Audit interne de la gestion de l’effectif affecté aux programmes d’immigration et des résidents temporaires

Direction générale de la vérification interne et de la responsabilisation
15 février 2018

I. Contexte

Introduction

1. L’audit de la gestion de l’effectif responsable de l’exécution des programmes d’immigration et des résidents temporaires a été intégré au Plan d’audit axé sur les risques 2017-2020 du Ministère. Ce plan a été examiné par le Comité ministériel d’audit (CMA) lors de la réunion de février 2017, puis approuvé par la sous-ministre.

Exécution des programmes d’immigration et des résidents temporaires

2. C’est à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) que revient la responsabilité de déterminer si des étrangers remplissent les conditions pour obtenir le statut de résident temporaire ou permanent au Canada et de fournir la protection du Canada aux personnes reconnues comme étant des réfugiés. IRCC élabore la politique du Canada en matière d’admissibilité, qui énonce les conditions relatives à l’admission au Canada et à l’autorisation d’y séjourner. Dans le cadre de ce processus, IRCC présélectionne les résidents potentiels en collaboration avec ses partenaires, afin d’assurer le maintien de la santé et de la sécurité des Canadiens. IRCC assume ces responsabilités par l’entremise de son effectif, dont les membres sont répartis dans 27 points de service au Canada (le Réseau national), 4 centres de traitement des demandes (le Réseau centralisé) et 65 points de service dans 55 pays (le Réseau international). Le Ministère s’est engagé à gérer ses programmes de manière à traiter les demandes de visa de visiteurs et d’immigration en répartissant la charge de travail dans trois réseaux de traitement et en distribuant son effectif en conséquence.
3. Le Ministère reconnaît que son effectif est un des facteurs clés de sa réussite en ce qu’il lui permet d’atteindre son objectif de fournir un meilleur service à ses clients grâce à une prestation de services améliorée et plus efficace. C’est la raison pour laquelle les ressources humaines sont intégrées au plan stratégique du Ministère. Chaque réseau de traitement doit tenir à jour un processus intégré de planification des ressources humaines, par lequel les priorités sont déterminées et les approches élaborées, de concert avec des plans d’action pour chaque priorité.

Exécution des programmes d’IRCC à l’étranger

4. Les programmes d’immigration et des résidents temporaires sont exécutés par les agents du Service extérieur de l’immigration du Canada. Ces agents traitent les demandes présentées par d’éventuels immigrants et réfugiés, visiteurs, étudiants étrangers et travailleurs temporaires ainsi que les titulaires de permis de séjour temporaire. Les agents du Service extérieur fournissent aussi des conseils stratégiques concernant les tendances et les nouveautés en matière d’immigration internationale et participent aux activités visant l’intégrité des mouvements migratoires à l’étranger. La gestion des agents du Service extérieur, des fonctionnaires en affectation à l’étranger et des agents en devoir temporaire relève du Réseau international.
5. Le recrutement au sein du Service extérieur de l’immigration comprend un programme de perfectionnement structuré de trois ans, composé d’une formation en classe et d’affectations au Canada et à l’étranger. En outre, le Ministère complète son effectif d’agents du Service extérieur par des postes d’agents affectés à l’étranger (AAE), qui épauleront les agents du Service extérieur dans l’exécution des programmes d’immigration et des résidents temporaires à l’étranger. Ces AAE sont nommés pour un mandat unique à des postes du Service extérieur dans des bureaux de migration lorsqu’un poste du Service extérieur est vacant et qu’aucun agent du Service extérieur ne peut le pourvoir. Enfin, dans les périodes intermittentes et temporaires où le volume des demandes à traiter dans les bureaux de migration à l’étranger est important, des agents en affectation temporaire sont aussi déployés pour aider au traitement des demandes, dans le cadre d’affectations de travail de courte durée (environ six semaines). Les AAE ont habituellement plusieurs affectations temporaires à leur actif avant de pourvoir un poste au Service extérieur dans le cadre d’un mandat unique.

