Cadre de réglementation pour la norme sur les combustibles propres

Introduction

Le gouvernement du Canada entend mettre en place un règlement relatif à une norme sur les combustibles propres en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) du pays. L’objectif du règlement proposé est d’atteindre une réduction annuelle d’émissions de GES de 30 mégatonnes d’ici 2030, ce qui contribuerait à l’effort du Canada pour réaliser son objectif de réduction de l’ensemble de ses émissions de GES de 30 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2005.

La norme sur les combustibles propres établira des exigences distinctes en termes d’intensité en carbone pour les combustibles liquides, gazeux et solides utilisés pour le transport, l’industrie et les bâtiments au cours de leur cycle de vie. Cette approche axée sur le rendement incitera à l’innovation, au développement et à l’utilisation d’une vaste gamme de combustibles, de sources d’énergie et de technologies à faible teneur en carbone.

Les consultations sur l’élaboration de la norme sur les combustibles propres ont été lancées en janvier 2017 et un document de travail a été rendu public en février afin de recueillir des commentaires pouvant aider à élaborer un cadre réglementaire. À la suite de la publication du document de travail, plusieurs séances de consultation ont été tenues, notamment un atelier en personne, des webinaires techniques et des réunions bilatérales avec divers intervenants. Plus de 120 commentaires ont été reçus à propos du document de travail. Les commentaires, fort variés, portaient sur différents thèmes comme les objectifs stratégiques, la conception réglementaire, les combustibles visés par la réglementation, les cibles en matière de réduction d’émissions, les échéanciers, les interactions avec d’autres mesures (dont le Règlement sur les carburants renouvelables) et la compétitivité. Un rapport résumant ces différents commentaires, intitulé Norme sur les combustibles propres : résumé des commentaires écrits des intervenants sur le document de travail, a été préparé par l’Institut international du développement durable.

Le présent document apporte des précisions sur un certain nombre de questions clés soulevées durant les consultations et identifie d’autres questions importantes nécessitant un examen plus approfondi. Ce cadre couvre les éléments suivants :

• la portée du règlement,
• les parties réglementées,
• l’approche en matière d’intensité en carbone,
• l’échéancier du règlement et
• les mécanismes de conformité.

Le règlement relatif à la norme sur les combustibles propres adoptera une approche axée sur le cycle de vie pour établir des valeurs et des exigences en matière d’intensité en carbone et tiendra compte de la quantité de gaz à effet de serre émise pour produire une unité d’énergie. Une telle approche évaluera les émissions de GES produites à chaque étape du cycle de vie d’un produit, du « berceau au tombeau » (c'est-à-dire extraction de la matière première, transformation, fabrication, distribution, utilisation, réparation et entretien, et élimination ou recyclage s’il y a lieu).

La norme sur les combustibles propres chapeautera les mesures visant à réduire les émissions de GES durant l’ensemble du cycle de vie des combustibles fossiles et ceux de remplacement. Cette norme pourrait mener à des changements en termes de demande pour les cultures et de pratiques de gestion des terres, lesquels seront pris en compte. Cependant, les émissions indirectes de GES qui pourraient résulter de la norme sur les combustibles propres ne seront pas prises en compte dans la conception de celle-ci, du moins initialement.

Partitionnement

La norme sur les combustibles propres permettra d’obtenir des réductions de chaque secteur visé, soit les transports, les bâtiments et l’industrie, fixera des exigences d’intensité en carbone pour des sous-ensembles de combustibles ainsi qu’à des règles régissant l’échange de crédits.

La norme sur les combustibles propres fixera des exigences distinctes de réduction d’intensité en carbone pour les combustibles liquides, gazeux et solides. Cette approche mènera à des réductions des émissions provenant des combustibles utilisés dans les industries et les bâtiments. Pour les combustibles gazeux, on envisagera de fixer des exigences volumétriques pour le contenu renouvelable ou une approche hybride, comme les exigences volumétriques et les normes de performance en matière de GES.

Environ 80% des combustibles liquides servent au transport.  L’établissement d’une cible distincte pour les combustibles liquides en matière d’intensité en carbone garantira que les objectifs de réduction des émissions de GES seront atteints en ce qui concerne les carburants de transport.

