Évaluation fédérale du Plan d’action Saint-Laurent

Février 2024

Liste des tableaux

• Tableau 1. Prévisions budgétaires par activité, 2016-2017 à 2021-2022
• Tableau 2. Différence entre les dépenses prévues et réelles pour ECCC, 2016-2017 à 2021-2022
• Tableau 3. Ratio des dépenses réelles des partenaires du Plan d’action Saint-Laurent, 2016-2017 à 2020-2021
• Tableau 4. Mandats et cibles des principales ententes fédérales-provinciales de gestion de l’eau douce
• Tableau 5. Résultats attendus et indicateurs du Plan d’action Saint-Laurent
• Tableau 6. Dépenses réelles en soutien à la gestion intégrée du Saint-Laurent, 2016-2017 à 2020-2021
• Tableau 7. Comparaison des comités ZIP et des TCR soutenant la gestion intégrée du Saint-Laurent
• Tableau 8. Responsabilités et réalisations du Comité changements climatiques

Liste des graphiques

• Graphique 1. Évolution des dépenses réelles d’ECCC pour le Plan d’action Saint-Laurent
• Graphique 2. Investissement d’ECCC dans les programmes d’eau douce de 2016-2017 à 2021-2022
• Graphique 3. Contribution financière des partenaires fédéraux du PASL, 2016-2017 à 2021-2022

Liste des figures

• Figure 1. Le Saint-Laurent : état actuel, tendance et principaux défis émergents

Liste des acronymes et des abréviations

AEC

Agence de l'eau du Canada

CCC

Comité changements climatiques

CMM

Communauté métropolitaine de Montréal

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

Entente

Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent 2011-2026

MELCCFP

Ministère de l’Environnement, de la Lutte contre les changements climatiques, de la Faune et des Parcs du Québec

OGSL

Observatoire global du Saint-Laurent

PAC

Programmation d’actions conjointes

PARE

Plan d’action et de réhabilitation écologique

PASL

Plan d’action Saint-Laurent

PGIR

Plan de gestion intégrée régional

PIC

Programme Interactions communautaires

PIR

Profil d’information sur le rendement

TCR

Tables de concertation régionales

ZIP

Zone d’intervention prioritaire

Introduction

Ce rapport présente les résultats de l’évaluation fédérale du Plan d’action Saint-Laurent (PASL), un partenariat entre Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), le ministère de l’Environnement, de la Lutte contre les changements climatiques, de la Faune et des Parcs du Québec (MELCCFP), et d’autres ministères et agences du Gouvernement du Canada et du Gouvernement du Québec participants.

L’évaluation fédérale du PASL porte sur les enjeux de conception et de mise en œuvre, d’efficacité et d’alignement sur les priorités gouvernementales au cours de la période 2016-2017 à 2021-2022. L’évaluation a été réalisée conformément aux exigences de la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor et présente des recommandations sur les possibilités d’amélioration.

L’évaluation fédérale est complémentaire de l’évaluation conjointe du PASL réalisée en parallèle par une équipe d’évaluation composée de personnel d’ECCC et du MELCCFP. L’évaluation conjointe porte sur les enjeux de la gouvernance, de la reddition de comptes et des communications externes.

1. Contexte

ECCC a un mandat de protection de la nature et de gestion de l’eau douce. En 2017, le Gouvernement du Canada a mis en œuvre un Plan d’action sur l’eau douce afin de protéger les lacs, les rivières et les fleuves menacés dont dépendent les communautés humaines, ainsi que la faune et la flore incluant certaines espèces en péril. La lettre du mandat du ministre de l’Environnement et du Changement climatique (2021) réaffirme l’importance de la protection et la restauration des écosystèmes d’eau douce prioritaires dont le Saint-Laurent.

La protection de la nature et la gestion de l’eau douce sont des responsabilités partagées sur le plan constitutionnel. En 1988, le Gouvernement du Canada et le Gouvernement du Québec ont signé la première Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent, également appelée le Plan d’action Saint-Laurent (PASL). Le PASL matérialise la volonté du Gouvernement du Canada et du Gouvernement du Québec de travailler en partenariat à la protection et à la mise en valeur de l’écosystème du fleuve Saint-Laurent. À chaque échéance depuis sa première signature, l’Entente a été renouvelée. En 2011, l’Entente a été renouvelée pour une période de 15 ans afin de fournir un cadre de collaboration stable et des orientations à long terme pour les mesures des deux gouvernements.

