Évaluation du Programme de contestation judiciaire 2017-2018 à 2022-2023

Direction des services d’évaluation
31 mai 2024

Sur cette page

• Liste des tableaux
• Liste des figures
• Liste des acronymes et abréviations
• Sommaire
  • Pertinence
  • Efficacité
  • Efficience
  • Recommandations
• 1. Introduction
• 2. Profil du programme
  • 2.1. Historique du programme
  • 2.2. Activités, objectifs et résultats attendus du PCJ
  • 2.3. Gestion et gouvernance du programme
  • 2.4. Ressources du programme
• 3. Approche et méthodologie de l’évaluation
  • 3.1. Portée de l’évaluation
  • 3.2. Calibrage
  • 3.3. Questions d’évaluation
  • 3.4. Méthodes de collecte de données
  • 3.5. Limites et stratégies d’atténuation de l’évaluation
• 4. Constatations
  • 4.1. Pertinence
  • 4.2. Efficacité
  • 4.3. Efficience
• 5. Conclusions
• 6. Recommandations, réponse et plan d’action de la direction
• Annexe A : matrice d’évaluation
• Annexe B : droits couverts par le PCJ
  • Droits linguistiques
  • Droits de la personne
• Annexe C : bibliographie

Liste des tableaux

• Tableau 1 : types d’activités financées et niveaux de financement disponibles
• Tableau 2 : objectifs et résultats attendus du programme
• Tableau 3 : dépenses réelles de PCH pour le Programme de contestation judiciaire (en $), 2017 -2018 à 2022-2023
• Tableau 4 : questions d’évaluation par enjeu fondamental
• Tableau 5 : résumé de la méthodologie
• Tableau 6 : limites et stratégies d’atténuation
• Tableau 7 : dépenses administratives réelles de l’Université d’Ottawa, 2017-2018 à 2022-2023
• Tableau 8 : recommandation 1 — Plan d’action
• Tableau 9 : recommandation 2 — Plan d’action

Liste des figures

• Figure 1 : demandes de financement déposées au PCJ par exercice financier
• Figure 2 : aperçu des demandes reçues et financées liées aux droits de la personne (2018-2019 à 2022-2023)
• Figure 3 : aperçu des demandes reçues et financées liées aux droits linguistiques (2018-2019 à 2022-2023)

Liste des acronymes et abréviations

2ELGBTQI+

Deux esprits, Lesbienne, Gai, Bisexuel, Transgenre, Queer, Intersexuels, Plus

ACS Plus

Analyse comparative entre les sexes plus

DSÉ

Direction des services d’évaluation

PCH

Patrimoine canadien

PCJ

Programme de contestation judiciaire

Format substitut

Évaluation du Programme de contestation judiciaire 2017-2018 à 2022-2023 [Version PDF - 1.1 Mo]

Sommaire

Le présent document constitue le rapport final de l’évaluation du Programme de contestation judiciaire (PCJ). Ce programme a pour objectif d’appuyer les Canadiens dans la présentation de causes types d’importance nationale devant les tribunaux afin de clarifier et faire valoir certains droits constitutionnels et quasi constitutionnels en matière de langues officielles et de droits de la personne. Le PCJ, rétabli en 2017 dans le portefeuille de Patrimoine Canada (PCH), est financé par le gouvernement fédéral et géré par l’Université d’Ottawa en utilisant un modèle de redistribution de financement.

L’évaluation vise la période de 2017-2018 à 2022-2023 et examine les questions de pertinence, d’efficacité et d’efficience. La collecte et l’analyse des données s’appuient sur une revue documentaire et de données administratives, une revue des écrits, des entrevues auprès des informateurs clés et des études de cas.

Pertinence

L’évaluation indique que le PCJ joue un rôle décisif pour la clarification et le respect des droits couverts par son mandat. Le programme permet aux individus et aux groupes d’entreprendre des démarches complexes et de longue haleine visant des droits fondamentaux. Ces actions seraient largement hors de leur portée sans l’appui du PCJ. Les objectifs du PCJ sont en outre bien alignés avec les priorités du gouvernement fédéral relatives aux langues officielles et à l’inclusion, la diversité, l’équité et l’accessibilité.

Certains besoins ne sont toujours pas comblés. Le programme exclut certains droits fondamentaux, notamment ceux des peuples autochtones et les recours en matière de droits de la personne qui relèvent de la compétence des provinces ou des territoires. Cependant, les paramètres et la portée du programme sont ancrés dans un cadre de politiques établi par le gouvernement et ne relèvent donc pas du contrôle du programme.

Efficacité

Au cours de la période couverte par l’évaluation, l’Université d’Ottawa a mis en place avec succès le PCJ. Les deux comités d’experts ont soutenu tous les cas éligibles en finançant 275 projets. Si la pandémie de la COVID-19 n’a eu qu’un impact circonscrit sur les opérations du PCJ, elle a néanmoins réduit la capacité des groupes admissibles au financement du programme et les opérations des tribunaux appelés à entendre ces causes.

L’évaluation confirme que le programme a eu, à long terme, un impact considérable sur la clarification et l’avancement des droits couverts par son mandat. Malgré les limites des informations disponibles sur les causes financées par le PCJ, l'évaluation identifie plusieurs décisions phares dans les domaines des droits de la personne et des droits linguistiques qui impliquaient des parties ayant reçu un appui financier du programme. La capacité des groupes visés d’entreprendre des recours judiciaires a également permis d’établir des relations plus équilibrées avec les autorités publiques, ces dernières étant conscients de l’existences de recours judiciaires.

Efficience

L’Université d’Ottawa a mis en œuvre et géré efficacement le PCJ au cours de la période d'évaluation, y compris en appuyant le travail délibératif des comités d’experts qui ont rempli leur mandat. Cependant, l’évaluation a identifié des opportunités de consolider la capacité de ces deux comités. En particulier, il y a des lacunes dans l’expertise des comités d’experts sur les coûts liés aux litiges dans les différentes régions du pays et les différents types de tribunaux.

En général, l’Université d’Ottawa a respecté les dispositions de l’accord de contribution qu’elle a signé avec PCH. Néanmoins, les rapports annuels du PCJ n’incluent pas encore le nom des causes financées ainsi que l’issue des litiges, ce qui limite l’information sur les résultats atteints.

L’Université d’Ottawa a entrepris des activités de promotion du programme, particulièrement par le biais de son site web et d’outils promotionnels. Cependant, même si le PCJ soit bien connu dans le milieu juridique, le milieu associatif et les commissions scolaires, il demeure moins visible auprès du grand public.

Recommandations

Sur la base des constatations décrites dans le présent rapport, l’évaluation formule les recommandations suivantes :

Recommandation 1

L’évaluation recommande que le sous-ministre adjoint, Politique stratégique, planification et affaires ministérielles, en collaboration avec l’Université d’Ottawa, s’assure que les deux comités d’experts aient accès à une expertise sur les coûts liés aux litiges dans les différentes régions du pays et les différents types de tribunaux.

Recommandation 2

L’évaluation recommande que le sous-ministre adjoint, Politique stratégique, planification et affaires ministérielles, en collaboration avec l’Université d’Ottawa, précise les modalités relatives à la reddition de compte afin de documenter adéquatement les litiges financés, leurs issues et leurs impacts sur la clarification des droits couverts par le programme.

1. Introduction

Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations de l’évaluation du PCJ. L’évaluation a été réalisée conformément aux exigences en matière d’évaluation de la Politique sur les résultats (2016) ainsi que les besoins en information de la haute direction.

L’évaluation a été effectuée selon les exigences du Plan d’évaluation ministériel 2022-2023 à 2026-2027 de PCH. Il couvre une période de six exercices financiers, de 2017-2018 à 2022-2023 et examine la pertinence, l’efficacité et l’efficience du programme.

