Section 4 : Portée (Commentaires et réponses)

• 4.1 Avis d'intention
• 4.2 Date de l'application
• 4.3 Application aux centrales nouvelles et/ou modifiées
• 4.4 Autres programmes de réduction des émissions
• 4.5 Autres polluants

• Il est important d'examiner périodiquement et, au besoin, de réviser les lignes directrices de manière à refléter les nouveaux problèmes touchant l'environnement et la santé, ainsi que les nouvelles technologies applicables. On doit effectuer cet examen de façon régulière et continue.
• On doit être bien conscient du fait que les modifications apportées aux lignes directrices ne répondent pas adéquatement à tous les besoins, mais qu'elles constituent un bon point de départ. On peut dans le futur leur apporter d'autres changements pour profiter des progrès des technologies et des stratégies de limitation des émissions, ainsi qu'adresser d'autres polluants préoccupants et la question des centrales existantes.

Environnement Canada reconnaît l'appui général accordé à l'avis d'intention, et il formulera un avis d'intention de continuellement mettre à jour les lignes directrices dans les versions modifiées. Les réponses aux commentaires ci-dessous apportent des précisions supplémentaires sur des questions comme la fréquence des modifications et les autres polluants.

• L'avis d'intention pourrait n'avoir pour effet que de retarder l'ajout des autres polluants à la liste des substances à limiter. En y inscrivant tous les polluants dès que possible, on renforcerait les stratégies de réduction des multi-polluants.

Environnement Canada est d'avis qu'on doit inscrire les autres polluants sur la liste dès que possible afin de renforcer la Stratégie de réduction des émissions de multi-polluants. L'avis d'intention n'est pas destinée à retarder l'ajout des autres polluants, mais plutôt à indiquer à l'avance aux gouvernements, à l'industrie et au public qu'on se prépare à le faire.

• L'avis d'intention ne garantit pas que les exigences des lignes directrices seront à la fine pointe de la technologie. Un processus BACT/LAER combiné à des limites d'émission nationales garantirait de façon plus efficace que les limites d'émission continueront à décroître entre les révisions planifiées des lignes directrices.

Ces lignes directrices représentent les attentes d'Environnement Canada concernant des normes de performance nationales appropriées pour les émissions des nouvelles centrales, et le ministre fédéral de l'Environnement recommande que les organismes publics responsables de la lutte contre la pollution atmosphérique les incorporent dans leurs programmes réglementaires à titre de normes de base pratiques. Dans les lignes directrices, on reconnaît que les conditions locales peuvent nécessiter l'adoption de normes plus strictes. L'application à chaque nouveau générateur de méthodes d'évaluation et d'application des BAT propres aux lieux conviendrait mieux pour les processus gouvernementaux d'évaluation environnementale et d'émission de permis. Pour que le gouvernement fédéral puisse offrir des conseils sur ces processus, il faudrait des consultations supplémentaires qui ne sont pas prévues pour l'instant.

• On doit mieux définir le processus continu de révision des lignes directrices mentionné dans l'avis d'intention, par exemple de façon à réduire les incertitudes qui rendent difficiles les décisions de gestion.
• Dans ce secteur, la proposition de mise à jour continue des lignes directrices cadre mal avec la période nécessaire pour la planification, les études, les processus réglementaires et la construction de nouvelles centrales (ou pour les modifications majeures apportées à celles-ci). On doit examiner les nouvelles technologies dans le cadre du processus d'émission des permis des divers gouvernements; cette approche semble plus efficace pour suivre les progrès des changements technologiques.
• La révision des lignes directrices tous les cinq ou dix ans peut être appropriée si les lignes directrices établissent des limites d'émission repères en fonction desquelles les gouvernements provinciaux pourraient réviser les BAT et établir leurs propres limites pour des applications données. Il serait peu pratique de réviser les lignes directrices plus souvent que tous les cinq ans.
• On ne devrait pas modifier les lignes directrices avant 2008, afin de permettre l'étude de modifications appropriées pour l'horizon 2015, au plus tôt.