Les indicateurs de qualité environnementale les plus récents démontrent que le Saint-Laurent a toujours besoin d’une protection continue. Le fleuve est en outre confronté à des défis émergents (voir la figure 1).

Figure 1. Le Saint-Laurent : état actuel, tendance et principaux défis émergents

Sources : programme de Suivi de l’état du Saint-Laurent ; Portrait global de l’état du Saint-Laurent 2019 (PDF) ; Indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement - Qualité de l'eau des cours d'eau canadiens

2. Aperçu du programme

Le PASL 2011-2026 est un partenariat intergouvernemental visant à développer les connaissances sur l’écosystème du Saint-Laurent et à en habiliter la gestion intégrée. Le programme soutient la collaboration et la concertation des efforts à long terme relatifs à la conservation et à la mise en valeur du Saint-Laurent dans une perspective de développement durable. À cette fin, les partenaires du PASL (voir l’Annexe C – Partenaires du Plan d’action Saint-Laurent pour consulter la liste des partenaires) sont engagés dans les activités suivantes :

• Coordination de l’Entente et communications;
• Gestion intégrée du Saint-Laurent;
• Programmation d’actions conjointes;
• Programme Interactions communautaires;
• Programme de suivi de l’état du Saint-Laurent;
• Programme de prévision numérique environnementale.

Pour plus d’informations sur le programme, veuillez consulter le site Web du PASL.

Objectifs

Renouvelée tous les cinq ans, la programmation d’actions conjointes (PAC) soutient des projets de développement des connaissances en lien avec les enjeux prioritaires suivants :

• La conservation de la biodiversité;
• La pérennité des usages;
• L’amélioration de la qualité de l’eau.

Pour chaque enjeu, des orientations de travail et des objectifs sont développés et révisés par les partenaires du PASL. Des projets sont menés par les partenaires gouvernementaux pour contribuer aux orientations de travail. Alors que certains projets sont axés sur la recherche, d’autres visent le développement d'outils d'aide à la décision, la sensibilisation, ou encore la restauration des milieux.

Ressources

Les ressources financières du Gouvernement du Canada affectées aux activités menées dans le cadre du PASL relèvent d’un financement permanent (Base A) soutenant les responsabilités du programme national. Le tableau 1 présente les ressources affectées au PASL par ECCC, les partenaires fédéraux et le Gouvernement du Québec lors de la période 2016-2017 à 2020-2021.

Source : Avenant 1 de l’Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent 2011-2026 et informations fournies par le programme

^* Les dépenses planifiées de ECCC incluent les transferts au Gouvernement du Québec (Annexe G de l’Entente).

^** Avant 2021, le budget du Comité changements climatiques était inclus sous la programmation de Pérennité des usages

3. À propos de cette évaluation

L’évaluation fédérale du PASL fait partie du Plan d’audit et d’évaluation 2022 à 2027 d’ECCC. L’évaluation couvre le rôle d’ECCC pour la période de six ans allant de 2016-2017 à 2021-2022 et porte sur les enjeux de conception et de mise en œuvre, d’efficacité et d’alignement.

L’évaluation a examiné des informations provenant de sources variées pour générer des observations et des conclusions :

• Examen des documents et analyse des données fournis par le programme incluant des plans de travail, des bilans et des données administratives et financières.
• Entrevues avec le personnel d’ECCC ayant occupé certaines fonctions clés au sein du PASL lors de la période 2016-2017 à 2021-2022.
• Sondage auprès des participants gouvernementaux (59 répondants) et des partenaires externes (64 répondants).
• Comparaison des principales ententes de gestion de l’eau douce, à savoir : le PASL, l’Accord sur les Grands Lacs et le Protocole d’entente sur le Lac Winnipeg.

Conclusions et observations

4. Réalisations

4.1 Une cogestion efficace de l’Entente

Le PASL a accompli de manière efficace les activités inscrites dans l’Entente et a produit les extrants prévus, notamment en ce qui a trait aux activités et projets de la programmation d’actions conjointes et au Programme Interactions communautaires. Par leur entremise, le PASL génère des connaissances sur la qualité de l’eau, la biodiversité et les usages de l’écosystème du Saint-Laurent, et soutient la réalisation de projets ayant des retombées environnementales locales positives.

