Pour une relation de nation à nation avec les peuples autochtones du Canada

Notes pour une allocution par
l’honorable Jody Wilson-Raybould, C.P., c.r., députée
Ministre de la Justice et procureur général du Canada 

Aux
Conférences de Cambridge
Walnut Tree Court
Université de Cambridge
Cambridge (Royaume-Uni)
Le 3 juillet 2017

Priorité au discours prononcé 

Gilakas’la. Merci de votre très généreuse présentation. Merci au juge Sharpe et à l’Institut canadien d’études juridiques supérieures de m’avoir invitée à faire un exposé à l’occasion des Conférences de Cambridge de 2017. Je salue tous les dignitaires, les étudiants, les professeurs et les membres du public qui sont présents aujourd’hui. J’ai le grand plaisir de vous transmettre les meilleurs vœux du très honorable Justin Trudeau. 

Je suis heureuse d’être à Cambridge pour partager certaines réflexions sur notre façon de construire la relation de nation à nation avec les peuples autochtones du Canada. Je suis ravie également d’être accompagnée de mon époux, Tim, de retour à son alma mater. Il n’est pas allé à Queens, mais il me dit qu’il est venu ici, et qu’il a été membre de la société Tiddlywinks de Cambridge, qui, à l’époque, était basée dans votre collège. 

Tim et moi sommes arrivés au Royaume-Uni ce matin. C’est que, vous le savez sans doute tous, samedi était le cent cinquantenaire du Canada, qui a donné lieu à d’innombrables célébrations – auxquelles j’ai eu l’immense plaisir de participer à Vancouver, avec mes électeurs. Le Canada a toutes les raisons d’être fier et, comme tous mes concitoyens canadiens réunis ici, je partage cette fierté. Nous sommes l’une des nations les plus diversifiées, les plus pacifiques, les plus démocratiques, les plus respectueuses et les plus cohésives sur terre sinon la meilleure sur tous ces plans. C’est une réalisation remarquable et des générations de personnes ont fait des sacrifices pour faire du Canada ce qu’il est aujourd’hui. 

Pour mieux illustrer comment le Canada est remarquable, qu’il suffise de dire comment une fille kwakwaka’wakw de la côte ouest de la Colombie-Britannique – née seulement 11 ans après que les peuples autochtones ont obtenu le droit de voter aux élections fédérales en 1960 – est aujourd’hui la 51^e titulaire de la fonction de ministre de la Justice et procureur général du Canada. 

Cependant, et pour parler franchement, ce ne sont pas tous les Canadiens qui célèbrent le 150^e anniversaire du Canada. Il y a des voix qui s’élèvent pour dénoncer notre célébration. L’expérience des Autochtones n’a pas toujours été caractérisée par les mêmes valeurs et réalités positives que le monde associe à juste titre au Canada. 

Pour dire toute la vérité au sujet du Canada – comme nous le devons – …en plus de toutes nos réalisations – nous devons reconnaître un chapitre plus sombre de notre histoire... c’est‑à-dire le legs de la colonisation de même que la résilience des générations de peuples autochtones qui réclament justice pour assurer la survie de leurs cultures, de leurs langues et de leur mode de vie. 

C’est cet aspect du Canada – la réalité de la colonisation et le travail de reconstruction – qui est au cœur de la construction de nouvelles relations de nation à nation, de gouvernement à gouvernement, entre Inuits et la Couronne – ce à quoi notre gouvernement est engagé sans réserve. 

Lorsque les Pères de la Confédération se sont rassemblés à Charlottetown en 1864, puis l’année suivante à Québec, pour jeter les fondements du Canada, les Autochtones n’étaient pas là – ils ont été exclus – malgré les traités antérieurs et les nombreuses alliances politiques et militaires intervenues avec les peuples autochtones, notamment sous les auspices de la Proclamation royale de 1763. L’exclusion des peuples autochtones a été lourde de conséquences pour la confédération dans les années tumultueuses qui ont suivi, comme le reflète l’état actuel des relations entre Autochtones et non-Autochtones. 

Aujourd’hui, en cherchant à rétablir la relation de nation à nation, nous voulons tout simplement corriger cette erreur. 

Bien avant la Confédération, certaines nations autochtones ont donné leur assentiment au traité en présentant un wampum aux agents de la Couronne. Le wampum ne fait pas partie de ma culture, mais, comme certains le savent peut-être, il est fait de coquillages de l’Atlantique qui sont tissés en ceintures – et dont les divers motifs symbolisent des événements, des alliances et des personnes. 

