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Proposition de stratégie de gestion des risques pour l'ammoniac, les chloramines inorganiques et les effluents : chapitre 2

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Chapitre 2 - Thèmes de nature générale

Un nombre de thèmes clés ont aussi été discutés pendant les séances de consultations. Ces thèmes touchaient davantage des questions reliés à la nature et l'approche de l'instrument ainsi que son élaboration et son exécution reliée aux effluents des eaux usées, plutôt qu'aux détails ou aux exigences techniques. Ces questions sont aussi reliées au développement de la stratégie à long terme.

Dans ce rapport, ces questions sont présentées sous chacun des thèmes suivants :

Harmonisation et travail en commun

Dans l'ensemble du pays, des participants ont souligné que l'approche proposée doit être harmonisée avec les réglementations/exigences environnementales des provinces et des territoires sur les effluents des eaux usées. De plus, l'instrument proposé doit être coordonné aux exigences de la Loi sur les pêches, afin d'offrir une « certitude réglementaire ». Des participants aimeraient voir une approche à guichet unique pour la gestion des eaux usées. À titre d'exemple, en Ontario on a suggéré que le but d'Environnement Canada devrait consister à élaborer une « approche unique pour les effluents des eaux usées municipales qui prend en compte différentes priorités et permettrait la meilleure affectation des ressources ».

Un des groupes a proposé une alternative à ce thème, en suggérant qu'Environnement Canada exige de la part des provinces et des territoires l'élaboration et la présentation de plans de prévention de la pollution au nom des municipalités.

En général, les participants ont fait valoir qu'Environnement Canada doit travailler en étroite collaboration avec les autres ministères fédéraux, y compris le ministère des Pêches et Océans, de Santé Canada et d'Industrie Canada, les ministères de l'Environnement des provinces, les représentants de l'industrie et d'autres intervenants.

Environnement Canada et les provinces/territoires

Les participants ont souligné l'importance pour Environnement Canada de collaborer avec les gouvernements provinciaux et territoriaux afin d'éviter les « chevauchements, les conflits et la confusion ». Des appréhensions ont été exprimées à l'effet que les municipalités pourraient se retrouver avec des rapports à présenter à deux parties différentes (les provinces/territoires et le gouvernement fédéral) qui font appel à des normes, des pratiques et des processus différents. Les participants ont souligné que les approches, les processus et les substances devraient être harmonisées. Au cours des séances de l'Atlantique, les participants ont indiqué que les objectifs de gestion des risques, en particulier, devraient être coordonnés avec les autres réglementations et directives.

La question de la dilution et des zones de mélange a été identifiée comme un problème clé, où des conflits potentiels existent entre les exigences provinciales et l'approche proposée. Les participants à un certain nombre de séances ont mentionné que les réglementations environnementales des provinces et des territoires relatives aux effluents des eaux usées municipales tiennent compte des zones de mélange. En Colombie-Britannique, pour ne citer que celle-ci, quelques participants ont souligné que les exigences en vertu de la Waste Management Act de la province, qui comprend le processus de la Réglementation sur les égouts municipaux et le Processus de planification de la gestion des déchets liquides, permet de tenir compte de la dilution. Les participants se sont interrogés sur l'harmonisation possible puisque l'approche proposée par Environnement Canada ne tient pas compte de la dilution. Les participants ont déclaré que les gouvernements locaux ont investi énormément dans le développement du régime de gestion provincial et que « l'ensemble est géré en accord avec le concept des zones initiales de dilution. » On a suggéré que les plans en vertu du processus provincial devraient être acceptés en tant que substitut à un plan de prévention de la pollution. Au cours de la séance de St. John's, les participants ont rapporté que Terre-Neuve et le Labrador avait adopté une réglementation qui tient compte des déversements au point de rejet ainsi qu'un document de politique qui étudie les impacts de l'utilisation des zones de dilution.

Certaines inquiétudes ont été exprimées à l'effet que l'instrument proposé par Environnement Canada pourrait chevaucher ou compliquer les efforts des provinces dans la gestion des effluents des eaux usées. Lors de certaines séances, les participants ont souligné le fait que les exigences et les réglementations provinciales sont déjà bien développées et gérées, comme par exemple les certificats d'approbation pour les installations de traitement des eaux usées. Au Québec, les participants ont mentionné que « les changements aux usines de traitement exigent une approbation par le biais d'un certificat d'autorisation émis par le gouvernement provincial. « Dans les provinces des Prairies, les participants s'inquiétaient à l'effet qu'une municipalité pouvait élaborer un plan qui serait contraire à la réglementation provinciale. Cette préoccupation a été répétée en Ontario, où les participants ont soulevé le fait que les certificats d'approbation provinciaux peuvent être en conflit avec les exigences de la planification de la prévention de la pollution ou qu'il serait peut-être nécessaire que les installations soient certifiées à nouveau.