Bilan de la phase 2016-2021

Le PASL assure l’exécution de nombreux projets et la production de plusieurs extrants afin de s’acquitter de son mandat. La programmation du PASL comprend des projets en lien avec différents enjeux prioritaires du PASL, la gestion intégrée du Saint-Laurent, les activités de suivi de l’état du Saint-Laurent et de prévision numérique environnementale et le Programme Interactions communautaires. Au nombre des extrants, on compte notamment :

• 43 projets interministériels alignés sur les enjeux prioritaires;
• 35 projets externes financés par ECCC via le Programme Interactions communautaires (PIC);
• 12 comités Zone d’intervention prioritaire (ZIP) et Stratégies Saint-Laurent (SSL) financés par ECCC pour soutenir la gestion intégrée du Saint-Laurent;
• 4 rapports principaux, à savoir :
  • Mise à jour de la Stratégie de navigation durable (2021) (PDF)
  • Atlas des milieux côtiers de l’estuaire et du golfe du Saint-Laurent (2019) (PDF)
  • Atlas des territoires d’intérêt pour la conservation dans les Basses-terres du Saint-Laurent – Rapport méthodologique version 2, incluant la région de l’Outaouais (2019) (PDF)
  • Portrait global de l’État du Saint-Laurent (2019) (PDF)
• 43 publications additionnelles rendues disponibles sur le site Web du PASL

Plusieurs projets de la programmation des actions conjointes ont connu des retards au cours de la période couverte par l’évaluation, notamment en raison de la pandémie de la COVID-19. Malgré ces retards, 38 projets ont été menés à terme (88 %) et cinq projets ont été annulés par manque de ressources ou parce qu’ils ont été réalisés hors du PASL.

Utilisation des ressources

Le programme a utilisé 86 % des ressources mises à sa disposition pour livrer les engagements pris et maintenus actifs dans le cadre de l’Entente. Le programme de Suivi de l’état du Saint-Laurent rapporte le plus important écart (en valeur absolue) entre les dépenses planifiées et réelles : 1,6 M$ de dépenses planifiées (26 %) n’ont pas eu lieu, principalement en raison de la COVID-19. Les mesures sanitaires mises en place pour lutter contre la pandémie ont empêché la tenue d’activités de surveillance sur le terrain pendant près de deux ans. Le tableau 2 présente une vue d’ensemble des ressources d’ECCC affectées au PASL et celles utilisées.

Source : Avenant 1 de l’Entente (prévues) et Rapport quinquennal 2016-2021 (réelles)

^* Les dépenses prévues et réelles de ECCC incluent les transferts au Gouvernement du Québec (Annexe G).

^** Avant 2021, le budget du Comité changements climatiques était inclus sous la programmation de Pérennité des usages.

Le programme Prévision numérique environnementale a utilisé 44% de ressources en moins que ce qui était planifié, un écart qui s’explique par la livraison de toutes les activités et les produits plus d’un an plus tôt que prévu. L'affectation des ressources au Programme Interactions communautaires (PIC) a été revue à la baisse année après année, au cours de la période 2016-2021. Par conséquent, les dépenses réelles sont inférieures de près de 1 M$ par rapport aux dépenses quinquennales planifiées en 2016 (non affiché dans le tableau) et de près de 700 K$ par rapport aux dépenses prévues dans les budgets annuels, ce qui a eu pour conséquence de réduire le nombre de projets qui ont pu être financés. Le PIC a dépensé l'ensemble des ressources effectivement affectées au cours de la période 2016-2017 à 2021-2022.

Disponibilité de l’information sur le rendement du PASL et l’état du Saint-Laurent

L'information sur le rendement est disponible pour les principales activités du PASL : la programmation des actions conjointes, les informations scientifiques publiées, le Programme Interactions communautaires, le financement de contrepartie contribué par les partenaires fédéraux et du Gouvernement du Québec et la description de l'état du Saint-Laurent.

