Mise à jour de l’automne 2018 : répercussions prévues du système fédéral de tarification de la pollution

Principales observations

La tarification du carbone permet de réduire la pollution au coût global le plus bas pour les entreprises et les consommateurs. Un système de tarification de la pollution par le carbone bien conçu constitue un incitatif à agir pour le climat et à favoriser l’innovation propre tout en protégeant la compétitivité. La tarification de la pollution par le carbone est efficace et rentable puisqu’elle permet aux entreprises et aux ménages de décider par eux-mêmes de la meilleure façon de réduire la pollution.

En avril 2018, le gouvernement du Canada a publié des estimations préliminaires des effets potentiels du système fédéral de tarification de la pollution par le carbone à l’échelle du Canada. Cette analyse reposait sur un scénario fictif dans lequel les provinces qui disposaient d’un système de tarification de la pollution par le carbone à l’époque, soit la Colombie‑Britannique, l’Alberta, l’Ontario et le Québec, respectaient la norme fédérale jusqu’en 2022, et le système fédéral de tarification était mis en œuvre dans les neuf autres provinces et territoires.

Depuis, le gouvernement du Canada a évalué les systèmes provinciaux et territoriaux de tarification de la pollution par le carbone et a annoncé où s’appliquera son filet de sécurité sur la tarification de la pollution par le carbone ^{Note de bas de page 1} . La nouvelle analyse présentée ici illustre cette approche et révèle que :

• la tarification de la pollution par le carbone contribuera grandement à l’atteinte de la cible de réduction des gaz à effet de serre du Canada. Elle réduira la pollution par le carbone de 50 à 60 millions de tonnes en 2022. Ce résultat est inférieur à celui indiqué dans les estimations d’avril 2018, principalement en raison de la décision de l’Ontario d’annuler son système de plafonnement et d’échange;
• l’application de la tarification de la pollution à l’échelle du Canada ne devrait pas avoir d’incidence importante sur les taux nationaux de croissance économique. Elle stimulera probablement également l’innovation et les investissements dans les technologies propres qui favorisent la croissance à long terme, bien que ces avantages ne soient pas inclus dans les estimations quantitatives présentées ici;
• en Ontario, en Saskatchewan, au Manitoba et au Nouveau‑Brunswick, le gouvernement du Canada remettra toutes les recettes directes de la redevance fédérale sur les combustibles aux particuliers, aux familles et aux secteurs touchés. Grâce à l’incitatif à agir pour le climat, la plupart des ménages dans ces provinces se verront remettre plus d’argent que ce qu’ils paient en coûts directs supplémentaires. Dans les provinces et les territoires qui ont demandé le système fédéral, le gouvernement du Canada remettra les recettes directes au gouvernement provincial ou territorial qui pourra les utiliser à sa convenance.

Avantages de la tarification de la pollution par le carbone

La tarification de la pollution par le carbone présente d’importants avantages économiques, notamment les suivants :

• La tarification de la pollution par le carbone stimule l’innovation, ce qui aide les entreprises canadiennes à être concurrentielles dans l’économie à faibles émissions de carbone en plein essor. La tarification de la pollution favorise l’innovation ainsi que la création et l’adoption de technologies et de procédés propres. Les sociétés et les entrepreneurs qui conçoivent de nouvelles façons de produire des biens et de fournir des services avec de plus faibles intensités d’émissions de carbone bénéficieront de l’accès au marché mondial de solutions propres en forte croissance.
• La tarification de la pollution par le carbone encourage également les consommateurs et les ménages à accroître l’efficacité énergétique, que ce soit en installant une meilleure isolation ou encore en choisissant des technologies plus propres (comme des appareils de chauffage à haut rendement) – des investissements et des changements de comportement qui permettent de réaliser des économies à long terme. Au fur et à mesure que de nouvelles technologies seront déployées, leur coût diminuera, ce qui les rendra plus facilement accessibles et plus efficaces au fil du temps.

Malgré leur importance, ces avantages ne sont pas pleinement pris en considération dans les modèles économiques comme ceux utilisés dans le cadre de l’analyse présentée ci‑après. Ainsi, les effets économiques estimatifs présentés ci-dessous sont probablement surévalués.

