Règlement multisectoriel sur les polluants atmosphériques : réponses aux commentaires, partie 4

Partie 4 - Dispositions générales

Dérogations, reports ou prolongations

5.1 Plusieurs intervenants ont demandé que le règlement contienne des dispositions pour des dérogations, des reports ou des prolongations, pour des situations où une obligation du règlement ne pourrait être satisfaite en temps voulu en raison de circonstances indépendantes de la volonté de l’entité réglementée.

Réponse : Des changements ont été faits suite à d’autres commentaires et ont réduit le besoin de dérogations, de reports ou de prolongations. Ces changements répondront, en partie, aux attentes reliées aux demandes de dérogations, de reports ou de prolongations.

Par exemple, en ce qui concerne les chaudières et fours industriels, le texte du projet de règlement paru dans la Partie I de la Gazette du Canada demandait qu’un essai initial soit effectué pour vérifier la conformité des chaudières et fours industriels dans la même année civile que celle durant laquelle l’équipement est mis en service. L’industrie a émis un commentaire précisant qu’il pourrait être difficile de respecter cet échéancier si l’équipement est mis en service tard au cours de l’année civile. Le texte réglementaire a été révisé et offre maintenant à une entité réglementée six mois pour effectuer un essai initial, peu importe la date à laquelle l’équipement est mis en service. Conséquemment, une prolongation n’est plus nécessaire.

Voici un autre exemple qui concerne les moteurs. L'industrie a commenté qu'il n'est pas possible d'effectuer l’essai de rendement dans le délai prescrit, lorsque le moteur n'est pas en service. Par conséquent, l’essai peut être reporté jusqu'à ce que le moteur soit de nouveau opérationnel. En outre, un délai de neuf mois a été ajouté pour les moteurs nouvellement acquis qui n'ont jamais été d’une technologie antipollution, accordant plus de temps pour installer une telle technologie (voir la question 3.4).

Règles de remplacement

5.2 Des intervenants se sont dits préoccupés du fait que les méthodes de quantification, comme les méthodes et les protocoles d’échantillonnage, de surveillance, d’essai et de mesures, acceptées dans des règlements provinciaux ou territoriaux, ne sont pas incorporées au projet de règlement. De plus, certains intervenants se sont dits préoccupés du fait qu’une installation pourrait être réglementée tant par des autorités fédérales que par des autorités provinciales ou territoriales, et ce, pour les mêmes polluants, mais probablement avec différents critères de quantification.

Certains intervenants ont proposé d’ajouter un renvoi direct au « Continuous Emission Monitoring System (CEMS) Code »de l’Alberta de 1998 (code SMECE de l’Alberta) en tant que méthode de référence permise dans la définition de « méthode de référence du SMECE ».

Des intervenants ont aussi demandé que le règlement permette l’utilisation d’un système de contrôle prédictif des émissions comme règle de remplacement acceptable.

Réponse : Le texte réglementaire a été modifié suite à ces commentaires. Le Ministère veut limiter les dédoublements des exigences réglementaires et reconnaît qu’accepter l’utilisation de données recueillies « selon » les exigences de règlements provinciaux ou territoriaux peut diminuer le fardeau administratif tout en permettant d’atteindre les objectifs fédéraux. C’est pourquoi le code SMECE de l’Alberta, par exemple, est désormais incorporé par renvoi au règlement.

Le règlement permet à la Ministre d’autoriser le recours à des règles de remplacement qui diffèrent de celles incorporées par renvoi dans le règlement. Une demande doit être présentée à la Ministre et acceptée par ce dernier avant d’utiliser une règle de remplacement pour satisfaire aux exigences réglementaires.

Le Ministère demeure favorable à l’établissement d’accords d’équivalence avec les provinces intéressées lorsqu’il est satisfait aux exigences de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE).

5.3 Des intervenants ont demandé que les dispositions sur les règles de remplacement soient applicables à n’importe quelle méthode, à n’importe quelle fin et pour n’importe quel procédure contenue dans le règlement.