L'information sur le rendement est également disponible pour les principaux extrants du PASL, à savoir les connaissances sur l’état du Saint-Laurent et les informations prévisionnelles qui permettent d’anticiper certains paramètres physiques, biologiques et chimiques du Saint-Laurent. L’information sur l’état du Saint-Laurent est disponible et facilement accessible dans les rapports du Portrait global du Saint-Laurent. L'édition 2019 du Portait global du Saint-Laurent comprend les informations générées de 2013 à 2017. Les informations générées entre 2018 et 2022 seront disponibles dans la prochaine édition du rapport prévue pour 2024. Le PASL effectue un suivi sur un plus grand nombre d'indicateurs d'état (21) que le programme des Grands Lacs (9) et le programme du lac Winnipeg (indicateurs en développement).

En outre, des informations prévisionnelles sur le Saint-Laurent sont disponibles pour les organisations participantes du PASL grâce aux travaux du groupe de travail en Prévision numérique environnementale. Au cours de la période évaluée, le groupe de travail a développé des modèles numériques qui simulent l’évolution des processus physiques, biologiques et chimiques du Saint-Laurent et de son bassin versant afin de prévoir l’état de l'environnement terrestre et aquatique. Ces informations prévisionnelles visent notamment à soutenir la prise de décision et la planification de la gestion des écosystèmes du Saint-Laurent.

Adaptation au contexte de la COVID-19

La pandémie de la COVID-19 n’a eu qu’une incidence mineure sur le PASL, lequel a pu continuer à livrer ses activités et produits avec quelques ajustements. Plus spécifiquement, aucun projet de la PAC n’a été annulé en raison de la COVID-19 et les cinq projets retardés en raison des mesures de santé publique ont finalement été menés à terme. Certains suivis de terrain du programme de suivi de l’état du Saint-Laurent ont été suspendus, ce qui a causé des délais dans l’acquisition des données. En dépit de la COVID-19, 90% des indicateurs d'état du Saint-Laurent et des projets de la PAC ont été livrés à temps.

En ce qui concerne les activités de coordination de l’Entente, le Secrétariat du PASL a adapté le format des rencontres bisannuelles du Comité directeur de l’Entente, a renforcé la coordination des activités en ligne et a amélioré le soutien aux promoteurs de projets et aux bénéficiaires du PIC (indicateur 5.4.). En particulier, les rencontres virtuelles du Comité directeur de l’Entente sont plus brèves que les rencontres qui se tenaient précédemment en personne. Bien que cela facilite la participation, plusieurs participants de longue date du PASL sont d’avis que les rencontres virtuelles ne sont pas aussi favorables aux échanges fructueux et à l’établissement de collaborations qui ont contribué au succès du PASL par le passé. Il est à noter qu’un retour progressif aux rencontres en personne se fait depuis l’année 2022-2023.

4.2 Le Plan d’action Saint-Laurent, une plateforme de collaboration utile

Financement de contrepartie

Les participants du PASL contribuent de leurs ressources respectives pour soutenir la réalisation d’objectifs communs. Grâce à l’investissement de 17,2 M$ d’ECCC (incluant le transfert au MELCCFP), 33,3 M$ additionnels ont été mobilisés par les partenaires du PASL (les dépenses du PIC sont exclues de ces totaux). En termes relatifs, pour chaque dollar investi par ECCC, les partenaires fédéraux et les partenaires du Gouvernement du Québec ont collectivement investi 1,93 $ pour la période 2016-2017 à 2020-2021 (à l’exclusion des dépenses pour le PIC, lesquelles ont un effet levier moyen de 0,78 $). Le Tableau 3 présente trois calculs alternatifs du rapport des contributions financières.

Source : Rapport quinquennal 2016-2021 (réelles)

Note : Les dépenses réelles pour l'exercice 2021-2022 ne sont pas disponibles pour tous les participants et sont donc exclues.

Note : Les dépenses réelles de ECCC incluent les transferts au Gouvernement du Québec (Annexe G).

Note : Les dépenses du Programme Interactions communautaires sont exclues.

Relations et collaborations utiles au-delà du Plan d’action Saint-Laurent

Le PASL favorise le développement et le maintien de relations et collaborations qui sont utiles dans d’autres contextes que la mise en œuvre de l’Entente. La majorité des participants gouvernementaux (82 %, N=34) sont d’avis que les relations de collaboration établies grâce au PASL sont très utiles (56 %) ou modérément utiles (26 %) dans leur travail régulier au-delà des activités liées au PASL. Plusieurs d’entre eux (n=18) notent que le PASL renforce leur réseau professionnel et favorise la collaboration avec leurs homologues des ministères fédéraux et du Gouvernement du Québec.

