Gestion intégrée des bassins versants
Dans cette section :
Introduction
Depuis de nombreuses années, le Canada applique le principe de la gestion intégrée des bassins versants (GIBV). La Loi sur les ressources en eau du Canada autorise la conclusion d’accords de coopération permettant la consultation des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux au sujet des questions ayant trait aux ressources en eau, et la collaboration entre eux. Les projets conjoints comprennent la réglementation, la répartition, la surveillance ou l’étude des ressources en eau, la planification préliminaire, la planification ou la mise en œuvre de programmes durables de gestion des ressources en eau. Les études de planification englobent les bassins interprovinciaux, internationaux ou d’autres bassins d’importance pour le gouvernement fédéral. L’application des recommandations se fait à l’échelle fédérale, provinciale, territoriale ou fédérale-provinciale-territoriale. Des accords relatifs à des programmes particuliers sur les ressources en eau définissent la participation des gouvernements au financement, à l’information et au savoir-faire.
« Intégration » est le maître-mot dans la GIBV au Canada
Avec la croissance démographique du Canada et l’intensification des pressions exercées sur nos ressources en eau, l’importance d’assujettir ces dernières à une gestion intégrée devient un besoin de plus en plus reconnu au sein des instances fédérales, provinciales et territoriales. La GIBV est considérée comme un processus multidisciplinaire et itératif qui vise à optimiser la contribution des ressources en eau au bien-être social, environnemental et économique de la population canadienne, tout en préservant l’intégrité des écosystèmes aquatiques, aujourd’hui et dans les années à venir. Au Canada, les gestionnaires des ressources reconnaissent maintenant que cette approche repose sur une intégration à plusieurs paliers. À l’échelle mondiale, de nombreux principes ont été jugés importants pour la mise en œuvre de la GIBV. Ces principes servent à orienter la conception et l’application des systèmes de GIBV au Canada.
Au Canada, la GIBV regroupe en un partenariat global de planification, de prise de décisions, de gestion et d’exécution les travaux exécutés par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, les peuples autochtones et les autres intervenants --municipalités, industrie, secteur de l’énergie, agriculture, organisations non gouvernementales, groupes communautaires et équipes de recherche.
Grandes stratégies pour les mesures de GIBV au Canada
Gouvernance
Conception de mécanismes de gouvernance gouvernementale et intergouvernementale
Pour encourager une approche de gestion intégrée, il est essentiel de disposer de mécanismes de gouvernance efficaces, et bon nombre de ces mécanismes sont actuellement en place au Canada. La Commission mixte internationale est un exemple de mécanisme de gouvernance internationale. Elle a été créée, en vertu du Traité des eaux limitrophes conclu par le Canada et les États-Unis en 1909, pour aider les deux pays à prévoir, à prévenir et à résoudre les litiges concernant les eaux limitrophes et transfrontalières, en particulier les Grands Lacs. Modèle de coopération binationale pour ces eaux, la Commission agit comme conseiller indépendant et objectif auprès des deux gouvernements. De manière générale, elle aborde les problèmes liés aux eaux transfrontalières et formule des recommandations sur la façon de les régler au moyen d’accords bilatéraux qui, souvent, reposent sur les mécanismes existants aux niveaux fédéral et provincial ainsi que des États dans les deux pays. En outre, pour certains problèmes ou certains bassins versants, les provinces canadiennes et les États américains collaborent à diverses initiatives ou dans diverses tribunes binationales. Par exemple, l’Ontario et le Québec sont des membres associés de la Commission des Grands Lacs, organisme américain créé en 1955 par une intervention législative commune des huit États des Grands Lacs.
Le Conseil canadien des ministres de l’environnement et le Conseil canadien des ministres des Pêches et de l’Aquaculture, qui encouragent une collaboration similaire à l’échelon national, sont des mécanismes officiels favorisant des discussions et une concertation intergouvernementales efficaces sur des questions environnementales de portée régionale et nationale, y compris la gestion de l’eau. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux collaborent également à la collecte de données quantitatives nationales au titre d’accords hydrométriques nationaux. Une coopération régionale au dossier de la gestion des ressources en eau se manifeste également par l’action d’organismes tels que la Régie des eaux des provinces des Prairies, qui a pour mandat d’assurer un partage équitable des eaux interprovinciales (eaux de surface et souterraines) entre les provinces des Prairies du Canada et de prévenir les conflits d’utilisation éventuels.