Réponse : Le texte réglementaire a été modifié suite à ces commentaires. La Ministre peut approuver des règles de remplacement pour remplacer des règles contenues dans un document incorporé par renvoi dans le règlement lorsque ces règles concernent l’échantillonnage, l’analyse, l’essai, la mesure ou la surveillance des émissions.

5.4 Des intervenants se sont dits préoccupés par l’exigence stipulant que la personne responsable doit, sans délai après l’audit, obtenir une copie signée du rapport du vérificateur.

Réponse : Le texte réglementaire a été modifié suite à ces commentaires. La personne responsable doit recevoir un rapport signé du vérificateur dans les 30 jours suivant la vérification.

5.5 Des intervenants se sont dits préoccupés par la charge supplémentaire associée à l’envoi de renseignements au Ministère détaillant les procédures qui ont été suivies par un expert-conseil pour évaluer la conformité avec le manuel d’assurance et de contrôle de la qualité du SMECE.

Réponse : Le texte réglementaire n‘a pas été modifié suite à ces commentaires. Le règlement ne précise pas les procédures ni les méthodes. Par conséquent, les informations sur le processus de vérification sont essentielles pour valider la vérification.

5.6 Des intervenants ont demandé que les compétences d’un vérificateur, au sein de la société, soient reconnues aux fins du règlement.

Réponse : Le texte réglementaire n‘a pas été modifié suite à ces commentaires. Le rôle du vérificateur est d’attester que les règles énoncées dans la méthode de référence de SMECE ou dans une règle de remplacement approuvée pour une méthode de référence du SMECE sont suivies et que le SMECE rencontre les caractéristiques indiquées dans les documents pertinents. En outre, le Ministère exige qu’un vérificateur soit une personne qui ne relève pas et agit indépendamment de la personne responsable, et ce pour minimiser les situations de conflits d’intérêts entre les vérificateurs et la personne responsable. Le règlement prévoit aussi des exigences relatives à la qualification de la personne effectuant la vérification.

5.7 Des intervenants ont demandé que les exigences de la règle de remplacement soient simplifiées en supprimant le processus d’approbation et en supprimant l’obligation, pour la personne responsable, de garder les documents associés à la demande de remplacement et à son approbation. De plus, une demande a été faite au Ministère pour qu’il inscrive au règlement, une norme de service de 90 jours ou moins pour approuver ou refuser une règle de remplacement.

Réponse : Le texte réglementaire n‘a pas été modifié suite à ces commentaires. Le Ministère reconnaît que le processus d’approbation augmente le fardeau administratif. Néanmoins, la Ministre doit garder sous son autorité juridique l’approbation des règles de remplacement, et cette autorité ne peut être reportée à une autre entité. Les documents doivent être gardés sur place pour qu’ils soient disponibles pour examen par un agent de l’application de la loi.

Le règlement n’inclut pas de norme de service pour l’examen et l’approbation de proposition de règle de remplacement. Toutefois, le Ministère s’engage à procéder à son examen et de communiquer sa décision aussi rapidement que possible.

5.8 Des intervenants ont demandé que le règlement inclue un engagement du Ministère de publier, dans le registre de la LCPE ou sur une autre plateforme web, les règles de remplacement approuvées pour répondre aux exigences du règlement.

Réponse : Le texte réglementaire a été modifié suite à ces commentaires. Le Ministère a supprimé l’obligation de publier les règles de remplacement et n’envisage pas de publier les règles de remplacement approuvées. Même si une règle de remplacement est approuvée pour une situation, son acceptation n’entraîne pas une approbation automatique pour d’autres situations. Le Ministère prévoit que les demandes de règle de remplacement seront spécifiques aux circonstances et à l’équipement pour lesquels une demande est soumise.

5.9 Un intervenant de l’industrie a exprimé son appui à la publication de documents de référence sur la définition, les demandes d’application et la gestion des règles de remplacement.

Réponse : Le texte réglementaire n’a pas été modifié suite à ces commentaires. De nombreux documents d’orientation seront fournis après publication du règlement.