Environnement Canada est d'accord qu'il faut mieux définir le processus continu de révision des lignes directrices. Bien que les lignes directrices ne soient pas considérées comme un document qui convient à la description détaillée du processus, les principaux points seront les suivants :

• toutes les mises à jour importantes des lignes directrices nécessiteront un processus de consultation étendu, ouvert et transparent;
• les détails du processus de consultation dépendront de la nature des mises à jour proposées;
• parce que les mises à jour doivent tenir compte en temps opportun des derniers développements concernant la qualité de l'air et les technologies disponibles, on ne devrait pas utiliser un calendrier défini à l'avance pour celles-ci;
• Environnement Canada donnera un avis de son intention de modifier les lignes directrices dans le Registre de la LCPE, en accordant suffisamment de temps et en prenant les dispositions nécessaires pour la participation du public.

Environnement Canada considère que des progrès dans les BAT et les questions relatives à la qualité de l'air sont inévitables, et qu'il ne s'agit là que de quelques-unes des nombreuses questions préoccupantes avec lesquelles le milieu des affaires devra composer, comme il l'a toujours fait par le passé. L'avis d'intention de continuellement mettre à jour les lignes directrices contribue en fait à diminuer l'incertitude pour les juridictions locales, l'industrie et la population en indiquant clairement l'intention d'Environnement Canada de maintenir les lignes directrices à jour pour ce qui est des performances de contrôle des émissions qu'on peut obtenir avec les BAT.

Environnement Canada se tiendra au fait des progrès des BAT. L'industrie pourrait envisager de tenir une base de connaissances semblable et d'explorer des possibilités de concertation à cet égard avec Environnement Canada et d'autres intervenants.

• Dans les lignes directrices proposées, la date prévue de la mise en œuvre, le 1^er janvier 2003, est prématurée pour les firmes qui ont déjà planifié la construction de nouvelles centrales au charbon et qui ont commencé à y investir. Cette échéance crée de grandes incertitudes tant dans le système réglementaire que sur les marchés.
• Les lignes directrices devraient être cohérentes avec le processus de la CASA de l'Alberta, ainsi qu'avec l'échéance annoncée par le ministre de l'Environnement de l'Alberta, soit 2005, au plus tôt.
• Environnement Canada devrait exempter les projets déjà entrepris qui respectent la date d'application de 2005 prévue pour les normes relatives aux émissions de l'Alberta.
• On a comparé l'intervalle entre la présentation de l'avis dans la Gazette et la mise en œuvre de ces modifications lors des dernières modifications, publiées le 15 mai 1993, qui ne sont entrées en vigueur que le 1^er janvier 1995. Ce délai a permis aux intervenants de prendre connaissance des lignes directrices révisées. Afin de rendre possible une meilleure participation des intervenants, on ne devrait pas publier les lignes directrices avant le 1^er janvier 2003, et, pour la mise en œuvre, on devrait viser la période qui suit le 1^er janvier 2005.
• On ne devrait pas fixer la date d'application de toute mise à jour des lignes directrices avant une période d'au moins cinq ans suivant la publication des modifications.
• Conformément à l'avis d'intention, les modifications apportées aux lignes directrices au cours de ce processus, ou de tout autre processus à venir, ne devraient pas s'appliquer à des projets en cours, prévus ou déjà approuvés. Toutes les exigences supplémentaires devraient être du ressort des juridictions locales.

Environnement Canada reconnaît que les juridictions locales mettent en œuvre des exigences réglementaires pour les centrales électriques. Les lignes directrices représentent les attentes d'Environnement Canada concernant des normes de performance appropriées au niveau national pour les émissions des nouvelles centrales, et le ministre fédéral de l'Environnement recommande que les organismes publics responsables de la lutte contre la pollution atmosphérique incorporent les lignes directrices dans leurs programmes réglementaires à titre de normes de base pratiques. On ne connaît aucun projet de centrale thermique, déjà planifié ou qui pourrait l'être dans les années à venir, pour lequel il serait irréaliste d'appliquer les limites d'émission des modifications proposées. Cependant, les lignes directrices seront publiées dans la Gazette du Canada plus tard que prévue, donc Environnement Canada révisera la date d’application au 1 avril 2003.

