Évaluation du Programme des Autochtones 2009-2010 à 2013-2014
Direction des services d'évaluation
30 mars 2016
This publication is also available in English.
© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2016
No de catalogue CH7-35/2016F-PDF
ISBN : 978-0-660-04959-5
Table des matières
Liste des tableaux
- Tableau 1 : Éléments du programme des autochtones et aperçu des changements
- Tableau 2 : Objectifs des éléments du programme
- Tableau 3 : Principaux intervenants et populations cibles (RAN, JNA et ATL)
- Tableau 4 : Dépenses prévues et réelles – administration (en million de dollars)
- Tableau 5 : Dépenses prévues et réelles – subventions et contributions (en millions de dollars)
- Tableau 6 : Aperçu des questions fondamentales et des autres questions d'évaluation
- Tableau 7 : Objectifs et résultats généraux du programme des autochtones
- Tableau 8 : Budget annuel et dépenses réelles du programme (en dollars)
- Tableau e-1 : Nombre de projets par types d'émissions – RAN
- Tableau e-2 : Aperçu des produits, initiatives et publics des ATL
Liste des figures
- Figure 1 : Allocation annuelle en vertu des ATL, par territoire (en dollars)
- Figure 2 : Allocations annuelles de la JNA dans la région de la capitale nationale (en dollars)
- Figure 3 : Pourcentage du budget total de fonctionnement des organismes bénéficiaires provenant du programme
- Figure 4 : Écart entre le financement demandé et les montants accordés par RAN (2009-2010 à 2013-2014)
- Figure 5 : Proportion des frais administratifs du programme
- Figure 6 : Distribution du financement de RAN par catégorie de dépenses
- Figure 7 : Nombre de journées écoulées entre la soumission d'une demande de financement et l'approbation de la décision pour les projets de RAN (norme de 210 jours)
- Figure 8 : Proportion de temps disponible restant pour l'exécution des projets de RAN après l'approbation de la décision
Liste des acronymes et des abréviations
- AADNC
- Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
- AANC
- Affaires autochtones et du Nord Canada
- APP
- Architecture d'alignement des programmes
- APTN
- Réseau de télévision des peuples autochtones
- ATL
- Accords territoriaux sur les langues
- BIJ
- Bourses et initiatives pour les jeunes
- CAA
- Centres d'amitié autochtones
- CCJA
- Connexions culturelles pour la jeunesse autochtone
- CMIN
- Cabinet de la ministre
- CPIMRE
- Comité de la planification intégrée, de la mesure du rendement et de l'évaluation
- CVE
- Comité de vérification et d'examen
- CVR
- Commission de vérité et de réconciliation du Canada
- DN
- Distribution dans le Nord
- DSE
- Direction des services d'évaluation
- ENM
- Enquête nationale auprès des ménages
- GRP
- Groupe de recherche sur les politiques
- GTNO
- Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest
- ICF
- Initiatives communautaires des femmes
- ILA
- Initiative des langues autochtones
- ILVF
- Initiative de lutte contre la violence familiale
- JCR-JAMU
- Jeunesse Canada au travail pour les jeunes Autochtones en milieu urbain
- JNA
- Journée nationale des Autochtones
- OEB
- Outil d'évaluation budgétaire
- PA
- Programme des Autochtones
- PBEP
- Programme de bourses d'études postsecondaires
- PCH
- Patrimoine canadien
- PFAG
- Participation des femmes à l'autonomie gouvernementale
- PNEDA
- Prix nationaux d'excellence décernés aux Autochtones
- RAN
- Radiodiffusion autochtone dans le Nord
- RMR
- Rapport ministériel sur le rendement
- RPP
- Rapport sur les plans et les priorités
- S et C
- Subventions et contributions
- SCT
- Secrétariat du Conseil du Trésor
- SGISC
- Système de gestion de l'information – subventions et contributions
- SMRER
- Stratégie de mesure du rendement, d'évaluation et de risque
- UNESCO
- Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture
Sommaire
Ce document expose les principales constatations et les recommandations découlant de l'évaluation du Programme des Autochtones (PA). Ce programme représente des dépenses générales estimées à 219 millions de dollars au cours de la période de cinq ans visée par l'évaluation. Cette évaluation porte sur trois volets du PA : Radiodiffusion autochtone dans le Nord (RAN), les Accords territoriaux sur les langues (ATL) et la Journée nationale des Autochtones (JNA). L'Initiative des langues autochtones (ILA), l'autre volet principal du PA, a été évaluée en 2014-2015, alors elle n'est pas visée par cette évaluation; cependant, lorsque pertinents, les résultats clés ont été intégrés.
La conception et la réalisation de l'évaluation respectaient la Politique sur l'évaluation (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). L'évaluation vise à fournir une preuve approfondie et fiable de la pertinence et du rendement actuels (efficacité, efficience et économie) du PA. L'évaluation couvre la période de 2009-2010 à 2013-2014 et a été réalisée par la Direction des services d'évaluation (DSE) du ministère du Patrimoine canadien (PCH).
Aperçu du Programme des Autochtones
Le PA relève du Secteur de la citoyenneté et du patrimoine de la Direction générale de la participation des citoyens. La Direction des affaires autochtones (DAA) est responsable de l'intégrité, de l'élaboration générale et de la gestion du programme de subventions et de contributions, ce qui inclut l'application de la politique du programme.
Le PA vise principalement à renforcer l'identité culturelle, à favoriser la participation à part entière des Autochtones à la vie canadienne et à appuyer la pérennité des cultures et des langues autochtones comme éléments vivants de la société canadienne. Le PA appuie des projets communautaires qui intègrent les valeurs, les cultures et les pratiques traditionnelles autochtones dans le cadre d'activités axées sur les communautés visant à renforcer l'identité culturelle et à encourager des choix de vie positifs. Les principaux bénéficiaires du PA sont les Autochtones partout au Canada.
Des changements importants ont été apportés aux éléments liés à la structure et au programme du PA durant la période visée par l'évaluation (du 1er avril 2009 au 31 mars 2014). Le PA comporte deux volets principaux : Cultures autochtones vivantes et Communautés autochtones. Au cours de la période visée par l'évaluation, de nombreux éléments de ces deux volets ont changé, ont été abandonnés ou bien transférés à Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. Par conséquent, l'évaluation était précisément axée sur le sous-volet demeurant du volet Cultures autochtones vivantes :
- Le programme Radiodiffusion autochtone dans le Nord (RAN) appuie la conception de nouvelles émissions de radio et de télévision pertinentes sur le plan culturel par des organismes autochtones sans but lucratif au nord de la ligne Hamelin (55e parallèle). Le programme RAN soutient des activités produites par des réseaux de diffusion et la production d'émissions contribuant à la préservation et au développement des langues et des cultures autochtones, en plus de faciliter la participation des Autochtones du Nord aux activités liées à la production de la radiodiffusion dans le Nord. Au cours de la période couverte par l'évaluation, le programme RAN a financé 13 organismes autochtones sans but lucratif (sociétés de communications) au moyen d'accords de contribution. En 2011-2012, le processus RAN pour l'affectation du financement a subi un changement et est passé d'affectations prédéterminées à un processus concurrentiel fondé sur le mérite.
- Les Accords de coopération Canada-territoires pour les langues autochtones (Accords territoriaux sur les langues (ATL)) sont des accords au moyen desquels les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut reçoivent un appui de PCH relativement aux langues autochtones. Les Territoires et le Nunavut investissent aussi directement les fonds territoriaux dans les langues autochtones pour appuyer leurs législations territoriales respectives. Les ATL sont des accords de gouvernement à gouvernement.
- La Journée nationale des Autochtones (JNA) appuie les activités visant à célébrer la Journée nationale des Autochtones, le 21 juin, dans la région de la capitale nationale. Elle offre la possibilité aux résidents de la RCN de connaître la diversité culturelle des Inuits, des Métis et des Premières Nations, de découvrir les réalisations uniques des Autochtones dans des domaines aussi variés que l'agriculture, l'environnement et les arts, et de célébrer leur contribution remarquable à la société canadienne. La JNA est célébrée au moyen d'un accord de contribution pour l'année. Entre 2009-2010 et 2011-2012, cet accord a été signé avec l'une des organisations autochtones nationales faisant partie du comité de la JNA. Pour 2012-2013 et 2013-2014, l'accord de contribution a été signé directement avec l'organisme autochtone sans but lucratif des arts et de la culture responsable de regrouper les activités.
Approche et méthode d'évaluation
Comme l'exigent la Loi sur la gestion des finances publiques et la Politique sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), le PA doit faire l'objet d'une évaluation tous les cinq ans. L'approche comporte des méthodes de collecte de données qualitatives et quantitatives ainsi que différentes sources de données primaires et secondaires visant à répondre aux questions de l'évaluation et à en aborder les enjeux. La méthodologie comprend une analyse documentaire, une recension des écrits, un examen des données administratives, des études de cas ainsi que des entrevues. Les questions d'évaluation ont été choisies d'après le modèle logique du PA et elles s'accordent aux cinq questions fondamentales concernant la pertinence et le rendement décrites dans la Directive sur la fonction d'évaluation (2009) du SCT. Le cadre méthodologique prévoit une triangulation des résultats émanant de sources multiples de données, le but étant de cerner les tendances et les modèles.
L'évaluation comporte un certain nombre des limites méthodologiques et de nombreuses considérations rattachées au contexte compte tenu des changements récents au PA. Ces limites et considérations inclues ce qui suit :
- Des défis d'envergure étaient liés au recrutement de membres de la communauté pour les entrevues et à l'obtention de documents sur les résultats des projets.
- Il a été établi que les données administratives et les rapports finaux comportaient des limites en matière d'évaluation.
- Le PA tel qu'il existait au début de la période d'évaluation est grandement différent en regard de la structure du PA à la fin de la période couverte par l'évaluation, ce qui a compliqué la possibilité d'évaluer avec exactitude la pertinence, l'efficacité et l'efficience du PA alors que ces changements avaient lieu.
- Des circonstances liées au moment de transmission de l'information requise pour appuyer le renouvellement de l'ILA, à l'évaluation horizontale planifiée de certains volets du PA et au transfert de multiples volets ont entraîné une approche nécessaire, mais relativement fractionnée, à l'égard de l'évaluation du PA.
- Au cours de la période couverte par l'évaluation, le programme RAN a changé son processus d'affectation de fonds, en passant d'affectations prédéterminées à un processus concurrentiel fondé sur le mérite.
- L'évaluation a permis de révéler que de nombreux volets du PA avaient des résultats prévus en ce qui a trait à la « langue et la culture ». Les résultats évalués se limitent surtout aux aspects linguistiques.
- Compte tenu de la diversité des communautés et des cultures autochtones, on s'attend à ce qu'il y ait des incidences différentes importantes issues de la technologie sur les cultures et les langues autochtones, qui sont probablement importantes pour les résultats du PA, mais qui sont difficiles à déterminer.
Constatations
Pertinence
Le PA demeure pertinent. Toutes les sources de données démontrent qu'il y a toujours un besoin important et tangible pour un appui aux langues et aux cultures autochtones. Toutefois, il est peu probable que le PA en soi, si la façon dont le programme est conçu actuellement est maintenue, n'aborde efficacement le déclin des langues autochtones utilisées comme langues maternelles compte tenu de la situation actuelle d'un bon nombre de ces langues et de la complexité de l'inversement du déclin et de la réponse aux besoins émergents.
Toutes les sources de données indiquent qu'il y a encore un besoin important et démontrable pour un appui aux langues et aux cultures autochtones. Ce besoin a été souligné par la Commission royale sur les peuples autochtones (1996), la Commission de vérité et de réconciliation du Canada (CVR) (2015) et divers chercheurs. Des entrevues avec les informateurs clés, l'analyse documentaire et les études de cas ont démontré qu'il y a un besoin important pour que les organisations de radiodiffusion autochtones soient appuyées financièrement afin qu'elles puissent diffuser de l'information et du contenu pertinents sur le plan culturel à des auditoires autochtones (en particulier dans les endroits éloignés).
Des questions émergentes ont été définies à la suite des entrevues avec les informateurs clés et des études de cas. Elles incluent la préservation et l'archivage de contenu sur support analogique sur la culture autochtone, l'appui à l'infrastructure de radiodiffusion et la mise en œuvre de nouvelles technologies.
Le PA est tout à fait harmonisé avec les priorités du gouvernement fédéral énoncées dans le discours du budget de 2014 et indiquant que le gouvernement continuerait d'appuyer les efforts pour préserver les langues autochtones. Plus récemment, le discours du Trône de décembre 2015 indiquait l'intention du gouvernement de rétablir « la relation de nation à nation entre le Canada et les peuples autochtones, une relation fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat » et d'appuyer la mise en œuvre des recommandations de la CVR, dont certaines portent sur les langues et les cultures autochtones.
Le PA est harmonisé avec le résultat stratégique 2 – Les Canadiens partagent, expriment et apprécient leur identité canadienne et avec les priorités de PCH liées à la célébration de l'histoire et de la culture canadiennes et à l'investissement dans les communautés. Le PA est aussi harmonisé avec le mandat actuel de la ministre de PCH tel qu'il était exigé dans la lettre de mandat remise par le premier ministre.
Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer pour appuyer la préservation et la revitalisation des langues et des cultures autochtones, qui est appuyé par la responsabilité de PCH liée au développement culturel, au patrimoine et à l'identité et aux valeurs des Canadiens. En outre, le résultat de la CVR reconnaît fortement le rôle du gouvernement canadien dans le système de pensionnats, ainsi que son importance fondamentale et son leadership dans la promotion et l'appui de la préservation, de la revitalisation et du renforcement des langues et des cultures autochtones.
Rendement – Réalisation des résultats escomptés
Les objectifs du programme et ses résultats escomptés ne sont pas harmonisés.
Le PA a contribué au résultat immédiat des communautés autochtones pour ce qui est de l'accès à des ressources afin de mener à bien des projets qui intègrent les langues et les cultures autochtones. Au cours de la période couverte par l'évaluation, une somme d'environ 11 millions de dollars par année a été affectée au moyen de subventions et de contributions à diverses organisations et communautés pour des projets liés à la RAN, aux ATL et à la JNA qui se rattachent aux langues et aux cultures autochtones. Une somme de 3 à 4 millions de dollars en subventions et contributions a aussi été affectée aux organismes communautaires chaque année grâce à l'ILA. Les types de projets financés et les produits en résultant dans le cadre des différents éléments du PA sont très diversifiés.
Il subsiste des écarts importants entre le financement offert et les besoins dans ce domaine. Le financement du PA a connu une baisse pendant la période couverte par l'évaluation. Au cours de cette même période, les besoins ont augmenté, en particulier en ce qui a trait à RAN compte tenu des défis relatifs à l'infrastructure et à l'équipement vieillissants. L'ILA n'a pu financer que 28 % des demandeurs.
Le PA contribue également au résultat intermédiaire des Autochtones et des groupes autochtones participant à des activités renforçant les langues et cultures autochtones. L'évaluation a fait ressortir des exemples où des projets liés au PA ont permis d'obtenir des résultats concrets en transférant l'utilisation des cultures et des langues autochtones, et l'exposition à celles-ci, dans les sphères publiques et en offrant un appui linguistique et culturel approprié. La majorité des participants à des projets de l'ILA ont indiqué que l'Initiative leur avait permis de s'ouvrir à leur culture, à leur langue et à leur identité autochtones.
Le PA a contribué dans une certaine mesure au résultat final. Le PA finance des projets de la RCN dans lesquels les Autochtones transmettent leurs langues et leurs cultures à d'autres Canadiens. En outre, les organisations financées par le programme RAN diffusent du contenu dans de grandes étendues de territoire au Canada et permettent de joindre des non-Autochtones qui vivent dans ces régions et apprécient les nouvelles, les bulletins météo, l'information et le contenu autochtone. La plupart des participants à l'ILA ont indiqué qu'ils partagent leur culture, leur langue et leur identité autochtones dans leur communauté et sont devenus encore plus actifs dans leur communauté.
Rendement – Efficience et économie
Le PA a permis de cerner de légers écarts entre le budget et les chiffres réels (de 0,05 à 1,29 million de dollars;) pour quatre des cinq années couvertes par l'évaluation. Exceptionnellement pour une année, l'écart était plus important; il était de 6,02 millions de dollars.
La proportion des coûts administratifs par rapport au budget total est demeurée relativement constante (entre 8 % et 9 %) pour trois années du programme (de 2009-2010 à 2011-2012). En 2012-2013, lorsque la plus grande partie de la restructuration et du transfert des volets à AADNC a eu lieu, la proportion des coûts administratifs a presque doublé et a atteint 16 % avant de revenir à 12 % en 2013-2014. La tendance à la baisse s'est poursuivie en ce qui concerne les coûts administratifs, qui ont atteint un peu moins de 11 % en 2014-2015.
L'évaluation a permis d'établir qu'il y a des retards importants à l'étape de l'approbation, mais ce problème s'atténue depuis quelques années. Au cours de la période couverte par l'évaluation, le temps moyen d'approbation ne respectait pas la norme de service, qui est de 210 jours (même s'il s'en est approché beaucoup en 2009-2010). Les retards en ce qui a trait à l'approbation avaient des effets négatifs importants sur les organisations qui recevaient du financement et, en fin de compte, les résultats obtenus par le PA.
La recension des écrits a révélé que le champ de programmes visant à appuyer les arts, les cultures et les langues autochtones est vaste et touche les gouvernements fédéraux et provinciaux. La complexité de la question du financement et des objectifs qui se chevauchent est accrue par les multiples situations de la vie des Autochtones (à l'intérieur/l'extérieur des réserves; Autochtones en milieu urbain/rural; situation minoritaire/majoritaire) et les programmes connexes.
Un examen des programmes complémentaires montre qu'il y a une possibilité de collaboration avec AADNC afin de tirer parti des programmes, des services et du financement pour une plus grande incidence.
Autres questions en matière d'évaluation
La surveillance du rendement du PA était principalement axée sur les activités et certains extrants. Par ailleurs, il est difficile de comprendre quels résultats réels ont été obtenus grâce au PA. L'utilisation de rapports principalement narratifs pour les résultats sans base de référence ni cibles représente des défis sur le plan de l'extraction, de l'analyse et de la comparaison de l'information relative au rendement à l'échelle des projets même si des travaux sont en cours dans ce domaine.
