Les lois de mise en œuvre des accords et les régimes de gestion conjointe en Nouvelle-Écosse et à Terre-Neuve-et-Labrador

    Depuis les années 1980, le Canada, la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador gèrent conjointement l’exploitation des ressources pétrolières extracôtières en conformité avec la Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada — Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers et de la Loi de mise en œuvre de l’Accord atlantique Canada — Terre-Neuve-et-Labrador, également appelées « lois de mise en œuvre des accords de l’Atlantique ».

    Conformément aux lois de mise en œuvre des accords, les gouvernements fédéral et provinciaux ont collaboré dans le cadre d’un régime de gestion conjointe, partageant la surveillance réglementaire de l’exploitation des ressources énergétiques extracôtières au moyen d’offices conjoints, l’Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers (OCTNLHE) et l’Office Canada–Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers (OCNEHE).

    Pour chacune de ces administrations, le fait d’avoir un organisme de réglementation unique pour l’exploitation de toute l’énergie extracôtière présente plusieurs avantages. Il s’agit d’une pratique de pointe appliquée à l’échelle mondiale, notamment dans des pays comme le Royaume-Uni, les États-Unis, l’Australie et la Norvège, et les industries en activité dans d’autres administrations la connaissent bien. Les lois de mise en œuvre des accords et les régimes de gestion conjointe en vigueur ont bien servi la population canadienne jusqu’à présent. Cependant, ils sont restés largement inchangés depuis leur création au milieu des années 1980. L’industrie des énergies renouvelables extracôtières prenant de l’ampleur à l’échelle mondiale, le Canada a l’occasion de figurer parmi les chefs de file dans ce domaine en élargissant et en modernisant les mandats des offices des hydrocarbures extracôtiers afin d’y inclure la réglementation des énergies renouvelables extracôtières.

L’émergence de l’industrie des énergies renouvelables extracôtières au Canada et dans le monde entier

    Selon l’Agence internationale de l’énergie (AIE), l’industrie des énergies renouvelables extracôtières a connu une croissance rapide à l’échelle mondiale : entre 2010 et 2021, la quantité d’énergie produite à l’échelle mondiale à partir de l’énergie éolienne extracôtière a été multipliée par presque vingt. Les possibilités économiques associées à l’industrie des énergies renouvelables extracôtières se multiplient également. L’AIE indique également que le marché mondial de l’énergie éolienne extracôtière devrait à lui seul attirer un investissement mondial de mille milliards de dollars d’ici 2040.

    L’exploitation des énergies renouvelables extracôtières au Canada, en particulier l’énergie éolienne extracôtière, peut aider le pays à atteindre son objectif de carboneutralité d’ici 2050 tout en favorisant la création d’emplois durables. Le Canada possède les côtes les plus longues du monde, et le potentiel d’exploitation de l’énergie éolienne extracôtière est particulièrement prometteur dans le Canada atlantique, la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador bénéficiant de vents parmi les plus forts au monde.

    En effet, grâce à ses ressources éoliennes extracôtières de premier ordre, le Canada est bien placé pour desservir les marchés locaux et internationaux de l’hydrogène propre et pour décarboner les réseaux électriques provinciaux et passer à un réseau électrique sans émissions d’ici 2035.

    L’intérêt de l’industrie pour l’élaboration de projets d’énergie éolienne extracôtière et d’hydrogène s’est aussi considérablement accru au cours de l’année écoulée, de nombreux projets étant désormais envisagés au large des côtes de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador. L’automne dernier, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a annoncé son intention de délivrer des permis d’exploitation des fonds marins d’ici 2030 pour l’équivalent de cinq gigawatts en énergie éolienne extracôtière.

Moderniser et étendre les mandats des offices des hydrocarbures extracôtiers pour y inclure les énergies renouvelables extracôtières

    Afin de réaliser le potentiel du Canada en matière d’énergies renouvelables extracôtières, il est nécessaire de mettre en place un régime réglementaire cohérent et prévisible dans les zones extracôtières gérées conjointement par les gouvernements fédéral et provinciaux.

    À cette fin, en avril 2022, les gouvernements du Canada, de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle-Écosse se sont engagés à élargir les mandats des offices des hydrocarbures extracôtiers de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle-Écosse pour y inclure la réglementation de l’exploitation des énergies renouvelables extracôtière telles que l’énergie éolienne extracôtière. Afin de tenir compte des nouveaux mandats des offices, le Canada et les deux gouvernements provinciaux se sont également engagés à donner un nouveau nom aux offices. 