Établissement de rapports et consignation et conservation de renseignements

5.10 Dans les commentaires, les intervenants de l’industrie appuyaient les efforts du Ministère visant à travailler avec les provinces et les territoires sur un système de déclaration en ligne bien conçu. Les intervenants insistent sur l’importance de pouvoir joindre des documents et des rapports, de divers types, pour réduire au minimum les erreurs de transcription.

Réponse : Aucun changement n’a été apporté au texte réglementaire suite à ce commentaire. Le Ministère reconnaît l’importance d’offrir un système de déclaration en ligne intuitif qui permet de télécharger plusieurs formats de documents. Le Ministère met tout en œuvre pour offrir un système de déclaration efficace.

5.11 Des intervenants ont demandé plus d’information sur ce qui constitue un dossier aux termes de ce règlement, plus précisément (1) quelles mesures sont nécessaires (2) pour quelle raison les dossiers sont-ils établis (3) pourquoi les dossiers doivent être conservés plusieurs années et (4) pourquoi inclure des exigences d’établissement de rapports dans ce règlement puisque des dossiers et des rapports similaires sont déjà établis pour les provinces. Les intervenants ont également fait part de leur inquiétude quant à l’exigence que les renseignements soient consignés le plus tôt possible, et au plus tard trente jours après le moment où l’information est enregistrée ou devient disponible. Cette exigence était considérée comme étant trop stricte. Les intervenants ont recommandé de prolonger cette période à au moins quatre-vingt-dix jours.

Réponse : Le texte réglementaire a été modifié suite à ces commentaires. L’expression « le plus tôt possible, et au plus tard » a été retirée. L’exigence consiste maintenant à consigner les renseignements dans les trente jours. Les exigences relatives à la mesure, à la collecte, aux rapports et à la durée de conservation des dossiers sont indiquées dans l’article Établissement de rapports, transmission, consignation et conservation des renseignements du règlement. Ces exigences sont définies dans ce règlement, car la façon dont une personne responsable obtient les données, la valeur et ces mesures est importante pour l’établissement de rapports et la vérification de la conformité.

5.12 Des intervenants ont indiqué que les pratiques de tenue de dossiers varient entre les personnes touchées par ce règlement, et que si un agent d’application de la loi visitait un site, les sociétés devraient avoir assez de temps pour produire des dossiers qui ne sont peut-être pas sur le site. Ils ont indiqué que de nos jours, beaucoup de dossiers sont créés, mis à jour et conservés sur des supports électroniques. Le règlement devrait reconnaître que ces dossiers peuvent être conservés dans des serveurs ailleurs qu’au Canada, mais accessibles depuis des emplacements canadiens. Ils étaient aussi préoccupés par le fait que, dans la partie du règlement portant sur les chaudières et les fours industriels, la période de trente jours pour informer le Ministère de tout changement d’adresse, de propriétaire, de noms des personnes responsables, etc. est trop courte et alourdissent le fardeau administratif. Les répondants ont suggéré d’envoyer ces renseignements avec les rapports annuels.

Réponse : Le texte réglementaire a été modifié suite à ces commentaires. Le règlement exige que le dossier ou l’exemplaire d’un rapport, d’un avis, de renseignements ou d’une demande fourni pour respecter les exigences du règlement concernant une chaudière, un four industriel ou un four à ciment soit conservé dans l’installation où la chaudière ou le four industriel se trouve, ou à la cimenterie.

Les dossiers ou les exemplaires liés aux rapports sur les moteurs doivent être conservés :

1. n’importe où au Canada, sauf dans l’installation où se trouvent les moteurs, si cet endroit est indiqué dans le registre des moteurs;
2. dans l’installation où se trouvent les moteurs dans tous les autres cas.

Également, un dossier ou un exemplaire doit être envoyé à la Ministre sans délai, à sa demande. Ces exigences portant sur la gestion des dossiers sont similaires à celles des autres règlements du gouvernement du Canada.