Dans quelques cas, le PASL a joué un rôle de facilitateur pour maintenir la collaboration Canada-Québec sur le Saint-Laurent au-delà de la mise en œuvre de l’Entente :

• Grâce au PASL, la Commission mixte internationale a pu compter non seulement sur l’expertise des scientifiques d’ECCC, mais également sur celle des scientifiques du MELCCFP et du ministère des Ressources naturelles et des Forêts du Québec dans le cadre de travaux de recherche visant à explorer les causes, les incidences, les risques et les solutions aux inondations dans le bassin du lac Champlain et de la rivière Richelieu;
• Le PASL a établi un partenariat avec l’initiative Laboratoires vivants 2020-2023 mise en œuvre par Agriculture et Agroalimentaire Canada, obtenant ainsi un soutien financier additionnel et renforçant le partenariat avec les usagers agricoles et la Nation Waban-Aki dans le cadre de deux projets de la PAC;
• Transports Canada a lancé une initiative d’évaluation des effets cumulatifs du transport maritime dans le cadre du Plan de protection des océans. Par le biais du PASL, un cadre commun d'évaluation des effets cumulatifs des activités maritimes sur le Saint-Laurent est développé.

Données et informations disponibles au public sur la plateforme de l’OGSL

Le PASL a collaboré avec l’Observatoire global du Saint-Laurent pour rendre accessibles au public certaines données et informations générées dans le cadre des activités du PASL. Parmi les 223 jeux de données disponibles dans le catalogue de l’Observatoire, six présentent des données générées dans le contexte des activités du PASL, à savoir :

• Le Répertoire des aires protégées en milieux privés du Québec méridional (données 1924-2013);
• Le Répertoire des projets d'identification des milieux naturels d'intérêt du Québec méridional (données 2013-2017);
• L’Atlas de restauration des rives du Saint-Laurent (données 2003-2006);
• L’Atlas des milieux côtiers d’intérêt pour la conservation dans l’estuaire et le golfe du Saint-Laurent (données 2000-2017);
• Le Répertoire des accès au Saint-Laurent (données 1989-2009);
• L’Atlas des territoires d’intérêt pour la conservation dans les basses-terres du Saint-Laurent (données 2014-2019).

À noter que trois de ces jeux de données n’ont pas été mis à jour depuis 10 ans ou plus.

4.3 Des incidences positives au-delà du Plan d’action Saint-Laurent

Bien que le programme ne prévoie pas de suivi d’actions externes qui sont rendues possibles ou qui sont facilitées par les activités de mise en œuvre de l’Entente, le PASL a eu au moins deux incidences positives notables au-delà de ses activités et produits grâce à l’Atlas des territoires d’intérêt pour la conservation dans les basses-terres du Saint-Laurent. Développé dans le cadre de la programmation d’actions conjointes du PASL, l’Atlas est devenu au fil de années un outil qui répond aux besoins des organisations impliquées dans la conservation des milieux naturels.

La première retombée majeure de l’Atlas est l’identification du lieu prioritaire des basses-terres du Saint-Laurent dans le cadre de l’approche pancanadienne pour la transformation et la conservation des espèces en péril. La détermination des habitats importants pour les espèces en situation précaire est une étape clé de l’identification des actions de conservation les plus pertinentes et de la production de plans d’action. Le Service canadien de la faune d’ECCC a travaillé avec divers partenaires pour élaborer des stratégies de conservation des habitats des espèces en péril déterminés dans l’Atlas. Plusieurs projets financés par le Fonds de la nature du Canada sont issus de ces stratégies de conservation.

La deuxième retombée majeure de l’Atlas a été l’adoption par la Communauté métropolitaine de Montréal (CCM) d’un règlement de contrôle intérimaire concernant les milieux naturels. Le règlement a pour effet d’interdire toute construction, tout ouvrage, tous travaux ou toute activité dans les milieux terrestres et humides d’intérêt ciblés par la CMM et dans l’habitat de la rainette faux-grillon, sauf exceptions prévues. Ce règlement cible 12 367 hectares additionnels (5,2 %) du territoire du Grand Montréal qui font désormais l’objet de mesures de conservation. Les travaux de l’Atlas ont soutenu le Rapport sur l’état de situation de huit espèces en situation précaire sur le territoire du Grand Montréal (PDF), sur lequel s’est appuyé la CCM pour développer le règlement.