    Aujourd’hui, le ministre Wilkinson a tenu cet engagement en présentant au Parlement des modifications aux lois de mise en œuvre des accords de l’Atlantique, qui élargiront les mandats de ces offices extracôtiers pour y inclure l’exploitation des énergies renouvelables extracôtières.

    Afin de tenir compte des mandats élargis des offices, le ministre a également apporté des modifications aux lois pour donner un nouveau nom aux offices des hydrocarbures extracôtiers Canada–Nouvelle-Écosse et Canada—Terre-Neuve-et-Labrador : Organisme de réglementation des activités d’exploitation énergétique extracôtières du Canada–Nouvelle-Écosse et Organisme de réglementation des activités d’exploitation énergétique extracôtières du Canada—Terre-Neuve-et-Labrador, respectivement.

    Les décennies d’expérience en matière de réglementation, l’expertise technique et la capacité administrative des offices les placent en bonne position pour être les principaux organismes de réglementation de l’énergie renouvelable extracôtière en Nouvelle-Écosse et à Terre-Neuve-et-Labrador, tout en assurant le respect des normes les plus rigoureuses en matière de sécurité des travailleurs et de protection de l’environnement. En outre, les offices ont mis en place des outils et des processus pour consulter un éventail de parties prenantes et de peuples autochtones et prendre en compte leurs commentaires, et on peut compter sur eux pour s’acquitter de leur obligation de consultation et d’accommodement. Tous ces facteurs sont essentiels pour renforcer la confiance des Canadiens, des peuples autochtones et des investisseurs dans l’exploitation des énergies renouvelables extracôtières au Canada. 

    L’élargissement du mandat des organismes de réglementation extracôtiers existants tient également compte de la façon dont d’autres pays abordent la réglementation des projets d’énergies renouvelables extracôtières, notamment les États-Unis et le Royaume-Uni.

Autres mesures visant à accélérer l’exploitation des énergies renouvelables extracôtières au Canada

    Avant l’entrée en vigueur des lois modifiées de mise en œuvre des accords, le gouvernement du Canada continue d’établir une base solide pour la future industrie canadienne de l’énergie éolienne extracôtière avec les provinces et les territoires au moyen d’une série d’autres initiatives, investissements et mesures incitatives.

    Par exemple, plus tôt cette année, le gouvernement du Canada a amorcé des évaluations régionales de l’exploitation de l’énergie éolienne extracôtière en Nouvelle-Écosse et à Terre-Neuve-et-Labrador. Une fois terminées, ces évaluations régionales fourniront des données et des analyses sur les futures activités d’exploitation de l’énergie éolienne extracôtière qui seraient réglementées en vertu des lois de mise en œuvre des accords modifiées, proposées pour les côtes de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador. Plus précisément, elles fourniront des données permettant d’orienter et d’améliorer les évaluations d’impact et les examens réglementaires des futurs projets d’exploitation d’énergie éolienne extracôtière en contribuant à cerner les zones optimales pour l’exploitation de l’énergie éolienne, ainsi que les problèmes éventuels, ce qui permettrait d’éclairer les futurs appels d’offres des offices des hydrocarbures extracôtiers. Dans le cadre de ce travail important, les comités d’évaluation régionaux mobiliseraient les communautés et organisations autochtones afin de s’assurer qu’elles ont la possibilité de participer de manière significative.

    En outre, le Budget 2023 contient de nouveaux investissements dans des efforts de collecte de données marines menés par le gouvernement qui permettront d’approfondir notre compréhension actuelle de la faune et d’autres considérations environnementales extracôtières, ce qui pourrait à son tour contribuer à alimenter les examens réglementaires et les appels d’offres pour des projets d’exploitation de l’énergie éolienne extracôtière. Le budget prévoit également des investissements pour financer une étude sur l’intégration au réseau et le transport de l’énergie éolienne extracôtière afin d’évaluer les solutions d’intégration de l’énergie éolienne à court et à long terme pour le Canada atlantique. Le gouvernement continuera à collaborer avec ses partenaires provinciaux et les organismes de réglementation compétents pour élaborer ces programmes liés au Budget 2023.

    Dans l’ensemble, les évaluations régionales et les investissements associés dans le Budget 2023 nous aideront à mieux connaître les zones optimales pour les projets futurs et à réduire les risques dans ces zones afin que les partenaires puissent être bien placés pour réussir dans le cadre des nouveaux régimes d’accords une fois qu’ils auront été adoptés et que les Canadiens puissent avoir confiance en notre approche.