Des renseignements comme l’adresse, le propriétaire et le nom des personnes responsables sont nécessaires pour assurer la conformité au règlement et son application. Ces renseignements doivent être à jour. Les parties de règlement portant sur les moteurs et les cimenteries exigent que les renseignements soient envoyés avec les rapports annuels de conformité. La partie de règlement portant sur les chaudières et les fours industriels exigent que les renseignements soient envoyés au plus tard trente jours après les changements.

Des rapports de conformité annuels sont requis pour les chaudières et les fours industriels d’une capacité supérieure à 105 GJ/h. Cependant, il existe certaines circonstances où la fréquence des rapports est réduite.

Équivalence/harmonisation/dédoublement de la réglementation/organisme de réglementation de première ligne

5.13  Des intervenants ont suggéré que le règlement soit harmonisé avec les exigences provinciales existantes pour apporter une certaine souplesse réglementaire et alléger le fardeau pour l’industrie. Ils ont aussi exprimé leur préférence pour que les provinces soient les organismes de réglementation de première ligne, y compris par l’établissement d’accords d’équivalence, et pour qu’en cas de divergence entre les exigences fédérales et provinciales, ce soit les exigences provinciales qui l’emportent.

Réponse : Le règlement est conçu pour réduire le dédoublement avec les règlements provinciaux ou territoriaux ainsi que le fardeau administratif.

Voici quelques exemples de ces caractéristiques :

• des délais pour répondre aux exigences de conformité qui permettra aux provinces et aux territoires d’être les organismes de réglementation de première ligne
• les entités réglementées peuvent demander à utiliser les exigences provinciales ou territoriales existantes en matière d’essais au lieu de celles identifiées dans le règlement (voir la règle de remplacement à la partie 4)
• les informations demandées dans le règlement sont le minimum requis pour déterminer la conformité
• le Ministère travaille à ajouter les exigences relatives aux rapports du Règlement multisectoriel sur les polluants atmosphériques (RMSPA) à son outil de déclaration en ligne à guichet unique, ce qui permettra d’utiliser Internet pour déclarer les renseignements en utilisant un seul formulaire et de ce fait satisfaire aux exigences fédérales, provinciales ou territoriales relative à la transmission de rapports
• le Ministère  prévoit examiner comment ses représentants peuvent coordonner les activités de vérification de la conformité avec les représentants provinciaux ou territoriaux
• le gouvernement fédéral demeure favorable à l’établissement d’accords d’équivalence avec les provinces et territoires intéressés, lorsqu’il est satisfait aux exigences de la LCPE.

Veuillez aussi consulter la réponse 5.2 ci-dessus concernant la règle de remplacement.

Harmonisation/désavantage économique

5.14 Des intervenants ont proposé que le règlement soit harmonisé avec les exigences pertinentes des États-Unis pour éviter des désavantages économiques pour les Canadiens.

Réponse : Les exigences du règlement visant les chaudières, les fours industriels et les moteurs sont comparables aux exigences visant de l’équipement similaire de nombreux états américains. Par exemple, les normes d’émission et le seuil de puissance pour les moteurs modernes sont basés sur les normes de rendement de l’Environmental Protection Agency (EPA) des États-Unis intitulées New Source Performance Standard for Stationary Spark Ignition Internal Combustion Engines. Les marchés canadiens et américains du ciment sont intégrés, avec environ 50 % de la capacité de production du secteur canadien qui se trouve en Ontario et les normes d’émission d'oxydes d'azote (NO_x) et de dioxyde de soufre (SO₂) émises par les fours à ciment sont comparables aux normes réglementaires de l’Ontario sur les émissions, sauf pour ce qui est des dispositions sur l’échange de droits d’émissions.

Période d’évaluation du filet réglementaire et de la conformité

5.15 Des intervenants de l’industrie ont demandé comment la période de deux ans pour l’évaluation de la conformité, contenue dans le règlement s’appliquant au secteur de fabrication du ciment, peut être appliquée à d’autres secteurs. Le représentant de l’une des provinces a demandé comment le filet réglementaire serait appliqué de façon uniforme et pourquoi il ne s’appliquerait qu’aux exigences pour le ciment et non pas aux chaudières, aux fours industriels et aux moteurs.

