que l'augmentation du nombre de demandes illustre la persistance des problématiques associées aux compressions ou encore à l'augmentation de la clientèle.

SGSPIC

D'après le Rapport sommaire annuel 2013 du programme de SGSPIC, les demandes de services qui sont définies comme un événement signalé au centre d'intervention des SGSPIC ont constamment augmenté de 2009-2010 à 2012-2013, passant de 1 842 à 2 940 appels reçus, respectivement. Cette hausse de 60 % au cours d'une aussi courte période suggère que le personnel infirmier connaît davantage la SGSPIC ou que les besoins en services de SGSPIC ont augmenté.

SMIUP

Comme il a déjà été mentionné, le SMIUP constitue le plus petit volet des SAE qui est seulement financé par un budget de services votés de 130 000 $. Le SMIUP réfère au soutien en santé mentale au cas où un événement nécessiterait une intervention d'urgence, notamment des catastrophes naturelles, des accidents graves et des attaques terroristes. Les employés du gouvernement peuvent avoir besoin de soutien psychologique ou émotionnel lorsqu'ils subissent les contrecoups de ce type d'événements. Bien qu'il n'y ait pas eu d'événements de ce type durant la période couverte par l'évaluation, l'équipe a été disponible pour certains événements incluant les jeux olympiques de Vancouver (2010) et le sommet du G8/G20 à Huntsville (2012).

4.4.2 Prise de conscience et utilisation accrues des habiletés en matière de résilience

Principaux résultats

Les observations des fournisseurs affiliés et les commentaires des utilisateurs indiquent que le PAE permet d'améliorer la prise de conscience, la résilience des clients et leur capacité d'adaptation.

Les données disponibles ne sont pas suffisantes pour rendre compte quant aux impacts des SOS et du SMIUP.

PAE

Même si des données détaillées sur l'utilisation du PAE sont disponibles, aucun mécanisme ne permet d'évaluer le niveau de sensibilisation et de connaissance des habiletés en matière de résilience parmi la population cible avant qu'elle recoure aux services du PAE.

Dans ce contexte, on suppose que la connaissance des employés à l'égard des habiletés en matière de résilience est renforcée par leur utilisation des services de consultation du PAE, puisqu'au moment d'accéder aux services, les employés acquièrent des connaissances et prennent conscience de ces habiletés (telles que rapportées dans les sondages auprès des utilisateurs).

En 2014, la connaissance et l'utilisation des habiletés suivant l'offre des services du PAE ont été analysées pour la première fois grâce à un ensemble de questions qui ont été ajoutées au sondage téléphonique annuel mené par la Direction des services de santé spécialisés. Selon ce sondage, la majorité des répondants^{Note de bas de page i} ont observé des changements au moins modérés dans leurs capacités d'adaptation depuis la fin des séances auxquelles ils ont pris part dans le cadre du PAE :

Les entrevues réalisées avec des fournisseurs affiliés du PAE (n=12) valident les résultats du sondage. Les personnes interviewées ont constaté que les clients vus lors de séances individuelles étaient de plus en plus conscients de leurs forces et de leurs capacités en matière de résilience et qu'ils étaient en mesure d'apporter des changements à leur attitude et à leur comportement, probablement à cause de leur exposition au PAE^{Note de bas de page 43}. Par exemple, des fournisseurs affiliés ont signalé que les clients étaient en mesure de stimuler leur motivation, de diminuer leur anxiété, de trouver une certaine paix intérieure ainsi que d'apprendre où trouver des ressources liées aux communications et à la résolution de problèmes.

SOS, SGSPIC et SMIUP

L'utilisation accrue des connaissances et des outils acquis dans les séances réalisées avec les SOS n'a pas été évaluée étant donné qu'aucun suivi systématique n'est effectué pour mesurer l'assimilation des connaissances et des outils acquis grâce aux ateliers et aux séances offertes par l'entremise des SOS.

Aussi bien que les données soient de 2010, une évaluation d'un projet pilote des SGSPIC suggère que les SGSPIC aient affecté de manière significatives les habiletés de résilience de infirmières. Cependant, l'évaluation n'a pas révélé suffisamment de renseignements pour mesurer efficacement les résultats du SMIUP.

4.4.3 Influence sur la satisfaction professionnelle et la productivité

Principaux résultats

Les données sur l'auto-évaluation laissent entendre que le PAE contribue à l'amélioration de la santé mentale et physique des employés ainsi qu'à la productivité.

Depuis 2010-2011, le sondage téléphonique sur le PAE demande aux répondants dans quelle mesure leur productivité avait été touchée par leur santé émotionnelle au cours des quatre semaines précédant leur fréquentation du PAE, par rapport au terme des séances. Les résultats sont présentés au tableau 6 ci-dessous^{Note de bas de page 44}.