Le passage à un financement concurrentiel pour le programme RAN n'était pas vu d'un bon œil par les informateurs clés externes étant donné que les bénéficiaires et l'enveloppe de financement sont restés les mêmes.
Les critères du volet du programme RAN pour les dépenses admissibles tels que précisés aux demandeurs et l'énoncé des priorités de financement étaient souvent vagues et, parfois, on avait l'impression que les priorités allaient changer après que les propositions eurent été préparées et présentées.
Un appui important a été exprimé par les informateurs clés internes et externes relativement à des accords de financement pluriannuels. Les avantages possibles mentionnés comprennent la stabilité financière des organisations, des coûts administratifs réduits, une incertitude moins grande et une meilleure planification.
Il y a eu une réduction importante de la structure de programmation du PA, et l'intégration de multiples activités de programme pouvant contribuer aux résultats complexes ciblés pour le PA n'est plus apparente dans le cadre de la structure de programme restante.
Conception et capacité du PA
Le PA est dans une situation précaire, ce qui nous amène à nous questionner sur sa capacité et sa réactivité dans le contexte de la structure de programmation actuelle. Depuis 2009-2010, la portée de la conception du PA a été grandement modifiée, et l'intégration de multiples activités de programme pouvant contribuer aux résultats complexes ciblés n'est plus apparente dans le cadre de la structure de programme restante; on se demande donc si le programme a une chance raisonnable de succès. Selon toutes les sources de données de l'évaluation actuelle ainsi que les conclusions de l'évaluation de l'ILA, les besoins actuels et émergents liés aux cultures et aux langues autochtones sont beaucoup plus importants que ce que peut supporter la structure et le financement des éléments restants du PA.
Recommandation
La recommandation suivante se dégage de l'évaluation.
1. Dans l'esprit des négociations de nation à nation actuelles, le sous-ministre adjoint du Secteur de la citoyenneté, du patrimoine et des régions devrait élaborer un plan d'action afin de réviser le programme actuel, moderniser les objectifs, les résultats et améliorer l'efficacité et l'efficience du programme.
Il est suggéré que le plan d'action comporte les mesures et les activités suivantes :
1A Engager une discussion ouverte avec les Premières Nations, les Métis et les Inuits, les partenaires du programme et autres parties publiques et civiles afin d'établir une compréhension commune et de définir des objectifs et des résultats escomptés supportant efficacement la préservation, la revitalisation et la promotion des langues autochtones.
1B Élaborer un modèle logique harmonisant les activités du programme, ses objectifs et ses résultats escomptés. Développer des indicateurs et des cibles permettant de suivre adéquatement et efficacement le rendement du programme.
1C Redéfinir les processus et l'approche d'exécution du programme afin que le service aux bénéficiaires soit rapide, prévisible, transparent et responsable.
1. Introduction
1.1 Objet
Ce rapport présente les constatations et les recommandations tirées de l'évaluation 2015-2016 du Programme des Autochtones. Cette évaluation visait à fournir des données probantes complètes et fiables pour appuyer les décisions concernant la poursuite de sa mise en œuvre. Elle était axée sur trois éléments du programme : Radiodiffusion autochtone dans le Nord (RAN), Accords territoriaux sur les langues (ATL) et Journée nationale des Autochtones (JNA). L'Initiative des langues autochtones (ILA), autre élément principal du programme, a été évaluée en 2014-2015 et n'était donc pas visée par la présente évaluation; cependant, lorsqu'ils étaient pertinents, les résultats clés y ont été intégrés Note de page 1. L'évaluation s'est déroulée entre octobre 2015 et janvier 2016.
Le rapport de l'évaluation renferme des renseignements et un contexte sur le programme, la méthode de l'évaluation, les constatations pour chacune des questions d'évaluation ainsi que les conclusions générales et les recommandations. L'évaluation a été effectuée conformément au Plan d'évaluation ministériel de 2014-2019. Elle a été menée par la Direction des services d'évaluation de Patrimoine canadien avec l'apport du Groupe de recherche sur les politiques du Ministère et d'un cabinet d'experts-conseils.
L'évaluation, qui couvre la période 2009-2010 à 2013-2014, a été effectuée conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor ainsi qu'à d'autres outils de politique sur l'évaluation connexes. Conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation (2009), l'évaluation traite des cinq questions fondamentales d'évaluation liées à la pertinence et au rendement (efficacité, efficience et économie) du programme.
Le présent rapport est structuré de la façon suivante :
- Section 2 donne un aperçu du Programme des Autochtones;
- Section 3 présente la méthode d'évaluation employée et les limites connexes;
- Section 4 présente les constatations relatives à la question de la pertinence;
- Section 5 présente les constatations relatives au rendement (notamment celles se rapportant à l'atteinte des résultats et à l'efficience et l'économie);
- Section 6 regroupe les conclusions et les recommandations.
2. Profil du programme
2.1 Contexte
Le Programme des Autochtones vise principalement à renforcer l'identité culturelle, à favoriser la participation à part entière des Autochtones à la société canadienne et à appuyer la pérennité des cultures et des langues autochtones comme éléments vivants de la société canadienne Note de page 2. Le programme appuie des projets communautaires qui intègrent les valeurs, les cultures et les pratiques traditionnelles autochtones dans le cadre d'activités axées sur les communautés visant à renforcer l'identité culturelle Note de page 3.
Des changements importants ont été apportés à la structure et aux éléments du programme des Autochtones durant la période visée par l'évaluation (du 1er avril 2009 au 31 mars 2014). Le programme comporte deux volets principaux : Cultures autochtones vivantes et Communautés autochtones.
Le volet Cultures autochtones vivantes assure du soutien aux éléments suivants :
- production de contenu audio et vidéo par des organismes de radiodiffusion autochtones;
- projets communautaires pour la préservation et la revitalisation des langues autochtones;
- projets visant à célébrer et à promouvoir la Journée nationale des Autochtones;
- prix nationaux d'excellence décernés aux Autochtones;
- initiatives des gouvernements territoriaux pour les langues autochtones.
Le volet Communautés autochtones accorde du soutien aux éléments suivants :
- fonctionnement des centres culturels autochtones;
- projets axés sur la communauté et la culture visant à permettre aux jeunes Autochtones d'améliorer leurs perspectives sociales, économiques et personnelles, et de renforcer leur identité culturelle;
- projets communautaires contrôlés par des femmes autochtones visant à régler les problèmes qui les touchent, elles et leurs familles;
- bourses et programmes jeunesse pour Autochtones respectant le mandat du Ministère.
Au cours de la période visée par l'évaluation, de nombreux éléments de ces deux volets ont changé, ont été abandonnés ou ont été transférés à Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) Note de page 4. Comme précisé ci-dessous dans le tableau 1, en raison de ces changements, aucun élément du volet Communautés autochtones n'a été inclus dans l'évaluation. Par conséquent, celle-ci a porté uniquement sur des éléments du volet Cultures autochtones vivantes. Le tableau 1 précise l'état actuel de chaque élément du programme sous les deux principaux volets et établit s'il a été inclus dans la présente évaluation ou en a été exclu.
Tableau 1 : Éléments du Programme des Autochtones et aperçu des changements
Volet cultures autochtones vivantes
Élément du programme | Situation actuelle | Inclus dans l'évaluation |
---|---|---|
Initiative des langues autochtones (ILA) |
Actuellement offert par Patrimoine canadien |
Non – évalué récemment en 2015 |
Accords de coopération CanadaTerritoires pour les langues autochtones (Accords territoriaux sur les langues (ATL)) |
Actuellement offert par Patrimoine canadien |
Oui |
Journée nationale des Autochtones |
Actuellement offert par Patrimoine canadien |
Oui |
Prix nationaux d'excellence décernés aux Autochtones |
Inclus dans une évaluation horizontale distincte de programmes offerts par la Fondation nationale des réalisations autochtones/Indspire qui implique trois ministères (Santé Canada, AADNC et Patrimoine canadien) |
Non – inclus dans une évaluation horizontale |
Élément du programme | Situation actuelle | Inclus dans l'évaluation |
---|---|---|
Radiodiffusion autochtone dans le Nord (RAN) |
Actuellement offert par Patrimoine canadien |
Oui |
Distribution dans le Nord |
Le 31 mars 2010, l'élément Distribution dans le Nord a pris fin à la demande du bénéficiaire (Réseau de télévision des peuples autochtones) |
Non – terminé |
Volet communautés autochtones
Élément du programme | Situation actuelle | Inclus dans l'évaluation |
---|---|---|
Connexions culturelles pour la jeunesse autochtone |
Au 1er avril 2012, la responsabilité des programmes Connexions culturelles pour la jeunesse autochtone et Jeunesse Canada au travail pour les jeunes Autochtones en milieu urbain a été transférée de Patrimoine canadien à AADNC | Non – transféré à AADNC |
Jeunesse Canada au travail pour les jeunes Autochtones en milieu urbain |
Au 1eravril 2012, la responsabilité des programmes Connexions culturelles pour la jeunesse autochtone et Jeunesse Canada au travail pour les jeunes Autochtones en milieu urbain a été transférée de Patrimoine canadien à AADNC | Non – transféré à AADNC |
Bourses et initiatives pour les jeunes |
Inclus dans une évaluation horizontale distincte de programmes offerts par la Fondation nationale des réalisations autochtones/Indspire qui met en cause trois ministères (Santé Canada, AADNC et Patrimoine canadien) |
Non – inclus dans une évaluation horizontale |
Programme de bourses d'études postsecondaires |
Inclus dans une évaluation horizontale distincte de programmes offerts par la Fondation nationale des réalisations autochtones/Indspire qui met en cause trois ministères (Santé Canada, AADNC et Patrimoine canadien) |
Non – inclus dans une évaluation horizontale |
Élément du programme | Situation actuelle | Inclus dans l'évaluation |
---|---|---|
Initiatives communautaires des femmes |
Au 1er avril 2015, le financement a été transféré à AADNC |
Non – transféré à AADNC |
Initiative de lutte contre la violence familiale |
Au 1er avril 2015, le financement a été transféré à AADNC |
Non – transféré à AADNC |
Initiative de participation des femmes à l'autonomie gouvernementale |
Au 1er avril 2015, le financement a été transféré à AADNC |
Non – transféré à AADNC |
Élément du programme | Situation actuelle | Inclus dans l'évaluation |
---|---|---|
Centres d'amitié autochtone |
Le 1er avril 2012, la responsabilité de ce programme a été transférée de Patrimoine canadien à AADNC |
Non – transféré à AADNC |
Comme mentionné au tableau 1, la présente évaluation met l'accent sur trois éléments du volet Cultures autochtones vivantes du Programme des Autochtones.
- Radiodiffusion autochtone dans le Nord (RAN) appuie la production d'émissions de télévision et la conception de nouvelles émissions de radio et de télévision pertinentes sur le plan culturel par des organismes autochtones sans but lucratif au nord de la ligne Hamelin (55e parallèle). Il soutient des activités de production de réseau et d'émissions contribuant à la préservation et au développement des langues et des cultures autochtones, en plus de faciliter la participation des Autochtones du Nord aux activités liées à la production de la radiodiffusion dans le Nord. RAN appuie des émissions en tous genres, pour autant que leur contenu ait trait aux préoccupations, aux cultures et aux langues des Autochtones du Nord.
- Les Accords de coopération Canada-territoires pour les langues autochtones (Accords territoriaux sur les langues (ATL)) sont des accords au moyen desquels les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut reçoivent un appui du Patrimoine canadien relativement aux langues autochtones. Les territoires investissent aussi directement des fonds territoriaux dans les langues autochtones pour appuyer leurs législations territoriales respectives. Depuis 1984, l'Accord de coopération Canada-Territoires du Nord-Ouest relatif au français et aux langues autochtones (dans les Territoires du Nord-Ouest) fournit un financement annuel au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest afin d'appuyer l'offre de services en français à la communauté francophone ainsi que de soutenir la revitalisation, la préservation et la mise en valeur des langues autochtones. Depuis 1999, l'Entente de coopération Canada-Nunavut pour la promotion du français et des langues autochtones fournit un financement annuel au gouvernement du Nunavut afin d'appuyer l'offre de services en français à la communauté francophone ainsi que de soutenir la revitalisation, la préservation et la mise en valeur de la langue inuite.
- La Journée nationale des Autochtones (JNA) appuie des activités visant à célébrer la Journée nationale des Autochtones, le 21 juin, dans la région de la capitale nationale. Elle permet aux résidents de la région de mieux connaître la diversité culturelle des Inuits, des Métis et des Premières Nations, de découvrir les réalisations uniques des Autochtones dans des domaines aussi variés que l'agriculture, l'environnement et les arts, de même que de célébrer leur contribution remarquable à la société canadienne.
2.2 Objectifs et résultats
Les objectifs généraux établis du Programme des Autochtones sont les suivants Note de page 5
- Renforcer l'identité culturelle des Autochtones;
- Favoriser la pleine participation des Autochtones à la société canadienne; et
- Préserver et revitaliser les langues et les cultures autochtones comme composantes vivantes de la société canadienne.
Les objectifs spécifiques de RAN, des ATL et de la JAN (voir tableau 2) appuyant les objectifs généraux du programme.
Tableau 2 : Objectifs des éléments du programme
Objectifs de Radiodiffusion autochtone dans le Nord Note de page 6
- Appuyer la production d'une programmation autochtone pertinente au plan culturel;
- Soutenir la mise en place et le maintien d'installations de production;
- Assurer la disponibilité d'une programmation radiophonique et télévisuelle significative;
- Contribuer à la protection et à la mise en valeur des langues et des cultures autochtones; et
- Offrir des endroits propices pour articuler des enjeux pertinents aux publics et communautés autochtones.
Objectifs de la Journée nationale des Autochtones Note de page 7
- Faire connaître les diverses cultures autochtones et contributions des peuples autochtones du Canada en faisant la promotion de contenu canadien ;
- Favoriser la participation et l'engagement culturelle, et l'établissement de liens entre les Canadiens; et
- Encourager la citoyenneté et la participation actives.
Objectifs des Accords Canada-Territoires pour les langues autochtones
Accord Canada-Territoires du Nord-Ouest Note de page 8
- Permettre la conception et la mise en œuvre d'activités de revitalisation, de préservation et de mise en valeur des langues par les communautés de langues autochtones;
- Offrir des programmes soutenant la revitalisation, la préservation et la mise en valeur des langues autochtones officielles des Territoires du Nord-Ouest; et
- Offrir un soutien à l'élaboration de ressources linguistiques pour aider à la prestation, par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, de programmes et de services mettant en valeur l'utilisation des langues autochtones des Territoires comme langues vivantes et langues de travail.
Accord Canada-Nunavut Note de page 9
- Soutenir la préservation, l'utilisation et la promotion de la langue inuite à l'échelle communautaire; et
- Assurer la surveillance et l'évaluation de l'élément de l'Accord portant sur la langue inuite.
Conformément au modèle logique préparé pour le Programme des Autochtones dans son ensemble le 13 octobre 2011, donc avant les modifications récentes et la réaffectation de certains éléments, il existait trois résultats escomptés.
- Résultat immédiat : Les communautés autochtones ont accès à des ressources qui leur permettent d'exécuter des projets liés aux langues et aux cultures autochtones.
- Résultat intermédiaire : Les personnes et les groupes autochtones participent à des activités renforçant les langues et les cultures autochtones.
- Résultat ultime : En tant que partie intégrante de la société canadienne, les Autochtones apprécient leurs langues et leurs cultures, et les font connaître à d'autres Canadiens.
Les objectifs et les résultats escomptés du programme contribuent à l'atteinte du deuxième résultat stratégique énoncé dans l'Architecture d'alignement des programmes de Patrimoine canadien : Les Canadiens partagent, expriment et apprécient leur identité canadienne.
Le modèle logique du programme est présenté à l'annexe A.
2.3 Gestion de programme, gouvernance, groupes cibles, principaux intervenants et partenaires de prestation
Le Programme des Autochtones est géré par le Secteur de la citoyenneté et du patrimoine de la Direction générale de la participation des citoyens. La Direction des affaires autochtones est responsable de l'intégrité, de l'élaboration générale et de la gestion du programme de subventions et de contributions, ce qui inclut l'application de sa politique.
En ce moment, le Programme des Autochtones utilise un mécanisme de prestation directe pour les trois éléments visés par la présente évaluation (RAN, ATL et JNA). Ainsi, RAN et la JNA sont financés directement par l'administration centrale du Ministère par l'entremise d'accords de contribution, tandis que les ATL sont des accords de gouvernement à gouvernement.
Durant la période visée par l'évaluation, RAN a financé 13 organismes autochtones sans but lucratif (sociétés de communication) par l'entremise d'accords de contribution d'un an, sauf pour 2008-2010. En 2011-2012, le processus pour l'affectation du financement de cet élément a subi un changement et est passé d'affectations prédéterminées à un processus concurrentiel fondé sur le mérite.
La JNA est mise en œuvre au moyen d'un accord de contribution pour l'année. Entre 2009-2010 et 2011-2012, cet accord a été signé avec l'une des organisations autochtones nationales faisant partie du comité de la JNA. Pour 2012-2013 et 2013-2014, l'accord de contribution a été signé directement avec l'organisme autochtone sans but lucratif des arts et de la culture responsable de regrouper les activités.
Les principaux bénéficiaires du programme sont les Autochtones à travers le Canada. Le tableau 3 donne les principaux intervenants et les populations cibles aux fins de la présente évaluation du programme.
Tableau 3 : Principaux intervenants et populations cibles (RAN, JNA et ATL)
Populations cibles |
|
Principaux intervenants Organismes autochtones sans but lucratif, groupes communautaires indépendants et comités spéciaux Organismes autochtones sans but lucratif offrant des communications autochtones radiodiffusées dans le Nord (nord de la ligne Hamelin ou 55e parallèle) Gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut par l'entremise des Accords de coopération Canada-Territoires pour les langues autochtones |
Les bénéficiaires admissibles sont les suivants, pour autant qu'ils soient canadiens, démocratiquement gérés et en règle :
Aux fins de la prestation par une tierce partie, les bénéficiaires admissibles sont les suivants, pour autant qu'ils soient canadiens :
|
Source: Attributions du Programme des Autochtones
2.4 Ressources du programme
Les dépenses totales du Programme des Autochtones pour la période visée par l'évaluation ont été d'environ 219 millions de dollars. Il est à noter que ces chiffres incluent toutes les dépenses annuelles du programme administré par Patrimoine canadien, et non seulement les dépenses liées à RAN, à la JNA et aux ATL.