Par exemple, la ceinture wampum des cinq nations iroquoises des Haudenosaunee de 1613, a deux rangs de perles pourpres sur fond blanc. Les rangs représentent les trajets de deux vaisseaux — un canot haudenosaunee et un bateau européen — navigant en parallèle, chacun contenant les lois et les coutumes de sa nation, mais ne se croisant jamais. La ceinture symbolise qu’aucun des groupes n’imposera à l’autre ses lois, ses traditions et ses coutumes ou sa langue, mais que les deux coexisteront pacifiquement. 

Aujourd’hui, beaucoup d’eau a coulé sous les ponts de la rivière symbolique de la ceinture wampum à deux rangs depuis sa présentation à l’origine. 

Lorsqu’ils se sont réunis, les auteurs de la Constitution n’étaient, bien sûr, pas complètement muets au sujet des peuples autochtones. Le paragraphe 91(24) donne au gouvernement fédéral compétence exclusive pour « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens ». L’intention était, je pense, que les peuples autochtones soient traités comme sujet d’intérêt national pour équilibrer les visées des provinces en matière d’expansion et de développement avec les intérêts des premiers peuples. D’autres traités étaient envisagés. 

Malheureusement, après la confédération, la politique gouvernementale s’est vite transformée en politique d’assimilation plutôt que de partenariat – en fait, de déni. 

Le déni se reflétait dans la politique du gouvernement et les lois et était évident dans les positions que les avocats du gouvernement défendaient devant les tribunaux. Il est devenu normal de ne pas tenir compte des droits et des réalités des peuples autochtones pour forcer ces derniers à s’intégrer au reste de la société par les pensionnats et par d’autres actes comme l’interdiction de certains aspects de la culture et des cérémonies. 

Les instruments les plus insidieux de propagation de cette politique ont été la Loi sur les Indiens, qui régit toujours la relation, dans une large mesure. Plutôt que d’être des citoyens ou des membres d’une nation ou d’une tribu d’Indiens reconnue dans la relation conventionnelle symbolisée par la ceinture wampum, en vertu de la Loi sur les Indiens, les Indiens ont été définis comme pupilles de l’État et placés sous la tutelle du gouvernement. 

Par la Loi sur les Indiens, de 60 à 80 nations ou tribus ont été divisées en 633 petites enclaves administratives fédérales appelées « bandes » dans quelque 3 000 réserves. 

À l’échelle du Canada, malgré les différences possibles dans les histoires autochtones particulières (qu’il s’agisse de celles des Premières Nations, des Métis ou des Inuits) – un fait capital est commun à toutes les parties – on n’a pas fait ce qu’il aurait fallu faire, légalement, politiquement et socialement, pour prendre les dispositions appropriées entre les gouvernements et les peuples – pour honorer ou mettre en œuvre les ententes intervenues. 

Donc, pour l’avenir, comment pouvons-nous défaire notre réalité coloniale et revenir à la relation représentée symboliquement par la ceinture wampum? Comment appuyons-nous, comme gouvernement, la reconstruction des nations autochtones dans le cadre du Canada? 

En premier lieu, cela nous oblige à confronter la réalité de notre histoire – comme nous y aide le Rapport de la Commission de vérité et réconciliation de 2015 qui s’est penchée sur le legs des « pensionnats ». 

En outre, au‑delà de la découverte de la vérité et de la guérison, il faudra s’employer à transformer les modèles de relations d’aujourd’hui et plus tard par de nouveaux types d’ententes, de mécanismes et de dispositions constructives avec les Autochtones. Cela entraînera, à terme, l’abrogation de la Loi sur les Indiens et d’autres lois qui sont des vestiges du colonialisme. Cela obligera aussi adopter des lois et des politiques qui reconnaîtront les gouvernements et les terres autochtones. 

Ces dernières décennies, le mot « réconciliation » a servi à décrire le processus de reconstruction de relations – que ce soit dans les arrêts judiciaires, les conclusions de commissions et d’enquêtes indépendantes ou plus généralement dans les discussions au sein de la société civile. 

L’intensification du dialogue entre Canadiens au sujet de la réconciliation est, bien sûr, importante et nécessaire. Par contre, à mon avis, la réconciliation n’est pas possible sans la reconnaissance – en effet, la reconnaissance doit arriver avant que la réconciliation ne commence à se manifester dans nos vies et nos relations. Je m’explique... 