Exécution des programmes d’IRCC au Canada

6. Dans la foulée de l’engagement du Ministère visant l’amélioration de son efficience et de son efficacité à traiter les demandes, IRCC répartit la charge de travail relative aux demandes en matière d’immigration et de résidence temporaire dans son réseau de centres et de bureaux de traitement. Le Ministère s’est aussi engagé à centraliser les tâches courantes à des fins de cohérence, lorsqu’il s'avère approprié de le faire. La cohérence relative à la façon dont les demandes sont traitées en conformité avec la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) est importante. En effet, elle permet au Ministère de s’assurer que les décisions relatives à l’immigration et les visiteurs sont justes et équitables.
7. L’effectif responsable du traitement des demandes au Canada, dont la gestion relève du Réseau centralisé et du Réseau national, continue de jouer un rôle de plus en plus important dans le soutien au traitement des demandes, ce qui comprend la prise de décisions définitives à leur égard. La mise en place de systèmes électroniques, comme le Système mondial de gestion des cas et la possibilité de faire des demandes en ligne ont permis de simplifier la répartition de la charge de travail au sein de l’effectif en poste au Canada. Ces deux initiatives s’inscrivent parfaitement dans l’engagement du Ministère à améliorer la prestation de services.

L’engagement d’IRCC envers l’excellence de services

8. En 2015, le Ministère a publié sa Stratégie en matière de services dans le cadre de son programme de modernisation. Pour favoriser l’atteinte de l’excellence de services, cette stratégie repose sur quatre piliers : la gestion des risques, la gestion de la charge de travail, la gestion de l’effectif et un excellent service à la clientèle. Par cette stratégie, le Ministère s’est engagé à se doter d’un effectif solide, efficace et adaptable afin de s’assurer que les Canadiens sont servis par un effectif compétent, bien formé et professionnel. Le pilier stratégique concernant la gestion de l’effectif vise à ce que les employés du Ministère possèdent les connaissances, les compétences et les aptitudes pour accomplir leurs tâches et relever les défis actuels et futurs.
9. Dans le cadre de son Plan d’activités intégré (2016-2017), IRCC surveille les résultats de la Stratégie en matière de services, notamment en ce qui concerne le pilier de la gestion de l’effectif, et produit des rapports à ce propos. Selon ce plan, des responsabilités et des initiatives horizontales comme la stratégie de service exigent une planification efficace de l’effectif et son intégration avec la planification des ressources humaines.
10. Dans la Stratégie de service ministérielle, le projet de réseau intégré soulève la nécessité pour IRCC de mettre en place un réseau de traitement simplifié, plus efficace et mieux intégré, en tirant profit autant que possible de l’automatisation et en mettant l’accent sur le réseau dans son intégralité. Le déploiement du projet de réseau intégré devait commencer en 2016 avec le secteur d’activité des résidents temporaires, pour ensuite s’étendre aux autres secteurs d’activité au cours des exercices subséquents.
11. Cependant, en 2016, des ressources du Ministère ont été déplacées afin de faire face aux fluctuations du nombre de demandes à traiter. En 2017, le Ministère a annoncé la réussite de son programme de modernisation en conformité avec la Stratégie de service, ce qui comprenait le projet de réseau intégré. À l’heure actuelle, IRCC se concentre sur quatre nouveaux principes, dans le cadre de sa stratégie de l’excellence du service en action. Ces quatre principes comprennent l’innovation, le risque, le service à la clientèle et la confiance. La gestion de l’effectif n’est plus un pilier de la stratégie ministérielle de l’excellence de services.

II. Objectif, critères, portée et méthodologie de l’audit

Objectif et critères de l’audit

12. L’objectif de l’audit était d’évaluer si les plans en matière de ressources humaines et les stratégies en matière de gestion de l’effectif soutenaient efficacement une approche intégrée pour l’exécution des programmes d’immigration et des résidents temporaires.
13. Des critères ont été choisis pour évaluer la mesure dans laquelle le Ministère a atteint l’objectif de l’audit. Ces critères sont fondés sur des sources internes et externes et des pratiques exemplaires. Deux critères ont été utilisés pour évaluer l’atteinte de l’objectif de l’audit :
    • Il était prévu que des plans de gestion de l’effectif soient élaborés, gérés et surveillés selon une approche intégrée et en harmonie avec les objectifs opérationnels d’IRCC afin de soutenir l’exécution des programmes d’immigration et des résidents temporaires;
    • Il était prévu que des stratégies soient en place pour gérer le personnel du Secteur des opérations et pour veiller à ce que tous les agents qui traitent des demandes aient reçu une formation suffisante pour assumer leurs rôles et leurs responsabilités.