Le tableau 4 montre les dépenses administratives prévues et réelles du programme durant la période visée par l'évaluation, alors que le tableau 5 donne les dépenses prévues et réelles liées aux subventions et contributions accordées en vertu du programme. Les réductions du budget et des dépenses, à partir de 2012-2013, reflètent les changements à grande échelle survenus au sein du programme durant cette période en raison du transfert de divers éléments (et des ressources connexes) à AADNC.
Tableau 4 : Dépenses prévues et réelles – Administration (en million de dollars)
Ressources |
2009-2010 |
2010-2011 |
2011-2012 |
2012-2013 |
2013-2014 |
Total |
---|---|---|---|---|---|---|
Ressources budgétisées |
5,48 $ |
6,09 $ |
5,26 $ |
2,31 $ |
2,25 $ |
21,39$ |
Dépenses réelles |
5,23 $ |
5,40 $ |
4,69 $ |
3,09 $ |
2,17 $ |
20,58$ |
Source: Direction de la gestion des ressources–Programme des Autochtones
Tableau 5 : Dépenses prévues et réelles – Subventions et contributions (en million de dollars)
Ressources |
2009-2010 |
2010-2011 |
2011-2012 |
2012-2013 |
2013-2014 |
Total |
---|---|---|---|---|---|---|
Ressources budgétisées |
59,56 $ |
56,21 $ |
56,72 $ |
17,47 $ |
16,55 $ |
206,51$ |
Dépenses réelles |
59,86 $ |
55,61 $ |
51,26 $ |
16,02 $ |
15,78 $ |
198,53$ |
Source: Direction de la gestion des ressources–Programme des Autochtones
3. Approche et méthode d'évaluation
3.1 Portée, échéancier et contrôle de la qualité de l'évaluation
L'évaluation vise à fournir des renseignements crédibles et neutres sur la pertinence et le rendement continus (efficacité, efficience et économie) du Programme des Autochtones pour la période de 2009-2010 à 2013-2014.
L'évaluation respecte les exigences en matière de reddition de comptes de Patrimoine canadien, voulant que tous les programmes permanents de subventions et de contributions soient évalués conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, et l'exigence de la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor, voulant que toutes les dépenses de programmes directes fassent l'objet d'une évaluation tous les cinq ans. Elle fournit par ailleurs à la direction de Patrimoine canadien une analyse et des recommandations permettant de déterminer comment améliorer le programme et quels aspects étudier plus avant. Le Cadre de référence de l'évaluation a été approuvé le 24 février 2015.
Celle-ci couvre trois éléments du programme (RAN, JNA et ATL). Les éléments qui ne sont pas inclus dans l'évaluation ont déjà été évalués (ILA) ou le seront dans le cadre d'une évaluation horizontale que doit faire AADNC. D'autres éléments du programme ont cessé d'exister durant la période visée par l'évaluation (voir tableau 1). Toutefois, puisque Patrimoine canadien était responsable d'assurer la prestation efficace de tout le programme durant la période visée par l'évaluation, tous les éléments ont été inclus dans l'étude de l'efficience et de l'économie.
Pour réaliser une évaluation efficiente et de qualité dans des délais serrés, la Direction des services d'évaluation a utilisé une approche de calibration Note de page 10. Plus précisément, l'évaluation du programme a été calibrée comme suit :
- L'évaluation sommative du Programme des Autochtones de 2011 a été examinée, l'accent étant mis sur les aspects des ATL, de RAN et de la JNA pour lesquels des améliorations ont été recommandées.
- L'information existante sur le programme a été utilisée pour traiter les principales questions d'évaluation concernant la pertinence et le rendement avant de planifier la collecte de données supplémentaires.
- Les résultats de l'ILA ont été utilisés pour aider à traiter les questions liées aux besoins des communautés autochtones en matière de préservation et de revitalisation des langues autochtones au Canada.
- La vérification du programme effectuée en avril 2014 et l'information pertinente recueillie à cette occasion ont été utilisées pour éclairer la présente évaluation.
- Le sondage prévu a été exclu de la démarche d'évaluation en raison du petit nombre (16) de bénéficiaires des trois éléments du programme visés par l'évaluation.
La portée finale de l'évaluation a été définie après des entrevues menées avec la haute direction ainsi que des discussions approfondies sur l'élaboration du mandat de l'évaluation avec le Comité de la planification intégrée, des mesures du rendement et d'évaluation (CPIMRÉ). Durant la réalisation de l'évaluation, la Direction des services d'évaluation a préparé, recueilli et analysé les données tirées de diverses sources, et a examiné et approuvé tous les produits livrables. Une ébauche du rapport d'évaluation a été examinée par la haute direction du programme.
3.2 Questions d'évaluation par question fondamentale
L'évaluation tient compte des cinq questions fondamentales touchant la pertinence et le rendement mentionnées dans la Directive sur la fonction d'évaluation (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor (voir l'annexe B, Questions fondamentales à prendre en compte dans l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor). L'évaluation a par ailleurs permis d'examiner la conception et l'exécution du programme, les points à améliorer et la mesure du rendement.
Les questions d'évaluation ainsi que les indicateurs connexes ont été choisis d'après le modèle logique du programme. Les questions et les indicateurs connexes par question fondamentale ainsi que les sources de données et les méthodes de collecte des données figurent dans la matrice d'évaluation présentée à l'annexe C. Le tableau 6 contient les questions d'évaluation et les questions fondamentales posées dans le cadre de l'évaluation du programme.
Tableau 6 : Aperçu des questions fondamentales et des autres questions d'évaluation
Questions fondamentales | Questions d'évaluation |
---|---|
Besoin continu du programme |
1a) Dans quelle mesure le Programme des Autochtones continuet-il de répondre à un besoin manifeste? 1b) Dans quelle mesure le programme est-il adapté aux besoins linguistiques et culturels des Autochtones? |
Conformité aux priorités du gouvernement |
2) Dans quelle mesure les objectifs du programme sont-ils conformes aux priorités du gouvernement fédéral ainsi qu'au mandat, aux priorités stratégiques et aux résultats escomptés de Patrimoine canadien? |
Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement |
3) Dans quelle mesure le programme (ATL, RAN et JNA) est-il harmonisé avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral? |
Questions fondamentales | Questions d'évaluation |
---|---|
Réalisation des résultats escomptés |
4a) Dans quelle mesure les communautés autochtones ont-elles accès à des ressources permettant d'exécuter des projets liés aux langues et aux cultures autochtones par l'entremise du programme? 4b) Dans quelle mesure les personnes et les groupes autochtones participent-ils à des activités renforçant les langues et les cultures autochtones par l'entremise du programme? 4c) Dans quelle mesure le programme a-t-il aidé les peuples autochtones à faire partie intégrante de la société canadienne? 4d) Dans quelle mesure le programme a-t-il aidé les Autochtones à apprécier leurs langues et leurs cultures, et à les faire connaître aux autres Canadiens? 4e) Quels ont été les effets inattendus (positifs ou négatifs) du programme? |
Questions fondamentales | Questions d'évaluation |
---|---|
Démonstration d'efficience et d'économie |
5a) Dans quelle mesure le programme a-t-il été mis en œuvre avec efficience? 5b) Dans quelle mesure y a-t-il double emploi, chevauchement ou complémentarité entre le Programme des Autochtones et les autres programmes relatifs aux langues et aux cultures autochtones au Canada? 5c) Y aurait-il des façons plus économiques d'obtenir les mêmes extrants et résultats? |
Questions fondamentales | Questions d'évaluation |
---|---|
Autres questions d'évaluation |
6a) Le cadre actuel de mesure du rendement permet-il de saisir efficacement les résultats du programme? 6b) Y a-t-il des pratiques de gestion et d'administration adéquates en place pour assurer une mise en œuvre efficace du programme? 6c) Si l'on mettait en œuvre le financement pluriannuel, quelles en seraient les répercussions sur le rendement et les ressources du programme? |
3.3 Approche et méthode d'évaluation
Consultation préliminaire
Avant de commencer l'évaluation, des discussions préliminaires ont eu lieu avec le personnel du programme. De ces discussions, le Cadre de référence de l'évaluation a ensuite été élaboré et incluait, notamment une description de la portée et des enjeux de l'évaluation, la méthode employée et la matrice d'évaluation détaillée. Le 24 février 2015, le Cadre de référence a été approuvé par le CPIMRÉ du Patrimoine canadien.
Sources de données
L'évaluation a été réalisée grâce à des méthodes qualitatives et quantitatives et incluait un équilibre entre des sources de données primaires et secondaires. Les constatations tirées de toutes les sources de données ont été classées et analysées par question fondamentale, par question d'évaluation et par indicateur, et ont été regroupées dans une matrice d'évaluation. Le recours à de multiples sources de données a donné l'occasion de faire des constatations fondées sur la triangulation des données probantes, ce qui contribue à la fiabilité des conclusions. La collecte des données et le compte rendu des résultats préliminaires de l'évaluation ont eu lieu entre avril et décembre 2015.
La méthode de l'évaluation comprenait les quatre méthodes de collecte de données suivantes :
- Recension des écrits : L'objectif principal de la recension des écrits était de rassembler, analyser et résumer les constatations émanant de documents, de rapports, d'articles, de sites Web, de bases de données de revues spécialisées, de publications, de sondages (Enquête nationale auprès des ménages) et d'autres sources récemment publiées à l'échelle nationale et internationale sur des sujets liés aux diverses questions posées dans la matrice d'évaluation du projet.
- Analyse documentaire, examen des dossiers et des données administratives: L'objectif de ces méthodes était d'extraire systématiquement toutes données secondaires pertinentes recueillies précédemment dans les documents, les dossiers et les bases de données fournissant des éléments probants liés à des indicateurs donnés de l'évaluation. Les documents et les dossiers analysés comprenaient des documents clés du gouvernement (p. ex. discours du Trône et budgets du gouvernement fédéral), des documents ministériels (p. ex. rapports ministériels sur le rendement, rapports sur les plans et les priorités) et des documents relatifs au Programme (rapports de vérification et d'évaluation, accords de contribution, Stratégie de mesure du rendement, d'évaluation et de risque (SMRER), contenu du site Web, critères et rapports d'examen du programme, produits de communication, produits d'orientation et d'information, documents de présentation, modèles de rapports et dossiers de projet). Les documents et les dossiers ont été examinés au moyen d'un gabarit visant à saisir les principaux énoncés et sommaires, qui ont ensuite été rassemblés en une matrice des éléments probants.
- Entrevues auprès des intervenants clés : Ces entrevues ont permis de recueillir une information approfondie, notamment des opinions, des explications, des exemples et des renseignements factuels sur l'ensemble des enjeux et des questions d'évaluation. Une liste d'informateurs clés potentiels a été élaborée en consultation avec le personnel du programme. Des entrevues approfondies ont été menées auprès de 24 informateurs clés : sept représentants de Patrimoine canadien, dix bénéficiaires de financement, un demandeur de RAN n'ayant pas obtenu de financement, deux représentants des gouvernements territoriaux et quatre experts.
- Études de cas :Trois études de cas à l'échelle d'organismes ont été effectuées pour RAN, et une étude de cas à l'échelle d'organismes, pour la JNA. Chacune de ces études a inclus des entrevues, une analyse documentaire et un examen des dossiers. L'étude de cas relative à la JNA a été conçue de façon à faire ressortir les précisions sur les objectifs, les activités, les résultats et les défis propres au festival. Les études de cas propres à RAN ont été réalisées pour :
- contribuer à notre compréhension du degré auquel les radiodiffusions communautaires autochtones participent à la préservation et à la revitalisation des langues et des cultures autochtones, et encouragent la pleine participation des peuples autochtones à la société canadienne;
- déterminer dans quelle mesure les activités liées à la radiodiffusion autochtone sont intégrées aux communautés où sont établis les bénéficiaires de financement de RAN.
Limites méthodologiques
Dans l'ensemble, l'évaluation s'est heurtée à quelques problèmes méthodologiques, comme par exemple :
- Défis liés à la réalisation des études de cas : Il a été assez difficile de recruter des membres de la communauté pour les entrevues et d'obtenir des documents sur les résultats des projets. Ainsi, certaines études de cas n'ont pu se faire avec le niveau de détail et la compréhension des résultats communautaires initialement prévus.
- Limites des données administratives et des rapports définitifs aux fins d'évaluation : Il était attendu que les données administratives et les rapports définitifs des projets, en particulier les rapports des ATL, contiennent des éléments probants ayant trait aux résultats, surtout en ce qui a trait à la contribution de RAN à des résultats comme « Des personnes et des groupes autochtones participent à des activités renforçant les langues et les cultures autochtones ». L'examen des données administratives et un examen approfondi d'un échantillon de dossiers et de rapports annuels de projets ont permis d'établir que les rapports portent principalement sur les extrants (p. ex. heures et produits de radiodiffusion) plutôt que sur la mesure des conséquences ou changements qu'ont ces extrants sur les personnes et groupes (résultats). De plus, les modifications apportées aux exigences et aux définitions en matière de reddition de comptes, en plus de certaines lacunes dans les données disponibles, ont compliqué l'analyse de tendances ou de changements durant la période visée par l'évaluation. Enfin, certains des renseignements sur les indicateurs proposés sont inclus dans les rapports définitifs narratifs exigés en vertu des accords de contribution. Malheureusement, il est donc difficile de compiler et d'analyser les données uniformément pour tous les projets.
Considérations contextuelles ayant une incidence sur la présente évaluation
En plus des limites méthodologiques, un certain nombre de considérations contextuelles ont également eu une incidence directe sur l'évaluation.
- Changements importants à la structure du Programme des Autochtones : Le programme encore existant à la fin de la période visée par l'évaluation (2013-2014) a une structure tout à fait différente de celle qu'il avait au début de cette période (2009‑2010). De plus, des éléments du programme font actuellement l'objet de transferts.
- La cessation d'un des éléments du programme, combinée au transfert de la responsabilité de nombreux autres de Patrimoine canadien à AADNC, ont créé de nombreux défis non seulement pour le personnel du programme, mais aussi pour le personnel d'évaluation.
- Les changements importants apportés au Programme durant la période, combinés aux transferts en cours, ont entraîné une réduction marquée du budget du programme (environ le tiers de son budget initial à partir de 2013-2014), une réduction de l'effectif et le transfert de beaucoup d'employés expérimentés. Cela a contribué à la dépendance de plus en plus marquée du programme envers des affectations de ressources humaines à court terme et au manque de clarté des objectifs établis pour les éléments du programme qui sont demeurés du ressort de Patrimoine canadien et dont la structure s'en trouve fractionnée et fragilisée.
- La situation pose des défis de taille pour ce qui est d'évaluer correctement la pertinence, l'efficacité et l'efficience du programme sur la période de cinq ans durant laquelle tous ces changements se sont produits. Ce qui a pu être fait en 2009-2010 et 2010-2011 ne reflète sans doute pas ce qu'il a été possible de faire dans le cadre du programme en 2013-2014. De la même façon, les réalisations escomptées d'un programme cohésif à volets multiples ne peuvent pas nécessairement être calculées en additionnant ou en soustrayant des éléments du programme, en particulier lorsque celui-ci est conçu pour résoudre des enjeux complexes et multifactoriels dans des secteurs comme les cultures et les langues autochtones
- Démarche fragmentée en matière d'évaluation du programme : En raison du moment où des renseignements ont été requis à l'appui du renouvellement de l'ILA, de l'évaluation horizontale prévue de deux bourses incluses dans le programme (Bourses Initiatives Jeunesse et Programme de bourses d'études secondaires) et du transfert de la responsabilité de nombreux éléments de Patrimoine canadien à AADNC, la démarche d'évaluation du programme a dû nécessairement être relativement fragmentée. Tous les éléments du programme seront visés par une évaluation, mais il n'a pas été possible d'adopter la démarche cohérente et multi-volets idéale. Les trois éléments couverts par la présente évaluation sont tous chapeautés par un même volet du Programme des Autochtones (Communautés vivantes autochtones). Pour pouvoir conclure de l'efficacité du programme, les constatations tirées de l'évaluation de l'ILA, effectuée récemment, ont été incluses dans la présente évaluation. La démarche fragmentée a rendu la tâche d'attribuer les résultats obtenus à des résultats globaux précis, de tirer efficacement des conclusions et de faire des recommandations à l'échelle du programme et même de ses éléments, plus ardue.
- Difficulté de relever les tendances en raison des importants changements administratifs survenus : Durant la période visée par l'évaluation, le processus d'attribution du financement de RAN a subi de grands changements. En 2012-2013, le processus est passé d'attributions prédéterminées à un processus concurrentiel fondé sur le mérite. Cette transformation, survenue durant la période visée par l'évaluation, complique le repérage de tendances dans les extrants et les résultats du programme sur ces cinq années, et la reddition de comptes connexe.
- Transformation des priorités, des besoins et de l'efficience du programme : L'élément RAN semble avoir subi les effets de la transformation des priorités d'année en année. L'information sur les priorités arrivait tard dans le processus de proposition et de recommandation, ce qui a rendu la tâche du programme en ce qui a trait au respect des normes de service et de communications efficaces avec les organismes demandeurs, plus complexe. Ces circonstances ont également compliqué l'évaluation exacte de la correspondance entre les besoins, les priorités et le programme. Plus précisément, il a été difficile d'évaluer l'efficience des processus puisque de nombreux retards constatés étaient probablement dus au processus d'approbation.
- Définition de langue et de culture : Beaucoup des éléments couverts par l'évaluation ont des objectifs et des résultats escomptés liés à la langue et à la culture. Si cette notion contient deux concepts, les résultats évalués par le programme ont surtout trait à la langue.
- Diversité et différence dans les incidences : Étant donné la diversité des cultures et des communautés autochtones, on s'attend à ce que la technologie ait des incidences très différentes sur les langues et les cultures autochtones, différences jouant un rôle important dans les résultats du programme, mais difficiles à établir (p. ex. absence d'accès à Internet, incidence des médias sociaux, utilisation du téléphone intelligent). De la même façon, étant donné cette diversité, on s'attend à constater de grandes différences entre le statut et l'utilisation des langues autochtones (p. ex. Inuits, Métis ou Premières Nations, en réserve ou hors réserve, en milieu rural ou en milieu urbain).