Les résultats de ces sondages démontrent invariablement que les clients observent des améliorations sur leur productivité globale et une diminution de l'absentéisme. En 2013-2014, 40,7 % des clients (n=410) ont déclaré éprouver « significativement » ou « extrêmement » de difficultés à accomplir leur travail ou d'autres activités quotidiennes normales en raison de problèmes émotionnels au cours des quatre semaines précédant le moment où elles ont communiqué avec une personne du PAE. Cette proportion a chuté à 13,2 % après la fin des séances du PAE, ce qui représente une diminution de 68 % dans le nombre de sondés affichant une faible productivité en raison de problèmes émotionnels. En revanche, on observe aussi invariablement une augmentation de la proportion du nombre de sondés qui ont déclaré ne « pas du tout » ou « légèrement » avoir de la difficulté à accomplir leur travail ou d'autres activités quotidiennes en raison de leurs problèmes émotionnels après avoir fréquenté le PAE par rapport à avant.

Ces données laissent entendre que les sondés ont utilisé leurs habiletés en matière de résilience acquises dans le cadre des séances du PAE pour accroître leur productivité.

On obtient des résultats semblables en ce qui a trait à la productivité touchée par la santé physique pour la période couverte par l'évaluation. Au cours de la même année, et selon le même sondage, 36,6 % des répondants ont déclaré que leur santé générale était « passable » ou « faible » à l'ouverture du dossier. Cette proportion a baissé à 16,5 % à la fermeture du dossier, soit une baisse de 55 % du nombre de répondants qui estiment avoir un état de santé faible. À l'autre extrémité du continuum, 31,7 % des répondants ont répondu que leur santé globale (tableau 7 ci-dessous) était excellente ou très bonne avant d'avoir recours aux services du PAE. Cette proportion a augmenté à 59,3 % après les séances. On a constaté une hausse importante (87 %) du nombre de répondants qui ont déclaré noter une amélioration de leur état de santé perçu à la suite de l'utilisation des services du PAE.

Le tableau 8 ci-dessous affiche les résultats du sondage téléphonique lié à l'absentéisme. En 2013-2014, 45 % des répondants ont déclaré s'être absenté pour 1 à 30 journées de travail avant d'avoir recours au PAE (30 jours avant de solliciter le service), et 23 % ont déclaré s'être absenté pour 1 à 30 journées après avoir eu recours au PAE (45 à 60 jours après le début du PAE). Les clients ont indiqué à l'ouverture de leur dossier qu'ils avaient été absents 2,85 jours en moyenne dans les 30 jours avant qu'ils recourent au PAE. À la fermeture de leur dossier, les clients disaient s'absenter en moyenne 1,61 jour à la fin des séances du PAE, ce qui représente une baisse de 43 %. Même si aucune estimation des coûts des avantages du PAE sur la productivité n'est disponible, Attridge a estimé que chaque dollar dépensé sur les programmes du PAE engendre une hausse de la productivité équivalente à 6 $^{Note de bas de page 45}.

Aucun changement n'a été observé en 2013-2014 dans la portion d'utilisateurs qui ont déclaré manquer de 21 à 30 jours avant et après les séances du PAE. Ce nombre peut inclure des employés en congé à cause du stress ou d'invalidité, ou d'autres employés dont la maladie mentale préexistante doit être traitée et demande une thérapie de longue durée au-delà du mandat à court terme du PAE. La recherche démontre que les gens présentant des troubles mentaux comme l'anxiété ou la dépression sont plus susceptibles de s'absenter de façon prolongée et de prendre de plusieurs journées de congé de maladie.

La réduction de l'absentéisme est importante. Lorsqu'on observe les résultats du sondage de 2013-2014, une moyenne de 1,24 jour « économisée » dans un mois revient à dire que les 410 utilisateurs du PAE ont évité de s'absenter 6 100 jours du travail pendant l'année. Cela équivaut à 23,5 employés équivalant temps plein. Ces résultats révèlent un potentiel d'économie considérable pour l'employeur et une amélioration du rendement en milieu de travail.

SOS, SGSPIC et SMIUP

La contribution des SOS, des SGSPIC et du SMIUP sur le plan de la satisfaction professionnelle et de la productivité n'a pas été évaluée puisqu'aucun suivi systématique n'est effectué pour mesurer l'assimilation des connaissances et des outils acquis grâce aux ateliers et aux séances offertes par l'entremise des SOS.

Bien que les données soient de 2010, une évaluation d'un projet pilote des SGSPIC note que les infirmières rapportent des améliorations quant à la performance au travail, au niveau de stress et la perception de bien-être suite à l'utilisation des SGSPIC. Cependant, l'évaluation n'a pas révélé suffisamment de renseignements pour mesurer efficacement les résultats des SMIUP.