S’agissant de reconnaissance, il pourrait être pardonnable de penser que les progrès accomplis dans l’histoire récente du pays auraient déjà mis fin à la période de déni. Bien qu’il ait été illégal pour les Autochtones de soulever des questions de titres et de droits devant les tribunaux jusqu’aux années 1950 – depuis lors et pour les 60 dernières années, les peuples autochtones ont remporté des douzaines d’arrêts judiciaires affirmant leurs droits et établissant un fondement juridique pour la réconciliation à faire. En 1982, avec le rapatriement de la Constitution et l’adoption de la Charte des droits et libertés, l’article 35 est entré dans notre Constitution et a reconnu et affirmé clairement les droits des peuples autochtones. 

Plusieurs revendications territoriales ont été admises et des accords d’autonomie gouvernementale ont été négociés. Malgré tous ces faits importants, de nombreux aspects des relations entre les peuples autochtones et la Couronne sont toujours fondés sur le déni plutôt que sur la reconnaissance. 

Par exemple, les peuples autochtones ont dû prouver leurs droits en cour – malgré le fait qu’ils sont reconnus par l’article 35 de la Constitution du Canada. Ce processus coûte souvent des millions de dollars aux peuples autochtones et prend des années. De même que la plupart de nos lois et de nos politiques – comme celles qui régissent les décisions relatives aux terres et aux ressources – ne tiennent pas compte comme il se doit de l’existence des titres et des droits autochtones. Tout cela reflète, bien sûr, une législation coloniale comme la Loi sur les Indiens, qui continue de régir la vie de nombreux peuples et collectivités autochtones à l’échelle du pays. 

Se contenter de dire aux peuples autochtones « réconcilions-nous » tout en refusant de reconnaître que les droits ne sont applicables que si la preuve en est faite devant les tribunaux, ou encore que s’ils sont reconnus au terme de longues négociations, n’est pas une vraie réconciliation. Pas plus que la prise de mesures pour abolir les lois coloniales et les legs fondés sur le déni. Pour que la réconciliation se manifeste pleinement au Canada, il faut mettre fin au déni dans tous ses aspects, et la reconnaissance doit devenir la base des relations. 

La tâche n’est pas facile lorsque les lois, les politiques et les pratiques ont été construites selon le même modèle depuis 150 ans. C’est pourquoi notre gouvernement adopte une approche systématique et cohérente de ce travail. Pour lancer ce chantier, notre gouvernement a appuyé sans réserve la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. 

Nous avons ensuite créé un mécanisme centralisé – un Groupe de travail de ministres – pour commencer à travailler avec les peuples autochtones à la décolonisation de nos lois, politiques et pratiques opérationnelles fédérales, et pour que tous les aspects de la relation du Canada avec les peuples autochtones soient bien enracinés dans la reconnaissance des droits. Le mandat du Groupe de travail ne vise rien de moins qu’un bouleversement. C’est un processus qui devrait être déterminé par des principes à rendre publics, de manière à ce que tous les Canadiens – Autochtones et non-Autochtones – connaissent les attentes que nous avons à l’endroit du gouvernement fédéral pour le changement à opérer. 

Cette approche appuie également le travail acharné que les peuples autochtones doivent eux-mêmes mener pour la mise en place intégrale d’une relation moderne de nation à nation. 

Parmi les nombreuses normes importantes affirmées par la DNUDPA, il y a l’idée de l’autodétermination. À la base, l’autodétermination signifie que les peuples autochtones décident eux-mêmes de leur orientation, y compris des institutions autonomes qu’ils se donneront pour répondre aux aspirations de leurs citoyens. 

Dans cette action, il y aura des décisions à prendre sur ce qui constitue la nation. 

Dans son jugement dans l’affaire des titres des Tsilhqot’in – jugement qui a été confirmé par la Cour suprême du Canada – le regretté juge Vickers, en accordant la première déclaration de titre autochtone au pays, a évoqué la question de la nation autochtone dans le contexte du titulaire légitime des droits. 

Chose intéressante, il a caractérisé la nation autochtone de la même façon que les Canadiens francophones sont perçus comme « nation » au sein du Canada – soit un groupe de personnes partageant la même langue, la même culture et la même expérience historique. 

Quant à l’administration des Indiens, il a dit très clairement que la constitution de réserves et l’établissement de bandes étaient « pratiques pour [le] gouvernement » et que « ...la création de bandes n’a pas altéré la véritable identité des peuples autochtones qui se fonde sur une ascendance, une langue, des coutumes, des traditions et une histoire communes. » Et d’ajouter : « L’organisation en bandes a peut-être un sens pour la bureaucratie fédérale canadienne, mais elle n’en a plus lorsqu’il s’agit de régler les titres et les droits ancestraux des Tsilhqot’in. » Par conséquent, et chose très importante, il devait conclure que le titulaire légitime des droits, que ce soit pour les titres ou pour les droits autochtones, est la communauté des Tsilhqot’in. Autrement dit, la nation. 