Portée

14. L’audit portait sur les processus de planification des ressources humaines en place au sein du Secteur des opérations pour soutenir l’exécution des programmes d’immigration et des résidents temporaires. Cela comprenait les plans de ressources humaines dans les réseaux de traitement afin d’évaluer la mesure dans laquelle les plans ressources humaines étaient intégrés et en harmonie avec les objectifs opérationnels du Ministère. Cette évaluation portait aussi sur les stratégies de gestion de l’effectif en place pour gérer les mesures de dotation et de formation offerte aux employés. L’audit a couvert la période allant du 1er janvier 2012 au 30 juin 2017.
15. L’audit ne comprenait pas l’examen de la gestion des employés, y compris des agents du Service extérieur, travaillant en dehors des trois réseaux de traitement, et n’incluait pas la gestion du personnel recruté localement et les employés recrutés d’urgence sur place  aux bureaux de migration à l’étranger.

Méthodologie

16. Les procédures d’audit suivantes ont été appliquées :
    • Entrevues réalisées auprès de :
      • Personnel clé d’IRCC à l’administration centrale;
      • Personnel des bureaux régionaux du Réseau centralisé : centres de traitement des demandes à Mississauga et à Ottawa et Centre de soutien des opérations;
      • Personnel des bureaux régionaux du Réseau national : Edmonton, Vancouver, Etobicoke;
      • Un échantillon du personnel des bureaux de migration à l’étranger du Réseau international : Londres, Accra, Abu Dhabi, Beijing, Shanghai, Hong Kong et Guangzhou.
    • Examen de la documentation comme les politiques, les procédures, les documents d’orientation et les guides pour la planification des ressources humaines et la gestion de l’effectif.
    • Revue générale de certains systèmes et outils en place pour soutenir la planification des ressources humaines et la gestion de l’effectif.

Énoncé de conformité

17. L’audit est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance de la qualité et d’amélioration.

III. Contestations et recommandations de l’audit

Planification stratégique des ressources humaines et gestion de l’effectif

Intégration de la planification de l’effectif

18. Dans un effort d’améliorer les délais de traitement et gagner en efficacité, la charge de travail relative à l’immigration et aux résidents temporaires est plus souvent distribuée entre les bureaux de migration à l’étranger et partagée avec les bureaux et les centres du Réseau centralisé et du Réseau national au Canada. Conséquemment, l’intégration du traitement des demandes au sein des réseaux exige une planification intégrée des ressources humaines dans tous les réseaux de traitement, afin de refléter la façon dont l’effectif est coordonné et géré pour atteindre un traitement efficace des demandes.
19. Dans chaque réseau de traitement (Réseau international, Réseau centralisé et Réseau national), la planification des ressources humaines est faite sur une base annuelle. Chaque réseau a rempli un modèle fondé sur le processus intégré de planification des ressources humaines comme recommandé par le Secrétariat du Conseil du Trésor à tous les ministères et organismes gouvernementaux. Cependant, les réseaux ne s’échangent et ne coordonnent pas leurs plans en matière de ressources humaines pour informer et conseiller sur la planification horizontale des ressources humaines, dans le but d’en arriver à une charge de travail de traitement intégrée.