• La modification des lignes directrices est en souffrance depuis longtemps, et Environnement Canada doit être félicité d'avoir entrepris ce processus.
• On doit approuver les lignes directrices dès que possible afin de signifier clairement à l'industrie qu'elle doit viser les niveaux de limitation des émissions les plus stricts possibles. Il est nécessaire d'entreprendre ce processus dès maintenant en modifiant les lignes directrices, tout en reconnaissant qu'il ne s'agit que d'une première étape vers la mise à jour continuelle des lignes directrices, conformément à l'avis d'intention.

Environnement Canada accepte cet appui qui préconise l'application des modifications dès que possible.

• On doit vérifier si les lignes directrices doivent s'appliquer aux nouvelles unités de chaudières à vapeur, incluant des installations entièrement nouvelles ou au remplacement de chaudières dans des installations existantes. En outre, on demande des clarifications additionnelles concernant la notion de « nouvelle installation ».
• On pourrait préciser la portée des lignes directrices en limitant leur application aux nouveaux générateurs. De plus, on devrait réviser ainsi le paragraphe 2(2) des lignes directrices proposées : « Les lignes directrices ne s'appliquent qu'aux nouveaux générateurs. » . Dans un paragraphe distinct, par exemple le paragraphe 2(4), on pourrait déclarer : « Si, au cours des modifications majeures, il se présente des occasions réalisables de réduction des émissions, on doit en tirer parti. »
• Les limites d'émission proposées des lignes directrices devraient s'appliquer aux centrales existantes, ou, tout au moins, ces lignes directrices devraient comporter des mécanismes de réglementation pour celles-ci.
• On devrait appliquer toutes les technologies de limitation des émissions disponibles à toutes les centrales thermiques, quels que soient leur âge ou l'état de leur modernisation.
• Les lignes directrices devraient s'appliquer au moins aux centrales existantes modifiées ou modernisées. On devrait appliquer automatiquement les lignes directrices, en partie ou en totalité, lorsqu'une modification majeure est prévue pour une installation; pour ces cas, on devrait élaborer un mécanisme différent de l'approche volontaire.

On précise que les lignes directrices ne doivent s'appliquer qu'aux nouveaux générateurs, conformément à la section 2(2) des lignes directrices proposées (section 3(2) de la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002). Comme on l'a indiqué dans la section 3 des lignes directrices proposées (section 4 de la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002), sous la rubrique « Définitions », le terme « nouveau générateur » désigne tout générateur de vapeur alimenté au combustible fossile (voir aussi la définition de la section 3) qui entre en service après le 1er avril 2003, et incluant ceux qui remplacent un générateur existant. C'est à ces générateurs que s'appliquent les dispositions des lignes directrices proposées relatives aux limites d'émission (sections 4 et 5), à l'opacité (section 6), à la conformité (section 7), aux essais de contrôle des émissions (section 8), à la surveillance des émissions (section 9), ainsi qu'aux avertissements et dossiers (section 10). (Les sections 4 à 10 des lignes directrices proposées correspondent aux sections 5 à 12 de la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002.)

Les dispositions des sections 3 à 10 des lignes directrices proposées (sections 4 à 12 de la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002) ne s'appliquent qu'aux nouveaux générateurs, et non aux générateurs existants ou modifiés.