2. Profil du programme

Le PCJ est un programme financé par le gouvernement fédéral et géré par l’Université d’Ottawa. Il a pour objectif de fournir un appui financier aux individus ou organismes admissibles afin de leur permettre de présenter devant les tribunaux des causes types d’importance nationale visant à clarifier et faire valoir certains droits constitutionnels et quasi constitutionnels en matière de langues officielles et de droits de la personne.

2.1. Historique du programme

La première mouture du PCJ a vu le jour en 1978 et son financement visait à appuyer des démarches judiciaires relatives aux droits linguistiques inscrits à la Loi constitutionnelle de 1867.

Au lendemain de l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés (ci-après la Charte) en 1982, le mandat du PCJ a été élargi afin d’inclure également certaines dispositions de cette Charte relatives aux droits de la personne et aux droits linguistiques. À cela se sont ajoutées les dispositions linguistiques inscrites à la Loi sur le Manitoba de 1870.

Le gouvernement a mis fin à son financement du PCJ en 1992, soulevant par le fait même plusieurs objections dans la société civile qui ont mené à une remise sur pieds du programme en 1994. Le gouvernement fédéral a de nouveau éliminé le financement du PCJ en 2006. En réponse aux protestations qui ont suivi, incluant une poursuite judiciaire devant la Cour fédérale, le gouvernement fédéral a réinstauré en 2008 une version modifiée du programme ne couvrant que certaines dispositions linguistiques et excluant un appui pour des recours relatifs aux droits de la personne.

En 2017, le gouvernement fédéral a annoncé le rétablissement du PCJ dans sa version actuelle. L’entente de contribution entre PCH et l’Université d’Ottawa a été signée en mars 2018 et le programme a reçu les premières demandes de financement en janvier 2019.

L’appui financier offert par le PCJ vise non seulement les droits linguistiques et les droits de la personne historiquement couverts par le programme, mais il inclut au surplus les recours reposant sur la Loi sur les langues officielles.^{Note de bas de page 1}À titre de référence, l’annexe B décrit tous les droits linguistiques et les droits de la personne en vertu desquels un recours judiciaire peut faire l’objet d’un appui financier du PCJ.

2.2. Activités, objectifs et résultats attendus du PCJ

Activités du PCJ

Le but premier du PCJ est de fournir un appui financier à certaines démarches judiciaires basées sur l’un des droits linguistiques ou des droits de la personne couverts par son mandat. Pour être considérée, la démarche doit représenter une « cause type », qui s’entend ici d’une cause qui concerne :

• un problème ou une question qui n’a jamais été jugé par un tribunal; ou
• une question qui a déjà été jugée par un tribunal de niveau inférieur, mais qui est susceptible d’aller plus loin suite à l’interjection en appel; ou
• une question qui a déjà été jugée plus d’une fois par les tribunaux, mais les jugements rendus demeurent contradictoires.

La cause doit aussi revêtir une importance nationale et elle doit viser à faire valoir et à clarifier les droits relevant du domaine du PCJ.

Finalement, les causes liées aux droits linguistiques peuvent contester des lois, politiques ou pratiques de compétence fédérale, provinciale ou territoriale, alors que les causes liées aux droits de la personne ne peuvent contester que les lois, politiques ou pratiques qui sont de compétence fédérale.

Les personnes ou organismes éligibles qui entreprennent de telles démarches judiciaires sont invités à soumettre une demande de financement. Le tableau 1 décrit le type d’activités pouvant faire l’objet d’un financement, de même que le maximum de financement pouvant être alloué à ces fins.

Un Comité d’experts en droit linguistique et un Comité d’experts en droits de la personne sont chargés d’analyser et, le cas échéant, d’allouer le financement en réponse aux demandes qui leur sont soumises respectivement. Au besoin, les comités peuvent allouer un financement supplémentaire lorsque le montant d’une demande initiale est inférieur au financement maximal disponible. Ils peuvent aussi, sur une base exceptionnelle, octroyer un financement extraordinaire afin d’allouer un financement dépassant le niveau maximal utilisé.

Le personnel du PCJ^{Note de bas de page 2} appuie à la fois les demandeurs et les membres des comités d’experts dans leurs démarches et processus.

Objectifs et résultats attendus

Le tableau 2 résume les objectifs et les résultats associés au PCJ. Essentiellement, la mise en œuvre des activités du PCJ devrait, en principe, permettre aux personnes et groupes admissibles qui souhaitent entreprendre une démarche judiciaire basée sur un des droits couverts par le PCJ d’accéder aux fonds disponibles et d’avoir leurs points de vue considérés par les tribunaux. Cela, en retour, devrait nourrir la jurisprudence relative à ces droits et permettre à l’ensemble de la population canadienne de mieux comprendre leur portée.

2.3. Gestion et gouvernance du programme

PCH finance le PCJ et, à cette fin, il gère l’accord de contribution qu’il a signé avec l’Université d’Ottawa. En outre, avec l’appui d’un comité de sélection, les Ministres de Patrimoine canadien et des Langues officielles sont responsables de la nomination des membres des deux comités d’experts.

À l’intérieur des paramètres établis dans l’accord de contribution, le PCJ opère de façon complètement indépendante du Ministère et du gouvernement fédéral dans son ensemble. Cette approche est justifiée du fait, entre autres, que le gouvernement fédéral peut être visé par une démarche appuyée financièrement par le PCJ ou intervenir dans une telle cause.

En conformité avec l’accord de contribution qu’elle a signé avec PCH, l’Université d’Ottawa est responsable de la gestion quotidienne et de la gouvernance du PCJ. À cette fin, l’Université d’Ottawa a créé un comité de gestion présidé par le recteur et vice-chancelier de l’Université d’Ottawa et dont le mandat consiste à définir l’orientation stratégique du PCJ et à veiller à ce que ses objectifs tels que définis dans l’accord de contribution soient atteints. Le comité de gestion n’a aucun accès aux dossiers des demandes de financement reçues par le PCJ.

2.4. Ressources du programme

Comme l’indique le tableau 3, un montant de 24,1 millions de dollars a été attribué à l’Université d’Ottawa pour l’administration du PCJ et le financement des causes types durant la période couverte par l’évaluation. La somme de 786 583 $ a été allouée pour les dépenses de fonctionnement et entretien du Ministère en lien avec ses activités en appui au programme.

Source : Direction générale de la gestion financière de PCH

3. Approche et méthodologie de l’évaluation

3.1. Portée de l’évaluation

L’évaluation couvre l’ensemble des activités du PCJ de 2017-2018 à 2022-2023. Elle s’intéresse à la mise en œuvre du PCJ, de même que son impact. Sur ce dernier point, afin d’offrir un portrait plus exhaustif, l’évaluation inclut certaines considérations quant aux résultats atteints par le programme depuis son instauration en 1978, particulièrement en ce qui a trait au développement de la jurisprudence relative aux droits linguistiques et aux droits de la personne.

3.2. Calibrage

Afin de répondre le plus adéquatement aux besoins en information du Ministère, l’évaluation a abordé la pertinence du PCJ de façon à déterminer la mesure dans laquelle le programme s’est bien adapté au contexte évolutif et aux priorités du gouvernement fédéral. L’évaluation a abordé les questions d’efficacité en incluant non seulement les résultats atteints depuis sa mise sur pied en 2017, mais également l’impact plus large du programme depuis sa mise sur pied en 1978. Finalement, un accent a été placé sur le thème de l’efficience, étant donné qu’il s’agit de la première évaluation depuis la réinstauration du PCJ dans sa forme actuelle.

3.3. Questions d’évaluation

Le tableau 4 décrit les six questions d’évaluation regroupées sous les thèmes de la pertinence, de l’efficacité et de l’efficience. La matrice d’évaluation présentant les indicateurs pour chacune des questions est présentée à l’annexe A.

3.4. Méthodes de collecte de données

L’évaluation du PCJ a reposé sur quatre méthodes qui sont décrites sommairement au tableau 5.

3.5. Limites et stratégies d’atténuation de l’évaluation

Dans l’ensemble, l’évaluation s’est déroulée comme prévu et le présent rapport aborde toutes les questions d’évaluation. Le tableau 6 résume les limites avec lesquelles l’équipe d’évaluation a dû conjuguer et les stratégies d’atténuation qui ont été adoptées.