Surveillance de la gestion stratégique de l’effectif

20. Comme il a été mentionné plus haut, le projet de réseau intégré recommandait la création au sein d’IRCC d’un réseau de traitement simplifié, plus efficace et mieux intégré, qui mettrait l’accent sur l'ensemble du réseau. Ce projet prévoyait une fonction de surveillance afin de moderniser la charge de travail et ainsi faire des gains en efficacité, améliorer le traitement et le service à la clientèle et intégrer l’effectif responsable du traitement au sein des réseaux intégrés.
21. Un mandat pour un sous-groupe de travail sur les ressources humaines a été rédigé en avril 2015. Ce mandat identifiait les livrables spécifiques et les résultats escomptés, ainsi que les rôles et responsabilités et les mécanismes de gouvernance. Cependant, après que des ressources ont été déplacées au sein du Ministère pour répondre à une surcharge de travail en raison des volumes croissants de demandes à traiter en 2016, le projet de réseau intégré n’a jamais été mis en œuvre. Conséquemment, le sous-groupe de travail sur les ressources humaines n’a jamais été créé et aucun mécanisme de surveillance n’a été mis en place pour superviser l’intégration de l’effectif au sein des réseaux de traitement.
22. Un groupe de travail dénommé Table sur l’intégration des réseaux et le partage du travail a été créé par le Réseau international et le Réseau centralisé pour discuter de l’intégration des réseaux et du partage du travail. Tout récemment, le Réseau national a été invité à se joindre à cette table. Un projet de mandat, rédigé en janvier 2017, établissait les objectifs, les membres et les réalisations attendues. Le groupe de travail, qui n’a pas de pouvoir décisionnel, doit se rencontrer deux fois par mois et produire des livrables qui seront présentés aux directeurs généraux des trois réseaux de traitement afin d’obtenir leurs observations et leur validation. Cependant, ce groupe ne s’est rencontré qu’une seule fois depuis sa création et aucun compte rendu des décisions n’a été fait.
23. L’objectif de ce groupe est de discuter des possibilités d’optimiser les réseaux et d’en tirer profit en ce qui a trait au partage du travail. Cependant, le projet de son mandat ne fait état d’aucune stratégie de gestion de l’effectif et de planification intégrée des ressources humaines. Étant donné qu’aucun compte rendu des décisions n’a été fait, la mesure dans laquelle le groupe de travail a fourni une surveillance stratégique de l’effectif intégré n’a pas pu être déterminée. Un groupe de travail du Réseau international et du Réseau centralisé s’est rencontré depuis 2016. Cela dit, malgré la demande qui a été faite, aucune information sur le compte rendu des décisions ou sur des recommandations n’a été fournie.

Tirer profit de l’effectif de tous les réseaux de traitement

24. Les décisions relatives aux demandes sont prises par l’effectif du Réseau international, du Réseau centralisé et du Réseau national. Le modèle actuel de traitement des demandes d’immigration et de résidence temporaire comprend la réception des demandes faites sur papier à l’étranger – qui sont distribuées dans les bureaux de migration à l’étranger –, et des demandes électroniques présentées en ligne et distribuées dans les centres de traitement des demandes au Canada ou dans les bureaux de migration à l’étranger. Dans certains cas, les centres de traitement des demandes et les bureaux du Réseau national transmettront aussi les demandes électroniques aux bureaux de migration à l’étranger, lorsque d’autres renseignements sont requis. De plus, les prolongations de visas existants font l’objet d’un traitement centralisé au sein du Réseau centralisé et les dossiers sont distribués dans les bureaux du Réseau national si un besoin d’entrevues de suivi auprès des demandeurs est justifié.
25. Au sein du Réseau international, les demandes sur papier et électroniques sont distribuées aux bureaux de migration à l’étranger aux fins de traitement des demandes. Dans un effort pour mener à bien la charge de travail à l’étranger, l’effectif à l’étranger est souvent aidé par des agents qui peuvent prendre des décisions et qui travaillent à IRCC au Canada, dans le cadre du programme d’affectation des agents en devoir temporaire.
