Vérification interne de l’Opération visant les réfugiés syriens – Identification et traitement

Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
1 juin 2017

I. Contexte

Introduction

1. En 2015, le conflit en cours en Syrie a constitué l’une des plus grandes crises de réfugiés dans l’histoire de l’humanité. Plus de 4 millions de réfugiés syriens ont fui vers les pays voisins, soit le Liban, la Jordanie, la Turquie, l’Iraq et l’Égypte.
2. En septembre 2015, les fonctionnaires d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) travaillaient en vue de réinstaller 10 000 réfugiés syriens au Canada avant septembre 2016. Alors que le processus de planification suivait son cours vers l’atteinte de cet objectif, le gouvernement du Canada a annoncé en novembre 2015 qu’il s’engageait à réinstaller 25 000 réfugiés syriens en tant que résidents permanents.
3. L’initiative de réinstallation, appelée Opération visant les réfugiés syriens (ORS), a été menée par IRCC en collaboration avec 15 ministères et organismes fédéraux, des partenaires internationaux comme le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), l’Organisation internationale pour les migrations et le gouvernement de la Turquie, les provinces, les territoires, les municipalités, le secteur privé et les organisations non gouvernementales.
4. Le processus de réinstallation des 25 000 premiers réfugiés syriens comportait cinq phases :
   1. Phase 1 – Désignation des réfugiés syriens à réinstaller au Canada;
   2. Phase 2 – Traitement des demandes des réfugiés syriens à l’étranger;
   3. Phase 3 – Transport au Canada;
   4. Phase 4 – Accueil des réfugiés syriens au Canada;
   5. Phase 5 – Établissement et intégration dans la communauté.
5. Le gouvernement du Canada a atteint son objectif puisque 26 172 réfugiés syriens sont arrivés au Canada avant le 29 février 2016. Cette vague comprenait 14 995 réfugiés pris en charge par le gouvernement (RPG), 8 953 réfugiés parrainés par le secteur privé (RPSP) et 2 224 réfugiés désignés par un bureau des visas au titre du Programme mixte (RDBV-M).

Environnement opérationnel

6. L’ORS était une opération de grande envergure censée être exécutée dans un délai serré. Le Plan fédéral d’intervention d’urgence (PFIU) a été invoqué par IRCC pour gérer l’opération. Le PFIU a établi des processus et des procédures pour appuyer une intervention intégrée du gouvernement du Canada face à une situation de crise. Les agents d’IRCC ont fait appel aux services et aux ressources du Centre des opérations du gouvernement à Sécurité publique Canada, et ont dirigé les efforts au titre de l’ORS par l’intermédiaire du Centre de coordination nationale à Ottawa (Ontario).
7. Des infrastructures temporaires ont été établies pour appuyer l’opération au Canada et à l’étranger à Amman, en Jordanie, à Ankara, en Turquie, et à Beyrouth, au Liban. Le personnel permanent et à court terme d’IRCC a assumé des fonctions temporaires pour atteindre l’objectif de l’ORS. Sans compter les pressions opérationnelles et les délais serrés, les agents d’IRCC devaient traiter les demandes conformément à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et aux politiques et procédures connexes.