4. Constatations

4.1. Pertinence

L’analyse de la pertinence du PCJ s’est concentrée sur sa capacité de répondre aux besoins de la population canadienne et son alignement avec les priorités du gouvernement fédéral.

4.1.1. Pertinence : besoin continu pour le PCJ

Question d’évaluation : Dans quelle mesure le PCJ répond-il aux besoins actuels et changeants des Canadiens?

Principales constatations :

• L’accès à la justice demeure un défi au Canada et les recours judiciaires visant des droits de nature constitutionnelle sont particulièrement complexes. Le PCJ permet d’entreprendre des démarches qui seraient largement inaccessibles sans le soutien financier offert par le programme.
• L’interprétation des droits fondamentaux couverts par le PCJ sont, comme tous les textes constitutionnels, en constante évolution et le PCJ permet aux tribunaux d’actualiser leur portée et leur application.
• Le PCJ reflète les priorités du gouvernement fédéral relatives à la promotion des langues officielles, ainsi qu’au concept de l’équité, de la diversité et de l’inclusion. Le PCJ contribue à la réconciliation, mais pourrait refléter davantage son engagement en lien avec la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.
• Certains facteurs contraignant la pertinence du PCJ incluent la liste de droits couverts par le programme, les mesures pouvant être contestées avec l’appui du programme et les questions sur la définition d’une cause type d’importance nationale.

L’accès à la justice, incluant les recours visant à clarifier des droits fondamentaux, demeure important, mais difficile

L’analyse de la pertinence du PCJ doit considérer le constat largement reconnu selon lequel l’accès à la justice est difficile, au Canada comme dans bien d’autres pays, est difficile. Dans un discours qu’il livra en 2018, le Juge en chef de la Cour suprême du Canada a reconnu les iniquités du système de justice :

« Chaque fois que je pense à l’accès à la justice, une citation d’Honoré de Balzac me vient à l’esprit. « Les lois sont des toiles d’araignées à travers lesquelles passent les grandes mouches et où restent les petites. » Pour moi, cette image illustre parfaitement non seulement les iniquités de notre système de justice, mais aussi les effets concrets de ces iniquités sur les gens. »^{Note de bas de page 3}

Le Juge en chef soulignait que le premier obstacle à cet accès est constitué des coûts associés aux démarches judiciaires.

Tout au long des consultations menées dans le cadre de l’évaluation du PCJ, tout comme dans les écrits publiés sur le sujet, les intervenants et auteurs ont souligné cette barrière financière, qui est d’autant plus importante lorsqu’il s’agit de recours concernant l’interprétation de textes constitutionnels. Ces démarches soulèvent des questions particulièrement complexes qui impliquent régulièrement les cours d’appel et la Cour suprême du Canada.

La nature évolutive des textes constitutionnels

Comme l’ont souligné les experts consultés, la complexité des démarches judiciaires soulevant des questions de nature constitutionnelle découle entre autres du fait qu’il s’agit de dispositions en constante évolution. Citant le principe bien établi de « l’arbre vivant », la Cour suprême du Canada a d’ailleurs rappelé qu’« une interprétation large et libérale, ou progressiste, garantit la pertinence et, en fait, la légitimité perpétuelle du document constitutif du Canada. »^{Note de bas de page 4}

Dans ce contexte, les entrevues et la revue des documents et des écrits ont permis de saisir la nature et l’étendue des nouvelles questions juridiques :

• Du côté des droits de la personne, la liste de ces enjeux inclut, entre autres, ceux relatifs à l’insécurité économique, à l’environnement et aux changements climatiques, à la réconciliation avec les peuples autochtones et au colonialisme, à l’immigration et au déplacement des populations, au racisme, ainsi qu’à l’émergence de l’intelligence artificielle et des autres technologies connexes.
• Du côté des droits linguistiques, la liste de ces enjeux inclut, entre autres, le respect et la mise en application des droits reconnus, particulièrement ceux prévus à l’article 23 de la Charte sur l’éducation, les nouveaux concepts inclus dans la Loi sur les langues officielles découlant du projet de loi C-13, ainsi que les questions relatives à la petite enfance et au continuum de l’éducation jusqu’au postsecondaire, à l’immigration francophone à l’extérieur du Québec, et à la protection des langues autochtones.

Durant la période couverte par l’évaluation, le PCJ a approuvé 275 demandes de financement. Ce niveau soutenu d’activités illustre bien le besoin actuel et anticipé du type d’appui financier qu’offre le PCJ. Comme l’ont souligné les intervenants consultés, il s’agit en outre d’une période où la pandémie de la COVID-19 a exacerbé la précarité de certains groupes déjà vulnérables, en plus de ralentir les activités d’un système judiciaire déjà surchargé.

En somme, l’évaluation indique que la pertinence du PCJ est étroitement liée au fait que la légitimité des droits fondamentaux reconnus dans la constitution canadienne repose sur leur nature évolutive. Reconnaissant qu’il n’existe pas de droit sans recours, le PCJ joue un rôle déterminant afin de soutenir cet essentiel processus d’actualisation.

Il y a un alignement avec certaines priorités du gouvernement fédéral

La décision du gouvernement fédéral de financer le PCJ reflète un certain nombre de ses priorités.

Au cours de la période couverte par l’évaluation, le gouvernement fédéral a déposé le projet de loi C-13 qui a apporté des modifications significatives à l’encadrement législatif contenu dans la Loi sur les langues officielles. Le PCJ contribue directement aux efforts visant à promouvoir l’égalité réelle du français et de l’anglais, ainsi que l’épanouissement des communautés de langue officielle.

Une autre priorité du gouvernement fédéral est de promouvoir l’équité, la diversité et l’inclusion dans l’ensemble de ses activités, incluant la gestion de la fonction publique, le financement qu’il accorde, ainsi que la mise en œuvre de ses programmes. Le financement qu’offre le PCJ vise spécifiquement à protéger et garantir les droits fondamentaux de la population canadienne, en permettant plus particulièrement aux groupes vulnérables d’avoir accès au système judiciaire afin de clarifier et de faire valoir leurs droits.

L’évaluation a néanmoins identifié certains facteurs qui pourraient limiter la pertinence du PCJ.

Il y a des questionnements sur la liste des droits couverts par le PCJ

Le PCJ offre un appui financier pour des recours judiciaires basés sur certains droits fondamentaux contenus dans la constitution canadienne (voir l’annexe B pour la liste de ces droits). En retenant certains droits à l’exclusion d’autres droits fondamentaux, le PCJ crée une hiérarchie dans l’appui qu’il offre, un constat que certains intervenants consultés dans le cadre de l’évaluation ont noté et remis en question. Pourquoi offrir un financement en appui à une cause soulevant une question liée à la liberté d’expression (article 2 de la Charte), mais exclure un appui à une cause soulevant une question liée à la liberté de circulation (article 6 de la Charte)?

Sur cette base, plusieurs intervenants consultés, de même que des auteurs ayant publié sur le sujet ont suggéré d’élargir la portée des droits couverts afin d’inclure l’ensemble des droits fondamentaux contenus dans la Charte. Cette approche, aussi défendable soit-elle, soulève néanmoins des défis opérationnels qui ont également été notés durant les entrevues. L’inclusion d’une gamme plus large de droits fondamentaux aurait un impact direct sur le niveau de financement requis par le PCJ, le nombre de demandes de financement déposées et l’expertise requise pour traiter ces demandes. À toute fin pratique, les paramètres et la portée du programme sont ancrés dans un cadre de politiques établi par le gouvernement et ne relèvent donc pas du contrôle du programme.