26. Récemment, il y a eu une augmentation des affectations d’agents en devoir temporaire pour traiter les volumes croissants de demandes de résidence temporaire faites à l’étranger (voir la pièce 1). L’objectif initial du programme d’affectation temporaire était d’offrir une mesure pour pallier aux événements imprévus, comme les congés de maladie, les urgences, les évacuations et les projets spéciaux afin de réduire les arriérés. Cependant, le Réseau international en est venu à beaucoup compter sur ce programme pour absorber les volumes croissants des demandes à traiter à l’étranger.
27. Le Réseau international supervise le programme d’affectation temporaire par l’entremise du comité des affectations temporaires. Ce comité se réunit chaque trimestre pour déterminer les besoins en matière d’effectif dans les bureaux de migration. Pour le faire, il se fonde sur l’information fournie par les gestionnaires du programme de migration et les directeurs de secteur à l’étranger. Le comité détermine quelles demandes relatives à des affectations temporaires seront examinées. Puis, l’agent des affectations temporaires communique avec des candidats du bassin des agents en devoir temporaire pour connaître leur disponibilité et leurs préférences.
28. Le bassin des agents en devoir temporaire regroupe habituellement trois types de candidats :
    1. Des agents de traitement à la retraite qui possèdent une expérience à l’étranger et qui sont embauchés sous contrat en tant qu’agents en devoir temporaire pour le Ministère;
    2. Des fonctionnaires qui ont de l’expérience en matière de traitement et de prise de décisions au Canada (dans le Réseau centralisé ou le Réseau national);
    3. Des membres du personnel au Canada qui ont suivi le Programme de formation en vue d’affectations temporaires opérationnelles (PFATO).
29. Le PFATO a été conçu pour instruire, former et fournir de l’expérience aux employés d’IRCC qui n’ont pas d’expérience dans le traitement de demandes. Les candidats à cette formation occupent des postes d’attache dans d’autres directions générales à l’extérieur des réseaux de traitement. Le but de cette formation est de former les agents à prendre des décisions éclairées, défendables et en temps opportun à l’égard des demandes, conformément à la LIPR et de renforcer ainsi la capacité de traitement.
30. Les gestionnaires doivent recommander des candidats qui souhaitent faire partie du bassin des agents en devoir temporaire; ce faisant, ils confirment qu’ils sont prêts à laisser partir le candidat pour une affectation temporaire au besoin,  à moins qu’il y ait des obstacles opérationnels importants. Lorsqu’un fonctionnaire du bassin des agents en devoir temporaire est sollicité pour une affectation temporaire, il doit obtenir la permission de son gestionnaire pour quitter temporairement son poste au Canada.
31. Le programme d’affectation temporaire est perçu comme un outil de maintien en poste du personnel et comme un mécanisme de renforcement des connaissances et des capacités pour les autres directions générales en dehors des réseaux de traitement des demandes, étant donné qu’il offre de nombreux avantages aux employés. En plus de fournir de l’aide aux opérations à l’étranger, le programme permet aux agents en devoir temporaire d’acquérir de l’expérience pratique concernant le processus décisionnel et l’application de la LIPR. Il offre aussi des occasions d’échange de renseignements, de réussites et de défis avec les bureaux de migration à l’étranger et de tirer profit des leçons apprises grâce à l’expérience vécue à l’étranger une fois de retour au Canada.
32. Le programme d’affectation temporaire offre la possibilité de tirer parti de l’effectif existant afin de faire des gains d’efficacité dans le traitement des demandes à l’étranger. Au cours des trois derniers exercices, près du tiers des affectations temporaires ont été pourvues par des employés d’IRCC, qui étaient dans le bassin des agents en devoir temporaire ou par des agents formés grâce au PFATO. 