4.5 Rendement : Élément n° 5 - Démonstration d'économie et d'efficience

4.5.1 Les activités des SAE sont-elles offertes de façon efficiente?

Principaux résultats

Les services respectent les normes de qualité reconnues par l'industrie. Le taux de satisfaction est élevé parmi les utilisateurs, les fournisseurs affiliés et les ministères clients en ce qui concerne la rapidité et la qualité des services.

Bien que des préoccupations aient été soulevées par les fournisseurs de service affiliés à propos du fait que les procédures administratives constituent un fardeau (p. ex. délai de traitement des paiements et fardeau des processus administratifs) en partie à cause des systèmes de production de rapports et de facturation désuets, ces contrôles peuvent être nécessaires pour assurer une utilisation économique des fonds.

Les SAE sont accrédités par le COA. Pour obtenir cette accréditation, les SAE devaient démontrer et tenir à jour des processus et des normes de service requis par l'organisation d'accréditation. Les SAE ont atteint le niveau 5 (mise en œuvre complète) de l'exigence en mars 2012 et a reçu, en septembre 2013, sa troisième accréditation consécutive par l'entremise du COA. L'accréditation du COA représente le niveau de qualité de service et de rendement organisationnel le plus élevé dans le secteur des PAE. Le processus d'accréditation est orienté sur la gestion et la prestation des services. La confidentialité et le respect de la vie privé, le respect des lois, la sécurité et la protection, les pratiques de gestion financière ainsi que la qualité des services offerts sont des exemples des différents aspects examinés.

Le processus d'accréditation est un premier indice qui révèle que la plupart des infrastructures et procédures sont en place pour assurer une saine gestion et une prestation efficace des services. Ceci est appuyé par les degrés de satisfaction signalés dans les sondages téléphoniques réalisés auprès des clients du PAE au cours des cinq dernières années. Les résultats du sondage révèlent un degré de satisfaction élevé dans la façon dont les services sont offerts. En 2013-2014 (n=410) :

• 96,5 % des répondants étaient très satisfaits ou satisfaits du conseiller qui avait initialement répondu à leur appel téléphonique;
• 87,5 % étaient très satisfaits ou satisfaits de la capacité du conseiller du PAE à comprendre leurs préoccupations;
• 81 % étaient très satisfaits ou satisfaits de l'aide qu'ils ont reçue pour gérer leurs préoccupations;
• 88,5 % étaient très satisfaits ou satisfaits de la qualité des services qu'ils ont reçu;
• 96 % recommanderaient le PAE à un collègue qui a aussi besoin d'aide.

L'opinion des fournisseurs affiliés interviewés (n=12) correspond à celle des répondants au sondage téléphonique de suivi du PAE ainsi que les agents de liaison ministériels sondés (n=65). Les principales forces du PAE relevées grâce à ces appels comprenaient la rapidité avec laquelle les séances étaient organisées, l'accessibilité en tout temps, l'excellence constante des services, la capacité de réaction aux besoins des clients ainsi que le recrutement et le processus de sélection des fournisseurs affiliés.

En ce qui concerne le suivi des données, les SAE produisent des rapports sur l'utilisation qui sont fournis à chaque ministère client afin de leur donner des renseignements de base sur l'utilisation des SAE au sein de leur organisation. Bien que les rapports sur l'utilisation soient considérés comme une source d'information très utile (sondage mené auprès des ministères clients ou non-clients), ces rapports sont principalement utilisés pour rendre des comptes et avoir un aperçu général des tendances possibles en ce qui a trait aux catégories d'utilisateurs. Les personnes interrogées ont noté que les renseignements sur les SAE n'étaient pas suffisants en soi pour tirer des conclusions sur le bien-être des employés et que d'autres données, sur le roulement et l'absentéisme par exemple, devraient les compléter.

On s'attend à ce que les données sur les SAE séparent les résultats des employés de ceux des membres de la famille, et qu'elles jouent un plus grand rôle dans l'évaluation et la définition des secteurs de risque potentiels dans une organisation (p. ex. une direction générale en particulier ou une catégorie d'employés). Pour y parvenir, les SAE devraient pouvoir compter sur un système de données plus moderne puisque celui présentement en place ne permet pas de réaliser des analyses approfondies en temps opportun. Il est aussi difficile d'établir l'équilibre entre la nécessité d'effectuer des analyses de renvoi tout en assurant le respect de la confidentialité et de la vie privée. Des ajustements mineurs pourraient être apportés aux outils actuels de collecte de données ainsi qu'aux méthodes d'analyse afin de produire des rapports qui informeraient et appuieraient davantage les décisions de la haute direction relatives à la prestation de services qui répondent aux besoins documentés de leurs employés.

