Examen de la commission de l’immigration et du statut de réfugié – Cadre de référence

Contexte

Dans le cadre du budget de 2017, le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté a été chargé d’entreprendre un examen indépendant de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR) pour déterminer les possibilités de réaliser des gains d’efficacité et d’accroître la productivité dans le processus décisionnel touchant les demandes d’asile. Un tiers expert dirigera l’examen sous la surveillance de la CISR, d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) et des organismes centraux.

En plus de se pencher sur les gains d’efficacité et la productivité, l’examen portera notamment sur le mandat de la CISR en ce qui concerne la gouvernance, la structure et les mécanismes de responsabilité connexes. Bien qu’il soit axé sur la CISR, l’examen devrait aussi prendre en considération le système d’octroi de l’asile dans son ensemble, ainsi que les approches adoptées par d’autres pays et les pratiques exemplaires à l’étranger.

Pour favoriser l’atteinte de ce résultat, la rédaction d’un rapport définitif exposant les conclusions de l’examen et les recommandations de mesures doit être achevée au plus tard au début de juin 2018. Un rapport provisoire sera également prévu d’ici la mi-décembre 2017.

Contexte

Le système d’octroi de l’asile au Canada soutient un élément central de la tradition humanitaire du Canada qui consiste à offrir une protection aux personnes déplacées et persécutées. Même si IRCC est l’intendant général du système, de multiples organisations, y compris la CISR, l’Agence des services frontaliers du Canada, Sécurité publique Canada et le ministère de la Justice, en assurent l’exécution.

La CISR est un tribunal administratif indépendant dont la mission consiste à rendre des décisions sur des cas d’immigration et de protection des réfugiés. À la CISR, deux sections sont chargées de trancher les cas et les appels en matière d’asile, à savoir la Section de la protection des réfugiés (SPR) et la Section d’appel des réfugiés (SAR).

Il existe deux autres sections à la CISR. La Section de l’immigration (SI) effectue des enquêtes et des contrôles des motifs de détention. La Section d’appel de l’immigration (SAI) tranche les appels dans certains cas d’immigration (p. ex. des demandes de parrainage au titre de la catégorie du regroupement familial, certaines mesures de renvoi, des demandes fondées sur l’observation de l’obligation de résidence et des enquêtes).

En 2012, un financement a été accordé à tous les ministères responsables de l’exécution du système d’octroi de l’asile en vue du traitement de 22 500 demandes d’asile par année. Cependant, compte tenu de son expérience des rouages du nouveau système, la CISR a constaté que le financement offert ne permettait que le traitement d’environ 14 500 demandes d’asile par année, quoique la Commission ait réglé 17 200 demandes d’asile en 2016-2017 par la recherche de gains d’efficacité et d’autres mesures.

Le volume des demandes d’asile fluctue grandement d’une année à l’autre et s’accroît constamment depuis 2013. Les organisations assurant l’exécution du système d’octroi de l’asile sont tenues de traiter toutes les demandes d’asile qu’elles reçoivent. Selon les capacités actuelles, cette hausse des demandes contribue directement à une augmentation de l’arriéré des demandes d’asile en attente.

Objectif

L’objectif de l’examen est de cerner des options et des recommandations d’approches afin qu’il soit possible de réaliser des gains accrus d’efficacité et d’accroître la productivité eu égard au traitement des demandes d’asile. Ces options et recommandations devraient également prendre en compte, au besoin, les autres secteurs d’activité de la CISR qui concernent la gouvernance et la reddition de compte.

La mise en œuvre de toute recommandation découlant du présent examen suivra la présentation d’un rapport définitif et devrait, le cas échéant, être approuvée par le Cabinet.

Considérations essentielles

L’examen prendra en compte le cadre légal qui régit la CISR et qui est énoncé dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et la jurisprudence. L’examen des gains d’efficacité et de la productivité de la CISR sera effectué d’une manière qui respecte l’indépendance institutionnelle de la CISR et l’indépendance de ses commissaires dans leur prise de décisions dans le cadre du modèle actuel. Il étudiera également d’autres modèles structurels et de gouvernance ainsi que des approches qui pourraient entraîner des gains en efficience possibles tout en préservant l’équité.

Portée

L’examen portera principalement sur la SPR de la CISR, puisque cette section semblerait éprouver des problèmes de capacité auxquels ne sont pas confrontées les deux autres sections de la CISR. L’efficience et l’efficacité générales de la SPR sont essentielles au bon fonctionnement du système d’octroi de l’asile. La SPR est aussi la section la plus importante de la CISR, car elle représente approximativement le tiers de ses dépenses. Dans la mesure où les recommandations ont une incidence sur les activités de la CISR autres que celles touchant la SPR, l’examen devrait également prendre en considération le fonctionnement général de la CISR, notamment de la SAR, de la SI et de la SAI, et pourrait viser les services internes, comme le soutien administratif et les dispositions nécessaires au processus décisionnel.