Réduction estimative des émissions de gaz à effet de serre au Canada

Dans le scénario utilisé pour cette analyse, la tarification de la pollution par le carbone aurait pour effet de réduire la pollution par les gaz à effet de serre de 50 à 60 millions de tonnes ^{Note de bas de page 2}  en 2022, ce qui équivaut à mettre hors fonction de 30 à 35 groupes de production d’électricité alimentés au charbon pendant une année ^{Note de bas de page 3} . On y prévoit :

• des réductions grâce aux systèmes en place en Colombie-Britannique, en Alberta et au Québec, y compris l’hypothèse que le prix fixé par l’Alberta sera augmenté pour l’aligner sur la norme fédérale;
• des réductions grâce aux systèmes provinciaux et territoriaux prévus en Nouvelle‑Écosse, à Terre-Neuve‑et‑Labrador et dans les Territoires du Nord‑Ouest, au système des grandes industries de la Saskatchewan (ou système de tarification fondé sur le rendement) et à la redevance sur les combustibles à l’Île-du-Prince-Édouard;
• des réductions grâce à l’application du filet de sécurité fédéral en Ontario, au Nouveau‑Brunswick, au Manitoba, au Yukon et au Nunavut, du système de tarification fondé sur le rendement fédéral à l’Île-du-Prince-Édouard et de la redevance sur les combustibles et d’un système de tarification fondé sur le rendement partiel (pour l’électricité et les pipelines de transport de gaz naturel) en Saskatchewan.

Cette estimation est fondée sur une approche analytique similaire aux estimations publiées par Environnement et Changement climatique Canada au printemps 2018, selon lesquelles la tarification de la pollution pourrait mener à des réductions allant de 80 à 90 mégatonnes d’ici 2022 ^{Note de bas de page 4} . L’écart entre l’estimation actuelle et celle du printemps est principalement attribuable au fait que l’Ontario a annulé son système de plafonnement et d’échange, dans le cadre duquel les installations en Ontario pouvaient, pour réduire leurs émissions, acheter des unités d’émission en Californie, de même qu’en Ontario.

Estimation des répercussions sur le PIB

Le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone ne devrait pas avoir de répercussions significatives sur les taux nationaux de croissance économique. Le PIB national réel devrait connaître une croissance annuelle de près de 1,8 % de 2018 à 2022 sans la tarification de la pollution, et d’environ 1,7 % avec une telle tarification en place dans l’ensemble du Canada. Le modèle utilisé pour établir cette estimation tient compte des changements apportés aux habitudes de production et de consommation des provinces et des territoires, des échanges commerciaux entre les provinces et les territoires dans l’ensemble du pays ainsi que des importations et exportations internationales découlant de la tarification de la pollution par le carbone.

À titre de comparaison, les répercussions estimées de la tarification de la pollution par le carbone sont bien inférieures à la fourchette des projections actuelles du PIB (qui varient de plus de 0,1 %) et aux répercussions typiques des fluctuations annuelles des prix mondiaux de l’énergie.

Comme il est expliqué plus haut, cette estimation ne tient pas compte non plus de l’activité économique qui sera probablement stimulée par la tarification de la pollution par le carbone. Par conséquent, les répercussions économiques estimées de la tarification de la pollution par le carbone décrites ci-dessus sont probablement surestimées.

Répercussions estimées sur les ménages

Les répercussions financières de la tarification de la pollution sur les ménages au Canada varieront d’une province et d’un territoire à l’autre, en fonction de divers facteurs, notamment les différences régionales en matière d’habitudes de consommation de l’énergie et des combustibles, les différents modes de production de l’électricité (même si la plus grande partie de l’électricité est produite à partir de sources non émettrices au Canada, certaines régions se servent énormément du charbon, du diesel ou du gaz naturel pour produire de l’électricité). De plus, les répercussions sur un ménage dépendront aussi de la mesure dans laquelle il modifie ses habitudes de consommation d’énergie et d’autres habitudes de consommation en réponse au prix de la pollution.

Les provinces qui ont déjà des systèmes de tarification de la pollution, à savoir la Colombie‑Britannique, l’Alberta et le Québec, ont investi les recettes de la tarification de la pollution de diverses façons, notamment en offrant des rabais aux citoyens, en prévoyant des réductions d’impôt et en les dirigeant vers divers programmes de lutte contre les changements climatiques.