Au cours de certaines séances, les participants se sont demandé si le gouvernement fédéral n'effectuait pas le travail des provinces. Lors des séances de l'Atlantique, certains participants ont déclaré que les déversements d'ammoniac et l'utilisation du chlore en tant que désinfectant dans les processus de traitement des eaux usées sont définitivement réglementés par les provinces et ce par le biais des conditions imposées par les certificats d'exploitation des installations de traitement des eaux usées ou par les exigences de protection des ressources en eau. À Whitehorse, les participants ont souligné que les réglementations territoriales existent déjà et que le problème dans son entier est sur-réglementé.

Certains participants se sont demandé si les provinces avaient été consultées pendant l'élaboration de l'instrument, et de leur participation continue. À Winnipeg, les participants ont mentionné qu'il devrait y avoir une participation provinciale accrue, préalablement à la mise en place de l'approche de planification de la prévention de la pollution pour les municipalités.

Les participants ont souligné que l'information sur les exigences pour l'élaboration et l'exécution des plans de prévention de la pollution et les échéanciers qui s'y rapportent devraient être communiqués par l'intermédiaire des provinces à toutes les municipalités. Les municipalités ont plus l'habitude de traiter avec les organismes de réglementation provinciaux qu'avec le gouvernement fédéral. En Ontario, par exemple, les participants ont indiqué que les provinces et Environnement Canada doivent collaborer surtout dans les domaines de la communication, la planification et l'exécution. Lors de la séance d'Edmonton, il a été suggéré que les provinces créent un exemple de plan de prévention de la pollution qui serait utilisé comme modèle par les municipalités.

D'autres suggestions et commentaires sur les relations fédérales/provinciales comportent les éléments suivants :

Quelques participants ont souligné que les municipalités ne sont pas habituées à travailler avec le gouvernement fédéral - « les municipalités sont normalement régies par la province » (Ontario). Au Québec, des inquiétudes ont été exprimées à l'effet que les municipalités pourraient voir une certaine confusion à l'égard des rôles des provinces et du fédéral. Quelques participants ont fait remarquer plus fortement que les « municipalités ne veulent pas être régies par Ottawa - point final » (Winnipeg).

Certains participants ont suggéré que la planification de la prévention de la pollution devrait être administrée par les provinces pour Environnement Canada. En Ontario, les participants ont indiqué que la province pourrait agir en tant que liaison entre les municipalités et le gouvernement fédéral pour transmettre l'information.

Quelques participants ont demandé l'élaboration d'une structure formelle afin de faciliter la coopération et la collaboration entre les gouvernements. Au Québec, par exemple, les participants ont suggéré qu'un comité d'harmonisation interprovinciale soit créé; en Ontario, les participants ont suggéré l'établissement d'un groupe fédéral/provincial/municipal qui collabore à l'élaboration d'une stratégie à long terme pour les municipalités.

Environnement Canada et la Loi sur les pêches

Plusieurs participants étaient d'avis que la planification de la prévention de la pollution, en plus d'être harmonisée aux exigences provinciales, devrait aussi être harmonisée aux exigences de la Loi sur les pêches.

La diligence raisonnable représente un domaine de préoccupation majeure. Des opinions divergentes ont été exprimées sur les implications de la planification de la prévention de la pollution par rapport aux possibles infractions à la Loi sur les pêches. Plusieurs participants ont exprimé des inquiétudes à l'effet que les municipalités pourraient être exposées à des poursuites en vertu de la Loi sur les pêches. À titre d'exemple, en Ontario, les participants ont mentionné que la planification de la prévention de la pollution n'accorderait pas de protection face aux poursuites en vertu de la Loi sur les pêches, étant donné que l'ensemble de la toxicité d'un effluent peut être causé par des substances autres que le chlore et l'ammoniac. Quelques participants ont émis l'opinion que la planification de la prévention de la pollution devrait fournir une défense de diligence raisonnable.

Plusieurs participants ont soulevé des questions de clarification à l'égard de la relation entre la planification de la prévention de la pollution en vertu de la LCPE (1999) et de la Loi sur les pêches. Certains participants ont demandé la confirmation qu'Environnement Canada et le ministère de Pêches et Océans ont collaboré étroitement afin de garantir que les objectifs de gestion des risques et les critères proposés étaient compatibles avec la Loi sur les pêches. En Colombie-Britannique, des inquiétudes ont été exprimées à l'effet qu'il existe un risque que l'intégrité de la Loi sur les pêches puisse être compromise à la suite de ce processus sous la LCPE (1999).