On encourage activement la mise en place de mécanismes de gouvernance novateurs pour la gestion des ressources en eau. Ainsi, le Manitoba a été la première instance au Canada à combiner toutes les fonctions touchant les ressources en eau et aquatiques au sein d’un même ministère, celui de l’Intendance de l’eau. On déploie aussi beaucoup d’efforts pour renforcer la gouvernance à l’échelle des bassins versants au Canada. Par exemple, les offices de protection de la nature de l’Ontario encouragent la GIBV depuis 1946 à l’échelle des bassins versants. En vertu de la Loi sur les offices de protection de la nature (1946), les municipalités situées dans un même bassin versant peuvent partager les coûts des activités de gestion des eaux, notamment la maîtrise des crues, l’entretien des barrages, la gestion des plaines inondables, l’érosion du sol, le reboisement, les loisirs et la sensibilisation. Aujourd’hui, on dénombre 36 offices de conservation de la nature dans tous les principaux bassins versants peuplés de l’Ontario. L’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba et le Québec sont en train de créer des conseils de bassins versants. Divers groupes non gouvernementaux de gestion des bassins versants sont également actifs dans de nombreux secteurs.
Principes directeurs
- Réflexion sur les rapports avec l’utilisation du territoire, les autres enjeux environnementaux et les liens avec les écosystèmes; et
- Définition d’un juste équilibre de mesures pour une mise en œuvre efficace
Cadre habilitant souhaité
- Valeur commerciale et non commerciale des ressources aquatiques; et
- Mécanismes de gouvernance et de coordination inclusifs et transparents (conseils, offices)
Résultats escomptés pour les secteurs d’activités fédéraux
- Collaboration de partenaires et d’intervenants au niveau des bassins et des sous-bassins, et processus décisionnel intégré, opportun et adaptatif
Instruments et outils
Application d’un amalgame adéquat pour l’obtention de résultats
La GIBV doit s’arrimer à un solide cadre juridique et réglementaire, et sa mise en œuvre suppose la conception et l’application d’un mélange adéquat d’instruments et d’outils. La Politique fédérale relative aux eaux du Canada de 1987 incorpore la planification intégrée comme une stratégie essentielle et contient bon nombre des composantes reconnues de la GIBV. Parmi les principales initiatives fédérales à l’appui de la GIBV, mentionnons la Stratégie de gestion de l’eau des Premières nations de 2003, qui applique une approche à barrières multiples de la protection de la qualité des sources d’approvisionnement et de l’eau potable des collectivités des Premières nations; Infrastructure Canada soutient la construction et l’amélioration d’infrastructures publiques, notamment les systèmes municipaux d’alimentation en eau et de traitement des eaux usées. De plus, Infrastructure Canada encourage la planification relative aux bassins hydrographiques et la gestion de la demande; le Cadre stratégique pour l’agriculture, qui comporte des mesures pour améliorer la performance environnementale du Canada dans le secteur agricole. En outre, les initiatives écosystèmes fédérales (Plan d’assainissement du littoral atlantique, Plan d’action Saint Laurent, Plan d’action des Grands Lacs, Étude sur les bassins des rivières du Nord et Initiative des écosystèmes des rivières du Nord, Initiative des écosystèmes nordiques, Initiative de l’écosystème du bassin de Georgia), qui sont mis en œuvre en partenariat avec les intervenants, font la promotion de la GIBV dans des endroits clés partout au Canada.
À l’échelon provincial et territorial, la concrétisation de la GIBV avance à grands pas, avec l’adoption récente de politiques relatives à l’eau qui encouragent l’adoption de plans de protection de l’eau potable de la source au robinet, ou un élargissement de la planification de la gestion des bassins versants. Dans tous les cas, on se dirige vers l’amélioration de la gouvernance, une gestion intégrée, la collecte de meilleures données et informations, une plus grande transparence et responsabilisation, une participation à part entière des intervenants et l’établissement de buts et de résultats clairs. Plusieurs provinces adoptent de nouvelles politiques et lois à l’appui des changements de gouvernance. Par exemple, la stratégie « Water for Life » de l’Alberta préconise de passer du mode traditionnel de planification de la gestion des eaux (axé sur les problèmes de répartition des ressources en eau) à une planification intégrée de la gestion des bassins versants prenant appui sur un modèle de gouvernance concertée, tandis que l’Ontario travaille à la conception d’une démarche exhaustive pour la protection des sources d’eau potable. Ce mouvement rapide de réforme stratégique et législative devrait se poursuivre à mesure que les autorités publiques prennent conscience de la nécessité de gérer leurs ressources en eau dans une optique de durabilité.