4. Constatations – Pertinence
Les prochaines sections présentent les principales constatations de l'évaluation en ce qui a trait à la pertinence.
4.1 Question fondamentale 1 : Besoin continu du programme
Principales constatations
Le Programme des Autochtones demeure pertinent. Toutes les sources de données démontrent qu'il existe toujours un besoin important et tangible pour un appui aux langues et aux cultures autochtones. Toutefois, il est peu probable que le programme en soi, en présumant qu'il garde sa conception actuelle, renverse efficacement le déclin des langues autochtones utilisées comme langues maternelles compte tenu de la situation d'un bon nombre de ces langues, de la complexité d'un tel renversement et de la difficulté de répondre aux besoins émergents.
Toutes les sources de données indiquent qu'il existe toujours un besoin important et démontré pour un appui aux langues et aux cultures autochtones. Ce besoin a été souligné par la Commission royale sur les peuples autochtones (1996), la Commission de vérité et de réconciliation du Canada (2015) et divers chercheurs. Des entrevues avec des informateurs clés, l'analyse documentaire et des études de cas ont démontré qu'il y a un besoin important d'appuyer financièrement les organismes de radiodiffusion autochtones afin qu'ils puissent diffuser de l'information et du contenu pertinents sur le plan culturel à des auditoires autochtones (en particulier dans les endroits plus éloignés).
Des questions émergentes ont été définies à la suite des entrevues avec les informateurs clés et des études de cas. Elles incluent la préservation et l'archivage du contenu analogique sur la culture autochtone, l'appui de l'infrastructure de radiodiffusion et la mise en œuvre de nouvelles technologies.
Dans son état actuel, le programme n'est pas pleinement adapté à la préservation et à la revitalisation des langues et des cultures autochtones. Il est peu probable qu'il renverse efficacement et à lui seul le déclin des langues autochtones utilisées comme langues maternelles, étant donné la situation de nombre de ces langues. Le programme n'a pas été conçu en fonction de la complexité de renverser ce déclin ni pour répondre de façon appropriée aux besoins actuels et émergents.
Besoin d'un soutien continu des langues et des cultures autochtones
Toutes les sources de données démontrent qu'il existe toujours un besoin important et démontré pour un appui aux langues et aux cultures autochtones. L'analyse documentaire et la recension des écrits, de même que des entrevues avec les informateurs clés, ont permis de faire ressortir les points suivants, qui témoignent du grand besoin d'un soutien continu des langues et des cultures autochtones :
- Baisse du nombre de gens ayant une langue autochtone comme langue maternelle ou première –Pour de nombreuses langues autochtones, le taux de gens qui affirment les avoir comme langues maternelles ou premières est en déclin à long et à court terme. L'incidence de cette érosion à long terme des langues autochtones de génération en génération est aujourd'hui évidente : seuls 202 500, ou 14,5 %, des 1,4 million d'Autochtones du Canada affirmaient avoir une langue autochtone comme langue première dans l'Enquête nationale auprès des ménages de 2011 Note de page 11. La proportion d'Autochtones affirmant avoir une langue autochtone comme langue maternelle est passée de 26 % en 1996 à 21 % en 2001, à 19 % en 2006 et à 15 % en 2011 Note de page 12.
- Défis dans la transmission intergénérationnelle des langues et des cultures autochtones –L'UNESCO établit qu'un facteur clé dans l'évaluation de la vitalité d'une langue est son degré de transmission intergénérationnelle Note de page 13. La transmission intergénérationnelle des langues autochtones a diminué graduellement dans les 30 dernières années : en 1981, 76 % des gens ayant une langue autochtone comme langue maternelle parlaient celle-ci au foyer, mais le taux n'était plus que de 58 % en 2011 Note de page 14. Ainsi, même parmi les gens qui ont une langue autochtone pour langue maternelle (environ 15 % des Autochtones en 2011), seulement 58 % de ceux-ci sont susceptibles de parler le plus souvent cette langue au foyer. Les défis dans la transmission intergénérationnelle incluent l'incidence directe qu'ont eue les pensionnats sur de nombreuses générations ainsi que la tendance à l'urbanisation des peuples autochtones du Canada Note de page 15, Note de page 16. Alors que la diversité autochtone se regroupe en région urbaine, il devient de plus en plus ardu de relever et de cibler les langues et les cultures précises devant faire l'objet d'efforts de revitalisation Note de page 17.
- Absence de la « masse critique » de locuteurs nécessaire à la préservation de plusieurs des langues autochtones –Les langues autochtones les plus susceptibles de survivre sont celles dont le nombre de locuteurs est le plus élevé. Ce nombre, un des déterminants clés de la vitalité d'une langue, est le principal indicateur de la « santé » d'une langue Note de page 18. D'après l'Enquête nationale auprès des ménages de 2011, seules trois langues autochtones avaient plus de 20 000 locuteurs (cri, inuktitut et ojibwa) Note de page 19. Par ailleurs, une étude de l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) a relevé en 2010 plus d'une soixantaine de langues considérées comme menacées en raison principalement de leur petit nombre de locuteurs Note de page 20.
- La revitalisation Note de page 21 de certaines langues autochtones pourrait passer par la hausse du nombre de locuteurs de langue seconde – Il semble y avoir une tendance, depuis 20 ans, vers la hausse du taux d'acquisition des langues autochtones comme langues secondes Note de page 22. D'après l'Enquête nationale auprès des ménages de 2011, plus de 52 000 personnes sont capables de tenir une conversation dans une langue autochtone autre que leur langue maternelle non autochtone, ce qui laisse supposer qu'ils ont acquis ces langues comme langues secondes. Comme mentionné, dans la littérature, les programmes d'immersion et les programmes d'apprentissage de langues secondes pourraient dans certains cas constituer des solutions pour la revitalisation des langues autochtones Note de page 23. Les informateurs clés ont mentionné que, s'il est difficile de rehausser l'utilisation comme langue maternelle de nombreuses langues autochtones, il existe de très bonnes occasions de mettre l'accent sur leur revitalisation grâce à l'apprentissage d'une langue seconde.
- Incidence des politiques et des programmes d'assimilation sur la perte des langues et des cultures autochtones – L'héritage de ces politiques et de ces programmes, en particulier les pensionnats, a été relevé clairement par la Commission de vérité et de réconciliation du Canada. Le rapport de la Commission mentionnait les aspects suivants : Note de page 24
[...] les pensionnats indiens du Canada séparent des enfants autochtones de leurs parents, de leur famille et de leur communauté dans le but de briser le lien avec leur culture et leur langue traditionnelle. (p. 119) [...] les survivants racontent comment la perte de leur langue a entraîné la perte de leur identité et a confronté les Autochtones à la destruction de leur culture. (p. 121)
Besoin d'un soutien continu à la radiodiffusion autochtone
L'évaluation a également permis d'établir le besoin de soutien continu à la radiodiffusion autochtone et, plus précisément, à la RAN. D'après les constatations tirées des études de cas et des entrevues avec les informateurs clés, les populations autochtones en milieu éloigné ont besoin de la radiodiffusion d'information pertinente sur le plan culturel, en particulier en ce qui a trait à la sécurité publique, aux conditions météorologiques, à la santé publique et aux nouvelles communautaires générales. C'est particulièrement important dans le contexte des peuples autochtones, pour lesquels la transmission de la culture passait traditionnellement par l'oral. La plupart des informateurs clés ont mentionné que la durabilité des organismes de radiodiffusion autochtone du Nord bénéficiaires de financement serait remise en question en l'absence du Programme des Autochtones étant donné que le gouvernement fédéral offre le principal soutien financier à leur programmation. D'autres sources de recettes habituelles dans le domaine de la radiodiffusion, par exemple les contributions liées à la publicité ou le soutien direct par le secteur privé, sont difficiles dans le Nord étant donné la structure économique et les ressources disponibles dans les communautés nordiques.
Questions émergentes
Des questions émergentes ont été soulevées à la suite des entrevues avec les informateurs clés et des études de cas. Il sera important de se pencher sur la façon d'aborder ces questions à l'avenir. Celles-ci incluent, entre autre, les questions suivantes :
- Préservation et archivage du contenu culturel autochtone analogique: Les bénéficiaires de Radiodiffusion autochtone dans le Nord interviewés en tant qu'informateurs clés ou dans le cadre d'études de cas ont mentionné un besoin de plus en plus urgent de préserver et d'archiver une bonne partie du contenu lié aux cultures autochtones ayant été produit dans le cadre de ce programme et d'autres initiatives. Pour l'instant, la plus grande partie du contenu audio et vidéo est stockée uniquement sur des bandes magnétiques analogiques, dont la fin de la période d'entreposage se terminera d'ici quelques années. Le contenu risque d'être perdu si le soutien nécessaire n'est pas accordé à sa préservation et à son archivage.
- Infrastructure de radiodiffusion. La plupart des intervenants de Patrimoine canadien et des intervenants externes interviewés conviennent qu'il est urgent de renouveler et de mettre à jour l'équipement utilisé actuellement dans les installations de télévision et de radio parce qu'il est désuet. Cela nuit à la capacité des radiodiffuseurs de produire des programmes de qualité et donc, à leur capacité d'obtenir un financement d'autres sources et d'innover.
- Nouvelles technologies. Beaucoup de nouvelles démarches et plateformes numériques ont été conçues dans les dernières décennies afin de produire et de diffuser un contenu audio et vidéo attrayant pour les jeunes générations. Le coût de ces technologies n'est cependant pas couvert par RAN, même si la transition coûte cher en immobilisations pour les émetteurs.
4.2 Question fondamentale 2 : Conformité aux priorités du gouvernement
Principales constatations
Le Programme des Autochtones est tout à fait conforme aux priorités du gouvernement fédéral énoncées dans le discours du Budget de 2014, selon lequel le gouvernement continuera d'appuyer les efforts de préservation des langues autochtones. Plus récemment, le discours du Trône de décembre 2015 déclarait son intention de rétablir la relation de nation à nation entre le Canada et les peuples autochtones, fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat, et établissait l'appui à la mise en œuvre des recommandations de la Commission de vérité et de réconciliation, dont certaines portent sur les langues et les cultures autochtones.
Le Programme des Autochtones est conforme au résultat stratégique 2 : Les Canadiens partagent, expriment et apprécient leur identité canadienne et aux priorités de Patrimoine canadien liées à la célébration de l'histoire et de la culture canadiennes, et à l'investissement dans les communautés. Il est aussi harmonisé avec le mandat actuel de la ministre de Patrimoine canadien, précisé dans la lettre de mandat remise par le premier ministre.
Conformité aux priorités du gouvernement du Canada
Dans les déclarations faites par le gouvernement fédéral tout au long de la période d'évaluation, les engagements pris montrent que les objectifs du programme sont conformes aux priorités de l'État. Comme il est indiqué dans les principaux documents, ces priorités incluent les suivantes :
- Résultat stratégique du gouvernement du Canada « une culture et un patrimoine canadiens dynamiques », énoncé à l'égard du secteur de dépenses des Affaires sociales du cadre pangouvernemental Note de page 25.
- Déclaration du discours du Budget de 2014 selon laquelle, dans un souci de rassembler les Canadiens en faisant connaître et en respectant les autres cultures, le gouvernement du Canada « maintiendra son appui aux initiatives visant à préserver les langues autochtones » Note de page 26
Il a été démontré qu'un lien étroit existe entre les priorités actuelles du gouvernement, comme elles sont établies dans les principaux documents, et les objectifs du programme.
- Dans le discours du Trône de 2015, il est mentionné que le gouvernement du Canada « rétablira la relation de nation à nation entre le Canada et les peuples autochtones, une relation fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat ». Parmi les priorités énoncées, le gouvernement mentionne aussi comme priorité la réponse aux demandes d'action de la Commission : « le gouvernement collaborera à la mise en œuvre des recommandations de la Commission de vérité et de réconciliation du Canada » Note de page 27.
- Plus spécifiquement, la lettre de mandat de la ministre du Patrimoine canadien inclut un énoncé selon lequel une des priorités sera de « [t]ravailler en collaboration avec la ministre des Affaires autochtones et du Nord afin de fournir de nouveaux fonds aux Premières Nations pour promouvoir, préserver et protéger leurs langues et leurs cultures » Note de page 28.
Conformité aux priorités et aux résultats stratégiques de Patrimoine canadien
D'après le Rapport sur les plans et les priorités 2013-2014 de Patrimoine canadien, le Programme des Autochtones est conforme aux deux priorités suivantes du Ministère Note de page 29
- Célébrer notre histoire et notre patrimoine. Patrimoine canadien « joue un rôle dans la promotion d'une identité nationale forte, qui s'appuie sur le sentiment d'appartenance au pays, des valeurs communes, et la connaissance et les expériences du Canada en mettant l'accent sur l'héritage que représente son histoire et son patrimoine »;
- Investir dans nos communautés. « En appuyant ces activités, qui reposent sur les réalités locales et communautaires, le Ministère favorise également le partage de la diversité de nos expressions culturelles et la compréhension de notre histoire et de notre patrimoine, contribuant de ce fait à établir des liens entre les collectivités et à créer des collectivités saines et dynamiques dotées d'un fort sentiment d'identité canadienne. »
Il est précisé dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2013-2014 que le mandat législatif du Ministère, énoncé dans la Loi sur le ministère du Patrimoine canadien et dans d'autres lois dont le ministre du Patrimoine canadien est responsable, propose une liste des nombreuses responsabilités du ministre sous la rubrique des pouvoirs et fonctions « liés à l'identité, aux valeurs, au développement culturel et au patrimoine canadiens ».
À l'appui de ce mandat, la mission du Ministère consiste à promouvoir un environnement dans lequel tous les Canadiens profitent pleinement du dynamisme culturel, célèbrent leur histoire et leur patrimoine, et contribuent à bâtir des communautés créatives. La vision de Patrimoine canadien est de créer « un Canada où tous les Canadiens peuvent célébrer leur riche diversité culturelle, leurs expériences et leurs valeurs communes, un Canada où tous peuvent apprendre à mieux connaître leur histoire, leur patrimoine et leurs communautés ». Le sous-programme du Programme des Autochtones s'inscrit dans le programme Engagement et participation communautaire, qui appuie le résultat stratégique Les Canadiens partagent, expriment et apprécient leur identité canadienne.
Les documents ministériels sur le rendement montrent que le Programme des Autochtones a contribué aux priorités du Ministère. La plus récente Architecture d'alignement des programmes, établie dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2013-2014, confirme que les activités liées aux objectifs du programme appuient la réalisation du résultat stratégique 2 : Les Canadiens partagent, expriment et apprécient leur identité canadienne, plus précisément en vertu du programme 2.2 (Engagement et participation communautaire), par la réalisation de résultats comme « Les Autochtones participent à la société canadienne en tant que partie intégrante de celle-ci et ils adoptent et partagent leurs langues et cultures avec les autres Canadiens » et « Les individus et les groupes autochtones participent à des activités qui renforcent les langues et les cultures autochtones, et appuient l'implication communautaire » Note de page 30.
L'élément ATL, qui vise à soutenir la préservation, le développement et la mise en valeur des langues autochtones, est conforme aux concepts d'engagement et de participation communautaire visant à obtenir efficacement la réussite. La langue en tant qu'élément clé de l'identité va également de pair avec le soutien du résultat sur le partage, l'expression et l'appréciation de l'identité.
L'élément RAN, qui vise à offrir un soutien à la production et à la diffusion d'émissions de radio et de télévision dans le Nord, est lui aussi conforme aux concepts d'engagement et de participation communautaire en vue du partage, de l'expression et de l'appréciation de l'identité. Les activités entreprises en vertu de cet élément sont très axées sur les communautés et intègrent divers aspects de l'identité culturelle dans la programmation.
L'élément JNA donne l'occasion aux Canadiens de mieux connaître la diversité culturelle des Inuits, des Métis et des Premières Nations, de découvrir les réalisations uniques des Autochtones et de célébrer leur contribution importante à la société canadienne. Cela se conforme de près à la vision du Ministère d'un pays où tous les Canadiens peuvent célébrer leur riche diversité culturelle et apprendre à mieux connaître et apprécier leur histoire, leur patrimoine et leurs communautés.
4.3 Question fondamentale 3 : Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement
Principale constatation
Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer pour appuyer la préservation et la revitalisation des langues et des cultures autochtones, rôle appuyé par la responsabilité de Patrimoine canadien liée au développement culturel, au patrimoine et à l'identité et aux valeurs des Canadiens. En outre, la Commission de vérité et de réconciliation du Canada a reconnu clairement, dans ses constatations, le rôle du gouvernement canadien dans le système de pensionnats ainsi que son importance fondamentale et son leadership dans la promotion et l'appui de la préservation, de la revitalisation et du renforcement des langues et des cultures autochtones.
La plupart des informateurs clés interviewés ont mentionné que le gouvernement fédéral a la responsabilité marquée d'assurer l'enseignement, la revitalisation et la préservation des langues et des cultures autochtones, étant donné surtout l'incidence qu'ont eue les pensionnats à cet égard.
Les responsabilités du Ministère s'étendent « à l'identité, aux valeurs, au développement culturel et au patrimoine canadiens ». Cela inclut favoriser la pleine participation des Autochtones à la société canadienne et soutenir la préservation des cultures et des langues autochtones. Cela inclut également la collaboration avec les peuples autochtones afin de célébrer et de renforcer leurs cultures distinctes comme partie intégrante de la société canadienne. Ce rôle est joué dans un contexte complexe et diversifié où il faut tenir compte des nombreux modèles de gouvernance autochtones sous les compétences fédérale, provinciales et territoriales.
Le gouvernement actuel s'est engagé à mettre en œuvre les recommandations de la Commission de vérité et de réconciliation du Canada Note de page 31. Un examen des appels à l'action adressés au gouvernement fédéral permet de constater que beaucoup d'entre eux sont harmonisés avec les objectifs du Programme des Autochtones. Les appels à l'action précis sous la rubrique « Langue et culture » incluent les suivants Note de page 32:
- 13. Nous demandons au gouvernement fédéral de reconnaître que les droits des Autochtones comprennent les droits linguistiques autochtones.