Réponse : Pour un plus de contexte, le concept de filet réglementaire permet aux provinces et territoires d’agir en premier quand la non-conformité est établie. Pour le secteur de fabrication du ciment, une installation doit être non conforme pour une période de deux années consécutives avant que des mesures d’application de la loi soient entreprises en vertu du règlement. Les provinces et territoires peuvent prendre des mesures appropriées après la première année à laquelle une installation a dépassé les limites d’émission de polluants pour que l’entreprise se conforme aux exigences. Des actions de mise en application du règlement fédéral pourraient être mises de l’avant seulement après la deuxième année de non-conformité. De cette façon, le règlement fédéral agit comme filet réglementaire aux mesures provinciales, en offrant une seconde ligne de protection pour l’environnement.

L’approche de deux années successives d’évaluation de la conformité, comme celle utilisée pour le secteur de fabrication de ciment, ne s’applique pas aux exigences de base relatives aux émissions industrielles (EBEI) propres à l’équipement parce que, dans certains cas, les exigences en matière d’équipement imposent une date limite quant à la remise à neuf et à l’installation (p. ex. avant 2026 pour les chaudières et les fours industriels de la classe 80) et non pas seulement une limite d’émission continue.

Dans le but de respecter l’intention de l’approche du filet réglementaire et d’accorder aux provinces la possibilité d’agir d’abord dans le cas des chaudières, des fours industriels et des moteurs, les dates limites dont ont convenu les gouvernements fédéral et provinciaux, durant le processus des EBEI, ont été reportées d’un an dans le règlement. Par exemple, le règlement exige que les chaudières et les fours industriels de la classe 80 soient mis à niveau avant 2026, même si le délai convenu initialement était 2025.

L’application des dispositions du filet réglementaire pour d’autres secteurs industriels ou type d’équipement seront déterminé au cas par cas lorsque ces règlements seront élaborés.

Application

5.16 Des intervenants ont indiqué une préférence pour des exigences relatives aux installations plutôt qu’à l’équipement.

Réponse : Le règlement comprend des exigences liées aux installations. Pour les moteurs préexistants, l’option relative à la moyenne annuelle du parc offre une certaine souplesse en matière de conformité pour un groupe de moteurs, comparable à celle conférée par une approche fondée sur l’installation visant différentes sources d’émissions. Pour le secteur de la fabrication du ciment, la conformité sera évaluée à l’échelle de l’installation.

Pour ce qui est des chaudières et des fours industriels, une approche fondée sur l’installation a été envisagée par le groupe de travail sur les EBEI, mais n’a fait l’objet que de très peu de discussions. Le groupe de travail s’est penché principalement sur une approche fondée sur l’équipement, reposant sur les normes d’émission relatives à l’équipement qui se trouvent dans la Ligne directrice nationale sur les émissions des chaudières et des fours commerciaux et industriels, publiées par le CCME à titre d’Initiative N306, en mars 1998. Le règlement est le reflet des résultats de ces discussions.

Lien avec le SGQA

5.17 Des intervenants ont demandé une évaluation et un rapport comparant les principes et les éléments fondamentaux du Système de gestion de la qualité de l’air (SGQA) avec le règlement. Cela consiste à décrire les liens entre le règlement et les éléments et approches du SGQA (tels que décrits dans le document sur les rôles et les responsabilités du SGQA du CCME) afin que l’intention initiale des EBEI soit conservée tout au long de leur mise en œuvre.

Réponse : Le Ministère n’a pas l’intention d’élaborer ni de publier une évaluation ou un rapport comparant les liens entre le règlement et les principes et les éléments fondamentaux du SGQA. Ce système représente une approche axée sur la collaboration et s’appuie sur des mesures gouvernementales existantes le rendant exhaustif, efficace, souple et propice à une amélioration continue et à la préservation des régions non polluées. Non seulement les décisions sont prises à la lumière de la science, mais elles sont également transparentes et axées sur les résultats. 