Recevabilité et admissibilité

8. Dans le cadre de l’ORS, un réfugié syrien qui présentait une demande pour venir au Canada devait avoir fait l’objet d’une recommandation du HCR ou du gouvernement de la Turquie ou il devait être parrainé par un groupe de parrainage du secteur privé. Les Syriens qui ont fui le conflit étaient considérés d’emblée comme des réfugiés. À ce titre, un Syrien vivant à l’extérieur de la Syrie était considéré comme un réfugié sauf preuve du contraire. Aux fins de l’ORS, les agents d’immigration ont pris en compte deux facteurs importants : le demandeur devait être un citoyen syrien vivant à l’extérieur de la Syrie et il ne devait pas avoir d’autre solution durable que de se réinstaller au Canada (par exemple, le demandeur n’était ni un réfugié dans un autre pays ni un citoyen d’un autre pays où il pourrait résider de manière permanente).
9. Les réfugiés syriens qui présentaient une demande pour venir au Canada devaient remplir un formulaire de demande d’immigration au Canada avant d’être évalués par un agent d’immigration. Dans le cas des familles, un membre de la famille était désigné en tant que demandeur principal (DP) et les autres membres de la famille étaient désignés en tant que personnes à charge sur le formulaire de demande.
10. Le processus de traitement et d’admission des réfugiés syriens au Canada s’est déroulé dans le cadre de trois programmes :
    • Réfugiés pris en charge par le gouvernement (RPG). Dans le cadre de l’ORS, ces demandeurs faisaient l’objet d’une recommandation par le HCR ou le gouvernement de la Turquie. Le gouvernement du Canada accordait aux réfugiés un soutien au revenu et à l’établissement par l’intermédiaire du Programme d’aide à la réinstallation (PAR) pour une période pouvant atteindre un an suivant la date d’arrivée, et des services de réinstallation durant leurs premières semaines au Canada, après quoi les réfugiés pouvaient avoir accès aux services d’établissement.
    • Réfugiés parrainés par le secteur privé (RPSP). Ces demandeurs étaient parrainés par un groupe de parrainage. Le répondant offrait aux réfugiés un soutien financier pour une période maximale d’un an après leur arrivée. Les RPSP sont admissibles aux services d’établissement.
    • Réfugiés désignés par un bureau des visas au titre du Programme mixte (RDBV-M). Ces demandeurs faisaient l’objet d’une recommandation par le HCR ou le gouvernement de la Turquie et ils participaient au programme après avoir été désignés par des agents d’immigration. Le soutien au revenu était partagé entre le gouvernement du Canada et les répondants du secteur privé pour une période de six à douze mois suivant la date d’arrivée des réfugiés. Sauf pour le soutien au revenu, les RDBV-M ne sont pas admissibles au PAR, mais ils peuvent recevoir des services d’établissement.
11. Si un demandeur répondait à tous les critères de recevabilité des réfugiés pour se réinstaller au Canada durant l’entrevue d’immigration, l’admissibilité du demandeur était alors évaluée. Les procédures d’admissibilité incluaient un examen médical, un contrôle des données biométriques, un contrôle de sécurité et une vérification judiciaire. Une fois que les procédures d’admissibilité et de recevabilité étaient terminées et que les résultats étaient consignés, un agent d’IRCC disposait des renseignements nécessaires pour rendre une décision finale. Si la demande était jugée recevable aux fins de réinstallation au Canada et si le demandeur répondait à tous les critères d’admissibilité, la demande pouvait être approuvée par un agent d’immigration d’IRCC. Autrement, un demandeur inadmissible ou dont la demande était jugée irrecevable se voyait refuser l’entrée au pays.

Description de la population de réfugiés syriens

12. Durant la période visée, 26 172 réfugiés syriens sont arrivés au Canada. La majorité des réfugiés syriens arrivés au Canada étaient des RPG (voir la pièce 1).

Pièce 1 – Nombre de réfugiés syriens arrivés au Canada du 4 novembre 2015 au 29 février 2016 par catégorie d’immigration