Même si l’examen sera principalement axé sur la CISR, étant donné la structure actuelle du système d’octroi de l’asile, l’examen pourrait tenir compte d’éléments du processus d’octroi de l’asile, de la réception des demandes d’asile à la prise de décisions, y compris les rôles d’autres organisations assurant l’exécution du système (selon la structure actuelle ou par l’intermédiaire d’une autre structure) et les gains d’efficacité visant à réduire au minimum les coûts d’exécution fédéraux et les coûts liés aux services aux demandeurs d’asile. Cette analyse comprendra, entre autres facteurs, une comparaison entre, d’une part, les décisions prises à la première étape du processus décisionnel et les processus d’appel de la CISR, et, d’autre part, les modèles judiciaires et administratifs ainsi que les pratiques exemplaires en place dans d’autres pays.

L’examen devrait porter sur les trois questions suivantes :

1. De quelle manière l’efficience du système d’octroi de l’asile peut-elle être améliorée dans sa structure actuelle?
2. Quels éléments de la structure actuelle de la CISR pourraient être modifiés afin d’optimiser l’efficience et la productivité tout en préservant l’équité?
3. Si l’examen propose un autre cadre de gouvernance et de reddition de comptes, de quelle manière ce cadre devrait-il s’appliquer aux autres sections?

Critères d’évaluation

Au moment de procéder à l’examen, le tiers expert devrait prendre en compte notamment les critères suivants, s’il y a lieu :

Efficacité et structure

• Analyser la structure de gouvernance et les mécanismes de responsabilité connexes, en particulier ceux qui ont trait au système d’octroi de l’asile (sans toutefois exclure d’autres secteurs d’activité), de la recevabilité de la demande à la prise de décisions, pour cerner tout effort en double déployé par les partenaires d’exécution du système et établir des comparaisons au moyen d’exemples à l’étranger.
• Examiner les gains d’efficacité et les améliorations qui peuvent être obtenus dans le cadre légal et réglementaire existant.
• Étudier la façon dont les règles, la réglementation et les obligations juridiques actuelles peuvent restreindre la marge de manœuvre de la CISR.
• Réaliser une analyse coûts-avantages détaillée de la mise en place de toute nouvelle structure proposée, qui met particulièrement l’accent sur les gains d’efficacité.

Productivité et efficience

• Analyser les processus opérationnels, y compris le triage, la mise au rôle des cas de demande d’asile, la préparation des cas et la durée des audiences.
• Déterminer si l’utilisation des locaux réservés aux audiences, ainsi que des aides et des outils technologiques, est efficiente et efficace, et établir la faisabilité de la mise en œuvre d’outils ou de plateformes et de stratégies de gestion des cas novateurs, selon ce que démontrent les exemples à l’étranger.
• Examiner la façon dont les mesures actuelles mises en œuvre par la CISR pourraient permettre d’obtenir des gains accrus d’efficacité et la façon dont la CISR réagit à l’heure actuelle aux volumes fluctuants de demandes d’asile.
• Déterminer si la séparation des tâches entre le personnel de soutien administratif et les décideurs est appropriée.
• Déterminer la manière dont la gestion du rendement peut être mise à profit pour accroître l’efficience.

Rôles et responsabilités

Tiers expert

• Diriger l’examen.
• Offrir des conseils indépendants au ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté.
• Rendre compte des progrès réalisés au Comité directeur.

Comité directeur

• Le Comité directeur assurera la supervision et l’orientation de l’examen, notamment en supervisant le travail du tiers expert afin de veiller à ce que les produits livrables correspondent au présent cadre de référence.

Secrétariat d’examen indépendant

• Dirigé par un cadre supérieur, un secrétariat de petite taille sera constitué pour fournir un soutien administratif, recueillir et analyser de l’information et contribuer à la rédaction du rapport, selon les directives du tiers expert. Le secrétariat procurera aussi un soutien administratif au Comité directeur.

Organismes centraux

• Les organismes centraux examineront les résultats pour s’assurer que les renseignements répondent aux exigences relatives à l’information décisionnelle des organismes centraux.

Conseil du Trésor

• Le Conseil du Trésor examinera, le cas échéant, les résultats et les recommandations présentés par le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté.

Échéances et produits livrables

Les conclusions et les recommandations soulevées par le présent examen seront présentées dans le rapport provisoire et le rapport définitif, comme cela est précisé ci-dessous.

Rapport provisoire

Le rapport provisoire devrait fournir un résumé des conclusions et des recommandations en fonction des critères d’évaluation.

Échéance : 15 décembre 2017

Rapport définitif

S’appuyant sur le rapport provisoire, le rapport définitif devrait fournir une analyse détaillée, ainsi que des conclusions et des recommandations liées aux critères d’évaluation.

Échéance : 1^er juin 2018

Principales activités

D’avril à mai 2017

• Mettre sur pied le Comité directeur et passer en revue le secrétariat.
• Achever la rédaction du cadre de référence ou de l’énoncé des travaux.
• Choisir un tiers expert.

• Début du travail du tiers expert.
• Première séance d’information ou réunion du Comité directeur et du tiers expert.
• Présentation du cadre d’évaluation (y compris la méthode) au Comité directeur.

• Réalisation de l’examen.
• Tenue de réunions mensuelles avec le Comité directeur.

• Présentation du rapport provisoire au Comité directeur.

• Réception de la rétroaction du Comité directeur.
• Préparation d’un rapport définitif détaillé.

• Présentation du rapport définitif au Comité directeur.