- 14. Nous demandons au gouvernement fédéral d'adopter une loi sur les langues autochtones qui incorpore les principes suivants :
- i. les langues autochtones représentent une composante fondamentale et valorisée de la culture et de la société canadiennes, et il y a urgence de les préserver;
- ii. les droits linguistiques autochtones sont renforcés par les traités;
- iii. le gouvernement fédéral a la responsabilité de fournir des fonds suffisants pour la revitalisation et la préservation des langues autochtones;
- iv. ce sont les peuples et les collectivités autochtones qui sont les mieux à même de gérer la préservation, la revitalisation et le renforcement des langues et des cultures autochtones;
- v. le financement accordé pour les besoins des initiatives liées aux langues autochtones doit refléter la diversité de ces langues.
- 15. Nous demandons au gouvernement fédéral de nommer, à la suite de consultations avec les groupes autochtones, un commissaire aux langues autochtones. Plus précisément, nous demandons que ce commissaire soit chargé de contribuer à la promotion des langues autochtones et de présenter des comptes rendus sur l'efficacité du financement fédéral destiné aux initiatives liées aux langues autochtones.
- 16. Nous demandons aux établissements d'enseignement postsecondaire de créer des programmes et des diplômes collégiaux et universitaires en langues autochtones.
Mieux vaut que le gouvernement fédéral administre ce programme puisque, comme l'ont signalé de nombreux informateurs clés interviewés, cela empêche les disparités dans les transferts de fonds qui pourraient se produire si c'étaient les administrations provinciales ou territoriales, ou encore le secteur privé, qui s'en occupaient.
5. Constatations – Rendement
Les sections qui suivent présentent les principales constatations de l'évaluation liées au rendement : efficacité, efficience et économie.
5.1 Question fondamentale 4 : Réalisation des résultats escomptés
Principales constatations
Les objectifs du programme et ses résultats escomptés ne sont pas harmonisés. Le Programme des Autochtones a contribué au résultat immédiat voulant que les communautés autochtones aient accès à des ressources leur permettant de mener à bien des projets qui intègrent les langues et les cultures autochtones. Au cours de la période couverte par l'évaluation, une somme d'environ 11 millions de dollars par année a été attribuée, au moyen de subventions et de contributions, à divers organismes et diverses communautés pour des projets liés à RAN, aux ATL et à la JNA qui se rattachent aux langues et aux cultures autochtones. Une somme supplémentaire de 3 à 4 millions de dollars, liée aux subventions et aux contributions, a été affectée chaque année à des organismes communautaires grâce à l'ILA. Les types de projets financés et les produits en résultant dans le cadre des différents éléments du programme sont très diversifiés.
Il subsiste des écarts importants entre le financement offert et les besoins connexes. Le financement du programme a connu une baisse pendant la période couverte par l'évaluation. Au cours de cette même période, les besoins ont augmenté, en particulier en ce qui a trait à RAN compte tenu des défis relatifs à l'infrastructure et à l'équipement vieillissants. L'ILA n'a pu financer que 28 % des demandeurs.
Le programme contribue également au résultat intermédiaire selon lequel des Autochtones et des groupes autochtones participent à des activités renforçant les langues et les cultures autochtones. L'évaluation a fait ressortir des exemples de projets qui ont permis d'obtenir des résultats concrets en transférant l'utilisation des cultures et des langues autochtones, et l'exposition à celles-ci, dans les sphères publiques, et en offrant un appui linguistique et culturel approprié. La majorité des participants à des projets de l'ILA ont indiqué que celle-ci leur avait permis d'apprécier leur culture, leur langue et leur identité autochtones.
Le programme a contribué dans une certaine mesure au résultat ultime. Il finance des projets de la région de la capitale nationale permettant aux Autochtones de faire connaître leurs langues et leurs cultures à d'autres Canadiens. En outre, les organismes financés par RAN diffusent du contenu sur de vastes territoires du Canada et joignent des non-Autochtones qui vivent dans ces régions et profitent des nouvelles, des bulletins météo, de l'information et du contenu autochtone. La plupart des participants à l'Initiative ont indiqué qu'ils diffusent leur culture, leur langue et leur identité autochtones dans leur communauté, et y jouent un rôle encore plus actif.
Comme le démontre le tableau 7, les liens qui existent entre les objectifs généraux du programme et les résultats généraux du programme peuvent être remis en question. Les objectifs ont une vaste portée, alors que les résultats peuvent se résumer à des activités ou des extrants. Les constatations liées aux résultats, données ci-dessous, ne prouvent pas l'atteinte des objectifs du programme. Néanmoins, il est raisonnable de supposer que si des progrès ont lieu vers la réalisation des résultats escomptés, des progrès devraient également avoir lieu vers l'atteinte des objectifs généraux. Il est toutefois à noter que les résultats ont été établis avant les bouleversements apportés au Programme.
Tableau 7 : Objectifs et résultats généraux du Programme des Autochtones
Objectifs généraux | Résultats généraux |
---|---|
Renforcer l'identité culturelle des Autochtones; |
Résultat immédiat : Les communautés autochtones ont accès à des ressources qui leur permettent d'exécuter des projets liés aux langues et aux cultures autochtones. |
Favoriser la pleine participation des Autochtones à la société canadienne; |
Résultat intermédiaire : Les personnes et les groupes autochtones participent à des activités renforçant les langues et les cultures autochtones. |
Préserver et revitaliser les langues et les cultures autochtones comme composantes vivantes de la société canadienne. |
Résultat ultime : En tant que partie intégrante de la société canadienne, les Autochtones apprécient leurs langues et leurs cultures, et les font connaître à d'autres Canadiens. |
Réalisation du résultat immédiat : Les communautés autochtones ont accès à des ressources permettant de mettre en œuvre des projets liés aux langues et aux cultures autochtones
L'évaluation a permis d'établir que grâce aux trois éléments du programme visés par l'évaluation en cours, les communautés autochtones ont de plus en plus accès aux ressources dont ils ont besoin pour exécuter des projets liés aux langues et aux cultures autochtones. Cela démontre un soutien envers divers objectifs des éléments du programme mentionnés au tableau 2, précédemment, par exemple « Appuyer la production d'une programmation autochtone pertinente au plan culturel » (RAN) et « Soutenir la préservation, l'utilisation et la promotion de la langue inuite à l'échelle communautaire » (ATL).
ATL : En vertu de ces accords, durant la période visée par l'évaluation, le Nunavut a reçu une allocation annuelle de 1,1 million de dollars pour 13 des 24 initiatives communautaires sur la langue inuktitut, tandis que les Territoires du Nord-Ouest ont reçu chaque année 1,9 million de dollars en appui à neuf langues autochtones et aux efforts de sept gouvernements autochtones régionaux. Ces montants sont demeurés les mêmes pour le Nunavut depuis 2005-2006, et pour les Territoires du Nord-Ouest, depuis 2003-2004 (voir la figure 1). Cette tendance à la constance des montants du financement a été relevée à une époque où l'inflation au Canada était d'environ 14 % entre 2006 et 2014 Note de page 33.
Figure 1 : Allocation annuelle en vertu des ATL, par territoire (en dollars)
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Source : Système de gestion de l'information – subventions et contributions (SGISC)
Allocation annuelle en vertu des ATL, par territoire (en dollars)
Années |
ALT Nunavut |
ALT TNO |
---|---|---|
1998-1999 |
0 |
2400000 |
1999-2000 |
284559 |
1300000 |
2000-2001 |
1915440 |
2200000 |
2001-2002 |
1100000 |
2200900 |
2002-2003 |
1100000 |
2000000 |
2003-2004 |
1099908 |
1900000 |
2004-2005 |
1227890 |
1900000 |
2005-2006 |
1100000 |
1900000 |
2006-2007 |
1100000 |
1900000 |
2007-2008 |
1100000 |
1900000 |
2008-2009 |
1100000 |
1900000 |
2009-2010 |
1100000 |
1900000 |
2010-2011 |
1100000 |
1900000 |
2011-2012 |
1100000 |
1900000 |
2012-2013 |
1100000 |
1900000 |
2013-2014 |
1100000 |
1900000 |
JNA: Le financement alloué aux bénéficiaires de ce programme est demeuré constant au cours des cinq années visées par l'évaluation, soit 120 000 dollars par an. L'examen des rapports définitifs montre qu'il existe une grande diversité en ce qui a trait aux artistes, aux ateliers, aux thèmes des Journées des écoles et aux projets communautaires financés. Un organisme reçoit un financement annuel, mais collabore avec le Comité de la JNA, composé de six des principales organisations autochtones nationales basées à Ottawa, pour préparer une Journée des écoles à l'intention des élèves de la région de la capitale nationale ainsi qu'organiser et tenir un festival comportant spectacles, ateliers et démonstrations. De plus, entre cinq et sept activités communautaires sont financées chaque année. Les activités signalées sont alignées à l'objectif général consistant à faire découvrir la diversité des peuples autochtones aux résidents et aux visiteurs de la région de la capitale nationale.
Figure 2 : Allocations annuelles de la JNA dans la région de la capitale nationale (en dollars)
Source: SGISC
Figure 2 : Allocations annuelles de la JNA dans la région de la capitale nationale(en dollars)
Années |
JNA |
---|---|
2003-2004 |
60000 |
2004-2005 |
60000 |
2005-2006 |
0 |
2006-2007 |
60000 |
2007-2008 |
120000 |
2008-2009 |
120000 |
2009-2010 |
120000 |
2010-2011 |
120000 |
2011-2012 |
120000 |
2012-2013 |
120000 |
2013-2014 |
120000 |
RAN: Durant la période visée par l'évaluation, les 13 mêmes organismes ont été financés chaque année dans le cadre de cet élément du programme. Le montant total de financement est passé de 8 millions de dollars en 2009-2010 à 6,8 millions de dollars en 2013-2014. À l'exception d'une baisse des niveaux de financement en 2012-2013 et 2013-2014, les montants de financement offerts dans le cadre de RAN sont demeurés constants depuis 15 ans, soit environ 8 millions de dollars depuis 1998. En moyenne, les demandeurs ont demandé 40 % de leur budget de fonctionnement total sur les cinq ans visés par l'évaluation. Le pourcentage variait entre 11 % (organisme 1) et 64 % (organisme 11) (voir la figure 3).
Figure 3 : Pourcentage du budget total de fonctionnement des organismes bénéficiaires provenant du programme
Source: SGISC
Pourcentage du budget total de fonctionnement des organismes bénéficiaires provenant du programme
Radio
- Org-1: 11%
- Org-2: 28%
- Org-3 : 15%
- Org-4: 17%
- Org-5: 17%
- Org-6: 60%
- Org-7: 50%
Télévision
- Org-8: 51%
- Org-9: 45%
Radio et Télévision
- Org-10: 50%
- Org-11: 64%
- Org-12: 63%
- Org-13: 44%
Sept des organismes financés produisent exclusivement des émissions de radio, deux produisent exclusivement des émissions de télévision, et quatre produisent des émissions de radio et de télévision. Des 65 000 à 85 000 heures de programmation radio diffusées chaque année par les sociétés de communication financées par RAN, entre 12 et 21 % approximativement, sur les heures de grande écoute, sont produites en langues autochtones. Un nombre beaucoup moins grand d'émissions de télévision est financé (de 90 à 120 heures par année environ), mais celles-ci sont toutes produites en langues autochtones (100 %). Cette situation est probablement en grande partie attribuable au coût élevé de la production et de la diffusion d'émissions de télévision par rapport aux émissions de radio.
ILA: L'évaluation effectuée récemment a permis de conclure que l'Initiative fait des progrès en vue de la réalisation du résultat escompté immédiat « Les communautés autochtones ont accès à des ressources permettant d'exécuter des projets liés aux langues autochtones par l'entremise de l'Initiative ». Plus de 550 projets ont été financés pendant la période de cinq ans visée par l'évaluation, ce qui représente des dépenses totales de 18,6 millions de dollars en subventions et contributions.
Manque de ressources
L'évaluation a permis d'établir que si des projets reçoivent du financement, il existe un écart important entre le besoin en ressources et les montants distribués en vertu du programme.
ATL : Des informateurs clés ont mentionné qu'il existe un écart important entre les besoins relevés en matière de langues autochtones dans les deux territoires et les ressources disponibles. Les niveaux de financement en vertu des deux accords sont demeurés constants sur la période de cinq ans visée par l'évaluation Note de page 34. Des ressources supplémentaires importantes sont ajoutées par les territoires au budget de nombreuses initiatives liées aux langues et aux cultures autochtones aux Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, ce qui oblige les deux territoires à porter la plus grande part du poids financier de la préservation et de la revitalisation des langues de leurs peuples autochtones. Des informateurs clés ont mentionné que les accords de financement territoriaux n'ont pas progressé aussi rapidement que les besoins sur le terrain.
JNA: Le financement est demeuré constant sur les cinq années visées par l'évaluation, soit 120 000 dollars par an, malgré une participation et une fréquentation accrues, de même qu'une hausse des coûts liés au festival et à la Journée des écoles. Observation intéressante, la quantité de ressources supplémentaires prévues fournies par diverses institutions publiques et de dons en nature, d'après les accords de contribution, a augmenté graduellement durant les cinq années visées par l'évaluation (à l'exception de 2010-2011), passant de 99 000 dollars (en 2009-2010) à 285 000 dollars (en 2013-2014). Cette année-là, le financement prévu d'autres sources représentait donc deux fois la contribution de la JNA.
RAN: Des informateurs clés ont mentionné que de nombreux défis se posent en ce qui a trait à la rediffusion, au contenu autochtone limité et à l'infrastructure, de même que d'importants problèmes, à l'équipement de radiodiffusion. Le manque de ressources a été mentionné parmi les facteurs contribuant directement à ces problèmes, les autres sources possibles de recettes (p. ex. publicité) auxquelles peuvent accéder les sociétés de communication financées étant limitées et ne suffisant pas à combler ces écarts. Comme indiqué en 5.2, la majorité du financement attribué par RAN va aux salaires, seule une très faible proportion (un à deux %) ayant été attribuée à l'achat ou à la location d'équipement entre 2010-2011 et 2013-2014.
Si les informateurs clés et les experts ont mentionné que de nombreux intervenants publics et civils devront être mobilisés pour résoudre les problèmes globaux liés aux langues et aux cultures. Il semble avoir certaines lacunes dans le cadre du programme quant à sa réactivité aux besoins précis de RAN. D'après l'examen des données administratives, le nombre d'organismes financés par ce volet (13) est demeuré stable, mais le montant de financement demandé est devenu beaucoup plus élevé que les ressources disponibles, qui elles, ont diminué sur la même période (voir la figure 4). L'écart augmente probablement en raison de deux tendances opposées, soit (i) la hausse des montants demandés et (ii) la baisse du financement total approuvé (une diminution de 13 % sur la période de quatre ans étudiée). Ces tendances sont liées à l'observation selon laquelle les niveaux de référence de cet élément du programme sont demeurés pratiquement inchangés entre 1998 et 2014, bien que l'inflation, sur cette même période, ait été d'environ 38 % au Canada Note de page 35.
Figure 4 : Écart entre le financement demandé et les montants accordés par RAN (2009-2010 à 2013-2014)
Source : SGISC
Écart entre le financement demandé et les montants accordés par RAN (2009-2010 à 2013-2014)
Années |
2009-2010 |
2010-2011 |
2011-2012 |
2012-2013 |
2013-2014 |
---|---|---|---|---|---|
Demandé |
$ 7,927,495 |
$ ,134,612 |
$ 11,368,197 |
$ 10,616,246 |
$ 10,770,263 |
Approuvé |
$ 7,927,495 |
$ 7,998,006 |
$ 7,907,536 |
$ 7,797,450 |
$ 6,945,863 |
ILA: L'évaluation de l'Initiative a également permis de relever un manque de ressources, dû principalement à la forte demande de financement par rapport aux fonds disponibles. Il est précisé dans le rapport d'évaluation que seulement 28 % des demandeurs à PCH ont reçu du financement de l'Initiative.
Réalisation du résultat intermédiaire : Les personnes et les groupes autochtones participent à des activités renforçant les langues et les cultures autochtones
Comme mentionné précédemment, dans le cas des résultats intermédiaires et ultime du modèle logique du programme, l'influence réelle et la contribution précise des trois éléments sont difficiles à établir. Il n'est, par ailleurs, pas très réaliste de s'attendre à faire des gains importants étant donné le niveau d'investissement durant la période et la contraction marquée du programme. La nature de ces résultats (renforcement des langues et des cultures autochtones, pleine participation des Autochtones à la société canadienne) est très vaste et les rend extrêmement difficiles à mesurer efficacement. Il s'agit d'objectifs nécessitant une mobilisation, une collaboration et une participation de taille de la part de nombreux intervenants et groupes de la société canadienne. Cela dit, l'évaluation a permis de trouver quelques indications indirectes selon lesquelles les éléments du programme pourraient bien contribuer à la réalisation du résultat lié à la participation à des activités qui renforcent les langues et les cultures autochtones. La contribution à la réalisation de résultats précis dans ces domaines serait considérée comme un appui aux objectifs des divers éléments du programme indiqués dans le tableau, par exemple « contribuer à la protection et à la mise en valeur des langues et des cultures autochtones » (RAN) ou « offrir des programmes soutenant la revitalisation, la préservation et la mise en valeur des langues autochtones officielles des Territoires du Nord-Ouest » (ATL).
L'évaluation a permis d'établir que certaines activités contribuent à des résultats dont il est établi dans la littérature qu'ils sont des déterminants clés de la vitalité d'une langue Note de page 36.
- Utilisation d'une langue dans différentes sphères publiques et privées: Le Programme des Autochtones met l'accent sur le passage de l'utilisation des langues autochtones et de l'exposition à ces langues vers de nombreuses sphères publiques dépassant le milieu familial (p. ex. radiodiffusion, élaboration d'émissions et de contenu, projets communautaires). RAN accorde un financement qui permet à des organismes de produire et de diffuser du contenu autochtone dans la sphère publique. Les informateurs clés ont mentionné que ce volet du programme aide les Autochtones à s'informer sur les consultations liées à des processus décisionnels et sur les processus de gouvernance communautaires, en plus de se tenir au courant des activités culturelles, sociales et politiques, et des rassemblements, qui ont lieu dans leur communauté. Les études de cas et les entrevues ont permis d'établir que certains programmes en langues autochtones sont utilisés plus d'une fois dans des contextes et des formats différents (p. ex. écoles, baladodiffusion, diffusion en continu). Les ATL financent des projets communautaires qui incluent un contenu en langues autochtones offert dans de nombreuses sphères : familles, écoles, centres communautaires, milieux de soins, diffusion publique, etc. De la même façon, le financement de la JNA appuie la mise en valeur de diverses langues et cultures autochtones par des spectacles, des ateliers et des journées scolaires.