II. Objectif, portée et méthodologie de la vérification

Objectif et portée de la vérification

13. L’objectif de l’évaluation consistait à déterminer si les agents d’IRCC ont établi et suivi des processus pour la désignation et le traitement des réfugiés syriens dans le cadre de l’ORS.
14. La vérification portait sur la période allant du 4 novembre 2015 au 29 février 2016 et consistait à examiner les procédures utilisées pour la désignation des RPG potentiels, le traitement des demandes de RPG, de RPSP et de RDBV-M et les activités de contrôle de la qualité menées à l’égard du traitement des demandes de réfugiés.
15. L’examen s’est concentré sur les demandes traitées dans les principaux centres de l’ORS : Amman, en Jordanie; Ankara, en Turquie, et Beyrouth, au Liban. En outre, un petit nombre de cas dans d’autres centres de traitement comme Le Caire, en Égypte, ont été inclus dans certaines parties de l’examen, le cas échéant.
16. La Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation d’IRCC a travaillé en collaboration avec la Direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) afin de valider certains renseignements liés à la vérification des contrôles de sécurité des dossiers de réfugiés.
17. La vérification ne portait pas sur l’évaluation des processus établis pour désigner les réfugiés parrainés par le secteur privé (RPSP). La désignation de ces demandeurs réfugiés a été effectuée au Canada et les dossiers des RPSP étaient envoyés aux centres de traitement situés dans les trois principaux emplacements de l’ORS pour évaluation de la recevabilité et de l’admissibilité par les agents d’immigration. La vérification touche l’administration et la gestion par IRCC du traitement des demandes durant l’ORS et non les autres organismes qui ont participé à l’Opération ou qui l’ont appuyée.

Méthodologie

18. Voici les procédures de vérification qui ont été exécutées :
    • Examens et analyses de documents comme les procédures opérationnelles normalisées de traitement des réfugiés d’IRCC, les documents liés à l’ORS touchant la désignation et le traitement des réfugiés syriens, et les examens d’assurance et de contrôle de la qualité menés à l’interne.
    • Entrevues avec des membres du personnel et de la direction à l’administration centrale d’IRCC à Ottawa et avec un représentant du HCR. L’administration centrale d’IRCC a coordonné les réponses aux questions d’entrevue du personnel à l’étranger qui a participé à l’ORS.
    • Passage en revue du Système mondial de gestion des cas (SMGC) d’IRCC avec des agents des visas afin de comprendre les procédures utilisées pour l’ORS.
    • Mise au point d’une stratégie d’échantillonnage afin de déterminer le nombre de dossiers à examiner dans le cadre de la vérification. La stratégie consistait à constituer plusieurs échantillons afin d’évaluer la conformité des procédures de traitement à la LIPR.
    • Cent dossiers, fondés sur le demandeur principal, pour évaluer la conformité aux processus de recevabilité et d’admissibilité.
    • Un échantillon de 45 dossiers pour évaluer les critères de triage utilisés pour la désignation des RPG.
    • Un échantillon de 7 481 dossiers pour évaluer l’exactitude et l’exhaustivité de l’information liée au contrôle de sécurité figurant dans le SMGC. Les données de sécurité étaient validées par la comparaison des données du SMGC aux données du système de gestion des cas tenu par l’ASFC.
    • Examen des dossiers du SMGC afin de déterminer si les principales étapes de traitement ont été mises en œuvre conformément à la LIPR.
19. Les observations, conclusions et recommandations de la vérification sont fondées sur le travail accompli.

Énoncé de conformité

20. La vérification est conforme aux normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’amélioration et d’assurance de la qualité.

III. Constatations de la vérification et recommandations

Phase 1 : Désignation des réfugiés syriens à réinstaller au Canada

21. Critères : Des processus de désignation de réfugiés syriens, pris en charge par le gouvernement devaient être établis et suivis.
22. Conclusion : Les agents d’IRCC ont établi des processus et des procédures à l’intention des agents d’immigration dans les cas de réfugiés pris en charge par le gouvernement afin de faciliter la prise de décision concernant les demandes présentées dans le cadre de l’ORS. Des critères de triage ont été créés et communiqués aux intervenants pour guider la sélection et la recommandation de candidats à la réinstallation au Canada.