Les fournisseurs affiliés ont soulevé des préoccupations administratives. Ainsi, les points suivants pourraient être à améliorer :

• le temps écoulé entre le moment où un client est rencontré et la réception du paiement, qui peut prendre jusqu'à deux mois, aurait avantage à être diminué;
• le processus de préparation et de présentation de plan lorsqu'un client doit prendre part à plus de trois séances, qui impose actuellement un fardeau administratif aux fournisseurs affiliés, pourrait être simplifié;
• les fournisseurs affiliés ne sont pas rémunérés pour les suivis téléphoniques réalisés auprès de leurs clients ni même pour les appels téléphoniques placés à Santé Canada en lien avec des cas ou la facturation;
• selon les fournisseurs affiliés, le nombre de séances restantes n'est pas toujours communiqué aux fournisseurs affiliés, ce qui créé de la confusion en ce qui a trait à la facturation.

Bien que certains problèmes mentionnés ci-dessus peuvent être dus au fait que certains fournisseurs affiliés ne possèdent pas un système de facturation et de production de rapports en ligne moderne, ces problèmes renvoient aussi aux mécanismes nécessaires pour exercer un certain contrôle sur la prestation des services et pour assurer une utilisation économique des fonds publics.

4.5.2 Les activités des SAE sont-elles offertes économiquement?

Principaux résultats

L'utilisation d'un modèle d'établissement des prix par consortium permet aux ministères clients de déterminer les coûts d'une année à l'autre pour la prestation du programme d'aide aux employés. Bien qu'il y ait certaines indications de l'existence d'économies d'échelle, les données disponibles ne permettent pas de conclure de manière formelle quand l'existence de telles économies.

Modèle d'établissement des prix par consortium

Selon le modèle d'établissement des prix par consortium, Santé Canada signe des ententes avec les ministères fédéraux et les organisations fédérales intéressées aux services fournis par Santé Canada. Bien qu'il puisse y avoir des particularités au sein de chaque ministère, ces ententes définissent la population éligible et les services à être fournis selon l'entente et à quel coût. Pour le PAE, un coût fixe par employé est facturé à l'organisation jusqu'à un seuil d'utilisation de huit pourcents. Les surplus qui s'appliquent lorsque ce seuil de huit pourcents est dépassé sont également décrits dans les lettres d'entente. Les quelques ministères facturés suite à l'utilisation des services sont une exception à cette pratique. Selon la DSSS, quelques ministères peuvent être facturés un montant fixe par employé supérieur aux autres.

L'utilisation d'un modèle d'établissement des prix par consortium permet aux ministères fédéraux de réaliser des économies d'échelle et de prédire les coûts d'une année à l'autre pour l'exécution des programmes d'aide aux employés^{Note de bas de page 46}. Le modèle d'établissement des prix par consortium offre aux organisations membres un type d'« assurance » en plafonnant le montant des frais supplémentaires qui peuvent être facturés aux clients des SAE si leur taux d'utilisation annuel du PAE est plus élevé que le taux protégé pour le consortium. Les ministères et les organismes clients apprécient cette option puisqu'elle offre aux organisations une sécurité financière ajoutée ainsi qu'une capacité de planification accrue^{Note de bas de page 47}.

L'analyse de l'économie, ou de la mesure dans laquelle l'intervention est fournie de manière économique, requière des données comparatives qui ne sont présentement pas disponibles vraisemblablement en raison de la résistance des fournisseurs de services qui considèrent ces informations comme étant privilégiée (Attridge, 2013). Selon son étude, Attridge note également que le domaine souffre de l'absence de définitions standards qui pourraient être utilisées pour déterminer des comparatifs pertinents en ce qui a trait à la provision et aux résultats des services. Bien que le profil de fournisseurs de services externes publié en 2013 ait tenté de combler certaines de ces lacunes, l'étude ne fournit pas les informations nécessaires pour effectuer un évaluation pertinente de l'économie du programme fournit par Santé Canada. Par exemple, bien que le programme fournit par Santé Canada semble être comparable à la moyenne de l'industrie en ce qui a trait au nombre de sessions de counseling par cas, il existe une grande variance à cet égard dans l'industrie et la situation est la même concernant l'utilisation.

Étant donné ces circonstances, nous avons tenté de considérer comment le PAE livré par Santé Canada a évolué à travers le temps en ce qui a trait à la population éligible, aux revenus, aux salaires et au personnel et de considérer ces informations les unes par rapport aux autres. Cependant, il doit être convenu que cette analyse ne peut fournir qu'une évaluation grossière de la situation étant donné qu'il n'est pas possible de dissocier les contributions des différentes composantes des SAE ou la manière dont le modèle par consortium est mis en œuvre, i.e. certains ministères étant exclus du consortium sur une base permanente ou temporaire en fonction de leur historique d'utilisation.