- Intégration des langues dans le domaine des nouveaux médias: L'évaluation a démontré que les projets communautaires financés par les ATL et les festivités liées à la JNA sont quelque peu réceptifs à ce domaine, l'accent étant mis sur les médias sociaux et sur des projets mettant en vedette des domaines différents et nouveaux des arts visuels et des arts de la scène. L'élément RAN est moins réceptif à ce domaine puisqu'il continue de mettre l'accent sur les médias traditionnels (télévision et radio). Quoique certains organismes financés en vertu de cet élément utilisent des médias Internet (diffusion en continu interactive, baladodiffusion, etc.), il n'est pas établi clairement à quel point le financement fourni est directement utilisé à ces fins. Les entrevues avec les informateurs clés et l'analyse documentaire laissent supposer que si les médias de diffusion traditionnels (radio et télévision) demeurent importants pour un segment de cette population, d'autres segments préfèrent de plus en plus des modes de diffusion technologiques différents (p. ex. diffusion en continu sur Internet, médias sociaux). En vertu de ses modalités actuelles, RAN ne soutient pas, pour l'instant, ces solutions de rechange prisées par les segments les plus jeunes de la population (dont un nombre grandissant se déplace vers les centres urbains).
- Intégration des langues au matériel pédagogique : L'intégration des langues autochtones au matériel pédagogique a été relevée dans les trois éléments du programme, soit ATL par l'entremise de projets communautaires, RAN par l'entremise d'émissions rediffusées dans des écoles et de contenu original produit à des fins éducatives, et JNA dans le cadre des Journées des écoles.
RAN: Les études de cas, les entrevues avec les informateurs clés, l'analyse documentaire et un examen des dossiers de cinq organismes ayant été financés par cet élément du programme (un total de 25 projets) ont permis de relever des exemples où des projets financés par le programme ont contribué à la participation plus engagée de personnes et de communautés autochtones à des activités susceptibles d'avoir permis le renforcement des langues et des cultures autochtones. Selon les données administratives et l'examen de dossiers des projets, les émissions produites sont très diversifiées : émissions sur les cultures et les langues autochtones, émissions pour enfants et jeunes, émissions de radio et de télévision axées sur des activités communautaires, émissions de cuisine, documentaires, contenu éducatif, arts et spectacles, santé, musique, nouvelles, sports et prévisions météo. Les types de programmation le plus souvent mentionnés sont les émissions sur les activités communautaires et les nouvelles locales (voir le tableau E-1 à l'annexe E).
Des exemples de projets financés par RAN incluent :
- Participation communautaire : diffusion d'émissions d'intérêt local et de diffusion d'émissions d'information; couverture en direct de réunions communautaires; demande accrue et partenariats en vue de la diffusion d'émissions d'organismes communautaires (conseils scolaires, gouvernement, conseil de santé); taux commerciaux spéciaux pour entreprises autochtones; diffusion gratuite offerte à des services communautaires; emploi pour conférenciers autochtones; musique jouée, produite ou écrite par des artistes autochtones; « mot du jour ».
- Participation des jeunes : public de jeunes pour les émissions diffusées; présence et participation à plusieurs journées des carrières d'établissements d'enseignement secondaire et postsecondaire; stimulation de l'intérêt des jeunes envers l'apprentissage de langues autochtones; élargissement de la gamme d'émissions pour les jeunes offertes par webémissions; utilisation par les écoles du contenu produit à l'appui des programmes d'études.
ATL: Comme relevé dans les entrevues et au fil de l'examen de la documentation et des dossiers (voir le tableau E-1 à l'annexe E), il existe au sein des deux accords une grande diversité quant aux produits élaborés, aux initiatives mises en œuvre et aux publics ciblés. Les produits vont de médias imprimés (livres, revues) à des émissions audio et vidéo. De plus, sur toute la période couverte par l'évaluation, l'accent a été constamment mis sur la production de documents de référence et de divers autres documents à des fins éducatives. De la même façon, il y a une grande différence dans les deux accords, entre les types d'initiatives financés allant de cours d'immersion linguistique à des camps et ateliers culturels. Enfin, la diversité est aussi démontrée dans les publics ciblés, qui vont des enfants aux aînés. Tous les projets semblent être fortement axés sur les langues d'après les brèves descriptions incluses dans les rapports finaux. Étant donné les modifications des gabarits de rapports durant la période couverte par l'évaluation et la diversité des détails fournis dans les rapports annuels, il est malheureusement impossible de quantifier le nombre de produits.
Des exemples de projets financés par les ATL incluent :
- Produits élaborés : livres et revues, documents de référence, vidéos et émissions de télévision, émissions de radio, divers produits d'apprentissage (casse-tête, cahiers d'activités, calendriers, etc.) liés aux langues et aux cultures autochtones.
- Initiatives mises enœuvre : programmes d'immersion, tutorat, camps culturels, journées et festivals culturels, ateliers, programmes de formation des enseignants, centres d'enseignement et d'apprentissage.
- Publics ciblés : enfants d'âge préscolaire, écoliers, jeunes, parents, adultes, aînés, enseignants/animateurs/traducteurs.
JNA: L'analyse documentaire et les études de cas ont permis de relever une grande diversité dans les activités organisées dans la région de la capitale nationale pour la JNA. Durant la période visée par l'évaluation, les principaux groupes d'activités incluaient généralement une Journée des écoles durant laquelle plus de 3 000 élèves de la région participaient chaque année à des activités allant de grands spectacles de musiciens et autres artistes autochtones à des ateliers culturels plus intimes. Un autre élément clé de la JNA est le grand festival qui célèbre divers aspects d'une culture autochtone dynamique et réunit plus d'un millier d'artistes et d'interprètes autochtones. Ces activités font l'objet d'une grande publicité. Elles sont accessibles à la population générale et mettent l'accent sur des activités familiales; sur une période de deux à trois jours à la fin du mois de juin, des artistes se produisent sur plusieurs scènes et de nombreux ateliers sont offerts. De plus, un financement est accordé à entre cinq et sept activités communautaires plus réduites mettant l'accent sur un groupe ou événement précis.
Des exemples de projets financés par la JNA incluent :
- ateliers offerts par des musiciens autochtones pour mettre en vedette les artistes émergents;
- divers spectacles d'artistes autochtones, principalement originaires de l'Ontario, mais dont certains viennent du Québec et des Prairies, les chanteurs s'exécutant en anglais et en diverses langues autochtones;
- programmation diversifiée à l'intention des familles incluant des activités conçues pour faire participer les gens de tout âge, comprenant des ateliers interactifs offrant une expérience pratique authentique liée à des démonstrations et projets divers d'art et d'artisanat autochtones.
ILA: L'évaluation de cette initiative a permis de relever les progrès effectués en vue de la réalisation du résultat « Les personnes et les groupes autochtones participent à des activités renforçant les langues et les cultures autochtones ». D'après l'évaluation, quelque 29 400 personnes ont participé à des projets financés par cette initiative sur la période de cinq ans étudiée, et près des deux tiers de ces projets étaient entièrement ou partiellement participatifs. La vaste majorité des bénéficiaires sondés ont indiqué que des personnes et des groupes autochtones participaient à des activités renforçant leur langue et leur culture (90 % des répondants). De plus, 92 % des bénéficiaires sondés ont aussi indiqué que l'Initiative a permis de renforcer la langue et de la culture des participants.
Réalisation du résultat ultime : Les peuples autochtones font partie intégrante de la société canadienne
Quelques indicateurs fournis par le programme démontrent indirectement que, parmi les éléments du programme évalué, la JNA permet d'aider les peuples autochtones à faire partie intégrante de la société canadienne. Les activités soutenues grâce à cet élément du programme dans la région de la capitale nationale incluent les Journées des écoles, des ateliers, des démonstrations et des spectacles présentés par des Autochtones à la population canadienne, le public cible. Selon les constatations tirées des études de cas et de l'analyse documentaire, les activités financées par la JNA aident le grand public à mieux apprécier les langues et les cultures autochtones, ce qui semble soutenir les objectifs mentionnés dans le tableau 2, par exemple « Encourager la citoyenneté et la participation actives » et « Faire connaître les diverses cultures autochtones et contributions des peuples autochtones du Canada ».
L'évaluation permet de conclure que la participation aux activités principales de la JNA a varié de 23 000 à 40 000, environ, durant la période étudiée. La participation aux activités communautaires a varié de 3 300 à 4 900 durant cette même période. Même si la distribution démographique des participants n'est pas connue, étant donné le public cible, il semble raisonnable de supposer que la majorité des personnes présentes étaient des Canadiens non autochtones et que ces activités ont exposés aux langues et aux cultures autochtones. Selon les études de cas, les projets de la JNA ayant été étudiés ont fourni un moyen précieux de faire participer des personnes et des groupes autochtones et non autochtones de la région de la capitale nationale à des activités éducatives et artistiques, ce qui a aidé les Autochtones à apprécier leurs langues et leurs cultures, et à les faire connaître à d'autres Canadiens. Les études de cas ont montré que les activités attirent un nombre grandissant de participants puisque les Canadiens non autochtones sont de mieux en mieux informés sur les cultures et les enjeux autochtones et que, pour les Autochtones vivant en milieu urbain, le festival est une des occasions rares de s'impliquer dans leur communauté.
5.2 Question fondamentale 5 : Démonstration d'efficience et d'économie
Principales constatations
De légers écarts ont été relevés entre le budget et les chiffres réels du programme des Autochtones (de 0,05 à 1,29 million de dollars) pour quatre des cinq années couvertes par l'évaluation. Exceptionnellement pour une année, l'écart était plus important, soit 6,02 millions de dollars.
La proportion du budget total représentée par les coûts administratifs est demeurée relativement constante (entre 8 et 9 %) pour trois années du programme (de 20092010 à 2011-2012). En 2012-2013, lorsque la plus grande partie de la restructuration et du transfert des volets à AADNC a eu lieu, la proportion des coûts administratifs a presque doublé pour atteindre 16 %, avant de revenir à 12 % en 2013-2014. La tendance à la baisse s'est poursuivie, et les coûts administratifs ont atteint un peu moins de 11 % en 2014-2015.
L'évaluation a permis de constater des retards importants à l'étape de l'approbation, mais ce problème s'atténue depuis quelques années. Au cours de la période visée par l'évaluation, le temps moyen d'approbation ne respectait pas la norme de service, qui est de 210 jours (même s'il s'en est approché beaucoup en 2009-2010). Les retards dans le processus d'approbation ont eu des effets négatifs importants sur les organismes qui reçoivent du financement et, en fin de compte, sur les résultats obtenus par le programme.
La recension des écrits a révélé que la gamme de programmes visant à appuyer les arts, les cultures et les langues autochtones est vaste et touche les gouvernements fédéraux et provinciaux. La complexité de la question du financement et des objectifs qui se chevauchent est accrue par les multiples milieux de vie des Autochtones (en réserve ou hors réserve, en milieu urbain ou rural, en situation minoritaire ou majoritaire) et les programmes connexes.
Un examen des programmes complémentaires démontre qu'une collaboration avec AANC permettrait de tirer parti des programmes, des services et du financement afin d'obtenir une plus grande incidence.
Budget et dépenses réelles
Sur la période visée par l'évaluation, les niveaux de référence des subventions et contributions ont été d'environ 207 millions de dollars, bien que les quatre cinquièmes de ce montant aient été dépensés entre 2009-2010 et 2011-2012 en vertu d'autres éléments du programme qui ont depuis été transférés à d'autres ministères.
Le niveau de référence total pour le programme a été réduit, passant de 65 millions de dollars par année en 2009-2010 à 19 millions de dollars par année en 2013-2014. Cette modification importante est tributaire du transfert de la responsabilité de certains éléments à d'autres ministères.
Tableau 8 : Budget annuel et dépenses réelles du programme (en dollars) Note de page 37
Ressources | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | Total | 2014-2015 |
---|---|---|---|---|---|---|---|
Subventions et contributions |
|||||||
Budget |
59 562 911 $ |
56 214 907 $ |
56 715 899 $ |
17 468 708 $ |
16 549 757 $ |
206 512 182 $ |
17 779 206 $ |
Réel |
59 862 640 $ |
55 606 256 $ |
51 260 514 $ |
16 021 395 $ |
15 780 693 $ |
198 531 498 $ |
16 883 512 $ |
Écart |
(299 729 $) |
608 651 $ |
5 455 385 $ |
1 447 313 $ |
769 064 $ |
7 980 684 $ |
895 694 $ |
Coûts administratifs |
|||||||
Budget |
5 480 790 $ |
6 086 822 $ |
5 258 618 $ |
2 309 651 $ |
2 253 128 $ |
21 389 009 $ |
2 292 638 $ |
Réel |
5 234 701 $ |
5 396 142 $ |
4 693 508 $ |
3 086 908 $ |
2 169 539 $ |
20 580 798 $ |
2 040 844 $ |
Écart |
246 089 $ |
690 680 $ |
565 110 $ |
(777 257 $) |
83 589 $ |
808 211 $ |
251 794 $ |
Total |
|||||||
Budget |
65 043 701 $ |
62 301 729 $ |
61 974 517 $ |
19 778 359 $ |
18 802 885 $ |
227 901 191 $ |
20 071 844 $ |
Réel |
65 097 341 $ |
61 002 398 $ |
55 954 022 $ |
19 108 303 $ |
17 950 232 $ |
219 112 296 $ |
18 924 356 $ |
Écart |
(53 640 $) |
1 299 331 $ |
6 020 495 $ |
670 056 $ |
852 653 $ |
8 788 895 $ |
1 147 488 $ |
Coûts administratifs |
8 % |
8,8 % |
8,4 % |
16,2 % |
12,1 % |
9 % |
10,8 % |
Source : Direction de la gestion des ressources – Programme des Autochtones
Comme le montre la figure 5, la proportion du budget total représentée par les coûts administratifs est demeurée relativement constante (entre 8 et 9 %) pour trois années du programme (de 2009-2010 à 2011-2012). En 2012-2013, le personnel du programme a continué de gérer les subventions et contributions pour les mêmes éléments, tout en assurant la restructuration du programme et en soutenant le transfert de certains éléments à AADNC. Cette année-là, la proportion des coûts administratifs a presque doublé, passant à 16 %, avant de diminuer de nouveau à 12 % en 2013-2014. La tendance à la baisse des coûts administratifs s'est poursuivie : ils n'étaient plus que de 10,8 % en 2014-2015. Les problèmes ayant entraîné les coûts administratifs élevés de 2012-2013 sont considérés comme exceptionnels par le personnel. Ainsi, 12 équivalents temps plein des bureaux régionaux de Patrimoine canadien ont été transférés aux bureaux régionaux d'AADNC, 11 équivalents temps plein de l'administration centrale ont été déclarés excédentaires, et des réductions annuelles de près de 2 millions de dollars ont été exigées pour respecter la Stratégie financière à long terme.
Figure 5 : Proportion des frais administratifs du programme
Source: SGISC
Proportion des frais administratifs du programme
- 2009-10: 8.0%
- 2010-11: 8.8%
- 2011-12: 8.4%
- 2012-13: 16.2%
- 2013-14: 12.1%
- 2014-15: 10.8%
Comme le démontre la figure 6, une analyse portant sur deux années de financement attribué aux projets de RAN (2010-2011 et 20132014) a permis de conclure que la majeure partie du financement reçu est consacrée aux salaires (de 57 à 69 %). Les sommes restantes ont été réparties entre de nombreuses catégories de dépenses, les plus importantes étant les coûts de production (de 1 à 15 %), les loyers et les services publics (de 6 à 11 %) et les frais administratifs (de 8 à 10 %), mais ces proportions varient sur les deux années étudiées. La figure 6 reflète un changement important apporté aux priorités du programme, le financement des coûts de production ayant grandement diminué (passant de 15 % en 2010-2011 à 1 % en 2013-2014). De plus, la proportion du financement attribuée à l'équipement (de 1 à 2 %) et aux loyers et services publics (de 6 à 11 %) demeure généralement faible. Cela risque d'avoir une incidence négative sur la capacité de RAN de permettre l'atteinte de l'objectif précis « Soutenir la mise en place et le maintien d'installations de production ».
Figure 6 : Distribution du financement de RAN par catégorie de dépenses
Source: SGISC
Distribution du financement de RAN par catégorie de dépenses
% du financement total, 2010-2011 |
% du financement total 2013-2014 | |
---|---|---|
Administration |
10% |
8% |
Communications et impressions |
2% |
3% |
Équipement |
2% |
1% |
Réunions |
2% |
0% |
Coûts de production |
15% |
1% |
Frais professionnels |
2% |
3% |
Loyers et serv. Publics |
6% |
11% |
Salaires |
57% |
69% |
Déplacements |
3% |
4% |
Délais du processus d'approbation des projets de RAN
L'élément RAN fait le suivi de la date à laquelle chaque demande est reçue par le programme (estampillée sur les documents une fois la demande reçue), de la date à laquelle l'approbation des demandes est recommandée et de la date à laquelle le financement est approuvé par le Cabinet de la ministre (date de la lettre d'approbation).
L'évaluation a permis de constater des retards importants dans le processus d'approbation, mais la situation semble s'améliorer depuis quelques années. Au cours de la période couverte par l'évaluation, le temps moyen d'approbation ne respectait pas la norme de service, qui est de 210 jours (même s'il s'en est approché beaucoup en 2009-2010). Comme le démontre la figure 7, l'approbation des projets, en 2009-2010, a pris en moyenne 214 jours. Le délai s'est allongé jusqu'à 265 jours en 2011-2012, puis le processus s'est accéléré dans les trois dernières années, ne prenant plus que 237 jours en 2012-2013, 238 en 2013-2014, et 181 pour la dernière année (2014-2015), ce qui respecte la norme de service actuelle. La figure 7 démontre qu'une partie des retards s'explique par le nombre de jours qu'un projet passe en attente d'une décision d'approbation après que le personnel a analysé la demande et fait une recommandation, même si pour deux années (2011-2012 et 2012-2013), le principal facteur ayant contribué au retard semble avoir été le temps de traitement.