5. Principaux défis

5.1 Le Plan d’action Saint-Laurent n’améliore pas significativement l’état du Saint-Laurent

Le Saint-Laurent fait face à plusieurs menaces et requiert des mesures pour améliorer la qualité de l’eau, pour protéger, conserver et rétablir la biodiversité, pour atténuer les impacts des changements climatiques sur les écosystèmes et les usagers du fleuve et pour favoriser la santé et le bien-être des populations humaines.

Le programme de Suivi de l'état du Saint-Laurent démontre que 85% des indicateurs de qualité de l'eau et de santé écosystémique sont restés stables ou se sont améliorés entre 2008 et 2017. En dépit de cette tendance, le programme indique également que le bilan de santé du fleuve présente un équilibre fragile et que la majorité des indicateurs demeurent dans un état intermédiaire. Selon les Indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement, la région des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent héberge la plus forte proportion de sites au pays dont la qualité de l'eau est douteuse ou mauvaise (29 % des sites). Le fleuve Saint-Laurent, les Grands Lacs et le lac Winnipeg subissent des pressions environnementales et anthropiques similaires qui affectent la santé de leurs écosystèmes, telle que la présence d’une concentration élevée de nutriments (phosphore et azote) dans l’eau et la présence de substances préoccupantes dans l’eau, les poissons et les sédiments (polybromodiphényléthers, bisphénol A et sulfonate de perfluorooctane) à des concentrations supérieures aux recommandations.

En vertu de la Politique sur les résultats (2016) et de la précédente Politique sur la structure de la gestion, des ressources et des résultats (2010) du Gouvernement du Canada, il est attendu que l’ensemble des dépenses de programmes contribuent directement ou indirectement à l’atteinte des résultats ministériels. Ces contributions doivent être mesurées régulièrement afin de permettre la reddition de comptes aux Canadiens et afin de soutenir la prise de décision des hauts fonctionnaires et des organisations de l’administration centrale du gouvernement.

Faible alignement sur les résultats ministériels

Il y a un décalage important entre les résultats attendus du PASL et ceux du programme ministériel portant sur la Qualité de l’eau et les partenariats pour les écosystèmes. Dans le cadre de son mandat actuel, le PASL ne contribue pas de manière significative à l’amélioration de la qualité de l’eau et de la santé de l’écosystème du Saint-Laurent.

Dans le Profil d'information sur le rendement (PIR) du programme de répertoire ministériel Qualité de l'eau et partenariats pour les écosystèmes, aucun indicateur de résultat intermédiaire n'est associé au PASL pour l'amélioration de la qualité de l'eau, la conservation de la biodiversité ou la pérennité des usages. Quatre indicateurs de qualité de l’eau sont associés au programme des Grands Lacs et deux sont associés au programme du lac Winnipeg – deux programmes portant sur la gestion de l’eau douce dont la contribution aux résultats ministériels est démontrée. Aucun indicateur de résultat portant sur la contribution à l'adaptation aux changements climatiques n'a été développé pour ces trois programmes. L’Annexe A – Le Plan d’action Saint-Laurent et les résultats attendus du Profil d’information sur le rendement présente plus de détails sur le faible alignement entre le PASL et les résultats ministériels tels que décrit dans le programme de répertoire Qualité de l’eau et partenariats pour les écosystèmes.

Absence de mandat clair d’amélioration de l’état du Saint-Laurent

Les programmes fédéraux de gestion de l'eau douce ont des mandats similaires en ce sens qu'ils prescrivent tous la collaboration et le développement des connaissances. Toutefois, le PASL est le seul programme sans mandat clair d’amélioration de la qualité de l'eau et de la santé de l'écosystème, ni de ressources dédiées pour atteindre ces objectifs, ni de cible d’amélioration de la qualité de l’eau et de la santé écosystémique. Le Tableau 4 résume les mandats des principaux programmes de gestion de l’eau douce à ECCC et identifie s’ils sont soutenus par des cibles.