Également, les participants de l'Ontario ont soulevé la question à l'effet qu'Environnement Canada cible des substances spécifiques plutôt que d'adopter une approche générale pour la gestion de l'ensemble des effluents des eaux usées.

Conformité et application

Quelques participants ont suggéré que les méthodes d'application et les pénalités pour la non conformité avec les exigences de l'instrument proposé doivent être éclaircies. Il y avait des inquiétudes à l'effet que l'instrument devait avoir plus de force pour être efficace.

Certains participants ont souligné la souplesse des échéanciers comme une cause possible d'inaction et non conformité. À titre d'exemple, quelques participants en Colombie-Britannique ont mentionné que les échéanciers peuvent apparaître rigides sur papier, mais que la souplesse intégrée à l'instrument et les options de prolongation des échéances par le biais de demandes de prorogations de délai peuvent fournir des justifications à l'inaction. Il n'existe pas d'attentes précises de la part des municipalités, ni de buts clairement identifiés pour les objectifs de gestion des risques ou pour les échéanciers. Lors des séances de l'Atlantique, les participants ont indiqué que l'élaboration et le respect des échéanciers sont cruciaux à l'exécution d'un plan de prévention de la pollution.

Des inquiétudes ont été exprimées à l'effet que la proposition repose sur la conformité volontaire, (c.-à-d., qu'il est de la responsabilité d'une entité de reconnaître qu'elle est identifiée par les critères de sélection et doit préparer un plan de prévention de la pollution). Certains participants de la Colombie-Britannique étaient d'avis qu'Environnement Canada fait fi de la recherche qui démontre que les mesures de conformité volontaires ne fonctionnent pas. Quelques participants ont suggéré qu'Environnement Canada publie une liste des systèmes de traitement qui seront requis de préparer et d'exécuter des plans de prévention de la pollution selon la LCPE (1999).

Plusieurs participants perçoivent un besoin de transparence, d'imputabilité et d'accès du public aux plans de prévention de la pollution. En Colombie-Britannique, par exemple, on a souligné qu'on obtiendrait pas la confiance du public si les plans ne sont pas rendus publics. Un participant a suggéré que les plans soient affichés sur le site Web d'une municipalité. Quelques participants de l'Ontario sont d'avis que les provinces devraient approuver les plans de prévention de la pollution en tant que partie du processus du Certificat d'approbation. D'autres participants de l'Ontario ont indiqué que les plans de prévention de la pollution devraient être révisés et approuvés par Environnement Canada.

Mesure de rendement

Plusieurs participants ont suggéré qu'il existe un besoin d'établir un processus de suivi afin de déterminer si les plans de prévention de la pollution sont efficaces. En Ontario, les participants ont recommandé qu'une période de révision soit établie afin de mesurer les effets de la planification de la prévention de la pollution en 2005. Lors des séances de l'Atlantique, il a été noté que l'efficacité des plans de prévention de la pollution devra être mesurée, évaluée et vérifiée. Les critères de mesure devront être incorporés dans les plans.

Une partie du problème semble provenir de la perception que, tel que mentionné par les participants à la séance de Saskatoon, « il ne semble pas y avoir de conclusions à ce processus. » Une autre source clé de préoccupations pour les participants consiste dans le fait que des déclarations, plutôt que des plans de prévention de la pollution, sont soumises à Environnement Canada. Plusieurs participants préféreraient qu'Environnement Canada revoie les plans de prévention de la pollution afin de garantir une approche et un contenu constant.

Implications de la stratégie à long terme

Plusieurs participants sont préoccupés par le fait que des plans de prévention de la pollution doivent être élaborés avant de connaître les composantes de la stratégie à long terme. Au Yukon, les participants ont prévenu Environnement Canada qu'il est préférable que les buts ne soient pas déplacés pendant le processus de cinq ans de planification de la prévention de la pollution. Les participants sont préoccupés par le fait que les investissements pouvaient possiblement être mal dirigés et que des erreurs pouvaient être faites lors du développement des infrastructures. À titre d'exemple, lors de la séance à Edmonton, les participants ont mentionné que les efforts et les investissements peuvent se concentrer présentement sur les eaux usées, mais voir d'autres sources de pollution, telles que les eaux de ruissellement, s'ajouter à la stratégie à long terme. Dans les provinces atlantiques, les participants ont indiqué que l'inclusion d'autres substances toxiques pouvait influencer les décisions relatives au développement des infrastructure.