Figure 7 : Nombre de journées écoulées entre la soumission d'une demande de financement et l'approbation de la décision pour les projets de RAN (norme de 210 jours)
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Source: SGISC
Nombre de journées écoulées entre la soumission d'une demande de financement et l'approbation de la décision pour les projets de RAN (norme de 210 jours)
2009-2010 |
2010-2011 |
2011-2012 |
2012-2013 |
2013-2014 |
2014-2015 | |
---|---|---|---|---|---|---|
Nombre moyen de jours entre la demande de financement et la recommandation par le programme |
154 |
122 |
216 |
193 |
158 |
93 |
Nombre moyen de jours entre la recommandation par le programme et l'approbation de la décision |
60 |
118 |
49 |
44 |
81 |
88 |
D'après l'examen des données administratives, en raison de délais d'approbation durant la période visée par l'évaluation, les projets débutaient en moyenne de 131 jours (en 2012-2013) à 192 jours (2010-2011) après la date de début prévue de ces projets. Comme le démontre la figure 8, la durée totale des projets en a été affectée puisque la portion de l'exercice fiscal restant permettant la mise en œuvre du projet a ainsi été réduite de 47 à 64 %, en moyenne. L'année la plus récente (2014-2015) n'est pas visée par l'évaluation, mais la portion de l'exercice restant a été grandement améliorée (87 %). Les entrevues menées dans le cadre de l'évaluation ont permis de constater qu'utiliser l'outil d'évaluation pour le budget prend beaucoup de temps. Il a été mentionné que les dates de clôture du concours pour RAN vont généralement de novembre à janvier, ce qui laisserait de 90 à 150 jours, environ, pour traiter les demandes et prendre les décisions en vue d'une date de début des projets au 1er avril. Cela ne correspond pas à la norme de service, qui est de 210 jours. En supposant que les projets doivent commencer vers le début de l'exercice, il serait important de revoir la date de soumission des demandes en conséquence (par exemple, en août-septembre).
D'autres incidences des délais relevées lors de l'examen des dossiers incluaient :
- problèmes posés par le moment auquel doivent se faire les dépenses et par l'horaire de la programmation;
- pour certains organismes, pour lesquels le programme fournit plus de 50 % du financement total (voir figure 5.3), les retards peuvent avoir de graves conséquences, y compris, comme l'ont mentionné quelques informateurs clés externes, la mise à pied d'employés.
Figure 8 : Proportion de temps disponible restant pour l'exécution des projets de RAN après la décision d'approbation de la décision
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Source: SGISC
Proportion de temps disponible restant pour l'exécution des projets de RAN après la décision d'approbation de la décision
- 2009-2010: 58%
- 2010-2011: 47%
- 2011-2012: 56%
- 2012-2013: 64%
- 2013-2014: 62%
- 2014-2015: 87%
Chevauchement et double emploi du Programme des Autochtones avec d'autres programmes
D'après l'examen de la documentation et les entrevues avec des informateurs clés experts, de nombreux programmes visent à soutenir les arts, les cultures et les langues autochtones, et ceux-ci incluent des ressources fédérales, provinciales et territoriales. Il est d'autant plus difficile d'établir à quel point les programmes et le financement font double emploi ou se complètent en raison de la diversité des peuples autochtones, de leurs situations (p. ex. en réserve ou hors réserve, en milieu urbain ou rural, en situation minoritaire ou majoritaire) et des administrations dont ils dépendent.
D'après les entrevues avec les informateurs clés et les écarts relevés entre les besoins et les ressources offertes, il semble que malgré le grand nombre de programmes du domaine, tout chevauchement s'avère complémentaire plutôt que de faire double emploi. La radiodiffusion et l'ILA constituent peut-être une exception, puisque dans les ATL, des fonds sont remis à des projets communautaires dans le Nord mettant l'accent sur la télédiffusion et la radiodiffusion en langues autochtones ainsi que sur l'utilisation des cultures et des langues autochtones, et l'exposition à celles-ci. D'autres chevauchements et doubles emplois pourraient également exister avec des programmes éducatifs d'AANC qui ont des éléments axés sur les langues et les cultures autochtones, ainsi qu'avec des gouvernements provinciaux et territoriaux qui appuient eux aussi différents types de programmes pour les groupes autochtones hors réserve et en milieu urbain. Il était par ailleurs suggéré, dans la lettre de mandat de la ministre (au point 4.2), que Patrimoine canadien collabore avec AANC pour mieux tirer profit des programmes, des services et des fonds existants.
5.3 Autres questions en matière d'évaluation
Principales constatations
La surveillance du rendement du Programme des Autochtones était principalement axée sur les activités et sur certains extrants. Par ailleurs, il est difficile de comprendre quels résultats réels ont été obtenus grâce au Programme. L'utilisation de rapports principalement narratifs pour les résultats, sans base de référence ni cible, pose des défis sur le plan de l'extraction, de l'analyse et de la comparaison de l'information relative au rendement à l'échelle des projets, même si des travaux sont en cours à cet égard.
Le passage à un financement concurrentiel pour le volet RAN était vu comme insatisfaisant par les informateurs clés externes étant donné que les bénéficiaires et l'enveloppe de financement sont restés les mêmes.
Les critères de RAN en ce qui a trait aux dépenses admissibles, de même que l'énoncé des priorités de financement, remis aux demandeurs, sont plutôt vagues, et certaines personnes ont eu l'impression que les priorités allaient changer après que les propositions aient été préparées et présentées.
Les informateurs clés internes et externes soutiennent de façon manifeste des accords de financement pluriannuels. Les avantages possibles mentionnés comprenaient la stabilité financière des organismes, la réduction des coûts administratifs, la diminution de l'incertitude et l'amélioration de la planification.
Il y a eu une réduction importante de la portée du programme, et l'intégration de multiples activités pouvant contribuer aux résultats complexes ciblés pour celui-ci n'est plus apparente dans le cadre de la structure restante. Selon toutes les méthodes de collecte de données de l'évaluation actuelle, ainsi que les conclusions de l'évaluation de l'ILA, les besoins actuels et émergents liés aux cultures et aux langues autochtones sont beaucoup plus importants que ce que peuvent régler la structure et le financement des éléments restants du programme.
Suivi et mesure du rendement
L'évaluation a permis d'établir qu'il existe des problèmes en ce qui a trait à la mesure et à la surveillance du rendement. En entrevue, des informateurs clés ont soulevé les défis émanant de l'utilité réelle des renseignements sur le rendement. L'analyse documentaire a permis de constater que la Stratégie de mesure du rendement, d'évaluation et de risque 2011 du programme souligne un certain nombre d'éléments, d'indicateurs et de sources de données sur le rendement qui devaient être recueillis chaque année. Depuis 2011, ces aspects étaient considérés comme « en cours d'élaboration » en vue de l'établissement de données de référence et de cibles, et beaucoup d'entre eux n'avaient pas été élaborés depuis 2014. Cela n'est pas très surprenant étant donné les transformations survenues au sein du Programme des Autochtones sur la même période, ce qui a mis en doute la pertinence et le champ d'application de la SMRER de 2011.
Selon les observations tirées de l'examen des données administratives et des dossiers, certaines informations sur les indicateurs proposés sont incluses dans les rapports finaux narratifs liés aux accords de contribution. Malheureusement, cela rend cette information difficile à compiler et à analyser en continu. De la même façon, on constate des enjeux important dans la comparabilité des informations disponibles afin de mesurer les résultats. Par exemple, il est question des « projets » un peu partout dans la liste des indicateurs, mais ce qui constitue un projet semble varier, ce qui peut entraîner de grands écarts dans une analyse à l'échelle d'un élément ou du programme. Les informateurs clés ont mentionné, en entrevues, que des travaux étaient commencés en vue de l'élaboration d'un cadre d'analyse préliminaire qui harmoniserait les données des rapports définitifs avec les résultats escomptés du programme. Aucune date d'achèvement n'a été confirmée à ce jour.
Processus concurrentiel axé sur le mérite pour l'attribution du financement de RAN
Comme mentionné précédemment, jusqu'à 2011-2012, le financement de cet élément était attribué aux 13 mêmes organismes en fonction des montants alloués précédemment. Depuis 2012-2013, le processus a été modifié : l'attribution se fait désormais en vertu d'un processus concurrentiel fondé sur des propositions et axé sur le mérite. Un des principaux défis mentionnés quant à cette modification du processus est le fait que les organismes bénéficiaires et le personnel de Patrimoine canadien ont besoin de ressources accrues pour mener à bien un processus concurrentiel. Malgré la hausse des ressources nécessaires, le montant du financement est demeuré le même, et les 13 mêmes organismes ont été financés durant les cinq années visées par l'évaluation. Si quelques demandes supplémentaires ont été reçues d'autres organismes durant cette période, aucun de ceux-ci n'a été financé.
S'ajoute à cette frustration, comme mentionnée lors d'entrevues avec des informateurs clés externes, le fait que les priorités annuelles apparemment changeantes n'ont pas été annoncées avant l'appel de propositions; les propositions ne pouvaient être élaborées efficacement afin qu'elles correspondent aux priorités. De plus, les critères d'admissibilité ont semblé vagues, et les fondements de l'attribution du financement manquaient de clarté.
L'évaluation a permis de conclure, grâce à l'analyse des lettres d'appel de propositions envoyées durant la période visée par l'évaluation, que les priorités annuelles n'ont pas été diffusées aux organismes de cette façon. D'après ce qui a été mentionné, lorsque le processus a été modifié, la lettre d'appel indiquait que le financement approuvé pourrait être moins important que le financement demandé et que, le processus étant concurrentiel, l'approbation des demandes se ferait au mérite. Cette formulation vague a eu une incidence sur le caractère prévisible du financement, à la planification des projets et à la capacité de mesurer le rendement du programme. Pour les bénéficiaires, en particulier lorsqu'une proportion importante du budget n'est pas stable, il est difficile de faire des plans et de réaliser des résultats à long terme. Pour Patrimoine canadien, cette démarche de planification à court terme a également une incidence sur les ressources internes. Lorsque les bénéficiaires éventuels préparent leurs demandes, ils doivent souvent communiquer avec les agents du programme pour obtenir des précisions. Le processus est perçu, par les informateurs internes comme externes, comme obscur et marqué par une aversion pour le risque.
Ententes de financement pluriannuelles
L'évaluation a permis de conclure, grâce aux études de cas et aux entrevues avec les informateurs clés, que des ententes d'une année posent de nombreux défis, qui ne font qu'empirer les retards importants liés à la prise des décisions de financement. Les informateurs clés internes et externes soutiennent de façon manifeste les ententes de financement pluriannuelles. Les avantages possibles mentionnés comprennent la stabilité financière des organismes, la réduction des coûts administratifs, la diminution de l'incertitude et l'amélioration de la planification.
Capacité de répondre aux besoins et durabilité de la conception du programme
Comme mentionné précédemment, au tableau 1, durant la période visée par l'évaluation et à ce jour, le programme a subi d'importantes modifications structurelles. La responsabilité d'une bonne partie des éléments du programme, qui constituaient en fait la totalité du volet Communautés autochtones, a été transférée de Patrimoine canadien à AADNC, soit 70 % du budget original. Au sein du petit volet restant (Cultures vivantes autochtones), le financement a été réduit.
En 2009-2010, la conception du Programme des Autochtones était plutôt complexe : de multiples éléments soutenaient divers sous-programmes qui, à leur tour, soutenaient deux volets distincts. Les populations ciblées, les activités et les extrants étaient nombreux et divers. Entre cette date et 2015-2016, la portée du programme a été grandement réduite, et l'intégration de multiples activités pouvant contribuer aux résultats complexes ciblés n'est plus apparente dans le cadre de la structure restante.
Comme constaté dans l'analyse documentaire et la recension des écrits, et comme en témoignent les constatations tirées des entrevues avec les informateurs clés et des études de cas, les éléments ATL, RAN et JNA soutiennent de façon manifeste les langues et les cultures autochtones. Des constatations semblables ont été faites sur l'ILA. Si le soutien et la capacité de répondre aux besoins sont manifestes, toutes les méthodes de collecte de données de même que l'évaluation de l'ILA ont fait ressortir que les besoins sont beaucoup plus marqués que ce que les éléments restants du programme peuvent satisfaire étant donné la structure et le financement actuels. Un certain nombre de problèmes émergents (mentionnés en 5.1) de même que le niveau de priorité accru qu'accorde le gouvernement fédéral aux partenariats et à la collaboration dans le but de régler les problèmes liés aux langues et aux cultures autochtones ajoutent encore à la demande. D'après les informateurs clés et les études de cas, le programme contribue en partie à répondre aux besoins, mais il faudra des efforts et une participation considérables de nombreux intervenants pour répondre pleinement aux besoins des Autochtones du Canada en matière de langues et de cultures. Dans son état actuel, la viabilité du programme et la probabilité qu'il permette la réalisation des résultats escomptés sont discutables.
6. Conclusions et recommandations
6.1 Conclusions
Pertinence
Le Programme des Autochtones demeure pertinent. Toutes les méthodes de collecte de données démontrent qu'il existe toujours un besoin important et tangible pour un appui aux langues et aux cultures autochtones. De la même façon, l'évaluation de l'ILA a conclu du besoin continu d'un soutien à la préservation et à la revitalisation des langues autochtones. Ces besoins ont été mis en évidence par des commissions fédérales récentes et par divers chercheurs. De plus, l'évaluation a établi qu'il y a un besoin important de soutenir financièrement des organismes de radiodiffusion autochtones afin qu'ils puissent diffuser de l'information et un contenu pertinents à des auditoires autochtones (en particulier dans les endroits éloignés).
Toutefois, il est peu probable que le programme à lui seul, dans sa conception actuelle, permette efficacement de contrer le déclin des langues autochtones utilisées comme langues maternelles compte tenu de la situation actuelle d'un bon nombre de ces langues et de la complexité du renversement du déclin et de la réponse aux besoins émergents. L'évaluation a cependant permis de conclure que le programme a contribué à la promotion de certaines langues autochtones et a sans doute contribué à la revitalisation des langues autochtones comme langues secondes.
Le programme est tout à fait conforme aux priorités du gouvernement fédéral, énoncées dans le discours du Budget de 2014, selon lesquelles le gouvernement continuera d'appuyer les efforts faits pour préserver les langues autochtones. De plus, le programme demeure conforme au récent discours du Trône de décembre 2015, dans lequel le gouvernement annonçait son soutien à la mise en œuvre des recommandations de la Commission de vérité et de réconciliation du Canada, dont bon nombre ont trait aux langues et aux cultures autochtones.
Le Programme des Autochtones est harmonisé avec le résultat stratégique 2 : Les Canadiens partagent, expriment et apprécient leur identité canadienne et avec les priorités de Patrimoine canadien liées à la célébration de l'histoire et de la culture canadiennes, et à l'investissement dans les communautés. Il est aussi harmonisé avec le mandat actuel de la ministre de Patrimoine canadien, précisé dans la lettre de mandat remise par le premier ministre.
Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans le soutien de la préservation et de la revitalisation des langues et des cultures autochtones, rôle appuyé par la responsabilité de Patrimoine canadien liée au développement culturel, au patrimoine et à l'identité et aux valeurs des Canadiens. De plus, les constatations de la Commission de vérité et de réconciliation soulignent clairement le rôle qu'a joué le gouvernement canadien dans le système des pensionnats et qu'il doit donc jouer dans les appels à l'action.
Rendement – Réalisation des résultats escomptés
Les objectifs du programme et ses résultats escomptés ne sont pas harmonisés. Le programme a fait des progrès vers la réalisation du résultat immédiat et contribue à la réalisation des résultats intermédiaire et ultimes. Il a permis la réalisation du résultat immédiat « Les communautés autochtones ont accès à des ressources afin de mener à bien des projets qui intègrent les langues et les cultures autochtones ». Au cours de la période couverte par l'évaluation, une somme d'environ 11 millions de dollars par année a été affectée au moyen de subventions et de contributions à divers organismes et diverses communautés pour des projets liés aux langues et aux cultures autochtones menés en vertu de RAN, des ATL et de la JNA. Une somme supplémentaire de 3 à 4 millions de dollars, liée aux subventions et aux contributions, a été affectée chaque année à des organismes communautaires grâce à l'ILA. Les types de projets financés et les produits en résultant dans le cadre des différents éléments du programme sont très diversifiés.
Il subsiste néanmoins des écarts importants entre le financement offert et les besoins connexes. Le financement du programme est demeuré constant ou a connu une baisse pendant la période visée par l'évaluation. Au cours de cette même période, les besoins ont augmenté, en particulier en ce qui a trait à RAN compte tenu des défis relatifs à l'infrastructure et à l'équipement vieillissants. L'ILA n'a pu financer que 28 % des demandeurs.
Le Programme des Autochtones a également contribué à la réalisation du résultat intermédiaire « Des particuliers et des groupes autochtones participant à des activités renforçant des langues et des cultures autochtones ». Même si le programme n'a qu'un nombre de bénéficiaires limité, l'évaluation a fait ressortir des exemples de projets qui ont donné des résultats tangibles en faisant passer l'utilisation des cultures et des langues autochtones, et l'exposition à celles-ci, dans les sphères publiques, et en offrant un soutien approprié aux langues et aux cultures. La majorité des participants à des projets de l'ILA ont indiqué que celle-ci leur avait permis d'apprécier leur culture, leur langue et leur identité autochtones.
Le programme a fait des contributions limitées aux résultats ultimes. Il finance des projets de la région de la capitale nationale permettant aux Autochtones de faire connaître leurs langues et leurs cultures à d'autres Canadiens. En outre, les organismes financés par RAN diffusent du contenu dans de grandes étendues de territoire au Canada et permettent de joindre des non-Autochtones qui vivent dans ces régions et profitent des nouvelles, des bulletins météo, de l'information et du contenu autochtones. La plupart des participants à l'ILA ont indiqué qu'ils diffusent leur culture, leur langue et leur identité autochtones dans leur communauté, et y jouent un rôle encore plus actif.
Si les résultats des activités de programme actuelles montrent que des progrès ont été accomplis en vue de la réalisation des objectifs du programme, la réduction de la portée et du financement limitent la capacité de celui-ci de contribuer à la préservation, à la revitalisation et à la promotion des langues et des cultures autochtones au Canada.