Des groupes gouvernementaux et non gouvernementaux déploient de plus grands efforts pour mieux renseigner la population canadienne sur la problématique de l’eau et les pratiques durables. Il existe de nombreux moyens (campagnes de sensibilisation publique, ateliers d’information, activités sur le terrain, etc.) pour informer la population canadienne et l’aider à passer à l’action. Une initiative visant à améliorer les communications et la production de rapports porte sur l’établissement d’un nouvel indicateur national de la qualité de l’eau. Cet indicateur se fondera sur l’Indice de qualité de l’eau du Conseil canadien des ministres de l’environnement pour faire rapport sur la qualité des eaux canadiennes à l’échelle nationale.
Principes directeurs
- Réflexion sur les rapports avec l’utilisation du territoire, les autres enjeux environnementaux et les liens avec les écosystèmes; et
- Définition d’un juste équilibre de mesures pour une mise en œuvre efficace
Cadre habilitant souhaité
- Politiques, programmes et plans intégrés de gestion des eaux qui embrassent de nombreux enjeux et leurs relations
- Modèles intégrés pour l’analyse des compromis et d’optimisation
Résultats escomptés pour les secteurs d’activités fédéraux
- Mise en place de programmes et de mesures efficaces et efficients pour obtenir les résultats escomptés
Science et technologie
Pour éclairer la prise de décisions
Au Canada, de nombreuses universités hébergent des centres spécialisés en sciences de l’eau, tandis que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux effectuent des recherches sur une vaste gamme de sujets ayant trait à l’eau. Tous les ministères fédéraux canadiens à vocation scientifique possèdent des compétences dans le domaine de l’eau, et des organismes de recherche spécialisés, tels que l’Institut national de recherche sur les eaux, mènent de vastes travaux de recherche et développement sur les sciences aquatiques, de concert avec le milieu scientifique canadien et international. Les travaux concertés des partenaires du Canada en matière de recherche sur l’eau ont engendré deux évaluations nationales intégrées sur l’état quantitatif et qualitatif des ressources en eau du Canada : Menaces pour la disponibilité de l’eau au Canada et Menaces pour les sources d’eau potable et les écosystèmes aquatiques au Canada. Cette concertation a également contribué à la mise au point de nouvelles technologies liées à l’eau, comme des méthodes et du matériel pour réduire ou éliminer les substances indésirables présentes dans l’eau potable ou les eaux usées, pour épurer les eaux souterraines et les sédiments contaminés et pour encourager la production d’une eau propre.
Les chercheurs canadiens utilisent une information de référence qui est tirée de bases de données construites à partir de relevés nationaux sur l’eau et le climat et tenues par le gouvernement fédéral. Souvent, les données recueillies par les organismes provinciaux sont mises à jour par les provinces ou sont incorporées aux bases de données fédérales, ce qui assure une assise solide aux recherches. Les travaux de recherche et développement menés par les gouvernements, les entreprises et les universités (p. ex. le Réseau canadien de l’eau) ont donné lieu à l’introduction de technologies qui permettent d’aborder divers problèmes et préoccupations d’ordre hydrique. L’industrie canadienne englobe un certain nombre d’entreprises qui mettent au point et produisent des technologies servant à réduire ou à éliminer, dans l’eau potable ou dans les eaux usées, les substances potentiellement nocives pour la santé humaine ou l’environnement. L’Institut national de recherche sur les eaux a également mis au point des techniques de pointe pour décontaminer les eaux souterraines et les sédiments. En partenariat avec l’industrie, les gouvernements jouent également un rôle important dans la conception de technologies propres. À titre d’exemple, le fonds d’investissement technologique de Partenariat technologique Canada offre un soutien financier à la conception de technologies environnementales, tant pour le traitement de l’eau potable que pour l’épuration des eaux usées.