L'application des lignes directrices aux nouveaux générateurs, ou à des générateurs qui remplacent des générateurs existants, est fondée sur le fait que la construction d'une nouvelle installation assure la souplesse nécessaire pour sélectionner les options de production d'électricité qui satisfont à un ensemble de normes relatives aux émissions harmonisé pour tout le Canada. Cette souplesse peut être faible ou inexistante dans le cas de certains générateurs existants ou modifiés, pour lesquels il peut être nécessaire de tenir compte des conditions locales particulières. Environnement Canada croit que les juridictions locales sont les mieux placées pour prendre en compte ces facteurs locaux, notamment les modalités détaillées du " déclenchement " des mesures de réduction des émissions pour un générateur modifié. On va donc conserver dans les lignes directrices une clause visant les modifications apportées aux centrales existantes, qui s'énonce comme suit :

« On reconnaît cependant qu'il est possible de réduire les émissions lors d'importantes modifications effectuées aux générateurs existants. Il est donc recommandé d'effectuer une évaluation de la faisabilité des mesures de réduction des émissions avant d'entreprendre de telles modifications. Cette évaluation doivent être entreprise par le propriétaire du générateur, en étroite consultation avec l'autorité compétente de réglementation, et les mesures améliorées de lutte contre les émissions doivent être mises en application lorsque cela est faisable ».

Bien que les limites d'émission des lignes directrices ne visent pas les générateurs modifiés, elles peuvent être utiles pour les évaluations de la faisabilité de mesures de réduction des émissions pour les générateurs modifiés.

Environnement Canada ne croit pas que le transfert dans une section séparée visant les modifications contribuerait à clarifier les lignes directrices.

• On doit préciser davantage la notion de « modification majeure ».
• On propose de définir ainsi une modification majeure : modification qui coûte plus de 10 % de la valeur du capital des installations existantes, avant les modifications.
• Les lignes directrices ne devraient pas s'appliquer à des altérations comme l'amélioration d'une turbine ou des dispositifs de limitation des émissions.
• On devrait définir dans les lignes directrices l'expression « réalisable compte tenu des modifications majeures ».

Comme dans sa réponse ci-dessus, Environnement Canada est d'avis que les juridictions locales sont les mieux placées pour définir en détail les modifications majeures, ainsi que l'expression « réalisable compte tenu des modifications majeures ».

• On favorise la tenue d'une évaluation de la faisabilité des mesures de réduction des émissions avant d'entreprendre des modifications majeures. Toutefois, cette évaluation doit être clairement définie dans le cadre d'un processus provincial.
• Étant donné qu'il incombe aux provinces de déterminer ce qu'est une modification majeure et les limites d'émission appropriées, la recommandation des lignes directrices concernant la responsabilité des provinces pour cette question est redondante.
• Les limites pour les modifications apportées aux centrales existantes devraient être établies par un processus relevant de la juridiction locale, et on ne doit pas supposer que ces limites correspondent automatiquement au niveau prévu par les normes relatives aux nouvelles sources.

Environnement Canada est d'avis que le libellé de la section 2(2) des lignes directrices proposées (section 3(2) de la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002) indique clairement que l'évaluation « doit être entreprise par le propriétaire du générateur, en étroite consultation avec l'autorité compétente de réglementation ». Les lignes directrices reconnaissent que c'est aux juridictions locales qu'incombe l'application des exigences réglementaire pour les centrales électriques. Dans le cas de modifications majeures apportées à un générateur, les lignes directrices représentent les attentes d'Environnement Canada, selon lesquelles on doit effectuer une évaluation de la faisabilité des mesures de réduction des émissions et mettre en œuvre des mesures améliorées de limitation des émissions si elles sont réalisables. Il ne s'agit pas d'une recommandation dictant la conduite des juridictions locales sur cette question, mais d'une recommandation sur ce qui doit être fait.

La section 2(2) des lignes directrices proposées (section 3(2) de la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002) indique clairement que celles-ci ne visent que les nouveaux générateurs, et les sections 4 et 5 des lignes directrices proposées (sections 5 à 7 de la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002), indique clairement que les limites d'émission s'appliquent aux nouveaux générateurs. Toutes les recommandations relatives aux modifications des générateurs existants sont regroupées dans la section 2(2) des lignes directrices proposées (section 3(2) de la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002), où il n'est pas fait mention de l'application de limites d'émission particulières.