Le cas des droits autochtones soulève des enjeux uniques. Pour le moment, il est possible pour le PCJ de soutenir une cause soulevant des enjeux autochtones, pourvu que cette cause repose sur un des droits couverts par le programme, comme l’article 15 de la Charte sur les droits à l’égalité. Cependant, le PCJ ne peut pas financer des recours basés spécifiquement sur l’article 25 de la Charte ou sur l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 qui concernent directement les droits et libertés autochtones.^{Note de bas de page 5}

Le gouvernement fédéral considère toutefois la réconciliation avec les peuples autochtones comme étant l’une de ses plus grandes priorités et il « reconnait que la réconciliation est le but fondamental de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982^{Note de bas de page 6} ». Cette reconnaissance fait partie des actions du gouvernement contenues dans son plan d’action visant la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

À la lumière de ces constats, plusieurs intervenants consultés et des auteurs ont souligné que le PCJ pourrait être mieux aligné avec les objectifs du gouvernement fédéral de réconciliation avec les peuples autochtones s’il appuyait les recours basés sur l’article 25 de la Charte ou sur l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Il existe une asymétrie concernant les mesures provinciales ou territoriales pouvant être contestées avec l’appui du PCJ

Comme souligné dans la description du programme, le PCJ établit une distinction concernant le type de lois, politiques ou pratiques qui peuvent recevoir un appui financier pour les contestations touchant aux droits :

• linguistique; le PCJ peut appuyer financièrement des recours visant des lois, politiques ou pratiques de compétence fédérale, provinciale, ou territoriale; et
• de la personne; le PCJ peut appuyer financièrement des recours visant des lois, politiques ou pratiques de compétence fédérale.

Les entrevues et la revue des documents et des écrits indiquent que cette distinction reflète des considérations en lien avec les relations fédérales-provinciales-territoriales. Permettre au PCJ de financer des recours basés sur les droits de la personne contestant une loi provinciale ou territoriale pourrait engendrer des tensions politiques.

Cette question avait été abordée lors des travaux du Comité permanent de la justice et des droits de la personne de la Chambre des communes dans le cadre de l’étude qu’il avait menée en 2016 en appui à la réinstauration du PCJ. Le Comité avait reconnu la logique de cette distinction. Il avait tout de même noté que l’inclusion des lois provinciales et territoriales dans les recours visant les droits de la personne pouvant être financées par le PCJ permettrait à celui-ci d’être « mieux adapté aux lois qui touchent le plus directement et le plus souvent la majorité des Canadiennes et Canadiens, comme les lois relevant du droit de la famille et les lois sur l’accès aux services sociaux. »^{Note de bas de page 7} Sur cette base, le Comité avait émis la recommandation suivante : « Les critères d’admissibilité au financement du PCJ renouvelé devraient aussi comprendre la contestation de lois provinciales et territoriales, pourvu que les causes aient une portée et des répercussions nationales. »^{Note de bas de page 8}

Plusieurs intervenants et experts consultés dans le cadre de l’évaluation ont fait écho à ces propos. Dans ce contexte, les droits de la personne et plus particulièrement ceux des minorités doivent bénéficier d’une protection intégrale, qui passe nécessairement par la capacité financière d’entreprendre les recours judiciaires nécessaires à leur respect par tous les ordres de gouvernement. Cette constatation est d’autant plus importante que la Charte n’est ni un document fédéral ni un document provincial ou territorial. Il s’agit d’un texte qui chapeaute tous les ordres de gouvernement sans distinction.

Reconnaissant de nouveau qu’il n’existe pas de droit sans recours, l’exclusion des mesures provinciales ou territoriales des contestations judiciaires sur les droits de la personne pouvant faire l’objet d’un appui financier du PCJ a un impact disproportionné sur certains groupes de citoyens dont les droits fondamentaux peuvent avoir été brimés par une mesure provinciale ou territoriale. Comme il n’existe pas d’autres programmes offrant un appui semblable à celui du PCJ, ces groupes se retrouvent face à une barrière qui réduit considérablement leur possibilité d’entreprendre un recours et donc, de faire valoir leurs droits.

Tout en reconnaissant la sensibilité entourant cette question, plusieurs intervenants consultés ont indiqué qu’une approche plus uniforme entre les droits linguistiques et les droits de la personne, permettrait au PCJ d’être lui-même davantage aligné avec les objectifs d’équité, d’inclusion et de diversité que soutient le gouvernement fédéral.

La définition d’une cause type d’importance nationale n’est pas précise

La définition opérationnelle utilisée à ce jour par le PCJ^{Note de bas de page 9} de ce que constitue une cause type d’importance nationale a soulevé et continue de soulever des interrogations. Cette définition soulève une certaine confusion ou incertitude à savoir ce qui peut et ce qui ne peut pas faire l’objet d’un appui financier par le programme. Comme mentionné durant les entrevues, certains perçoivent le PCJ comme étant strictement limité à la clarification des droits visés, permettant ainsi à la jurisprudence d’évoluer, alors que d’autres estiment que le PCJ doit aussi permettre de forcer, au besoin, les autorités publiques à respecter, dans les faits, ces droits. Il s’agit, dans ce dernier cas, de conjuguer les dimensions théoriques et pratiques du PCJ.

L’ambigüité qui perdure quant à la définition d’une cause type d’importance nationale pose un défi non seulement pour les membres des comités d’experts dans l’application de cette définition, mais également pour les personnes ou organismes qui déposent une demande de financement, particulièrement si leur situation reflète à la fois des aspects de clarification et des aspects de mise en œuvre ou de respect, dans les faits, des droits reconnus.

Un exemple ayant été cité par les intervenants et experts consultés touche l’article 23 de la Charte sur l’éducation dans la langue de la minorité de langue officielle. Cet article a déjà fait l’objet de plusieurs décisions qui ont clarifié la nature et la portée de ce droit. Des questions demeurent toutefois quant aux recours dont disposent les communautés de langue officielle pour s’assurer du respect dans les faits des garanties que l’on retrouve dans cette disposition. Toutes ces démarches partagent l’objectif de clarifier et de faire valoir un droit constitutionnel, ce qui est au centre du mandat du PCJ.

4.2. Efficacité

L’analyse de l’efficacité du PCJ s’est concentrée sur l’atteinte des résultats du PCJ durant la période de l’évaluation, mais également à plus long terme. L’évaluation a aussi identifié les obstacles ou les catalyseurs en lien avec l’atteinte de ces résultats.

Question d’évaluation : Dans quelle mesure le PCJ a-t-il atteint ses résultats à court, moyen et long terme?

Principales constatations :

• L’Université d’Ottawa a mis en œuvre avec succès le PCJ, lequel a été en mesure de recevoir des demandes de financement à partir du mois de janvier 2019. Malgré l’impact de la COVID-19, le programme a reçu 529 demandes de financement, dont 275 ont été approuvées.
• Les demandes non financées ne satisfaisaient pas aux critères de financement. Des demandes méritoires n’ont pas été rejetées du fait que le PCJ n’avait pas assez de fonds disponibles pour les soutenir.
• Le PCJ a entrepris des activités de promotion, mais il demeure moins connu parmi certains groupes qui pourraient bénéficier de son appui.
• Bien que l’information sur les causes financées ne soit que partiellement disponible, l’évaluation confirme que le PCJ a joué un rôle unique et décisif dans la clarification et le respect des droits couverts par le programme.

4.2.1. Efficacité : Atteintes des résultats depuis la réinstauration du PCJ en 2017

Des causes touchant tous les volets ont été financées

Durant la période couverte par l’évaluation, l’Université d’Ottawa a complété avec succès la phase visant à opérationnaliser le PCJ, lequel a été en mesure de recevoir et de traiter un nombre important de demandes de financement touchant à tous les volets de financement disponibles.

Comme mentionné à la sous-section 2.1, PCH et l’Université d’Ottawa ont signé l’accord de contribution relatif au PCJ en mars 2018 et le programme a été en mesure de recevoir les premières demandes de financement en janvier 2019. Un peu plus d’un an plus tard, la pandémie de la COVID-19 a forcé le PCJ à ajuster ses opérations et a limité la capacité des demandeurs de financement qui devront eux aussi s’adapter aux impacts de la pandémie, tout comme les tribunaux.