Principes directeurs
- Orientation claire vers les résultats et prise de décisions basée sur des preuves
- Fondement dans des principes scientifiques, une gestion durable et des approches de précaution
Cadre habilitant souhaité
- Résultats, buts et cibles mesurables
- Données et informations scientifiques et économiques objectives
Résultats escomptés pour les secteurs d’activités fédéraux
- Les décideurs et les gestionnaires des ressources en eau ont accès à de l’information scientifique et économique pertinente pour guider et évaluer la gestion de ces ressources.
Surveillance et évaluation
Création d’une base d’informations fiables et accessibles
Les nombreux types de décisions prises à divers niveaux, dans le processus de GIBV, doivent reposer sur une surveillance environnementale adéquate de l’environnement, la collecte de données, des évaluations et des interprétations exhaustives, de même que sur une gestion et une diffusion judicieuses de l’information. Au Canada, l’information sur les ressources en eau est actuellement conservée dans un grand nombre de bases de données relevant de divers organismes disséminés un peu partout au pays. Les décideurs se penchent sur la façon d’améliorer les systèmes qui leur permettent d’accéder à l’information dont ils ont besoin.
Sur l’ensemble du territoire canadien, la quantité d’eau et les conditions climatiques sont surveillées dans le cadre de programmes nationaux qui relèvent d’Environnement Canada. La surveillance de la quantité d’eau se fait par le truchement du programme hydrométrique d’Environnement Canada, en vertu d’accords officiels passés avec les provinces et les territoires. Des travaux sont consacrés à la collecte, à l’interprétation et à la diffusion de l’information et des données quantitatives sur les eaux de surface.
Pour ce qui est de la surveillance de la qualité de l’eau, il existe plusieurs réseaux visés par des ententes fédérales, provinciales et territoriales, et certaines provinces ont établi leur propre réseau. Il est toutefois nécessaire d’implanter une approche plus coordonnée et exhaustive. À cette fin, des efforts collectifs sont déployés, par l’entremise du Conseil canadien des ministres de l’environnement, pour revitaliser les capacités et bâtir un réseau pancanadien intégré de surveillance de la qualité de l’eau. À long terme, on souhaite mettre sur pied un réseau national et scientifiquement solide de mesure et d’évaluation des écosystèmes aquatiques.
En ce qui touche la qualité de l’eau potable, Santé Canada, les ministères provinciaux et territoriaux de la Santé et leurs partenaires surveillent les maladies d’origine hydrique dans le cadre du Programme national de surveillance des maladies entériques. Santé Canada ainsi que les provinces et les territoires collaborent également à la formulation des Recommandations pour la qualité de l’eau potable au Canada. Santé Canada fournit les compétences scientifiques et techniques appuyant ces efforts, dont les résultats sont utilisés par tous les ordres de gouvernement au Canada et sous-tendent l’établissement des critères de qualité de l’eau potable pour 31 millions de Canadiens. De la même façon, les divers gouvernements ont élaboré conjointement plus de 300 Recommandations pour la qualité de l’environnement au Canada, liées à la protection des écosystèmes aquatiques, à la qualité des sédiments et des sols et à l’évaluation de la contamination chez les formes de vie aquatiques. On travaille actuellement à arrimer ces recommandations sur la santé et l’environnement à d’autres outils d’évaluation (p. ex. des indices) pour établir des stratégies de protection des sources d’eau potable.
Des travaux sont en cours pour mettre sur pied un vaste système d’information sur l’environnement qui mobilisera les réseaux existants, reliera différentes bases de données sur l’eau et offrira un guichet unique aux usagers en quête d’information sur l’eau. Une autre source d’information diversifiée sur les ressources en eau réside dans les rapports nationaux sur l’environnement de Statistique Canada. Ces documents résument les tendances au chapitre de la quantité, de la qualité et de l’utilisation de l’eau, de même que des incidences de l’activité humaine sur les grands cours d’eau.
Principes directeurs
- Évaluation réaliste du rendement et amélioration continue
Cadre habilitant souhaité
- Systèmes de surveillance, d’évaluation, de déclaration et de rétroaction
- Données et informations scientifiques et économiques objectives
Résultats escomptés pour les secteurs d’activités fédéraux
- Les décideurs et les gestionnaires des ressources en eau ont accès à de l’information scientifique et économique pertinente pour guider et évaluer la gestion des ressources en eau.