Processus de désignation à l’étranger

23. Les agents d’IRCC ont travaillé en consultation avec des partenaires internationaux afin de désigner des RPG syriens susceptibles d’être des candidats à la réinstallation et ils ont établi des critères de triage pour choisir les réfugiés pouvant présenter une demande afin de venir au Canada dans le cadre de l’ORS. Les critères de triage ont facilité la prise de décision des organismes partenaires de façon à atteindre l’objectif de réinstallation de 25 000 réfugiés syriens et à aider les plus vulnérables tout en protégeant la sécurité des Canadiens.
24. Le HCR a recommandé des RPG à partir de ses listes d’enregistrement des réfugiés à Amman, en Jordanie et à Beyrouth, au Liban. Le HCR avait une liste de plusieurs milliers de demandeurs potentiels au titre du programme des RPG qui avait été transmise avant le 4 novembre 2015. Ce répertoire de candidats à la réinstallation potentiels a été utilisé pour désigner des réfugiés pouvant présenter une demande en vue de se réinstaller au Canada dans le cadre de l’ORS. Après le lancement officiel de l’ORS, le HCR a simplifié son processus de recommandation afin de répondre aux demandes croissantes, compte tenu de l’objectif de réinstallation de 25 000 réfugiés au Canada le plus rapidement possible. Les agents du HCR ont eu recours à la messagerie texte (SMS) par téléphone mobile pour joindre plus de 60 000 réfugiés en vue d’une éventuelle recommandation pour immigrer au Canada. Les activités de désignation et de recommandation de réfugiés syriens vivant en Turquie ont été menées par des agents du gouvernement turc.
25. Un échantillon de 45 dossiers de demandes de réfugiés syriens ont été examinés afin d’évaluer la conformité à l’objectif global de l’ORS. Il a été conclu que les demandeurs répondaient aux critères de triage. Compte tenu du travail accompli, les critères de triage ont été appliqués de manière adéquate par les agents d’immigration pour prendre des décisions concernant les demandes.

Phase 2 : Traitement des demandes des réfugiés syriens à l’étranger

26. Critères : Les demandes des réfugiés syriens devaient être traitées conformément aux exigences en matière de recevabilité et d’admissibilité de la LIPR, des règlements et des instructions de programme.
27. Conclusion : Dans l’ensemble, les demandes des réfugiés syriens ont été traitées conformément aux exigences en matière de recevabilité et d’admissibilité de la LIPR, des règlements et des instructions du programme. Tous les demandeurs ont fait l’objet d’un examen médical et d’une vérification des antécédents criminels, et la collecte des données biométriques a été exécutée en conformité avec les exigences opérationnelles. Des mesures de contrôle de sécurité ont été prises dans tous les cas. [Prélevé]

Introduction

28. Comme il a été mentionné précédemment dans le présent rapport, les demandeurs qui voulaient se réinstaller au Canada devaient être recommandés par un organisme partenaire ou un répondant du secteur privé puis évalués aux fins de recevabilité et d’admissibilité. Cette section du rapport passe en revue les processus et les procédures qui étaient en place pour appuyer les décisions prises par les agents d’immigration.

Recevabilité

29. Les agents d’immigration ont interrogé tous les demandeurs principaux et leurs personnes à charge afin d’évaluer leur recevabilité et leur admissibilité aux fins d’immigration au Canada. [Prélevé]
30. [Prélevé]
31. Si la demande était jugée irrecevable aux fins d’immigration au Canada, elle était refusée, ou dans certains cas, la décision finale à l’égard de la demande était reportée si des renseignements additionnels étaient requis de la part du demandeur. Si la demande d’un réfugié était jugée recevable, celui-ci devait ensuite répondre aux exigences d’admissibilité.
32. Afin de vérifier si les procédures approuvées pour évaluer la recevabilité de la demande avaient été mises en œuvre conformément aux exigences, un échantillon de 100 demandes a été examiné. Dans tous les cas, la décision concernant la recevabilité avait été prise avant que l’agent d’immigration d’IRCC prenne une décision finale quant au refus ou à l’approbation de la demande du réfugié. Il s’agissait d’un aspect essentiel du processus puisque l’agent responsable de la prise de la décision finale devait être convaincu que le demandeur répondait à tous les critères de recevabilité nécessaires avant de rendre la décision finale au sujet d’une demande. [Prélevé]
33. [Prélevé]

Admissibilité

34. Lorsqu’une demande était jugée recevable aux fins d’immigration au Canada et que le demandeur avait passé l’entrevue d’immigration, un agent d’immigration devait alors évaluer si le demandeur était admissible à la réinstallation au Canada. Les étapes du processus de détermination de l’admissibilité consistaient en un examen médical, une vérification des antécédents criminels, un contrôle des données biométriques et un contrôle de sécurité. Les demandeurs pouvaient se voir refuser l’entrée au Canada si l’un des critères d’admissibilité n’était pas satisfait.