Malgré ce contexte difficile, le PCJ a reçu 529 demandes de financement durant les cinq exercices financiers de 2018-2019 à 2022-2023. La Figure 1 indique que, dès le premier exercice financier où il était pleinement fonctionnel (2019-2020), le PCJ a reçu 171 demandes de financement, suivi d’un ralentissement largement attribuable à la COVID-19.

Figure 1 : demandes de financement déposées au PCJ par exercice financier – texte alternatif

Tableau demandes de financement, suivi d’un ralentissement largement attribuable à la COVID-19

Exercices financiers	Droits de la personne	Droits linguistiques
2018-2019	34	27
2019-2020	130	41
2020-2021	66	26
2021-2022	62	21
2022-2023	76	46

Source : rapports annuels du PCJ et données administratives

Les données du programme confirment que ces demandes de financement couvrent tous les types d’activités financées, de l’élaboration de cause type, aux litiges de première instance et d’appel, ainsi que les interventions juridiques. Ces demandes sont parvenues de toutes les régions du pays (à l’exception du Nunavut) et le volume de demandes par province ou territoire reflète largement leur poids démographique respectif.

Des 529 demandes déposées auprès du PCJ, 368 (ou 70%) concernaient les droits de la personne. Comme l’illustre la figure 2, 168 de ces demandes ont été financées, pour un taux d’approbation de 46 %. Tous les types d’activités ont fait l’objet de financement.

Figure 2 : aperçu des demandes reçues et financées liées aux droits de la personne (2018-2019 à 2022-2023) – texte alternatif

Le PCJ a reçu 368 demandes. De ce nombre, 168 ont été financées et 200 n’ont pas été financées. Des 164 demandes financées, 58 étaient pour l’élaboration de cause, 64 pour un litige au procès, 15 pour un litige en appel et 31 pour une intervention juridique.

Source : rapports annuels du PCH et données administratives

Du côté des droits linguistiques, le taux d’approbation s’est avéré plus élevé, à 66 %. Comme l’indique la figure 3, l’élaboration de cause a représenté une plus petite proportion des dossiers financés, soit 19 % comparé à 35 % du côté des droits de la personne.

Figure 3 : aperçu des demandes reçues et financées liées aux droits linguistiques (2018-2019 à 2022-2023) – texte alternatif

Le PCJ a reçu 161 demandes. De ce nombre, 107 ont été financées et 54 n’ont pas été financées. Des 100 demandes financées, 20 étaient pour l’élaboration de cause, 47 pour un litige au procès, 17 pour un litige en appel et 23 pour une intervention juridique.

Source : rapports annuels du PCJ et données administratives

Les causes non financées ne répondaient pas aux critères d’éligibilité

Dans l’ensemble, le PCJ a été en mesure de financer les demandes satisfaisant aux critères de financement et dont la pertinence avait été confirmée par le comité d’expert ayant examiné la demande. Durant leurs entrevues, les membres des comités d’experts ont indiqué qu’ils avaient eu accès à suffisamment de fonds pour assumer leur mandat. En d’autres mots, des demandes méritoires n’ont pas été rejetées du fait que le PCJ n’avait pas assez de fonds disponibles.

Ainsi, la liste des principales raisons pour lesquelles une demande n’a pas été financée inclut :

• la question a déjà été financée;
• il ne s’agit pas d’une cause type;
• la demande ne concerne pas un droit visé par le PCJ; et
• la demande ne satisfait pas aux critères d’éligibilité.

En outre, durant la période couverte par l’évaluation, près du quart des demandes rejetées du côté des droits de la personne l’ont été du fait qu’elles ne proposaient pas la contestation d’une loi fédérale.

Des activités visant à promouvoir le PCJ ont été entreprises

En conformité avec l’accord de contribution, l’Université d’Ottawa a entrepris avec succès une série d’activités visant à promouvoir le PCJ. Dès le mois de janvier 2019, le PCJ avait un site web en place, ainsi qu’une image de marque et du matériel promotionnel dans les deux langues officielles. Les données administratives confirment que les visites sur le site web du PCJ ont augmenté annuellement et plus particulièrement depuis que les impacts de la pandémie se sont atténués.

Si la présence d’un site web est incontournable, l’évaluation indique toutefois que la plupart des demandeurs ont appris l’existence du PCJ par le biais d’un avocat ou par le bouche-à-oreille. L’évaluation indique qu’en l’absence de communications avec un avocat ou d’autres personnes ou organismes ayant une connaissance du PCJ, l’accès au programme serait moins grande.

Dans l’ensemble, les bénéficiaires de financement sont satisfaits de l’information contenue sur le site web du PCJ, de leur capacité à trouver cette information et de la comprendre. Le taux de satisfaction par rapport à l’information offerte est plus élevé chez les demandeurs ayant reçu du financement que ceux dont la demande a été rejetée. Ces derniers ont offert des suggestions pour améliorer le processus de demande, incluant :

• la possibilité d’offrir une aide directe au développement d’une demande de financement;
• la simplification des formulaires de demandes;
• la possibilité d’en appeler d’une demande refusée;
• l’accélération du processus décisionnel; et
• une explication plus élaborée des motifs ayant mené au refus d’une demande de financement.

4.2.2. La contribution historique du PCJ à la clarification et au respect des droits couverts

Certains facteurs ont limité la mesure des résultats à long terme

Certains obstacles ont systématiquement limité la capacité de mesurer l’impact du PCJ à long terme. Depuis sa mise sur pied en 1978, le programme a pris différentes formes et a été géré par plusieurs entités, allant de ministères fédéraux à l’Université d’Ottawa, en passant par le Conseil canadien de développement social et une période durant laquelle le programme était géré par une entité à but non lucratif qui lui était dédiée, soit le PCJ du Canada. Chacune de ces entités a adopté des règles ou politiques concernant la gestion de l’information sur les demandes soumises et les activités financées.

Pour ces raisons, il n’existe pas de liste exhaustive de toutes les causes que le PCJ a financées depuis 1978. La revue des écrits entreprise dans le cadre de la présente évaluation indique qu’à ce jour, au moins 1 600 demandes soumises au PCJ ont reçu du financement. On peut cependant présumer que le nombre réel de demandes financées est supérieur à ce chiffre puisque l’information en lien avec certaines périodes d’opération du PCJ est incomplète. Il faut également considérer qu’entre 1978 et 1985, et entre 2008 et 2016, le programme ne finançait que des demandes liées à des droits linguistiques.

Malgré ces contraintes, il existe suffisamment d’information qui offre une perspective informée sur l’impact historique du PCJ.

Le Programme a eu une contribution significative à l’avancement des droits linguistiques

Les études de cas effectuées dans le cadre de cette évaluation, de même que les entrevues et les écrits des experts en droits linguistiques consultés, ont tous indiqué que le PCJ avait contribué de façon exceptionnelle à l’avancement des droits linguistiques couverts par son mandat.

Cette contribution est particulièrement marquée en ce qui a trait à l’article 23 de la Charte concernant le droit à l’éducation dans la langue de la minorité. Une série de décisions de la Cour suprême du Canada, en commençant par la décision Mahé c. Alberta (1990), a transformé l’éducation dans la langue de la minorité et a mené à l’établissement d’un vaste réseau d’institutions permettant aux communautés de langue officielle en situation minoritaire de gérer leur éducation. Tous les recours marquants pour l’article 23 de la Charte ont reçu l’appui financier du PCJ. Ils ont permis de clarifier plusieurs dimensions de cette disposition constitutionnelle, dont les suivantes :

• Le droit, pour les communautés de langue officielle en situation minoritaire de gérer leurs établissements scolaires (Mahé c. Alberta, 1990).^{Note de bas de page 10}
• Le droit de gestion et de contrôle exercé par une commission scolaire de la minorité en ce qui a trait à l’emplacement des écoles (Arsenault-Cameron c. Île-du-Prince-Édouard, 2000).^{Note de bas de page 11}
• Le pouvoir des tribunaux d’ordonner des mesures susceptibles de constituer une réparation efficace selon les circonstances (Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse, 2003).^{Note de bas de page 12}
• Le concept de l’équivalence réelle entre l’instruction dans la langue de la minorité et celle de la majorité (Association des parents de l’école Rose-des-vents c. Colombie-Britannique, 2015).^{Note de bas de page 13}
• Le niveau de financement requis pour l’instruction dans la langue de la minorité (Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique, 2020).^{Note de bas de page 14}

Plusieurs intervenants s’attendent à ce que d’autres démarches soient entreprises pour clarifier davantage la portée de l’article 23 de la Charte, incluant par exemple les recours en cas de non-respect des obligations des gouvernements provinciaux ou territoriaux, l’impact du droit reconnu à l’article 23 de la Charte sur la petite enfance ou le postsecondaire, ou le concept d’ayants droit.