Il pourrait être envisagé d’effectuer d’autres regroupements des différentes formes de combustibles (solides, liquides et gazeux) au sein des différents secteurs (p. ex. regrouper les carburants de transport dans le groupe des carburants liquides). Il sera possible d’échanger des crédits entre les différents groupes de combustibles. Cette approche offre aux parties réglementées une souplesse en matière de conformité qui leur permettra d’atteindre les objectifs de réduction d’émissions pour tous les types de combustibles au sein des différents groupes.

La norme sur les combustibles propres et l’approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone

La norme sur les combustibles propres complètera l’approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone. Elle mettra l’accent sur la réduction de l’intensité en carbone durant tout le cycle de vie des combustibles, de la production jusqu’à l’utilisation; elle réduira les émissions de GES durant toute la chaîne de valeur des combustibles pris individuellement et favorisera l’innovation et l’utilisation de la technologie. La tarification du carbone établira le prix des combustibles fossiles et des émissions provenant des activités industrielles, ce qui enverra un signal de prix aux marchés et utilisateurs finaux et incitera encore davantage à la réduction des émissions de GES.

Portée du règlement relatif à la norme sur les combustibles propres

La norme sur les combustibles propres s’appliquera aux combustibles liquides, gazeux et solides brûlés dans le but de produire de l’énergie, notamment les combustibles « produits et utilisés à l’interne », c'est-à-dire ceux qu’utilisent les producteurs ou les importateurs.

La norme sur les combustibles propres ne s’appliquera pas aux combustibles principalement utilisés comme matières premières dans des procédés industriels ou à des fins autres que la combustion (comme solvant, par exemple).

Certains combustibles seront exclus de la mise en application des exigences de la norme sur les combustibles propres en matière d’intensité en carbone, incluant les combustibles exportés du Canada, les combustibles en transit au Canada, et le charbon brûlé dans des installations couvertes par la réglementation sur les GES pour la production d’électricité à partir du charbon. D’autres exclusions pourraient aussi être envisagées.

Parties réglementées

Les producteurs et les importateurs de carburants, ou dans certains cas les distributeurs, seront assujettis à la norme sur les combustibles propres et devront satisfaire des exigences spécifiques aux combustibles qu’ils produisent, importent ou distribuent.

En ce qui concerne les combustibles liquides : les producteurs ou importateurs de combustibles liquide (essence, diesel, mazout lourd…) seront les parties réglementées.

En ce qui concerne les combustibles gazeux :

• Concernant le gaz naturel de qualité pipeline livré par l’entremise de réseaux de distribution de gaz par pipelines, les distributeurs de gaz naturel seront les parties réglementées.

• Concernant les autres combustibles gazeux fournis aux utilisateurs finaux autrement que par un réseau de distribution de gaz par pipelines (p. ex. biogaz, gaz naturel provenant de producteurs),les parties réglementées restent à déterminer.

En ce qui concerne les combustibles solides : les producteurs ou importateurs du combustible (p. ex. charbon et coke de pétrole) seront les parties réglementées.

Approche d’établissement des exigences

Les valeurs d’intensité en carbone seront exprimées en grammes d’équivalent en dioxyde de carbone (g CO₂e) par unité d’énergie en mégajoules (MJ), et tiendront compte des émissions de GES produites durant tout le cycle de vie d’un combustible. Ces valeurs n’incluront pas une estimation de l’impact découlant du changement indirect de l’utilisation des terres sur les émissions de GES.

Des valeurs et des objectifs de référence en termes d’intensité en carbone seront fixés pour chaque combustible inclus dans un groupe (liquide, gazeux, solide), ou encore pour les regroupements qui comprennent une partie ou la totalité des combustibles d’un groupe.

Le règlement relatif à la norme sur les combustibles propres fixera les exigences d’intensité en carbone sous forme de valeurs absolues, ou sous forme de réductions en pourcentage des valeurs de référence pertinentes.

Les cibles d’intensité en carbone deviendront plus strictes avec le temps, l’exigence étant d’atteindre une réduction d’émissions d’au moins 30 Mt CO₂e par année à compter de 2030.