Pièce 1 Source des agents en devoir temporaire par exercice

Source : Réseau international

Définitions

Retraités :

Agents des visas retraités (salaire payé par le Réseau international).

Bassin d’IRCC :

Employés d’IRCC dont le nom figure dans la liste des agents d’IRCC qui ont une expérience en matière de traitement des demandes.

PFATO :

Participants au Programme de formation en vue d’affectations temporaires opérationnelles (PFATO) d’IRCC.

Agents FS :

Agents actifs du Service extérieur

ASFC :

Agents de l’Agence des services frontaliers du Canada

Autres, IRCC :

Employés d’IRCC qui n’entrent pas dans une des catégories du bassin des agents en devoir temporaire, mais qui possèdent des connaissances spécialisées ou de l’expérience pertinente

33. Le programme d’affectation temporaire est devenu essentiel pour pallier les pénuries en matière d’effectif et traiter les volumes croissants des demandes à l’étranger. Cependant, ce programme ne fait pas partie d’une stratégie globale de gestion de l’effectif qui tire profit d’une approche intégrée de gestion de l’effectif. Une stratégie plus intégrée de gestion de l’effectif pourrait aussi permettre aux employés du Canada d’acquérir des connaissances régionales, de créer des relations de travail avec des collègues d’IRCC qui travaillent à l’étranger et de bâtir un effectif vraiment intégré au sein des réseaux de traitement.
34. Il n’a pas été possible de recueillir de l’information précise sur les coûts particuliers liés aux affectations temporaires. Cependant, les estimations fondées sur la méthode utilisée pour les prévisions et les exercices d’établissement de coûts indiquent que le coût pour envoyer des retraités en affectation temporaire à l’étranger est beaucoup plus élevé, étant donné que leur salaire est payé par le Réseau international. Les salaires des agents de traitement actuels et des agents du PFATO en affectation temporaire sont payés par leur direction générale d’attache.
35. Par exemple, le transfert des membres de l’effectif entre les quatre bureaux de traitement au sein du Réseau international et les deux centres de traitement dans le Réseau centralisé qui assument la charge de travail liée à la Chine pourrait aider à constituer un réseau d’agents de traitement possédant une expertise et des connaissances particulières relativement à ce volume de cas. Ce qui soutiendra la prise de décisions cohérentes en Chine et au Canada.
36. Un aspect important de l’élaboration d’une stratégie globale axée sur l’effectif, dans le cadre d’une approche intégrée, comprendrait un moyen d’évaluer la capacité des bureaux et des centres de traitement. Une évaluation de la capacité pourrait permettre de relever certains éléments, comme les compétences et les connaissances disponibles ou requises pour le traitement des demandes à un endroit en particulier ou le nombre d’employés disponibles ou requis. La compréhension de la capacité de l’effectif aiderait dans la gestion de la prise de décision pour veiller à ce que les ressources soient utilisées de la meilleure façon possible. Dans sa Stratégie en matière de services (2015), le Ministère a indiqué que cela aiderait à maximiser la productivité du réseau et à faire en sorte que la bonne personne, possédant les bonnes connaissances, prenne la bonne décision. Autrement, le Ministère risque de ne pas optimiser les possibilités de profiter de sa capacité opérationnelle et de se bâtir un effectif intégré, ce qui augmenterait ses coûts.

Gestion et surveillance de la planification des ressources humaines 

37. Le Ministère s’est engagé à mesurer et à surveiller les progrès réalisés en général pour chaque pilier visant l’excellence de services, notamment la gestion de l’effectif. Chaque réseau de traitement des demandes gère et surveille son effectif respectif, mais cela ne se fait pas selon une perspective intégrée. Dans le Réseau centralisé et le Réseau national, l’effectif est géré à l’échelon ministériel par la Direction générale des ressources humaines (DGRH). En ce qui concerne le Service extérieur, la gestion de l’effectif est réalisée au sein du Réseau international.

Planification des ressources humaines du Service extérieur dans les bureaux de migration à l’étranger

38. Au sein du Réseau international, le traitement et la prise de décision relatifs aux demandes d’immigration et de résidence temporaire dans les bureaux de migration à l’étranger sont principalement faits par des agents canadiens, notamment les agents canadiens du Service extérieur ou les agents formés dans le cadre du Programme de perfectionnement du Service extérieur (PPSE).
39. Lorsqu’aucun agent du Service extérieur ne peut pourvoir un poste vacant à l’étranger, le Réseau international complète son effectif en faisant appel à un agent en affectation à l’étranger. Comme il a été mentionné plus haut, lorsque la demande de traitement à court terme à l’étranger est plus élevée, l’effectif canadien est complété par des affectations temporaires.
40. Bien que d’autres moyens d’entrée occasionnels aient été utilisés, les candidats devaient être formés dans le cadre du PPSE pour faire partie du Service extérieur d’immigration. Il est prévu que les agents du Service extérieur soient envoyés à l’étranger, dans des bureaux de migration, pour la plus majeure partie de leur carrière, et ils doivent accepter de faire partie du système d’affectations par rotation. Autrement dit, ils devront changer de bureau, selon les besoins du Ministère, environ tous les deux à quatre ans, selon la durée du mandat particulier du poste.
41. Le Réseau international a adopté un processus pour pourvoir les postes vacants et les postes à l’administration centrale. Les agents du Service extérieur doivent soumettre leurs préférences de postes pour l’année à venir. Selon les critères et les préférences, l’agent des affectations détermine les candidats appropriés, qui sont ensuite contactés au sujet des postes ouverts.
42. Une fois que les affectations d’agents du Service extérieur ont été déterminées, le Réseau international pourvoit les postes vacants restants avec des AAE. Ces affectations sont habituellement d’une durée de deux ans et sont utilisées pour pourvoir des postes vacants au Service extérieur.
43. Les AAE possèdent habituellement de l’expérience en traitement de demandes, ou ils ont suivi la formation du PFATO et ont à leur actif quelques affectations temporaires. Le gestionnaire du poste d’attache de l’AAE doit accepter de laisser partir l’employé pour la durée de l’affectation. Étant donné que les postes d’agents du Service extérieur à l’étranger doivent être complétés par des agents en affectation, un bassin d’AAE a été formé, auquel il est possible de recourir pour pourvoir des postes vacants à l’étranger au besoin. Alors que le but initial du recours à un AAE est de pouvoir des postes de manière ponctuelle, il est récemment devenu plus fréquent d’utiliser un tel agent dans le cadre d’un échange d’une affectation unique à une autre affectation dans un autre bureau de migration à l’étranger.
44. De 2012-2013 à 2014-2015, environ 17 pour cent des postes du Service extérieur ont été pourvus par des AAE. Ce pourcentage a plus que doublé au cours des dernières années. En 2015-2016, 28 pour cent des postes du Service extérieur ont été pourvus par des AAE et en 2016-2017, ce fut 29 pour cent de ces postes. L’augmentation des postes du Service extérieur pourvus par ces agents signifie qu’il existe une pénurie d’agents du Service extérieur disponibles pour répondre aux besoins des opérations à l’étranger. En fait, il y a eu une baisse du nombre d’agents du Service extérieur dans les postes du Service extérieur pour les exercices 2012-2013 jusqu’au 2016-2017 et une augmentation correspondante des postes vacants (voir la pièce 2).