Pour ces raisons, Environnement Canada ne croit pas qu'il soit nécessaire d'apporter d'autres modifications aux lignes directrices en réponse à ces commentaires.

• Le fait d'exiger que les centrales existantes ne satisfassent aux limites d'émission des lignes directrices que si elles sont modifiées pourrait agir comme contre-incitatif pour leur améliorations. On devrait mettre en place un mécanisme exigeant que les centrales existantes limitent leurs émissions par l'application de technologies modernes.

Comme on l'a indiqué dans les réponses précédentes aux commentaires, aucune disposition des lignes directrices n'exige que les centrales existantes satisfassent à leurs limites d'émission lorsqu'elles sont modifiées.

On reconnaît que c'est aux juridictions locales qu'incombe l'application des exigences réglementaires pour les centrales électriques. Les provinces et territoires sont en train d'élaborer des plans de mise en œuvre pour satisfaire aux exigences des standards pancanadiens relatifs aux particules et à l'ozone, et on s'attend à ce que ces plans répondent aux préoccupations relatives aux émissions des centrales existantes. Environnement Canada estime que ces juridictions sont mieux placées pour tenir compte des facteurs locaux lors de la modernisation des centrales existantes.

• Il devrait y avoir des dispositions qui accordent aux centrales plus âgées un délai raisonnable afin qu'on puisse décider s'il est préférable de les fermer ou d'interrompre leur exploitation, pour éviter d'imposer de lourdes charges financières aux propriétaires.

Dans ce cas aussi, on reconnaît que c'est aux juridictions locales qu'incombe la mise en œuvre des exigences réglementaires visant les centrales électriques. Environnement Canada estime que ces juridictions sont les mieux placées pour tenir compte des facteurs locaux lors de la modernisation des centrales existantes.

• Les lignes directrices ne font preuve d'aucune ouverture pour l'examen d'autres programmes de réduction des émissions qui pourraient permettre d'atteindre des résultats environnementaux équivalents ou supérieurs à ceux qui pourraient être prescrits par une norme de performance visant les nouvelles sources.
• Dans une même région, un système de compensation ou d'échanges pourrait permettre aux centrales plus âgées de satisfaire aux normes plus strictes sans modernisation.

Les lignes directrices représentent les attentes d'Environnement Canada concernant des normes de performance appropriées au niveau national pour limiter les émissions des nouvelles centrales, et le ministre fédéral de l'Environnement recommande que les organismes publics responsables de la lutte contre la pollution atmosphérique les incorporent dans leurs programmes réglementaires à titre de normes de base pratiques. De plus, on reconnaît que des conditions locales peuvent nécessiter l'adoption de normes plus strictes.

Les lignes directrices sont basées sur le principe selon lequel on devrait construire des nouvelles installations peu polluantes, qui est appliqué de façon efficace aux centrales de presque tous les pays développés. Il est toujours moins coûteux et plus facile de prendre des mesures visant à réduire au minimum les émissions d'une nouvelle installation que de moderniser les installations existantes. Parce que les centrales ont des espérances de vie de 40 ans ou plus, l'application de normes strictes aux nouvelles installations constitue une excellente occasion de réaliser des gains à long terme dans la limitation des émissions. On devrait poursuivre cet objectif dans le cadre d'une première étape; par la suite, on peut et doit examiner d'autres programmes de réduction des émissions en fonction de leurs avantages propres, et ceux-ci ne sont pas entravés par les lignes directrices. Environnement Canada est d'avis que les lignes directrices jouent un rôle complémentaire par rapport aux plans provinciaux destinés au respect des exigences des standards pancanadiens relatifs aux particules et à ozone. C'est pourquoi nous ne croyons pas qu'il faut changer l'étendue ou les modalités d'application des lignes directrices.