La clientèle du PAE a augmenté régulièrement depuis 1992. Théoriquement, cela devrait réduire le coût par employé en supposant que le taux d'utilisation reste stable. Au cours des cinq dernières années, la population d'employés du consortium est passée de 113 934 en 2009-2010 à 171 655 en 2013-2014. Cela représente une hausse de 51 % de la population du consortium tandis que les recettes ont augmenté de 47 % et le nombre d'utilisateurs a augmenté de 38 % (comprenant les membres de la famille).

Le tableau 9 ci-dessous présente un aperçu des revenus du PAE pour la période de 2009-2010 à 2013-2014.

^{Retour à la référence* referrer} Les revenus du PAE excluent les recettes découlant des forces armées et des membres civils du MDN, d'ACC et de la GRC, toutefois la GRC a été incluse dans le consortium en 2013-2014.

L'ensemble des salaires et des activités des SAE sont financés par les revenus générés par les opérations, à l'exception du SMIUP qui est financé par un budget de services votés). Les revenus sont générés par les 42 $ par employé facturés en vertu de la lettre d'entente interministérielle bien que des montants plus élevés sont parfois facturés aux très petits ministères. Selon les chiffres du tableau 9, le coût par employé couvert a diminué quelque peu au fur et à mesure que le consortium s'est élargi. En raison du coût supplémentaire de 4,00 $ par employé pour chaque point de pourcentage ou partie de celui-ci lorsque le seuil d'utilisation de 8 % est dépassé, les SAE ne semblent pas assumer un risque financier si l'utilisation augmente de façon importante. Même si une analyse détaillée comparant le SAE avec d'autres régimes semblables dépassait la portée de l'évaluation, les entretiens effectués avec des organisations non-clientes suggèrent que d'autres régimes comprennent parfois l'offre d'ateliers dans leur coût par employé. Aussi l'ajout des revenus générés par les SOS, dont la moyenne annuelle est de 1,86 million de dollars, augmenterait le coût facturé par employé. Dans ce contexte, une analyse comparative détaillée serait nécessaire pour conclure quant à savoir si les SAE offrent réellement des services au prix le moins élevé possible à la fonction publique fédérale^{Note de bas de page 48}. Tel que suggéré par Attridge, une telle analyse présenterait des défis importants et requerrait une étude distincte, laquelle ne cadre pas dans la portée d'une évaluation à faible risque.

Compte tenu de l'étalonnage de l'évaluation, le PAE de Santé Canada a uniquement été comparé à la région de York pour laquelle un rapport a été publié en 2007. Selon ce rapport qui documente le renouvellement des services d'aide pour ses employés (approximativement 4000), deux fournisseurs présélectionnés ont offert de fournir les services de PAE pour 39 $ et 41 $ respectivement, par employé par année. Même si cette information est un peu désuète et qu'elle ne permet pas de comparer la portée des services fournis^{Note de bas de page 49}, elle laisse entendre que le coût du PAE par employé est comparable à celui de cette région.

Les résultats du sondage mené auprès des agents de liaison du PAE des organisations (clientes et non-clientes) démontrent que 50 % des sondés issus des ministères clients (46 sondés sous entente avec Santé Canada ont rempli le questionnaire) ont mentionné que le coût était une des raisons pour laquelle leur organisation choisissait Santé Canada comme un fournisseur des SAE, que 70 % ont choisi Santé Canada pour l'offre de service, et que 37 % ont précisé qu'aucune raison impérieuse ne les avait poussés à changer de fournisseur.

Des mesures sont en place pour fournir des services de qualité aux clients tout en réduisant au minimum le potentiel d'abus. Les fournisseurs affiliés doivent fournir un plan de counseling au bureau national à la fin de la troisième heure de consultation pour démontrer qu'il est possible de gérer le cas dans les cinq heures de consultation restantes. Une approbation du bureau national doit également être obtenue pour les cas exceptionnels où plus de huit heures de consultation doivent être offertes. Les fournisseurs affiliés sont rémunérés uniquement pour les services facturables sans frais associés. En ce qui concerne les clients qui ne se présentent pas à leur rendez-vous, les fournisseurs ne sont dédommagés que pour un seul événement du type par client ou utilisateur de service.

Ressources humaines des SAE

Un rapport sur la gestion de la capacité datant de 2008 indique que les SAE ont la capacité suffisante (p. ex. infrastructure, personnel et méthodes) pour gérer des hausses significatives de la charge de travail à court terme et des hausses modérées de la charge de travail à plus long terme^{Note de bas de page 50}. Le tableau 10 présente la population couverte par le PAE et le nombre d'employés des SAE exécutant le programme de 2009-2010 à 2013-2014.