Pièce 2 Postes d’agent du Service extérieur

Source : Réseau international

Outils de planification des ressources humaines dans les bureaux de migration à l’étranger

45. Dans une perspective de planification des ressources humaines, les bureaux de migration à l’étranger préparent un Plan de gestion intégré du Réseau international (PGIRI). Ce plan est un outil de planification et de prévision annuelles qui sert à la planification et à la gestion efficaces des ressources humaines, financières et matérielles, afin d’atteindre les objectifs d’exécution des programmes. À ce titre, ce type de plan permet de déterminer les obstacles et les risques que les bureaux de migration doivent gérer, notamment les problèmes de planification des ressources humaines.
46. Un examen de ce type de plans a permis de constater que le PGIRI contenait peu de prévisions à court terme et aucune prévision à long terme qui favoriserait la planification des ressources humaines et la gestion de l’effectif. Par ailleurs, ces plans ne constituent pas un outil opportun pour la planification des ressources humaines et la gestion de l’effectif, étant donné qu’ils sont déposés en février, ce qui ne donne pas suffisamment de temps pour planifier les ressources humaines et gérer l’effectif pour l’exercice suivant. Les gestionnaires du Réseau international et des bureaux de migration à l’étranger soulignent que ces plans ne sont pas utilisés pour prendre des décisions en matière de ressources humaines, et qu’aucun outil n’est utilisé pour faire le suivi des problèmes de ressources humaines mentionnés dans ces plans d’un exercice à l’autre.
47. Dans l'ensemble, aucun processus normalisé n’est en place pour déterminer les besoins en matière de planification des ressources humaines dans les réseaux de traitement des demandes. Par conséquent, le Secteur des opérations pourrait ne pas savoir dans quelle mesure la planification des ressources humaines et les approches subséquentes axées sur l’effectif, telles que les affectations temporaires, répondent aux besoins des bureaux de migration à l’étranger et des centres de traitement des demandes au Canada. Au moment où les PGIRI identifient les problèmes de ressources humaines et les écarts en dotation, lorsque des solutions telles que les affectations temporaires sont utilisées comme des approches pour gérer un écart, il a été constaté qu’il n’existe pas de surveillance ou de rapport sur l'efficacité de ces approches. Par conséquent, le Ministère ne sait pas si les approches en matière de planification des ressources humaines et d’effectif permettent de répondre aux besoins des bureaux de migration et de réaliser les objectifs plus larges du Ministère en matière de traitement, de ressources humaines et de dotation.
48. Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint, Opérations, en collaboration avec la sous-ministre adjointe, Services ministériels, doit mettre au point une stratégie de gestion de l’effectif qui tient compte de la planification et de la gestion des ressources humaines dans une perspective intégrée au sein des réseaux de traitement. Cette stratégie doit comprendre des évaluations de la capacité des ressources humaines dans les bureaux et les centres de traitement au sein du Secteur des opérations, de sorte que lorsque des décisions relatives à la répartition de la charge de travail sont prises, l’effectif puisse être géré dans une meilleure harmonie avec ces décisions. En outre, dans le cadre de l’élaboration d’une stratégie intégrée de gestion de l’effectif, le programme d’affectation temporaire devrait être réévalué afin de vérifier s’il répond toujours aux besoins du Ministère.