    Le Budget 2023 a également introduit une série de crédits d’impôt à l’investissement (CII) pour accélérer la production d’énergie renouvelable et d’hydrogène vert, dont le crédit d’impôt à l’investissement dans les technologies propres (CITTP), qui vaut jusqu’à 30 % du coût en immobilisation des investissements dans les réseaux de production d’électricité propre, y compris de production d’énergie éolienne. Le budget a également ajouté un nouveau crédit d’impôt remboursable de 15 % pour les investissements admissibles dans les technologies nécessaires à la production et au stockage d’électricité propre et à son transport entre les provinces et les territoires, qui sera disponible pour les entités imposables et exonérées d’impôt. Le ministère des Finances consultera le public sur les détails du crédit d’impôt à l’investissement dans l’électricité propre, qui sera en vigueur dans le Budget 2024. Le Budget 2023 a également introduit le CITTP, le CII dans l’hydrogène propre, qui représentera jusqu’à 40 % des coûts en immobilisation des projets produisant de l’hydrogène dont l’intensité en carbone est inférieure à 0,75 kg CO2/kg H2, prévoyant un financement moindre disponible pour l’hydrogène produit à des intensités en carbone plus élevées. En outre, les appareils à l’ammoniac utilisés pour transformer l’hydrogène à des fins de transport peuvent être assortis d’un CII de 15 %.

    En plus de ces crédits d’impôt à l’investissement, le Budget 2023 a annoncé que la Banque d’infrastructure du Canada investira au moins 10 milliards de dollars dans son domaine prioritaire de l’énergie propre et au moins 10 milliards de dollars dans son domaine prioritaire de l’infrastructure verte afin de fournir un total de 20 milliards de dollars en investissements pour la construction de grands projets d’infrastructures d’électricité propre et de croissance propre.

    Le Budget 2023 a également annoncé un montant supplémentaire de 3 milliards de dollars sur 13 ans pour améliorer le Programme des énergies renouvelables intelligentes et de trajectoires d’électrification, renouveler le Programme des réseaux électriques intelligents et financer les activités scientifiques afin d’accélérer l’exploitation de l’énergie éolienne extracôtière. 

    Ce travail complétera et soutiendra les actions que les gouvernements de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle-Écosse continuent de prendre pour faire progresser l’exploitation de l’électricité propre et des énergies renouvelables dans leur province respective.

Autres modifications proposées aux lois de mise en œuvre des accords

    En plus de modifier les lois de mise en œuvre des accords afin de moderniser et d’élargir les mandats des offices des hydrocarbures extracôtiers pour y inclure la réglementation sur l’exploitation des énergies renouvelables, les autres modifications présentées aujourd’hui amélioreront leur harmonisation avec la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI), établiront de nouveaux outils pour soutenir le programme de conservation marine du gouvernement du Canada et moderniseront le régime foncier actuel pour les hydrocarbures extracôtiers.

Harmonisation des lois de mise en œuvre des accords avec la Loi sur l’évaluation d’impact

    Les modifications présentées aujourd’hui sont une réponse à l’engagement du gouvernement du Canada de travailler en collaboration avec la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador pour mettre en œuvre la LEI dans la zone extracôtière de l’Atlantique. Plus précisément, les modifications proposées éliminent les références désuètes à l’ancienne Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), clarifient les rôles et les responsabilités des offices au cours du processus d’évaluation d’impact afin d’harmoniser les lois de mise en œuvre des accords avec le régime d’évaluation d’impact et assurent simplement que les lois de mise en œuvre des accords tiennent compte de la façon dont les organismes de réglementation et l’Agence canadienne d’évaluation d’impact travaillent ensemble tout en respectant les principes de la gestion conjointe.

    Par exemple, les modifications proposées précisent que les offices doivent fournir des données ou des connaissances spécialisées à l’Agence canadienne d’évaluation d’impact à la demande de cette dernière et précisent les étapes du processus d’évaluation d’impact au cours desquelles les offices fourniront des commentaires à l’Agence.

    Il est important de noter qu’aucune des modifications proposées ne modifierait la Loi sur l’évaluation d’impact ou les pouvoirs de l’Agence canadienne d’évaluation d’impact ou du ministre de l’Environnement, et que les protections environnementales solides prévues par cette loi continueront d’être maintenues. Le gouvernement du Canada continuera à travailler en étroite collaboration avec les gouvernements de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador ainsi qu’avec les organismes de réglementation pour mettre en œuvre la Loi sur l’évaluation d’impact dans la zone extracôtière de l’Atlantique.

Renforcement de la conservation marine par des modifications apportées aux lois sur la mise en œuvre des accords

    Les modifications relatives à la conservation marine présentées aujourd’hui visent à aider le gouvernement du Canada à atteindre ses objectifs de conservation marine, à savoir conserver 25 % des océans du Canada d’ici 2025 et 30 % d’ici 2030, en facilitant l’application de la norme fédérale de protection des zones de protection marines (ZPM) dans les ZPM situées dans les zones extracôtières visées par les lois sur la mise en œuvre des accords.