Examen médical

35. Les demandeurs et leurs personnes à charge devaient passer un examen médical aux fins d’immigration pour que leur demande de réinstallation au Canada soit acceptée. L’examen médical devait être effectué par un médecin autorisé par IRCC et il comportait un dépistage des maladies transmissibles avant l’arrivée des demandeurs au Canada. Nous avons examiné un échantillon de 100 dossiers de demandeurs dans le cadre de la présente vérification et dans tous les cas, un examen médical avait été effectué, tous les demandeurs avaient réussi l’examen, et l’examen avait été effectué avant l’approbation finale conformément aux procédures établies.

Vérification des antécédents criminels et contrôle des données biométriques

36. L’évaluation des antécédents criminels était importante, car les demandeurs pouvaient se voir refuser l’entrée au Canada s’ils avaient déjà été déclarés coupables d’un crime ou s’ils avaient commis des actes les rendant interdits de territoire. Durant l’ORS, l’évaluation des antécédents criminels était réalisée dans le cadre de l’entrevue et les agents d’immigration devaient obtenir et clarifier les renseignements sur les antécédents criminels par des questions. Les agents d’immigration évaluaient la crédibilité du demandeur tout au long de l’entrevue.
37. Dans le cadre du processus global de filtrage, la collecte des données biométriques des réfugiés syriens était obligatoire. Les agents d’immigration, avec l’aide de l’Organisation internationale pour les migrations, ont recueilli des données biométriques au moment de l’entrevue, ce qui comprenait les empreintes digitales et une photo numérique pour les demandeurs âgés de 14 à 79 ans inclusivement. Les données biométriques faisaient l’objet d’une vérification dans les bases de données biométriques du Canada et des États-Unis et les résultats étaient pris en compte par les agents lorsqu’ils prenaient une décision fondée sur les antécédents criminels concernant l’admissibilité.
38. Un échantillon de 100 dossiers de demandeurs a été examiné afin de déterminer si les procédures d’évaluation des antécédents criminels avaient été exécutées conformément aux exigences et si les données biométriques avaient été recueillies. Dans tous les cas, les décisions fondées sur les antécédents criminels avaient été prises avant l’approbation finale de la demande conformément aux procédures établies. [Prélevé]. Dans tous les cas, la collecte obligatoire des données biométriques avait été effectuée conformément aux procédures établies.

Contrôle de sécurité

39. Les réfugiés âgés de 18 ans ou plus devaient faire l’objet d’un contrôle de sécurité afin de déterminer leur admissibilité à la réinstallation au Canada. Durant l’ORS, les procédures standard de contrôle ont été adaptées selon que le demandeur était un RPG, un RPSP ou un RDBV-M et selon la période durant laquelle la demande a été traitée.
40. Tous les réfugiés dont la demande a été traitée avant le 4 décembre 2015 ont été assujettis aux procédures normalisées de contrôle de sécurité. [Prélevé]. Durant les entrevues d’immigration, des agents des partenaires de sécurité étaient présents aux centres des opérations pour répondre aux questions, discuter de cas complexes et participer aux entrevues au besoin. Si c’était jugé nécessaire, l’agent responsable de l’entrevue pouvait aiguiller le demandeur vers un contrôle de sécurité additionnel par un partenaire de sécurité du gouvernement fédéral. Le cas visé par le contrôle de sécurité additionnel était transmis au partenaire de sécurité électroniquement par le SMGC, puis une vérification du dossier ou un contrôle approfondi était réalisé. Après le 4 décembre 2015, tous les RPG et les RDBV-M âgés de 18 ans et plus devaient automatiquement faire l’objet d’un contrôle de sécurité additionnel.
41. La population totale de demandeurs approuvés dont la vérification du dossier ou le contrôle de sécurité approfondi figurait au SMGC (7 481), a été examinée dans le cadre de la vérification. Ces données ont été comparées aux données de sécurité consignées dans les bases de données de l’ASFC afin d’assurer l’exactitude et la correspondance des données entre les deux systèmes. [Prélevé].
42. [Prélevé]
43. Recommandation 1 – [Prélevé]