Enseignements tirés de l’expérience
Une compréhension partagée des principes de la GIBV est en train de voir le jour et ces principes sont de plus en plus mis en pratique par le biais de politiques, de programmes et de travaux sur le terrain. L’expérience du Canada à ce jour confirme l’importance d’un cadre habilitant fondé sur une gouvernance efficace, des principes scientifiques objectifs, des instruments appropriés et des informations pertinentes. Pour réaliser des progrès au Canada et à l’étranger, il faudra relever de grands défis dans chacun de ces domaines. Voici quelques enseignements tirés de l’expérience et possibilités pour relever les défis ou tirer parti de ces enseignements.
- Les mécanismes de gouvernance et de coordination jouent un rôle vital, particulièrement à l’échelle des bassins versants, pour encourager la transparence, la reddition de comptes ainsi que la participation et la collaboration des intervenants. L’adoption de la GIBV à l’échelle locale est essentielle. En fait, elle se répand au Canada et se positionne comme nouvelle norme de gouvernance. Au fil de l’évolution des tendances caractérisant la gestion des bassins versants, l’exercice d’un leadership efficace contribuera à aiguillonner les intervenants, à reconnaître les contributions et à faire valoir les réalisations communautaires.
- Il faut employer une panoplie d’outils -- il n’existe pas de solution universelle pour faire face à la complexité croissante de la problématique de la gestion des ressources en eau. Même si les outils juridiques et réglementaires offrent un solide renfort, on peut recourir à des instruments davantage adaptés à des situations et à des problèmes. L’application volontaire de lignes directrices, la promotion de politiques relatives à l’eau ciblées et l’utilisation de mécanismes faisant appel au consensus, comme les accords et les protocoles, occupent une place de plus en plus grande dans le coffre à outils de la gestion des ressources en eau. En outre, on reconnaît de plus en plus l’impact possible des instruments économiques et informationnels, de même que l’importance de pouvoir compter sur des processus de planification transparents et structurés pour encourager en retour une action intégrée.
- La science de l’eau est un pilier de la GIBV. La recherche axée sur l’eau contribue grandement à la formulation de politiques, de règlements et de lignes directrices relatifs à l’environnement, à la mise au point d’instruments et d’outils, de même qu’à la prise de décisions en général. On s’efforce toujours de resserrer les liens entre les chercheurs et les décideurs, tant à l’échelle intergouvernementale qu’interdisciplinaire et internationale.
- Il est nécessaire d’établir des systèmes d’information et de production de rapports sur la gestion des ressources en eau pour contribuer à orienter et à évaluer les priorités et les nouveaux enjeux de la GIBV. Les pouvoirs publics ont collaboré de nombreuses façons pour faire rapport sur les tendances sur les ressources en eau : formulation de recommandations pour l’évaluation de la qualité de l’eau, constitution de réseaux de collecte des données, modélisation et établissement d’indicateurs.
Pour relever le défi de la mise en œuvre de la GIBV et tirer parti des enseignements susmentionnés, il faudra déployer des efforts particuliers dans certains domaines clés :
- Tabler sur l’élan actuel et ne pas relâcher les efforts déployés pour établir et renforcer les mécanismes de gouvernance en vue d’une gestion intégrée des ressources en eau.
- Mettre au point et améliorer des outils d’aide à la décision servant à analyser et à orienter les décisions sur la gestion de l’eau, particulièrement à l’échelle des bassins versants, en travaillant à la recherche et développement de modèles intégrés.
- Entreprendre et approfondir l’évaluation des amalgames d’instruments et d’approches, pour mieux comprendre quelles options s’avèrent les plus efficaces, où et dans quelles circonstances, en vue de partager l’information sur les pratiques exemplaires.
- Accroître l’accessibilité des données et de l’information concernant les facteurs importants pour la GIBV -- comme l’utilisation des sols et la couverture terrestre, de même que la qualité, l’utilisation et la disponibilité de l’eau -- au moyen de relevés, d’activités de surveillance et de l’amélioration des bases de données.
- Améliorer les systèmes de mesure et de production de rapports pour aider à orienter et à évaluer les progrès, grâce à la surveillance, à la modélisation et à l’établissement d’indicateurs.
- Mieux comptabiliser l’intégralité de la valeur économique, sociale et écologique de l’eau et lui accorder un poids adéquat dans la prise de décisions, en menant des études de détermination de la valeur et en adoptant des processus décisionnels intégrés.
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