    Toutes les ZPM fédérales créées après le 25 avril 2019 sont soumises à la nouvelle norme de protection des ZPM. Cette norme interdit certaines activités, notamment l’exploration, l’exploitation et la production de pétrole et de gaz à l’intérieur des ZPM fédérales créées après 2019. Toutefois, pour les ZPM établies dans les zones extracôtières Canada-Terre-Neuve-et-Labrador (Canada-NL) ou Canada–Nouvelle-Écosse (Canada-NS), où les ressources pétrolières sont gérées conjointement conformément aux lois de mise en œuvre des accords, l’interdiction des activités pétrolières et gazières doit être précisée dans un règlement pris en vertu des lois de mise en œuvre des accords afin qu’elle puisse être appliquée efficacement à ces zones extracôtières. C’est ce que les modifications d’aujourd’hui apportent.

    Par exemple, les modifications proposées autorisent les ministres à interdire conjointement d’entamer ou de poursuivre des activités pétrolières et gazières dans une zone qui a été ou peut être identifiée comme une zone de conservation ou de protection de l’environnement ou de la faune, autorisent l’interdiction de la création de nouveaux intérêts dans une zone qui a été ou peut être identifiée comme une zone de conservation ou de protection de l’environnement ou de la faune, autorisent le ministre des Ressources naturelles à interdire la création de nouveaux intérêts dans une zone de conservation ou de protection de l’environnement, autorisent le ministre des Ressources naturelles du Canada à négocier l’abandon d’un intérêt avec un propriétaire d’intérêt et de fournir une compensation, et autorisent, par un arrêté commun dans le cas où les négociations n’aboutiraient pas, à annuler un intérêt qui chevauche une zone qui a été ou peut être identifiée comme une zone pour la conservation ou la protection de l’environnement ou de la faune, et autorisent le ministre fédéral à fournir une compensation.

    Dans l’ensemble, ces modifications complètent les modifications apportées à la Loi fédérale sur les hydrocarbures dans le projet de loi C-55 en 2019, abordent la question de l’incertitude lorsqu’une ZPM soumise à la norme fédérale de protection des ZPM est désignée dans une zone extracôtière visée par les lois sur la mise en œuvre des accords, et assurent que le Canada dispose des outils nécessaires pour réaliser son programme de conservation du milieu marin.

Modernisation des dispositions des lois sur les régimes fonciers pour tenir compte des progrès technologiques et des meilleures pratiques internationales

    De nombreuses dispositions des lois de mise en œuvre des accords relatives au régime foncier sont restées inchangées depuis leur entrée en vigueur au milieu des années 1980. Les mises à jour ciblées dans le projet de loi présenté aujourd’hui tiennent compte des progrès technologiques et des meilleures pratiques internationales trouvées dans les zones extracôtières homologues dans ce domaine. Par exemple, les modifications proposées limiteraient à 25 ans la durée des attestations de découverte importante, qui ont actuellement une durée indéterminée, et modifieraient la définition de découverte importante afin de mieux tenir compte des progrès technologiques réalisés au cours des dernières décennies et des meilleures pratiques internationales. Les modifications permettraient également aux offices d’annuler les permis d’exploration pour des raisons administratives sans devoir passer par une audition du Comité du pétrole et du gaz.

Prochaines étapes

    Les modifications proposées aux lois de mise en œuvre des accords présentées aujourd’hui sont le fruit d’une collaboration et d’un travail importants entre le Canada, Terre-Neuve-et-Labrador, la Nouvelle-Écosse et d’autres partenaires.

    L’adoption de cette loi est une priorité pour le Canada, la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador. La Nouvelle-Écosse a annoncé son intention de faire en sorte que le nouvel Organisme de réglementation des activités d’exploitation énergétique extracôtières du Canada–Nouvelle-Écosse lance un appel d’offres d’ici 2025, et le gouvernement du Canada a l’intention de respecter cette échéance.

    Une fois que le Parlement aura terminé l’examen du projet de loi fédérale, les gouvernements de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador travailleront à l’adoption d’une loi miroir dans leur assemblée législative provinciale, et les versions fédérale et provinciales des projets de loi entreront en vigueur en même temps par voie de décrets.

    La coopération entre le Canada et les provinces en matière de gestion conjointe des énergies extracôtières ne date pas d’hier. Nous continuons à renforcer ces relations et à nous appuyer sur les résultats qu’elles ont permis d’obtenir pour les Canadiens grâce aux modifications aux lois de mise en œuvre des accords présentées aujourd’hui.