Calcul de l’intensité en carbone des combustibles au cours de leur cycle de vie

En ce qui concerne les carburants renouvelables, d’autres combustibles à faible teneur en carbone ainsi que les sources d’énergie et les technologies, l’intensité en carbone fera l’objet d’une distinction selon le type et l’origine du combustible afin que soient reflétées les émissions de GES associées aux différentes matières premières et technologies.

Concernant les combustibles à base de pétrole brut, le règlement ne fera pas de distinction entre les différents types de pétrole brut, qu’ils soient produits au Canada ou importés au pays. Une moyenne nationale par défaut de l’intensité en carbone du pétrole brut produit et importé et consommé au Canada sera utilisée.

En ce qui a trait aux autres combustibles fossiles, on examine la possibilité de mettre en application ou non la même approche que pour les combustibles à base de pétrole brut. À titre d’exemple, concernant les combustibles dérivés du gaz naturel, il est envisagé de commencer par établir des valeurs d’intensité en carbone séparées pour le gaz corrosif et non corrosif, puis d’évaluer la possibilité d’établir une distinction selon l’origine du gaz à plus long terme.

Contenu en carburant renouvelable

Le Règlement sur les carburants renouvelable du Canada exige 5% de contenu renouvelable dans  l’essence présente et 2% de contenu renouvelable  dans le carburant diesel et le mazout de chauffage. À court terme, les exigences volumétriques seront maintenues. À long terme, la norme sur les combustibles propres remplacera le Règlement sur les carburants renouvelables. En ce qui concerne le gaz naturel, l’établissement d’exigences d’intensité en carbone énoncé plus haut constitue l’approche prévue, mais il faudra étudier davantage la possibilité d’établir des exigences volumétriques pour le contenu en carburant renouvelable ou d’adopter une approche hybride, comme des exigences volumétriques combinées à des normes d’émissions de GES.

Voies de conformité

La norme sur les combustibles propres offrira tout un éventail d’options pour assurer la conformité autres que la réduction de l’intensité en carbone des combustibles produits au Canada ou importés aux fins d’utilisation au pays. Un moyen clé à la disposition des fournisseurs de combustibles fossiles sera d’incorporer un contenu en carburant renouvelable dans leurs produits.

Il sera possible de générer des crédits de conformité pour des mesures qui réduisent l’intensité en carbone d’un combustible durant toute sa durée de vie. Il reste à déterminer si des seuils minimaux d’amélioration des processus donnant droit à la création de crédits doivent être spécifiés. Des crédits pourront également être générés au moyen du remplacement des combustibles et du déploiement de sources d’énergie et de technologies qui remplacent les combustibles fossiles, comme les véhicules électriques.

Les crédits pourront être échangés par les parties réglementées dans le cadre de chaque groupe de combustibles (liquides, gazeux et solides). De plus, l’accumulation de crédits sera limitée. La possibilité de permettre une certaine utilisation de crédits d’un groupe de carburants à l’autre est actuellement à l’étude.

Examen et mise à jour

Les modèles de référence d’émissions de GES fondés sur le cycle de vie et les valeurs d’intensité en carbone énoncés dans le règlement relatif à la norme sur les combustibles propres seront mis à jour et examinés périodiquement. De plus, lors des examens de la norme sur les combustibles propres, on prendra en considération le traitement futur des exigences en matière de carburants renouvelables, on évaluera s’il faut tenir compte de l’impact du changement indirect de l’utilisation des terres, et on regardera s’il faut tenir compte d’autres questions de durabilité.

Calendrier des exigences

Environnement et Changement climatique Canada a l’intention de publier le projet de réglementation dans la Gazette du Canada, Partie I en 2018, et le règlement final dans la Gazette du Canada, Partie II au milieu de l’année 2019. Les exigences de réduction d’intensité en carbone pour les groupes de combustibles liquides, gazeux et solides entreront en vigueur au même moment; cependant, la date précise d’entrée en vigueur reste encore à déterminer. Une telle période laissera le temps à l’industrie pour se préparer à satisfaire aux exigences et aux exigences d’intensité en carbone d’atteindre la cible de réduction de 30 Mt d’émissions de GES d’ici 2030.