De plus, il y a des inquiétudes qui ont été manifestées à l'effet qu'il serait difficile de susciter le soutien politique et public alors, que les détails et les exigences à long terme de l'ensemble de la stratégie sont inconnus. Lors de la séance de Winnipeg, les participants se sont demandé si un haut niveau d'intérêt et d'engagement pouvait être suscité alors que la stratégie définitive est inconnue : « Les politiciens ou les gestionnaires supérieurs. . . ne soutiendront probablement pas la planification de la prévention de la pollution sans en connaître les répercussions à long terme. »

Plusieurs participants ont indiqué que l'information au sujet de la stratégie à long terme devrait être communiquée aux intervenants au fur et à mesure. À titre d'exemple, les participants du Québec ont suggéré que les composantes des objectifs à long terme soient transmises dès qu'elles sont anticipées ou connues, afin que les investissements puissent être dirigés de manière appropriée. En Colombie-Britannique, une recommandation fut avancée à l'effet que des consultations avec les gouvernements locaux soient entreprises dès le début de l'élaboration de la stratégie à long terme.

Financement

Dans l'ensemble du pays, les participants ont exprimé leurs appréhensions quant aux sources de financement et leur disponibilité pour la préparation de plans de prévention de la pollution. Certains participants sont d'avis que les coûts associés à l'approche proposée étaient transférés aux municipalités » (Ontario).

Plusieurs participants ont remarqué que certaines collectivités connaîtraient des difficultés de financement pour le genre de projets d'infrastructure qui devront être mis en place. En Ontario, les participants croient que certaines collectivités auront des difficultés à trouver le financement nécessaire. Les participants s'inquiétaient aussi à l'effet que les disparités régionales affecte la capacité d'obtenir un niveau commun dans l'ensemble du pays.

Les municipalités ont différentes priorités concurrentielles à gérer, dont plusieurs d'entre elles sont du ressort de la santé ou de l'environnement. L'eau potable est l'exemple mentionné le plus fréquemment par les participants. Lors de la séance de Yellowknife, les participants ont souligné que « les ressources financières sont limitées et qu'elles sont allouées à un certain nombre d'enjeux tels que l'habitation, les questions de santé ou l'eau potable ». Les participants ont aussi indiqué que la disponibilité (ou le manque) des fonds affectera le type de plans de prévention de la pollution qui sera développé. Quelques participants de l'Ontario ont souligné qu'ils n'obtiendront peut-être pas le soutien de leur conseil municipal pour éliminer le chlore et l'ammoniac parce que ces substances ne sont pas considérées comme étant prioritaires. Certains participants ont déclaré que les municipalités peuvent avoir des difficultés à obtenir le financement pour atteindre les objectifs de gestion des risques s'ils ne proviennent pas d'exigences réglementaires.

Lors d'un certain nombre de séances, il fut suggéré que le gouvernement fédéral soit le bailleur de fonds pour l'élaboration des plans de prévention de la pollution et pour améliorer les réseaux de traitement. On a aussi suggéré que toutes les municipalités (même celles qui ne sont pas identifiées par les critères de sélection) reçoivent ce financement. Les participants de l'Ontario ont suggéré que deux types de financement soient accessibles : le premier à court terme afin d'aider à financer les études techniques (tel que le Fonds municipal vert de la Fédération canadienne des municipalités) et deuxièmement, un financement à long terme pour les investissements en immobilisations et infrastructure. Quelques participants ont suggéré une formule de financement spécifique pour les systèmes de traitement et les améliorations qui sont requises.

Des inquiétudes ont aussi été exprimées à l'égard de l'équité des programmes de financement de la planification de la prévention de la pollution. À titre d'exemple, une municipalité peut avoir utilisé ses propres fonds pour améliorer les installations à un niveau qui correspond déjà aux objectifs de gestion des risques, et pour ces motifs, n'a pas à élaborer un plan de prévention de la pollution. Dans ce cas, on a noté que les collectivités qui sont dans cette situation devraient aussi recevoir un financement semblable à ce qui sera fourni aux collectivités qui ont à élaborer des plans et qui pourrait être utilisé pour d'autres améliorations ou programmes d'infrastructures environnementales. En d'autres mots, les collectivités devraient être récompensées pour leurs pratiques de saine gestion des eaux usées.

D'autres suggestions à l'égard du financement incluent ce qui suit :

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