Rendement – Efficience et économie
Le Programme des Autochtones a fonctionné relativement bien du point de vue de l'économie étant donné les vastes transformations apportées à sa structure durant la période visée par l'évaluation. Dans l'ensemble, de légers écarts ont été relevés entre le budget et les chiffres réels (de 0,05 à 1,29 million de dollars) pour quatre des cinq années étudiées. Exceptionnellement, pour une de ces années, l'écart était plus important (6,02 millions de dollars), mais c'est l'année où la structure du programme a subi des changements à grande échelle et où la responsabilité de certains éléments a été transférée de Patrimoine canadien à AADNC.
Le programme a fonctionné de manière relativement efficiente, en particulier au début de la période visée par l'évaluation. La proportion du budget total représentée par les coûts administratifs est demeurée plutôt constante (entre huit et neuf %) pour trois années du programme (de 2009-2010 à 2011-2012). En 2012-2013, lorsque la plus grande partie de la restructuration et du transfert des volets à AADNC a eu lieu, la proportion des coûts administratifs a presque doublé pour atteindre 16 %, avant de revenir à 12 % en 2013-2014. La tendance à la baisse s'est poursuivie, et les coûts administratifs ont atteint un peu moins de 11 % en 2014-2015.
Le programme a connu certains problèmes en ce qui a trait à la rapidité d'approbation des projets pour l'élément RAN. Cet aspect a également posé problème à l'ILA. Pour RAN, l'évaluation a permis de conclure que des retards importants ont nui au processus d'approbation des demandes, mais les choses ont semblé s'améliorer dans les dernières années. Au cours de la période visée par l'évaluation, le temps moyen d'approbation ne respectait pas la norme de service, qui est de 210 jours (même s'il s'en est approché beaucoup en 2009-2010). Les retards dans le processus d'approbation ont eu des effets négatifs importants sur les organismes qui reçoivent du financement et, en fin de compte, sur les résultats obtenus par le programme.
Autres questions en matière d'évaluation
Il y a place à l'amélioration en ce qui a trait à la surveillance du rendement du programme. Celle-ci semble être axée principalement sur les activités et sur certains extrants. Cela complique la tâche de comprendre quels résultats ont réellement été réalisés grâce au Programme. Le recours à des rapports principalement narratifs sans base de référence pour exposer les résultats pose des difficultés sur le plan de l'extraction, de l'analyse et de la comparaison de l'information sur le rendement d'un projet à l'autre, mais des travaux sont en cours pour régler ce problème.
Beaucoup d'intervenants souhaiteraient que le financement de RAN et de l'ILA fasse l'objet d'ententes de financement pluriannuelles. L'évaluation de l'ILA a permis de tirer des conclusions semblables à celles de la présente évaluation, soit que les intervenants clés, internes comme externes, sont principalement pour des ententes pluriannuelles. Les avantages possibles mentionnés comprennent la stabilité financière des organismes, la réduction des coûts administratifs, la diminution de l'incertitude et l'amélioration de la planification.
Conception et durabilité du Programme des Autochtones
Le programme est dans une situation précaire, ce qui nous amène à nous questionner sur sa capacité et sa réactivité dans le contexte de la structure de programmation actuelle. Depuis 2009-2010, la portée de la conception du programme a été grandement modifiée, et l'intégration de multiples activités pouvant contribuer aux résultats complexes ciblés n'est plus apparente dans le cadre de la structure restante; on se demande donc si le programme a une chance raisonnable de succès. Selon toutes les sources de données de l'évaluation actuelle ainsi que les conclusions de l'évaluation de l'ILA, les besoins actuels et émergents liés aux cultures et aux langues autochtones sont beaucoup plus importants que ce que peut soutenir la structure et le financement des éléments restants du programme.
6.2 Recommandations et réponse de la direction
Les constatations tirées de l'évaluation ont donné lieu aux trois recommandations suivantes.
Recommandation
Dans l'esprit des négociations de nation à nation actuelles, le sous-ministre adjoint du Secteur de la citoyenneté, du patrimoine et des régions devrait élaborer un plan d'action afin de réviser le programme actuel, moderniser les objectifs, les résultats et améliorer l'efficacité et l'efficience du programme.
Il est suggéré que le plan d'action comporte les mesures et les activités suivantes :
Recommandation 1A
Engager une discussion ouverte avec les Premières nations, les Métis et les Inuits partenaires du programme et autres parties publiques et civiles afin d'établir une compréhension commune et de définir des objectifs et des résultats escomptés supportant efficacement la préservation, la revitalisation et la promotion des langues autochtones.
Énoncé d'accord ou de désaccord
En accord
Réponse et plan d'action de la direction
Une stratégie de mobilisation est en cours d'élaboration en vue de la modernisation et du remaniement du programme. Cette stratégie déterminera les parties prenantes à mobiliser, le format que prendra cette mobilisation, les documents nécessaires à cette mobilisation (p. ex. renseignements généraux, fiches documentaires, questionnaire de sondage) et comment assurer le suivi de la mobilisation.
Résultats attendus | Calendrier | BPR |
---|---|---|
Stratégie de mobilisation |
Printemps 2016 |
Directeur général |
Documents pour la mobilisation |
Printemps/été 2016 |
Directeur général |
Mise en œuvre de la mobilisation |
Printemps/été 2016 |
Directeur général |
Fin de la mobilisation, sommaire des résultats |
Été/automne 2016 |
Directeur général |
Recommandation 1B
Élaborer un modèle logique harmonisant les activités du programme, ses objectifs et ses résultats escomptés. Développer des indicateurs et des cibles permettant de suivre adéquatement et efficacement le rendement du programme.
Énoncé d'accord ou de désaccord
En accord
Réponse et plan d'action de la direction
Une nouvelle stratégie de mesure de rendement, d'évaluation et de risque est en développement et fera partie du renouvellement du programme. Elle comprendra un profil du programme, un modèle logique, un examen des indicateurs de mesure du rendement et des stratégies liées à l'évaluation et à l'atténuation des risques. Elle sera informée par l'engagement avec les Premières Nations, les Métis et les Inuits partenaires du programme et des intervenants.
Résultats attendus | Calendrier | BPR |
---|---|---|
Modèle logique et indicateurs mis à jour |
Printemps/été 2016 |
Directeur général |
Stratégie de mesure du rendement, d'évaluation et de risque mise à jour |
Été/automne 2016 |
Directeur général |
Options stratégiques et mémoire au Cabinet |
Automne/hiver 2016-2017 |
Directeur général |
Recommandation 1C
Redéfinir les processus et l'approche d'exécution du programme afin que le service aux bénéficiaires soit rapide, prévisible, transparent et responsable.
Énoncé d'accord ou de désaccord
En accord
Réponse et plan d'action de la direction
La refonte de la mise en oeuvre du programme sera entreprise suivant l'engagement avec les parties prenantes, y compris les régions des Prairies et du Nord, et au cours des dernières étapes du programme de modernisation/remaniement, et dépendra du calendrier des activités.
Résultats attendus | Calendrier | BPR |
---|---|---|
Rapport sur le rendement (rapport annuel) |
Automne/hiver 2016-2017 |
Directeur général |
Tableau de bord du programme |
Automne/hiver 2016-2017 |
Directeur général |
Présentation au Conseil du Trésor et modalités revues |
Automne/hiver 2016-2017 |
Directeur général |
Mise en œuvre de l'exécution du programme |
Printemps/été 2017 |
Directeur général |
Annexes
Annexe A : Modèle logique
Modèle logique
Les activités sont : la vérification de la conformité aux exigences du programme, la sensibilisation, la gestion des subventions et des contributions, l'offre d'un accès à de l'information sur le programme, et l'engagement des intervenants clés.
Les extrants sont : des documents d'orientation, des séances d'information et conseils, des fonds, des produits de communication et des collaboration/partenariats.
Les groupes cibles et les partenaires de prestations sont : Les organismes et communautés autochtones, surtout en milieu urbain et hors réserve, l'accent étant tout particulièrement mis sur les jeunes Autochtones.
Les deux résultats immédiats : Les communautés autochtones ont accès à des ressources qui leur permettant d'exécuter des projets liés aux langues et aux cultures autochtones, de même que les communautés autochtones ont accès à des ressources qui leur permettant d'exécuter des projets liés au Développement du leadership et à la mobilisation communautaire, s'appuient respectivement sur deux résultats intermédiaires.
Les deux résultats intermédiaires: Les personnes et les groupes autochtones participent à des activités renforçant les langues et les cultures autochtones, de même que celui des personnes et les groupes autochtones participent à des activités renforçant le leadership et la mobilisation communautaire.
Le résultat ultime : En tant que partie intégrante de la société canadienne, les Autochtones apprécient leurs langues et leurs cultures et les font connaître à d'autres Canadiens, contribue à l'atteinte du deuxième résultat stratégique énoncé dans l'Architecture d'alignement des programmes de Patrimoine canadien : Les Canadiens partagent, expriment et apprécient leur identité canadienne.Annexe B : Cadre d'évaluation
Pertinence
Questions d'évaluation | Indicateurs | Méthodes de collecte |
---|---|---|
1a) Dans quelle mesure le Programme des Autochtones continue-t-il de répondre à un besoin manifeste? |
|
|
1b) Dans quelle mesure le Programme des Autochtones est-il adapté aux besoins linguistiques et culturels des Autochtones? |
|
|
Questions d'évaluation | Indicateurs | Méthodes de collecte |
---|---|---|
2) Dans quelle mesure les objectifs du programme sont-ils conformes aux priorités du gouvernement fédéral ainsi qu'au mandat, aux priorités stratégiques et aux résultats escomptés de Patrimoine canadien? |
|
|
Questions d'évaluation | Indicateurs | Méthodes de collecte |
---|---|---|
3) Dans quelle mesure le programme (ATL, RAN et JNA) est-il harmonisé avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral? |
|
|
Questions d'évaluation | Indicateurs | Méthodes de collecte |
---|---|---|
Résultat immédiat 4a) Dans quelle mesure les communautés autochtones ont-elles accès à des ressources permettant d'exécuter des projets liés aux langues et aux cultures autochtones par l'entremise du programme? |
Documents d'orientation et produits de communication(RAN, JNA)
Tendances dans la gamme et la diversité des bénéficiaires retenus
|
|
Résultat intermédiaire 4b) Dans quelle mesure les personnes et les groupes autochtones participent-ils à des activités renforçant les langues et les cultures autochtones par l'entremise du programme? |
|
|
Résultats ultimes 4c) Dans quelle mesure le programme a-t-il aidé les peuples autochtones à faire partie intégrante de la société canadienne? |
|
|
4d) Dans quelle mesure le programme a-t-il aidé les Autochtones à apprécier leurs langues et leurs cultures, et à les faire connaître aux autres Canadiens? |
|
|
4e) Quels ont été les effets inattendus (positifs ou négatifs) du programme? |
|
|
Questions d'évaluation | Indicateurs | Méthodes de collecte |
---|---|---|
5a) Dans quelle mesure l'exécution du programme est-elle efficiente? |
|
|
5b) Dans quelle mesure y a-t-il double emploi, chevauchement ou complémentarité entre le programme et les autres programmes relatifs aux langues et aux cultures autochtones au Canada? |
|
|
5c) Y aurait-il des façons plus économiques d'obtenir les mêmes extrants et résultats? |
|
|
Questions d'évaluation | Indicateurs | Méthodes de collecte |
---|---|---|
6a) Le cadre actuel de mesure du rendement permet-il de saisir efficacement les résultats du programme? |
|
|
6b) Y avait-il des pratiques de gestion et d'administration adéquates en place pour assurer une mise en œuvre efficace du programme? |
|
|
6c) Si l'on mettait en œuvre le financement pluriannuel, quelles en seraient les répercussions sur le rendement et les ressources du programme? |
|
|
Annexe C : Bibliographie
AADNC. Migration et urbanisation des Autochtones au Canada, 1961-2006, Gatineau (Québec), 2013.
Accord de coopération Canada-Territoires du Nord-Ouest relatif au français et aux langues autochtones dans les Territoires du Nord-Ouest.
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) s'appelle aujourd'hui Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC).
Baloy, N. « "We Can't Feel Our Language": Making Places in the City for Aboriginal Language Revitalization », American Indian Quarterly, 35(4), 2011, p. 515-548.
Cadre pangouvernemental – Conseil du Trésor du Canada
Commission de vérité et de réconciliation du Canada, Appels à l'action, 2015
Commission de vérité et de réconciliation du Canada, volume 5 : Les séquelles, 2015.
Dunsmuir, Mollie. Le pouvoir de dépenser : Portée et limites, Ottawa, Bibliothèque du Parlement, 1991,
Entente de contribution 2013-2014 pour la Journée nationale des Autochtones.
First Peoples' Heritage, Language and Culture Council. Report on the Status of B.C. First Nations Languages, Colombie-Britannique (Canada), 2010
Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Aboriginal Languages Activity Report for 20112012: Canada-NWT, 2010.
Gouvernement du Nunavut. The Canada-Nunavut General Agreement on the Promotion of French and Inuit Languages: Certified Final Report on Outcomes/Results and Actual Expenditures for 2012-13, 2013.
Lettre de mandat de la ministre du Patrimoine canadien, 2015
Norris, M. J. Trends in the State of Aboriginal Languages in Canada, 1981 to 2011: A Censusbased Analysis of Language Vitality and Endangerment, Patrimoine canadien, Ottawa (Ontario), 2013.
Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture. Vitalité et disparition des langues, Paris, UNESCO, 2003.
Patrimoine canadien. Évaluation de l'Initiative des langues autochtones 2009-2010 à 2013-2014, Direction des services d'évaluation, 2015.
Programme des Autochtones. Site Web
Radiodiffusion autochtone dans le Nord. Site Web
Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, 1996
UNESCO. Atlas of the World's Languages in Danger, 3e édition, Christopher Moseley, éditeur, Paris, UNESCO Publishing, 2010.
Annexe D : Questions d'évaluation fondamentales du Secrétariat du Conseil du Trésor
Le gouvernement du Canada requiert que les évaluations appuient les éléments suivants :
- Responsabilisation par des rapports publics sur les résultats
- Gestion des dépenses
- Gestion axée sur les résultats
- Amélioration des programmes et des politiques
Les questions fondamentales d'évaluation utilisées pour guider cette évaluation sont les suivantes.
Question 1 : Besoin continu du programme |
Évaluation de la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin démontrable et est réceptif aux besoins des Canadiens |
Question 2 : Conformité aux priorités du gouvernement |
Évaluation des liens entre les objectifs du programme et (i) les priorités du gouvernement fédéral et (ii) les résultats ministériels stratégiques |
Question 3 : Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement |
Évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral relativement à l'exécution du programme |
Question 4 : Réalisation des résultats escomptés |
Évaluation des progrès réalisés dans l'atteinte des résultats escomptés (y compris les résultats immédiats, intermédiaires et ultimes) par rapport aux cibles et à la portée du programme, à la conception du programme, ce qui comprend les liens et la contribution des extrants aux résultats |
Question 5 : Démonstration d'efficience et d'économie |
Évaluation de l'utilisation des ressources relativement à la production des extrants et aux progrès réalisés concernant l'atteinte des résultats escomptés |
Annexe E : Tableaux détaillés supplémentaires
Tableau E-1 : Nombre de projets par types d'émissions – RAN
Type d'émission |
2011-2012 |
2012-2013 |
2013-2014 |
Culture autochtone (p. ex. enseignements traditionnels, récits d'Autochtones) |
3 |
3 |
4 |
Langues autochtones |
3 |
3 |
5 |
Orientation professionnelle |
1 |
1 |
|
Émissions pour enfants ou jeunes |
2 |
2 |
2 |
Activités communautaires |
6 |
6 |
5 |
Émissions de cuisine |
1 |
||
Documentaires |
3 |
3 |
2 |
Contenu pédagogique |
1 |
||
Arts et spectacles |
1 |
1 |
1 |
Santé |
2 |
2 |
2 |
Entrevues |
5 |
5 |
5 |
Émissions en direct ou lignes ouvertes |
2 |
||
Émissions sur les habitudes de vie |
1 |
1 |
|
Musique (autochtone, traditionnelle) |
3 |
3 |
2 |
Musique (rock classique) |
1 |
1 |
|
Musique (country) |
3 |
3 |
|
Musique (non précisé) |
2 |
2 |
5 |
Actualités |
8 |
8 |
6 |
Sport |
2 |
2 |
2 |
Prévisions météorologiques |
1 |
1 |
1 |
Source: Données administratives de Radiodiffusion autochtone dans le Nord
*Les renseignements sur les projets de 2010-2011 et 2009-2010 n'offraient pas ce niveau de détail sur la programmation.
les X identifient les types de produits réalisés avec la subvention reçue de Patrimoine canadien
Nunavut | Territoires du Nord-Ouest | |||||||
---|---|---|---|---|---|---|---|---|
2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | |
Produits | ||||||||
Livres et revues | X | X | X | X | X | X | X | X |
Ouvrages de référence | X | X | X | X | X | X | X | X |
Vidéos et émissions de télévision | X | X | X | X | X | X | X | X |
Émissions de radio | X | X | X | X | X | X | X | X |
Matériel pédagogique divers (casse-tête, cahiers d'activité, calendriers, etc.) | X | X | X | X | X | X | X | X |
Initiatives | ||||||||
Programmes d'immersion | X | X | X | X | X | X | X | X |
Tutorat | X | X | X | X | X | X | X | X |
Camps culturels | X | X | X | X | X | X | ||
Journées ou festivals culturels | X | X | X | X | X | X | ||
Ateliers | X | X | X | X | X | X | ||
Programmes à l'intention des enseignants | X | X | X | X | ||||
Centres d'enseignement et d'apprentissage | X | X | X | X | ||||
Publics | ||||||||
Enfants d'âge préscolaire | X | X | X | X | X | X | X | X |
Écoliers | X | X | X | X | X | X | X | X |
Jeunes | X | X | X | X | X | X | X | X |
Parents | X | X | X | X | X | X | X | X |
Adultes | X | X | X | X | X | X | X | X |
Aînés | X | X | X | X | X | X | X | X |
Enseignants/animateurs/traducteurs | X | X | X | X | X | X | X | X |
Source - Ententes de contributions et rapports définitifs des ATL. Aucune donnée pour 2013-2014.
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