Selon les documents du programme, la population du programme et le nombre d'équivalents temps-complet ont dans les deux cas augmentés de 51% et 49%, respectivement. Cependant, le montant dépensé sur les salaires a seulement augmenté de 22 % au cours de cette période, ce qui porte à croire que la croissance de l'activité ne se traduit pas par une croissance équivalente des dépenses en ressources humaines. Par contre, cette analyse ne peut fournir qu'une évaluation grossière de la situation étant donné qu'on ne peut dissocier les contributions des différentes composantes des SAE.

4.5.3 A-t-on mis en place des mesures du rendement appropriées?

Principaux résultats

Comme en témoigne le renouvellement de l'accréditation du PAE, le système de mesure du rendement en place assure la cueillette de données administratives et opérationnelles. Les efforts déployés pour mettre le système à niveau devraient intégrer la cueillette des informations nécessaires pour faire un suivi des résultats associés aux différents volets des SAE.

Les entretiens avec les fournisseurs affiliés et la direction des SAE dénotent que les infrastructures de technologie de l'information n'offre pas une capacité de gestion des données et un système de mesure du rendement suffisants pour les SAE. Néanmoins, un projet de TI d'envergure visant à régler ce problème est en cours.

En mars 2012, les SAE ont atteint le niveau 5 [mise en œuvre complète] de l'exigence puisque les indicateurs de rendement mesurables requis « fonctionnaient comme prévu » et « étaient entièrement en œuvre dans les secteurs visés de l'organisation »^{Note de bas de page 51}. Comme il a déjà été mentionné, l'accréditation du COA démontre que les SAE appliquent des pratiques de gestion et des normes de service appropriée concernant des enjeux tels la confidentialité et le respect de la vie privée, le respect des lois, la sécurité et la protection, ainsi que les pratiques de gestion financières. Bien que les données opérationnelles sur le PAE recueillies présentement constituent un très bon point de départ, la mise en œuvre actuelle du programme se prête bien à la cueillette et à l'analyse de données supplémentaires qui permettraient de réaliser un examen plus précis des résultats du PAE.

Par exemple, une étude rétrospective des dossiers tenus par les fournisseurs affiliés peut être confiée à un universitaire dans le domaine afin de développer un profil plus précis des utilisateurs et pour documenter les résultats des services fournis. Ceci nécessiterait évidemment d'obtenir les consentements requis et de réaliser un examen éthique avant d'aller de l'avant, mais cette étude serait néanmoins possible.

Les définitions actuellement utilisées devraient aussi être revues pour permettre de coder plus précisément certaines données et assurer une plus grande uniformité. Par exemple, les raisons justifiant une consultation comprennent des catégories très vastes comme « la santé psychologique » qui sont recueillies d'une manière légèrement différente dans un autre outil.

Les renseignements actuellement recueillis sur les SOS semblent être celles nécessaires pour appuyer la facturation et démontrer aux ministères clients la façon dont leurs fonds ont été dépensés. Des renseignements plus précis sur le type d'ateliers, le besoin déclenchant la demande et le nombre de participants seraient utiles. Un sondage pourrait aussi être mené à différents moments, par exemple, avant l'atelier, immédiatement après et quelques mois après, afin de documenter les résultats de l'atelier, leur persistance dans le temps et l'incidence dans le milieu de travail. Si un tel projet exige trop des ressources du programme, un plan d'échantillonnage pourrait être considéré.

Les données actuellement recueillies pour les SGSPIC sont limitées. Vu la taille de la population relativement petite, une collecte supplémentaire et plus régulière des données permettrait de faire un meilleur suivi de la situation et de contribuer à la SGSPIC au fil du temps. Les renseignements recueillis seraient probablement semblables à ceux du PAE.

5.0 Conclusions

5.1 Conclusions sur la pertinence

D'après les informations examinées au cours de l'évaluation des SAE, on peut conclure qu'il existe un besoin manifeste pour des interventions comme les interventions offertes par les SAE et qu'il fait partie du rôle du gouvernement du Canada, et plus particulièrement Santé Canada, de protéger la santé et la sécurité des employés fédéraux.

Les sources de données ont confirmé que les problèmes de santé mentale, comme l'anxiété, le stress et la dépression, indépendamment du milieu ou de la façon dont ils se manifestent, peuvent facilement franchir la frontière entre le milieu de travail et la vie familiale ainsi qu'avoir une incidence sur le bien-être et la productivité des gens.

Étant donné que le gouvernement fédéral, et plus particulièrement Santé Canada, ont aussi des rôles et des responsabilités précis envers la promotion et la protection de la santé (y compris la santé mentale) de ses employés, comme l'indique : la Loi sur le ministère de la Santé, la Politique sur la santé et la sécurité au travail du Conseil du Trésor, la Politique sur le programme d'aide aux employés du Conseil du Trésor, ainsi que de nombreuses conventions collectives, il est évident qu'il faut continuer à intervenir de quelque façon que ce soit afin d'atténuer l'incidence du stress associé aux exigences de la vie et du travail.

La Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail élaborée par le Conseil du Trésor est une priorité claire du gouvernement qui vise à s'assurer que les employés fédéraux reçoivent les services nécessaires afin de réduire au minimum l'absentéisme et l'invalidité de longue durée. La Stratégie identifie spécifiquement le PAE de Santé Canada comme une composante de l'ensemble de services permettant de répondre aux problèmes de santé mentale et note aussi que le PAE devrait être axée davantage sur la prévention, ce qui pourrait constituer une opportunité d'expansion pour les SOS.

Bien que certains programmes complètent les SAE, la plupart de ces programmes semblent avoir leur propre domaine de spécialité et ne dédoublent pas les SAE, bien qu'il semble y avoir quelques chevauchements avec les Services-conseils pour les cadres supérieurs.

5.2 Conclusions sur le rendement

5.2.1 Atteinte des résultats escomptés

Les services fournis par le PAE et le SGSPIC semblent contribuer à une augmentation de l'utilisation des habiletés et des outils en matière de résilience, lesquels contribuent à l'accroissement de la productivité des utilisateurs étant demeurés au travail et à une modeste réduction de l'absentéisme. Il n'y a pas suffisamment de données pour déterminer la mesure dans laquelle le SMIUP et les SOS ont permis de changer les attitudes ou les comportements des utilisateurs.

Des données indiquent que les SAE ont élargi leur clientèle de façon importante au cours de la période d'évaluation. L'augmentation de la proportion d'appels reçus par le CICR était beaucoup moins élevée que l'augmentation de la population d'employés du consortium, ce qui porte à croire que les services offerts sont moins bien connus au sein des ministères qui se sont joints récemment au consortium des SAE ou que le ministère s'est joint au consortium tard au cours de l'exercice.

Selon les données disponibles issues du programme et celles recueillies au cours des entretiens, le PAE semble avoir contribué à l'utilisation accrue des habiletés et des outils en matière de résilience permettant d'aider les employés fédéraux à trouver une satisfaction au travail. Les données disponibles montrent également que le PAE contribue à accroître la productivité des utilisateurs qui demeurent au travail ainsi qu'à réduire l'absentéisme.
En ce qui concerne les autres secteurs de service, il n'y a pas suffisamment de données pour conclure si ces services ont permis de changer l'attitude ou le comportement après l'intervention.

5.2.2 Démonstration d'économie et d'efficience

Les SAE sont offerts de façon économique et efficiente.

Les SAE sont exécutés en grande partie de manière efficiente et économique. Les SAE offrent des services de grande qualité conformément aux normes professionnelles et de l'industrie. Ils ont mis des mécanismes en place pour assurer une utilisation économique des fonds publics, même si des infrastructures technologiques plus récentes pourraient engendrer de plus grandes économies, par exemple, pour la collecte de renseignements et la rémunération des fournisseurs affiliés. Lorsqu'on les compare à une autre compétence, il semble que le coût des SAE par employé corresponde à cet élément de comparaison.

6.0 Recommandations

L'évaluation a permis de formuler les recommandations suivantes.

Recommandation 1

Il est recommandé que les SAE examinent son rôle au sein de la Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail du Conseil du Trésor, ceci dans le but d'identifier des mesures contribuant à la prévention des problématiques ayant potentiellement un impact sur la santé mentale des employés.

Vu l'orientation générale de la Stratégie, les SAE pourraient devoir créer des services ou des outils supplémentaires ainsi qu'améliorer les services et les outils existants pour appuyer davantage les objectifs de prévention, d'éducation et de sensibilisation de la Stratégie, comme l'évaluation du risque pour la santé ou la promotion accrue de la consultation en ligne. Les responsables des SAE doivent réfléchir à la façon dont les SOS peuvent appuyer davantage les objectifs de la Stratégie.

Recommandation 2

Il est recommandé que les SAE examinent quelles données devraient être recueillies et analysées afin de développer une analyse plus approfondie des besoins et des impacts des SAE sur la productivité des employés. Ceci pourrait inclure :

• l'examen des systèmes d'information et de gestion du rendement pour veiller à ce que les données appuient les objectifs de la Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail;
• l'examen des normes élaborées par la Commission de la santé mentale du Canada comme un point de départ potentiel en vue de l'amélioration des données recueillies par les SAE; et
• l'établissement de partenariats au sein des ministères clients qui permettraient aux SAE de communiquer les résultats de leurs analyses aux représentants ministériels séniors pour informer leurs décisions.