Le règlement tient compte du processus transparent et collaboratif sans précédent du SGQA, auquel ont pris part les gouvernements provinciaux et territoriaux, l’industrie et des organisations non gouvernementales. La transparence a été renforcée par la publication du projet de règlement pour la période de consultation publique de 60 jours.

Il est important de mentionner que le règlement tient compte du potentiel des technologies antipollution disponibles actuellement et s’appuie sur ces connaissances pour atteindre des réductions importantes des émissions réglementées au profit de la santé humaine et de l’environnement.

Sans compromettre cet objectif environnemental, le règlement est souple, notamment parce qu’il permet l’utilisation de méthodes de remplacement pour la collecte des données et qu’il renforce le rôle des provinces et des territoires à titre d’organismes de réglementation de première ligne. De plus, le gouvernement fédéral demeure favorable à l’établissement d’accords d’équivalence avec les provinces et territoires intéressés.

Le règlement comprend également des exigences plus rigoureuses qui seront introduites progressivement au fil du temps à l’appui d’un processus d’amélioration continue.

Analyse coûts-avantages

5.18 Un intervenant a suggéré que les ratios de rentabilité soient calculés sur une base régionale, et que les exigences soient élaborées et mises en œuvre au niveau régional afin de limiter les mesures de conformité qui ne pourraient ne pas être justifiées du point de vue des coûts-avantages dans certaines régions.

Réponse: Les avantages et coûts sont distribués à travers le Canada. L’analyse coûts-avantages parue dans la Partie I de la Gazette du Canada exige une perspective et une portée nationale. Le ratio avantages-coûts est présenté au niveau national afin de refléter l’ensemble des avantages et des coûts pour les Canadiens.

5.19 Les intervenants ont remis en question la clarté des hypothèses et la méthodologie utilisée dans les analyses présentées dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR). Plus précisément, des préoccupations ont été exprimées par rapport au manque de familiarité avec les modèles utilisés pour générer des réductions d’émissions et estimer les avantages et au manque de disponibilité des données pour qu’ils puissent réaliser une analyse indépendante.

Réponse: Le Ministère a modifié le texte du REIR pour fournir des précisions sur les hypothèses clés et les données utilisées dans l’analyse. Cela inclut une section supplémentaire pour mettre en évidence les hypothèses qui ont changé suite aux consultations avec les intervenants ou pour expliquer les mises à jour des données et la méthodologie. Depuis la publication du projet de règlement, le Ministère a aussi partagé des informations au sujet des hypothèses avec les intervenants.

5.20 Des intervenants ont exprimé leurs préoccupations face aux impacts sur la qualité de l’air afférents au règlement. Ces impacts pourraient ne pas suffisamment tenir compte de sources d’émissions provenant de l’extérieur du Canada et de la bonification des concentrations de base typiques pour certains contaminants de l’air. De plus, un intervenant suggérait que les avantages peuvent avoir été surestimés, car les mêmes avantages peuvent être associés à différentes normes.

Réponse: Le Ministère a examiné avec attention ces commentaires. Dans les analyses présentées dans le REIR paru dans la Partie I de la Gazette du Canada, la modélisation sur la qualité de l’air utilisait dans ses analyses de l’information basée sur la différence entre le niveau d’émission du scénario du statu quo et du niveau d’émission du scénario de réglementation. La différence en concentration d’air ambiant qui en résulte, modélisée avec l’outil du Ministère «A unifié régional qualité de l’Air modélisation système (AURAMS)», inclut les apports du bassin atmosphérique Américain, l’apport en concentrations de base typiques et les exigences provinciales et territoriales. L’analyse conclut que des améliorations sont prévues pour les concentrations relatives de particules et d’ozone. Évalué dans son ensemble, les avantages totaux peuvent être supérieurs ou inférieurs à la somme des avantages basés sur les différentes parties du règlement, car une relation linéaire des interactions chimiques dans l’atmosphère ne peut être établie.