D’autres décisions phares concernant les droits linguistiques ont reçu l’appui financier du PCJ. On peut penser aux décisions de la Cour suprême dans la cause Bilodeau c. Manitoba (1986) ou dans la cause Mercure c. Saskatchewan (1988) sur les obligations linguistiques des provinces, ou la décision de la Cour d’appel de l’Ontario dans l’affaire Lalonde c. Commission de restructuration des services de santé de l'Ontario concernant la fermeture de l’hôpital Montfort à Ottawa. Comme l’a résumé la professeure Cardinal :

« En trente ans, les tribunaux ont progressivement transformé le régime linguistique du Canada. Décision après décision, ils ont forcé les gouvernements fédéral et provinciaux à adopter des politiques et à initier des mesures favorables aux langues officielles. (Traduction). »^{Note de bas de page 15}

Ce niveau soutenu d’activités devant les tribunaux a également transformé la relation entre les communautés de langue officielle en situation minoritaire et les différents paliers de gouvernement. Comme des intervenants communautaires l’ont souligné en entrevue, les gouvernements provinciaux et territoriaux sont très au fait que les communautés de langue officielle en situation minoritaire peuvent entreprendre des recours judiciaires, le cas échéant. Ils ont également noté que chaque recours judiciaire, même lorsqu’il concerne une province ou un territoire en particulier, a un impact pancanadien puisque les principes émergeant de ces décisions devront guider tous les gouvernements.

Le Programme a contribué à la clarification des droits de la personne

Il est difficile de bien circonscrire la contribution relative du PCJ sur les droits de la personne inscrits à la Charte. Ces droits ont fait l’objet de nombreux recours judiciaires qui ont permis de faire évoluer la jurisprudence et, par le fait même, de nourrir la compréhension qu’a la population canadienne de la portée de ces droits. Les limites sur l’accès à l’information touchant les causes financées, combinées au fait que le programme finance seulement les causes liées à une mesure fédérale et qu’il a cessé de financer ce type de recours entre 2006 et 2017, limitent une telle analyse.

Malgré ces contraintes, l’information recueillie dans le cadre de l’évaluation indique que le PCJ a directement contribué à la clarification des droits de la personne. Comme l’a résumé la professeure Levesque :

« Plusieurs grands gains dans ce pays en matière de droits de la personne ont été réalisés avec le soutien du PCJ, notamment l’adaptation des wagons de VIA Rail pour les personnes à mobilité réduite, la reconnaissance des droits des couples de même sexe et la protection de l’interdiction de révéler l’identité d’une survivante d’agression sexuelle. »^{Note de bas de page 16}

En ce qui a trait plus particulièrement à l’article 15 de la Charte sur les droits à l’égalité, les décisions des tribunaux ont permis d’aborder, entre autres, des questions relatives à :

• la discrimination fondée sur le statut de citoyenneté canadienne;
• l’offre de services d’interprétation gestuelle dans le milieu de la santé;
• les droits des couples de même sexe;
• les droits de pêche autochtones; et
• les régimes de pension.

Ce faisant, les tribunaux ont introduit le principe de l’égalité réelle, et ils ont élargi les motifs de discrimination pouvant être évoqués dans de tels recours.

Les experts consultés dans le cadre des études de cas ont identifié plusieurs questions qui demeurent à clarifier en lien avec les droits à l’égalité incluant :

• l’intersection entre l’article 15 de la Charte et l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 sur les droits autochtones;
• le chevauchement entre l’article 15 et l’article 2 de la Charte concernant la liberté de religion, d’expression, de réunion pacifique et d’association;
• la notion de discrimination indirecte ou discrimination par suite d’un effet préjudiciable; et
• les droits d’égalité sexuelle pour englober la communauté 2ELGBTQI+.

Dans l’ensemble, l’évaluation indique que les droits de la personne sont en constante mouvance. Le PCJ a un rôle à jouer afin de financer les cas qui permettent l’évolution et l’actualisation de ces droits, pour qu’ils puissent être établis et respectés par les gouvernements.

4.2.3. Efficacité : Obstacles et catalyseurs

Question d’évaluation : Quels obstacles et catalyseurs ont affecté l’atteinte des résultats?

Principales constatations :

• Les résultats atteints par le PCJ ont été facilités par son équipe administrative, qui a offert un appui soutenu aux demandeurs de fonds et aux membres des deux comités d’experts.
• La pandémie de la COVID-19 a eu un impact relativement circonscrit sur les opérations du PCJ, mais elle a affecté les demandeurs de fonds et les tribunaux appelés à entendre les causes financées par le programme.
• L’accès au PCJ demeure difficile pour certains groupes, du fait entre autres de la complexité des questions relatives aux droits constitutionnels et au fait qu’il peut être nécessaire d’accéder à des fonds complémentaires à ceux offerts par le programme.

L’équipe du PCJ à l’Université d’Ottawa a été un facteur décisif et soutenu pour l’atteinte des résultats

Le fait d’avoir une solide équipe administrative en place s’est avéré un facteur important ayant contribué aux résultats atteints par le PCJ durant la période couverte par l’évaluation. Les entrevues dans le cadre de l’évaluation, comme les sondages effectués par l’Université d’Ottawa auprès des membres des comités d’experts et des demandeurs de fonds indiquent que l’équipe du PCJ a été en mesure d’offrir un appui professionnel, utile et respectueux.

La pandémie de la COVID-19 a eu un impact sur le nombre de demandes

Dans l’ensemble, l’impact de la pandémie de la COVID-19 sur la capacité du PCJ d’atteindre ses résultats a été relativement circonscrit. Le principal défi qu’a dû relever le PCJ a été d’avoir à affronter cette pandémie seulement quelques mois après avoir officiellement débuté ses opérations.

Comme toutes les organisations au pays, le PCJ a dû modifier ses opérations afin de respecter les consignes sanitaires décrétées par les autorités publiques. L’évaluation indique que ce processus s’est bien déroulé. L’équipe administrative du PCJ, tout comme les deux comités d’experts, a été en mesure d’opérer à distance, limitant les délais pour le traitement des demandes de financement.

L’incertitude ayant marqué cette période a obligé bon nombre de demandeurs à changer leurs priorités. Comme noté précédemment, le nombre de demandes de financement a chuté, particulièrement au début de la pandémie. Les tribunaux ont également dû s’adapter, ce qui a entrainé des retards dans la progression des dossiers.

L’accès au programme est difficile pour certains groupes

Le PCJ est généralement accessible, mais certaines barrières existent.

Entamer des procédures judiciaires soulevant des questions de nature constitutionnelle est en soi un processus complexe qui requiert une expertise relative à la procédure et au droit substantif applicable à chaque dossier. Il n’est donc pas étonnant de constater que les demandeurs bénéficiant de l’appui d’un avocat ont eu plus de succès. Le sondage effectué par l’Université d’Ottawa indique que, du côté des demandeurs ayant été financés, 76 % d’entre eux étaient appuyés d’un avocat. Du côté des demandeurs n’ayant pas été financés, seulement 23 % d’entre eux étaient appuyés par un avocat. Alors que certains groupes de bénéficiaires ont déjà des liens avec des avocats spécialisés dans leur domaine d’intervention respectif, tel n’est pas le cas pour d’autres groupes, particulièrement ceux ayant été historiquement marginalisés.