Certaines provinces et certains territoires s’affairent encore à élaborer leur approche en vue de déterminer comment les recettes de la tarification de la pollution par le carbone seront utilisées. Les répercussions sur les ménages dans ces administrations dépendront de la manière dont les recettes sont investies.

Dans les quatre provinces où le gouvernement du Canada retourne les recettes de la tarification aux particuliers et aux familles sous forme d’un incitatif à agir pour le climat, la plupart des ménages recevront davantage que ce qu’ils ont payé dans le cadre de la tarification de la pollution.

Source : Calculs du ministère des Finances Canada, utilisant les intrants d’Environnement et Changement climatique Canada et de Statistique Canada.

* En 2016, la taille moyenne des ménages dans ces quatre provinces était de 2,6 personnes.

** La répercussion financière moyenne estimée pour les ménages reflète la répercussion sur les dépenses des ménages, qui tient compte des répercussions directes (tenant compte de la consommation de combustibles à laquelle s’appliquera la tarification de la pollution par le carbone) et des répercussions indirectes (tenant compte de la consommation de produits et de services auxquels la tarification de la pollution par le carbone a été intégrée). Ces répercussions comprennent la tarification de la pollution par le carbone intégrée dans les importations que les ménages achètent d’autres provinces ou territoires où le filet de sécurité fédéral s’applique. Elles ne tiennent pas compte des coûts liés au tarif imposé dans des administrations qui appliquent leur propre système. Les estimations supposent une application sur toute l’année du filet de sécurité fédéral en 2019. Elles supposent aussi un transfert complet des entreprises aux consommateurs.

*** Pour la Saskatchewan, l’estimation des répercussions financières moyennes comprend les répercussions découlant du système provincial de tarification fondé sur le rendement.

† Doit être approuvé par le Parlement

* Remarque : Les paiements sous forme d’un incitatif à agir pour le climat versés de 2020 à 2022 sont donnés à titre indicatif et peuvent faire l’objet de modifications.

Annexe A – Détails techniques sur la modélisation

Modèles

La base de référence du modèle EC-PRO est calibrée en fonction d’une version révisée du Scénario de référence de 2017 tiré du modèle E3MC d’Environnement et Changement climatique Canada. Les modifications apportées au scénario de référence sont liées à l’élimination des politiques provinciales de tarification du carbone faisant précédemment partie du scénario. L’Alberta, la Colombie-Britannique, le Québec et l’Ontario avaient des politiques de tarification du carbone (taxe sur le carbone, politique de plafonnement et d’échange ou politique hybride) dans le scénario de référence qui ne sont pas incluses dans la base de référence dont il est question. D’autres politiques non fondées sur le marché et divers règlements concernant les émissions de gaz à effet de serre demeurent dans le scénario de référence.

L’analyse dont il est question a été fondée sur des modélisations obtenues à l’aide du modèle EC-PRO, un modèle d’équilibre général provincial calculable d’Environnement et Changement climatique Canada. De tels modèles sont des outils largement utilisés pour l’examen de la réaction dynamique dans l’ensemble de l’économie rattachée aux changements de prix relatifs, comme ceux résultant d’un prix sur les gaz à effet de serre.

Hypothèses relatives à la conception du filet de sécurité fédéral

Les détails du système fédéral continuent d’être peaufinés. Les hypothèses relatives à la redevance sur les combustibles tiennent compte des taux et de la couverture précisés dans la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, le ministère des Finances annonce la mise en place de paiements de l'Incitatif à agir pour le climat et le lancement de consultations sur la redevance sur les combustibles. Les hypothèses relatives au système de tarification de la pollution fondé sur le rendement reflètent les propositions de conception actuelles, y compris la mise à jour sur les normes fondées sur le rendement publiée en juillet 2018, ainsi qu’une approche différentielle en matière d’électricité par type de combustible. L’approche en matière d’électricité fait encore l’objet de consultations; la plus récente proposition consiste à établir la limite pour le charbon à 800 tonnes de dioxyde de carbone (CO₂) par gigawatt/heure d’électricité produite (t de CO_2e/GWh); pour le gaz naturel à 370 t de CO_2e/GWh; et pour le diesel à 550 t de CO_2e/GWh.