Apparier la structure politique et juridique de la nation autochtone moderne avec celle du titulaire légitime des droits constituera inévitablement un défi, comme il l’a déjà été ou l’est encore dans la négociation des traités modernes. Ce sera également un défi pour les groupes qui ont déjà des traités historiques étant donné l’omniprésence des structures administratives coloniales existantes et imposées. 

Il faudra sans doute certains compromis de la part des peuples autochtones eux-mêmes sur ce qui constitue une nation autochtone moderne et ce que sont les institutions associées d’autonomie gouvernementale. Et nous aurons besoin d’un processus clair pour la transition qui nous éloignera du statu quo. 

Une chose est claire par contre : ce n’est pas au gouvernement fédéral de dicter ce que doit être l’autonomie gouvernementale, mais aux nations autochtones d’ouvrir la voie, et au gouvernement fédéral d’apprendre à agir en partenaire dans l’opérationnalisation et le soutien de cette voie selon qu’il y aura lieu. 

Pour moi, un autre aspect révélateur de l’arrêt de la CSC dans Tsilhqot’in – et je l’ai déjà dit ailleurs – est que le banc (si je puis me permettre une telle audace devant mon auditoire), ayant apparemment formé son opinion sur la question des titres autochtones prouvés, passe clairement à la prochaine grande question, qui est « quelles lois s’appliqueront aux terres visées par un titre ancestral dont la preuve aura été ainsi faite ». La réponse, bien sûr, est une combinaison de lois conformément au partage constitutionnel des compétences et aux règles du fédéralisme qui évoluent avec le temps. Ce sera une combinaison de la loi des Tsilhqot’in, de la loi provinciale et de la loi fédérale. Et la relation entre les lois devra être réglée par voie de discussion et d’accords entre les parties ou, si nécessaire, en définitive, déterminée par les tribunaux. 

Mais revenons à l’analogie du wampum : il se peut que les lois n’existent plus uniquement dans leur propre bateau ou canot, côte à côte, mais elles n’en coexistent pas moins. Comme la common law a évolué avec la définition de nouveaux principes juridiques, et malgré le partage des compétences selon la Constitution de 1867, la réalité d’aujourd’hui est un Canada à niveaux multiples de gouvernance, où les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et, désormais, les nouveaux gouvernements autochtones se partagent le pouvoir et les décisions; où les principes juridiques existants et changeants, comme le fédéralisme coopératif, guident de plus en plus le réseau complexe des pouvoirs des gouvernements de faire des lois souvent dans le même domaine pour une gouvernance efficace. Dans notre cheminement vers la reconnaissance, il devient de plus en plus important de comprendre cela. 

Mes collègues et moi sommes convaincus de pouvoir, effectivement, faire passer le Canada d’une position de déni à une position de reconnaissance et d’abolir ainsi des institutions coloniales qui entravent les progrès des Autochtones et, par conséquent, de l’ensemble de notre société. 

Avant de terminer, je peux vous dire que là où ils ont repris la maîtrise de leur destinée – et sont bien engagés dans la voie de la reconstruction de leurs nations – les peuples autochtones obtiennent des résultats économiques et sociaux bien meilleurs que les groupes qui demeurent prisonniers de leurs structures coloniales. Et la bonne nouvelle est que de nombreuses communautés sont déjà engagées dans cette voie, mais elles ont besoin d’aide. Il y a du succès. Et il y a de l’espoir. 

La fière Autochtone et fière Canadienne que je suis croit que nous en sommes à un tournant où les jeunes d’aujourd’hui, et les générations à venir, grandiront dans un Canada dans lequel les relations entre peuples autochtones et non autochtones se seront transformées sous l’effet de nouvelles relations de nation à nation. 

Ils grandiront dans un Canada où la relation de nation à nation est à l’intérieur des frontières d’un Canada uni, où des groupes de personnes ayant des traditions juridiques différentes coexistent côte à côte dans un cadre constitutionnel transformé. Ils respecteront la pluralité juridique et la diversité sociale qui sont, à bien des égards, une source d’espoir dans un monde par ailleurs perturbé de formes de nationalisme d’État apparemment introverti et propice aux divisions ethniques. 

Je termine donc sur cette réflexion. En célébrant le 150^e anniversaire du Canada, songeons à cet anniversaire non pas tant comme une célébration du passé, mais plutôt comme la naissance d’un nouvel optimisme pour l’avenir dans un Canada encore plus inclusif et plus juste – qui fera que les 150 prochaines années seront encore meilleures pour tous. 

Merci, Gilakas'la.