Un autre facteur limitant l’accès au PCJ est l’obtention de ressources financières complémentaires à celles du PCJ. En effet, l’évaluation indique que la majorité des demandeurs financés doivent couvrir eux-mêmes une partie des frais qu’occasionne leur démarche. Une importante variable à cet égard est le statut d’un demandeur de fonds. S’il s’agit de la partie principale au dossier, il est probable que d’autres fonds devront être sécurisés tout au long de la démarche judiciaire. S’il s’agit d’une partie désirant intervenir dans une cause, ou si la demande touche l’élaboration de la cause, il est plus probable que les fonds fournis par le PCJ seront suffisants.

L’appui financier supplémentaire tend à provenir de conseils offerts pro bono par des avocats et de l’autofinancement de la part de l’organisme demandeur. Si de telles options ne sont pas disponibles, l’accès au PCJ est inévitablement réduit.

4.3. Efficience

L’analyse de l’efficience du PCJ s’est concentrée sur la mesure dans laquelle l’Université d’Ottawa a satisfait aux obligations décrites dans l’accord de contribution qu’elle a signé avec le ministère du Patrimoine canadien, l’efficacité des processus administratifs, particulièrement ceux liés aux comités d’experts, et l’approche retenue par le PCJ en ce qui a trait à la mesure de rendement.

4.3.1. Efficience : Mise en œuvre du PCJ

Questions d’évaluation :

• Dans quelle mesure est-ce que l’entente entre PCH et l’administrateur du programme permet la meilleure mise en œuvre possible du PCJ?
• Dans quelle mesure est-ce que le programme est géré de manière efficiente? Y a-t-il des obstacles à la pleine utilisation des ressources?

Principales constatations :

• De façon générale, le PCJ est géré de façon efficace et les dispositions de l’accord de contribution entre PCH et l’Université d’Ottawa sont respectées.
• Bien que les comités d’experts œuvrent en conformité avec leur mandat, l’évaluation identifie des opportunités d’améliorer leurs capacités.

Efficience administrative dans la mise en œuvre du programme

L’évaluation indique que l’Université d’Ottawa a largement respecté les engagements décrits à l’intérieur de l’accord de contribution qu’elle a signé avec PCH. Elle a mis en place l’équipe administrative, les politiques et pratiques administratives requises, le site web, le comité de gestion et les autres composantes nécessaires à la bonne administration du programme. L’équipe administrative a aussi été en mesure d’offrir l’appui nécessaire au déroulement des travaux des deux comités d’experts.

L’expérience acquise à ce jour indique que le modèle en place répond largement aux besoins des comités d’experts et à ceux des demandeurs de fonds. Aucune alternative au modèle en place permettant d’améliorer l’efficience du programme n’a été identifiée ou suggérée.

La seule préoccupation ayant été soulevée était l’incertitude par rapport à la pérennité du programme. Le fait que le PCJ a été aboli à deux reprises dans le passé est à l’origine de ces préoccupations. Cependant, les consultations menées dans le cadre de l’évaluation se sont déroulées avant l’adoption du projet de loi C-13 modifiant la Loi sur les langues officielles et la Loi sur le ministère du Patrimoine canadien qui enchâsse dans ce texte législatif l’existence d’un programme comme le PCJ.

Comme l’indique le tableau 7, durant la période d’évaluation, le programme a consacré en moyenne 80,3 % de son budget pour le financement des recours judiciaires, et 19,7 % pour l’administration du programme, ce qui respecte les dispositions de l’accord de contribution.

Source : rapports annuels du PCJ et données administratives

Possibilités de consolider la capacité des comités d’experts

Les deux comités d’experts ont été en mesure d’assumer leur mandat respectif. Ils ont tenu des réunions régulières, ils se sont adaptés aux exigences liées à la pandémie de la COVID-19 et ils ont alloué les fonds en conformité avec les dispositions de l’accord de contribution. Durant les entrevues, aucune préoccupation n’a été soulevée par rapport à la pertinence ou l’adéquation des décisions des comités d’experts. Il apparait donc que les membres de ces deux comités ont exercé leurs fonctions avec diligence.

L’évaluation a toutefois identifié certains défis auxquels les comités ont été confrontés :

• Expertise sur les coûts judiciaires : La fonction première des membres des comités d’experts est d’allouer des fonds en appui à des recours judiciaires. Il est donc raisonnable de s’attendre à ce que les membres des comités d’experts aient non seulement une expertise dans les domaines de droits visés par leur comité respectif (droits linguistiques ou droits de la personne), mais également sur les coûts rattachés à des recours judiciaires. Ces coûts varient non seulement selon la nature des démarches judiciaires (p. ex., un procès en première instance ou une audience en appel), mais également selon la juridiction où le recours se déroule et la nature des questions juridiques soulevées. Or, au moment de l’évaluation, aucune mesure n’était en place afin de s’assurer qu’une telle expertise sur les coûts judiciaires se retrouve, soit à l’intérieur même des comités ou en appui à leurs travaux. Cette question est d’autant plus pertinente qu’il revient aux deux comités de déterminer les montants maximums qui seront versés pour les différents types d’activités financées.
• Nomination des membres des comités : Dans l’ensemble, le processus utilisé par le gouvernement fédéral pour sélectionner les membres des deux comités d’experts a été décrit comme ayant été approfondi, structuré et efficace. Cependant, ce processus a éprouvé des difficultés à gérer le remplacement de membres lorsqu’un poste devenait vacant, puisque des délais prolongés ont eu lieu, ce qui a réduit la capacité et l’expertise se retrouvant aux tables de ces deux comités.
• Fréquence des réunions : L’évaluation indique que la tenue de réunions plus fréquentes des comités d’experts répondrait mieux à certains des besoins des demandeurs, particulièrement ceux dont les démarches judiciaires sont en cours et qui peuvent devoir soumettre des demandes pour des fonds supplémentaires.

4.3.2. Efficience : Mesure de rendement

Question d’évaluation : Les mesures de rendement du PCJ pourraient-elles être optimisées, tout en respectant les enjeux d’indépendance du programme?

Principale constatation :

Bien que le PCJ soumette les documents requis par l’accord de contribution, l’information sur le rendement du programme n’offre qu’un portrait partiel des activités du programme et de leur impact.

Rapports requis par l’accord de contribution

En conformité avec les dispositions de l’accord de contribution, l’équipe du PCJ soumet à PCH les plans de travail, les rapports d’étapes et finaux requis, de même que les sommaires de ses dossiers. L’Université d’Ottawa publie également les rapports annuels du PCJ de façon diligente.

L’équipe du PCJ et les représentants de PCH ont développé une relation de travail qui permet au PCJ d’assumer son mandat tout en maintenant une stricte indépendance. À cet égard, l’évaluation indique que PCH, tout comme l’ensemble du gouvernement fédéral, n’exerce aucune influence sur les dossiers soumis au PCJ et sur les décisions des deux comités d’experts. C’est à travers les rapports d’activités et les évaluations que le gouvernement s’assure que le programme respecte les paramètres relatifs à son mandat.

La stratégie de mesure de rendement est incomplète et insuffisante

Si les rapports requis sont de fait soumis en conformité avec l’accord de contribution, l’évaluation conclut que l’information sur le rendement du PCJ est incomplète et insuffisante. L’information fournit un portrait partiel et parfois confond des activités entreprises par le programme et des résultats qu’il a atteint.

Le but premier du PCJ est de financer des causes types d’importance nationale. Pourtant, à l’heure actuelle, l’information soumise par l’Université d’Ottawa est largement centrée sur le nombre de « demandes » de financement plutôt que sur le nombre de causes financées. Cette distinction est importante puisque plusieurs demandes de financement peuvent être liées à une seule cause. Il est raisonnable pour le gouvernement fédéral et pour le public en général de savoir combien de causes sont financées selon les différentes dispositions couvertes par le mandat du PCJ.