Activités de contrôle de la qualité et formation

44. Des activités de contrôle de la qualité ont été exécutées à l’étranger par les agents d’IRCC durant l’ORS pour passer en revue l’uniformité et la fiabilité du traitement des demandes de réfugiés. Ces activités comprenaient une formation pour les agents d’immigration participant à l’ORS, des documents d’orientation distribués aux agents pour la réalisation des entrevues, un examen informel par les pairs des demandes traitées par des collègues, la collaboration avec des partenaires de sécurité aux centres de traitement et la réalisation à l’interne d’examens de la qualité de façon périodique.
45. Une fois l’ORS annoncée, les cadres supérieurs d’IRCC ont dû mobiliser rapidement les agents d’immigration de l’ensemble du réseau de traitement des demandes de visa. Ils ont puisé dans le répertoire des agents d’immigration, et ils ont notamment fait appel à des fonctionnaires retraités pour leur confier des affectations temporaires.
46. Puisque de nombreux agents étaient en affectation temporaire et avaient une expérience limitée dans les entrevues et l’évaluation de réfugiés syriens, tous les agents d’immigration devaient donc suivre une formation obligatoire et devaient recevoir des renseignements relatifs à leurs charges de travail potentielles. [Prélevé].
47. En outre, un certain nombre d’activités de contrôle de la qualité ont été menées tout au long de l’ORS au centre de traitement à Beyrouth, au Liban. Par exemple, il y a eu un examen des décisions relatives aux contrôles de sécurité et à la vérification des données biométriques. [Prélevé].

Leçons tirées de l’ORS

48. En juin 2016, les cadres supérieurs d’IRCC ont amorcé un examen rétrospectif qui incluait les autres ministères et les organismes non gouvernementaux qui avaient participé à l’ORS. L’objectif était de déterminer les pratiques exemplaires et les aspects à améliorer et de tirer des leçons pour les prochaines opérations. Une évaluation rapide des répercussions de l’ORS a aussi permis de cerner des améliorations possibles.
49. Les observations découlant de la présente vérification visent également à contribuer aux leçons à retenir pour les prochaines opérations. [Prélevé]
50. Recommandation 2 – [Prélevé]

IV. Conclusion

51. Les agents d’IRCC ont établi des processus et des procédures pour les agents d’immigration qui appuyaient la prise de décision au sujet des demandes présentées dans le cadre de l’ORS. Des critères de triage ont été créés et transmis aux intervenants afin de les guider dans la sélection et la recommandation de candidats à la réinstallation au Canada.
52. Les demandes des réfugiés syriens ont été traitées conformément aux exigences en matière de recevabilité et d’admissibilité de la LIPR, des règlements et des instructions de programme, sauf quelques exceptions. Une évaluation de la recevabilité a été exécutée à l’égard de tous les dossiers, [Prélevé].
53. Une évaluation de l’admissibilité a été réalisée. Tous les demandeurs ont fait l’objet d’un examen médical et d’une vérification des antécédents criminels, et la collecte des données biométriques a été exécutée en conformité avec les exigences opérationnelles. Des mesures de contrôle de sécurité ont été prises dans tous les cas. Toutefois, dans certains cas, il y a eu des écarts par rapport aux procédures opérationnelles établies.
54. Des activités de formation des agents et des activités de contrôle de la qualité liées à l’ORS ont été menées, [Prélevé].
55. [Prélevé].

Appendice A – Plan d’action de la direction