Annexe 1 - Références

Rapports ministériels sur le rendement de 2008-2009 de Santé Canada

Rapport sur le consortium des SAE 2009-2010

Rapport annuel de la GSPIC 2009-2010

Rapport sur le consortium des SAE 2010-2011

Rapport annuel de la GSPIC 2010-2011

Rapport sur le consortium des SAE 2011-2012

Rapport annuel de la GSPIC 2011-2012

Rapport sur le consortium des SAE 2012-2013

Rapports ministériels sur le rendement de 2012-2013 de Santé Canada

Rapport annuel de la SGSPIC 2012-2013

Rapport du consortium des SAE 2013-2014

Rapport sur les plans et les priorités de 2013-2014 de Santé Canada

Rapport annuel de la GSPIC 2013-2014

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Résultats du sondage sur le travail et la santé des cadres supérieurs 2012 de l'APEX

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Rapport sommaire annuel 2009-2010 du programme de GSIC

CISM Pilot Project Evaluation Report (Rapport d'évaluation sur le projet pilote de la GSIC), 8 juillet 2010

CISM Program Review Final Report (Rapport final sur l'examen du programme du GSIC) 2012

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Santé Canada Précis sur : les résultats des entrevues téléphoniques de 2012-2013 avec les clients du PAE des Services d'aide aux employés (SAE) DSSS, DGRP 2013

Santé Canada Précis sur : les résultats du sondage téléphonique de 2008-2009 du PAE-SAE de 2009 jusqu'en 2013-2014

Santé Canada Précis sur : les résultats du sondage téléphonique de 2013-2014 du PAE-SAE

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Minidocuments de suivi AF 2009-2010

Minidocuments de suivi AF 2010-2011

Minidocuments de suivi AF 2011-2012

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Cadre des politiques de gestion de la rémunération

Santé et sécurité psychologiques en milieu de travail - Prévention, promotion et lignes directrices pour une mise en œuvre par étapes, 2013

PSEPRT -- Self-Assessment-Populated_Tool_March-28-2012 (Outil d'auto-évaluation)

Santé psychologique et sécurité en milieu de travail -- normes

Rapport de vérification sur la préparation aux situations d'urgence, mars 2011

ROBERTSON, I. T., A. J. Birch et C. L. Cooper. Job and work attitudes, engagement and employee performance: Where does phychological well-being fit in?, Leadership and Organization Development Journal, 2011

SCHAUFELI, W. B., A. B., Bakker et W. Van Rhenen.

Journal of Organizational Behaviour, 2009

Sommaire des réalisations de la GSIC

Suite des politiques du SCT : Sécurité et santé au travail

Suite des politiques du SCT : Politique sur le programme d'aide aux employés

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada -- Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015

WESTERLUND, H., A. Nyberg, P. Bernin, M. Hyde, G. Oxenstierna, T. Jappinen et T. Theorell. Managerial leadership is associated with employee stress, health, and sickness absence independently of the demand-control model, 2010

WICKRAMSINGHE, V. Work -related dimensions and job-stress: The moderating effect of coping strategies, Stress and Health, 2010

Stratégie de mieux-être et de productivité en milieu de travail

WOOD, S. et L. M. de Menezes. High involvement management, high performance work systems and well-being, International Journal of Human Resource Management, 2011.

Annexe 2 - Modèle logique

Annexe 2 : Description

Annexe 3 - Résumé des constatations

Notation des constatations

Les notations ont été fournies pour indiquer la mesure dans laquelle chaque question ou enjeu de l'évaluation a été abordé.

Échelles de notation et signification de la pertinence :

Un résumé des notations de la pertinence est présenté dans le tableau 1 ci-dessous. Une description de les échelles de notation et signification de la pertinence peut être trouvée dans la légende.

Légende - Échelle de notation du rendement et signification :

Un résumé des notations de la rendement est présenté dans le tableau 2 ci-dessous. Une description de les échelles de notation et signification de la rendement peut être trouvée dans la légende.

Liste des sigles

ACC

Anciens combattants Canada

ACN

Autorisation de crédit net

BRP

Bureau des régions et des programmes

CICR

Centre d'intervention de crise et de référence

COA

Council on Accreditation

DGSPNI

Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits

DSSS

Direction des services de santé spécialisés

EREP

Exigences-ressources de l'épuisement professionnel

GRC

Gendarmerie royale du Canada

MDN

Ministère de la défense nationale

PAE

Programme d'aide aux employés

RSSFP

Régime de soins de santé de la fonction publique

SAE

Services d'aide aux employés

SCCS

Service conseil pour les cadres supérieurs

SGSPIC

Services de gestion du stress professionnel à la suite d'un incident critique

SMIUP

Service des mesures et des interventions d'urgence psychosociales

SOS

Services organisationnels spécialisés

Notes de fin de document

Notes de bas de page