De plus, l’accord de contribution prévoit que le PCJ publiera dans son rapport annuel le nom des causes financées, ainsi que l’issue des litiges lorsque l’équipe du PCJ sera convaincue que tous les recours ont été épuisés ou que la cause a été abandonnée. Pour le moment, cette information n’est pas incluse dans les rapports annuels, lesquels se limitent à offrir quelques exemples de causes financées. Cette approche est insuffisante. Comme noté tout au long du présent rapport, il demeure difficile de bien saisir quels sont les recours judiciaires que le PCJ a appuyés.

5. Conclusions

L’évaluation indique que l’Université d’Ottawa a établi avec succès le PCJ sous sa forme actuelle et que le programme a été en mesure d’appuyer des recours judiciaires permettant de clarifier et de faire valoir les droits couverts par son mandat. L’expérience acquise à ce jour permet également d’identifier des opportunités pour maximiser l’atteinte des résultats attendus du programme.

Les objectifs poursuivis par le PCJ demeurent toujours pertinents et bien alignés avec les priorités du gouvernement fédéral. Comme tous les droits constitutionnels, ceux rattachés aux droits linguistiques et aux droits de la personne continuent d’évoluer et les tribunaux canadiens seront appelés à se pencher sur plusieurs dimensions de ces droits qui reflètent des enjeux sociaux, économiques ou environnementaux émergents. En l’absence du PCJ, plusieurs groupes feraient face à des barrières économiques ne leur permettant pas d’avoir accès au processus judiciaire leur permettant de clarifier et de faire valoir leurs droits fondamentaux.

Depuis qu’il a été mis sur pied en 1978, le PCJ a soutenu d’importants recours judiciaires qui ont profondément marqué l’évolution des droits linguistiques et des droits de la personne. Le contexte actuel est cependant bien différent de celui qui prévalait en 1978. L’évaluation indique que la portée du programme fait l’objet d’un intérêt récurrent parmi diverses parties prenantes.

L’approche asymétrique du PCJ concernant les recours judiciaires contestant la validité d’une mesure provinciale ou territoriale soulève des préoccupations chez plusieurs intervenants. Alors que de tels recours sont couverts pour les droits linguistiques, ils sont exclus pour les droits de la personne. Cette approche a un impact direct sur certains groupes de citoyens, particulièrement du fait que plusieurs enjeux liés aux droits de la personne découlent de mesures provinciales ou territoriales. Toutefois, comme indiqué précédemment, les paramètres et la portée du programme sont ancrés dans un cadre de politiques établi par le gouvernement et ne relèvent pas du contrôle du programme.

L’évaluation indique que les deux comités d’experts ont exercé leur rôle avec diligence et en conformité avec leur mandat. Ils ont été solidement appuyés par l’équipe administrative de l’Université d’Ottawa et ont eu accès aux ressources nécessaires afin d’appuyer les dossiers méritoires. Afin de consolider la capacité de ces deux comités, l’évaluation indique qu’il serait important de s’assurer qu’ils possèdent une expertise sur les coûts liés aux litiges dans les différentes régions du pays et les différents types de tribunaux.

Bien que l’Université d’Ottawa respecte les obligations liées à la reddition de comptes contenues dans l’accord de contribution qu’elle a signé avec le Ministère, l’approche retenue pour la mesure de rendement n’offre pas un portrait adéquat des résultats atteints par le programme. Il est important pour le programme de clairement documenter les recours judiciaires qu’il a appuyé et la mesure dans laquelle ces recours ont permis de clarifier les différents droits couverts par le programme.

6. Recommandations, réponse et plan d’action de la direction

À la lumière des constatations, en se guidant des principes de faisabilité et d’utilité, l’évaluation formule deux recommandations.

Recommandation 1

L’évaluation recommande que le sous-ministre adjoint, Politique stratégique, planification et affaires ministérielles, en collaboration avec l’Université d’Ottawa, s’assure que les deux comités d’experts aient accès à une expertise sur les coûts liés aux litiges dans les différentes régions du pays et les différents types de tribunaux.

Réponse de la direction

La direction générale des Politiques stratégiques et des Affaires internationales accepte cette recommandation, qui est conforme à l’adhésion du programme aux normes les plus élevées en ce qui a trait au processus de prise de décision des comités d’experts. Reconnaissant l’importance de disposer d’information actualisée sur les coûts des litiges, nous sommes d’accord que ces données sont utiles dans le processus d’attribution des fonds.

Pour répondre à cette recommandation, nous nous engageons à collaborer étroitement avec l’administration du PCJ à l’Université d’Ottawa afin de nous assurer que les comités d’experts aient un accès opportun à l’expertise sur le coût des litiges et assurer ainsi une perspective bien équilibrée sur les considérations de financement.

Date de mise en œuvre complète : Novembre 2024

Recommandation 2

L’évaluation recommande que le sous-ministre adjoint, Politique stratégique, planification et affaires ministérielles, en collaboration avec l’Université d’Ottawa, précise les modalités relatives à la reddition de compte afin de documenter adéquatement les litiges financés, leurs issues et leurs impacts sur la clarification des droits couverts par le programme.

Réponse de la direction

La direction générale des Politiques stratégiques et des Affaires internationales est d’accord avec la recommandation.

En raison de la confidentialité entre le client et l’avocat, en vertu de l’accord de contribution actuel, l’information sur les litiges financés est limitée jusqu’à ce que le bénéficiaire soit convaincu que toutes les voies de recours ont été épuisées ou que la cause a été abandonnée. Néanmoins, nous reconnaissons l’importance de fournir des renseignements clairs et détaillés au public afin d’approfondir la compréhension de l’impact des litiges financés sur la clarification des droits.

Un rapport complet sur les litiges financés doit être soumis par l’Université d’Ottawa en 2024. Nous continuerons à collaborer activement avec l’Université d’Ottawa pour clarifier davantage les conditions régissant les processus d’établissement des rapports, afin de garantir que les futurs rapports répondent aux attentes du public en matière de transparence.

Date de mise en œuvre complète : Mars 2025

Annexe A : matrice d’évaluation

Annexe B : droits couverts par le PCJ

Le PCJ peut appuyer financièrement des démarches judiciaires basées les droits constitutionnels et quasi constitutionnels, suivants :

Droits linguistiques

Les droits en matière de langues officielles qui sont protégés par :

• les articles 93 et 133 de la Loi constitutionnelle de 1867;
• l’article 23 de la Loi sur le Manitoba de 1870;
• les articles 16 à 23 de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte »);
• toute disposition constitutionnelle parallèle; et
• l’aspect linguistique de la liberté d’expression dans l’article 2 de la Charte lorsqu’il est invoqué dans une cause liée aux minorités de langue officielle.

Les parties justiciables de la Loi sur les langues officielles, notamment :

• l’article 4 de la partie I (Débats et travaux parlementaires);
• les articles 5 à 7 et 10 à 13 de la partie II (Actes législatifs et autres);
• la partie IV (Communications avec le public et prestation des services);
• la partie V (Langue de travail);
• la partie VII (Promotion du français et de l’anglais); et
• l’article 91 (Dotation en personnel).

Droits de la personne

Les droits de la personne qui sont protégés par les dispositions suivantes de la Charte :

• l’article 2 (libertés fondamentales, y compris la liberté de religion, d’expression, de réunion pacifique et d’association);
• l’article 3 (droits démocratiques);
• l’article 7 (droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne);
• l’article 15 (droit à l’égalité);
• l’article 27 (multiculturalisme) – à l’appui des arguments se fondant sur les droits à l’égalité; et
• l’article 28 (égalité des sexes).

Annexe C : bibliographie

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Cour suprême du Canada. (2018). L’accès à la justice : un impératif social. Allocution du très honorable Richard Wagner, C.P., Juge en chef du Canada

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© Sa Majesté le Roi du chef du Canada, représenté par la ministre du Patrimoine canadien, 2024
No de catalogue : CH7-74/1-2024F-PDF
ISBN : 978-0-660-73151-3