• Les lignes directrices devraient viser d'autres polluants comme les PM₁₀, les PM_2.5, le mercure, les autres métaux lourds et le dioxyde de carbone (CO₂). Les lignes directrices devraient au moins reconnaître ces problèmes de rejets par le secteur de la production d'électricité.
• On devrait établir une limite d'émission de 1,8 mg/MWh pour le mercure.
• Les lignes directrices devraient exiger une pleine compensation des émissions de CO₂.

Selon l'avis d'intention, paragraphe 2 (4) des lignes directrices proposées (avis du ministre dans la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002), il est prévu que les lignes directrices seront mises à jour de façon continue, de manière à refléter les progrès des technologies et des stratégies de limitation des émissions. Ainsi, on pourrait ajouter des clauses pour d'autres polluants, selon les besoins. Dans le cas des processus en cours pour l'élaboration de normes nationales visant des polluants particuliers, il convient de tenir compte des résultats de ces processus dans les lignes directrices. Par exemple, des gouvernements collaborent actuellement, dans le cadre du processus des standards pancanadiens du CCME, à l'établissement de normes appropriées pour les émissions de mercure des centrales au charbon; l'adoption possible de limites d'émission pour le mercure dans les lignes directrices devrait dépendre des résultats de ces processus. De même, l'adoption possible de dispositions pour la limitation des émissions de CO₂ devrait dépendre des résultats des consultations en cours sur les mesures à prendre face au changement climatique au Canada.

Environnement Canada est d'avis qu'il existe des mécanismes plus appropriés pour communiquer au public des informations sur les polluants rejetés par le secteur de la production d'électricité. Par exemple, par suite des changements récents apportés au processus de l'Inventaire national des rejets de polluants (INRP), des grandes quantités de données sur ces rejets seront accessibles au public.

• Les lignes directrices doivent incorporer une approche multi-polluants afin de prendre en compte tous les polluants préoccupants.
• Environnement Canada devrait examiner la possibilité d'impacts secondaires dans le cadre de travail d'une Stratégie de réduction des émissions de multi-polluants (SREMP), qu'il propose notamment pour le CO₂ et le mercure. Par exemple, l'obligation d'incorporer aux nouveaux générateurs des dispositifs antipollution, afin de satisfaire aux limites d'émission proposées, se traduirait par une augmentation substantielle des émissions de CO₂. Par contre, il existe d'autres équipements antipollution qui permettraient d'atteindre des niveaux de limitation assez près de ceux des objectifs avec des émissions secondaires de CO₂ substantiellement plus faibles.

Conformément à l'avis d'intention, paragraphe 2 (4) des lignes directrices proposées (avis du ministre dans la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002), on prévoit que les lignes directrices seront mises à jour périodiquement pour refléter de plus en plus l'approche multi-polluants. Le changement actuel vers une limite basée sur la production d'énergie constitue un incitatif qui favorise une efficacité accrue pouvant compenser l'accroissement des émissions de CO₂ possibles avec certains types d'équipements de limitation des émissions.

Dans le contexte d'une approche multi-polluants, on doit reconnaître que, pour la production d'électricité, il y a un grand nombre d'options qui entraîneraient de plus faibles émissions de tous les polluants, par rapport à celles des centrales thermiques à vapeur à combustible fossile visées par ces lignes directrices. Les centrales au charbon, notamment, ont des niveaux d'émissions élevés pour tous les polluants. S'il est nécessaire de réduire les émissions de CO₂, il y a d'autres solutions possibles, par exemple une diminution des émissions, ou encore des compensations ou des échanges d'émissions. Par contre, si on a décidé de construire de nouvelles centrales au charbon, il est essentiel de réduire au minimum les émissions de contaminants atmosphériques préoccupants associées aux effets sur la santé humaine. On ne devrait pas déroger à ces principes, quels que soient les autres enjeux.