Formation à l’intention des réseaux de traitement de demandes

49. Le Ministère a indiqué que l’apprentissage continu est essentiel pour veiller à ce que l’effectif ait les connaissances, les compétences et les aptitudes nécessaires pour s'acquitter de ses fonctions et relever les défis présents et futurs. En raison du partage croissant de la charge de travail et de la répartition des dossiers, il est important que le Ministère ait l'assurance que l’effectif possède les aptitudes, les compétences et les connaissances pour que les volumes de cas soient traités uniformément dans les différents réseaux.
50. Il n’existe pas de programmes de formation particuliers dans les réseaux intégrés. Bien que la Division de l’apprentissage et du perfectionnement soit l’autorité fonctionnelle en matière d’apprentissage, elle ne collabore pas avec les trois réseaux de traitement de demandes pour coordonner et concevoir une formation intégrée en matière de traitement des programmes d’immigration et des résidents temporaires. Il existe donc des incohérences quant à la façon dont la formation des agents de traitement est gérée et surveillée dans chaque réseau de traitement.
51. Par exemple, le Réseau international exploite sa propre unité de formation, qui conçoit et met en œuvre de façon autonome son programme de formation opérationnelle. Cette structure permet aussi au Réseau international de mettre à profit son expertise pour développer des cours, comme celui sur la LIPR, qui est requis pour tous les nouveaux employés du Réseau international. Dans certains cas, d’autres réseaux et directions générales au sein du Ministère ont demandé au Réseau international de dispenser cette formation. 
52. Une autre incohérence concerne les feuilles de route d’apprentissage élaborées pour les agents de traitement des demandes du Réseau centralisé et du Réseau national. Ces feuilles de route ont pour objectif de fournir une orientation axée sur différentes activités d’apprentissage et de formation ainsi que des outils faits sur mesure pour le poste d’agent de traitement. La Direction générale des ressources humaines du Ministère participe à l’élaboration et à la mise en œuvre des feuilles de route d’apprentissage pour le Réseau centralisé et le Réseau national. Cependant, les agents de traitement du Réseau international n’ont pas accès à ces feuilles de route.
53. Il est difficile de mettre sur pied une formation intégrée sans structure de gouvernance en place pour décider de l’affectation des ressources à la formation et à l’apprentissage dans les réseaux de traitement, et pour décider si les ressources sont utilisées avec efficacité. Afin de prévenir le travail en double et les écarts potentiels en matière de formation, il est nécessaire d’assurer une supervision coordonnée et intégrée de la formation dans l’ensemble des  réseaux de traitement.
54. Recommandation 2 : Le sous-ministre adjoint, Opérations, en collaboration avec la sous-ministre adjointe, Services ministériels, doit élaborer et mettre en œuvre un programme de formation coordonné et intégré pour les agents des réseaux de traitement. Ce programme doit reposer sur les forces de chacune des pratiques de formation existantes dans chacun des réseaux, afin que les réussites en matière de formation puissent profiter à tous les réseaux. Un programme de formation coordonné et intégré dans les réseaux contribuerait à ce que les évaluations et les décisions soient toujours conformes aux mêmes normes, processus et procédures.

IV. Conclusion

55. Le Secteur des opérations, en collaboration avec celui des Services ministériels, soutient de façon générale les programmes d’immigration et des résidents temporaires, grâce à des plans visant les ressources humaines et des stratégies de gestion de l’effectif. Les réseaux de traitement des demandes – soit le Réseau international, le Réseau centralisé et le Réseau national – effectuent une planification annuelle des ressources humaines et adoptent des approches pour gérer leur effectif afin de répondre aux besoins en matière de traitement.
56. Des possibilités d’amélioration ont été identifiées pour renforcer la planification des ressources humaines et la gestion de l’effectif dans les réseaux de traitement avec le soutien de la DGRH. L’élaboration d’une stratégie pour gérer l’effectif dans une approche intégrée dans l’ensemble des réseaux de traitement, afin de tirer profit des capacités et d’un plan pour surveiller les stratégies de planification des ressources humaines et de gestion de l’effectif, pour y apporter des améliorations, au besoin, ainsi que la coordination et l’intégration de la formation dans les réseaux de traitement en vue d’assurer la cohérence dans l’administration du traitement des demandes font partie des améliorations qui pourraient être apportées.

Annexe A : Réponse de la direction