Le PASL joue un rôle de premier plan dans l’établissement de niveaux de référence pour plusieurs indicateurs environnementaux de l’état du Saint-Laurent. Pour chacun de ces niveaux de référence, le PASL définit les niveaux souhaitables ou optimaux pour la santé écosystémique du Saint-Laurent. Toutefois, à la différence de l’Accord Canada-Ontario sur les Grands Lacs, le PASL ne définit pas de cibles quantifiées d’amélioration de la qualité de l’eau et de la santé écosystémique. L’absence de cible a été relevée lors de la précédente évaluation du PASL (2018). Bien que les connaissances permettant de générer des recommandations pour améliorer l’état du Saint-Laurent soient disponibles, la formulation de recommandations pour les décideurs ne fait pas actuellement partie du mandat du PASL. De telles recommandations pourraient favoriser le passage des connaissances à l’action et orienter les actions des multiples acteurs impliqués dans la gestion intégrée du Saint-Laurent.

Manque d’information sur le rendement

Le PASL développe et met en œuvre une programmation d’actions conjointes structurée par des enjeux prioritaires, des orientations et des objectifs propres à la réalisation des projets. Alors que les orientations dénotent une contribution à l’assainissement du fleuve Saint-Laurent par l’amélioration de la qualité de l’eau et la conservation de la biodiversité, aucun indicateur n’a été développé pour mesurer la contribution individuelle et agrégée des actions conjointes. En outre, les orientations ne sont pas accompagnées de cibles quantitatives permettant d’évaluer l’atteinte des résultats.

L'évaluation n'est pas davantage en mesure de conclure que l'information sur l’état du Saint-Laurent est utilisée pour soutenir la prise de décision, que ce soit au sein d’ECCC, par les partenaires gouvernementaux du PASL ou par les acteurs de l'eau locaux. Cette absence d'éléments de preuve est préoccupante vu qu’une part importante des ressources du PASL est consacrée au développement et à la promotion de deux outils d’aide à la prise de décision, à savoir le suivi de l’état du Saint-Laurent ainsi que les prévisions numériques environnementales.

L’Entente, les fiches de projet et les modalités du programme Zones d’intervention prioritaires définissent de nombreuses attentes en termes d’activités et de produits livrables (extrants) et dix résultats attendus (excluant les résultats attendus des Tables de concertation régionale, lesquelles sont la responsabilité exclusive du MELCCFP). De ce nombre, seulement quatre résultats attendus sont appuyés par des indicateurs qui permettent d’en connaître l’état et de mesurer les progrès accomplis. Le Tableau 5 présente les résultats attendus et les indicateurs du PASL.

Source : Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent (2011-2026) (PDF) ; informations fournies par le programme

^*Les résultats attendus tirés du texte de l’Entente sont reformulés afin d’employer la forme passive, laquelle convient mieux à l’expression d’états de fait. Les activités et les extrants ne sont pas des résultats.

^**La gestion et la coordination de l’Entente apportent une contribution générale à l’atteinte de l’ensemble des résultats attendus.

^***Les Tables de concertation régionale (TCR) sont la responsabilité exclusive du MELCCFP.

5.2 Financement en déclin, retards et opportunités manquées

Financement du Plan d’action Saint-Laurent en déclin

À la différence du programme des Grands Lacs et du programme du lac Winnipeg, le PASL n’a pas reçu de financement temporaire additionnel dans le cadre du Plan d’action sur l’eau douce de 2017-2018 à 2021-2022. Les ressources mises à la disposition du PASL ont diminué de manière importante au cours des 25 dernières années. Après avoir connu un sommet à la phase 2 (1993-1998), les dépenses réelles d’ECCC pour le PASL ont diminué de 50,4 M$ en dollars de 2002 (tenant compte de l’inflation) entre la phase 3 (1998-2003) et la phase 6 (2016-2021). Cela représente une diminution de 74 % des dépenses. Depuis 2005, le PASL n’a pas obtenu de ressources dédiées pour contribuer aux objectifs d’amélioration de la qualité de l’eau et de santé écosystémique. Reflétant les ressources affectées, le graphique 1 illustre l’évolution des dépenses réelles d’ECCC pour le PASL en dollars de 2002, de 1988 à 2021.

Graphique 1. Évolution des dépenses réelles d’ECCC pour le Plan d’action Saint-Laurent

Sources : bilans du PASL pour les phases 1 à 6 ; Banque du Canada pour l’indice des prix

À titre comparatif et tel que présenté dans le graphique 2, ECCC a investi 118,3 M$ dans le programme des Grands Lacs, 29,6 M$ dans le programme du lac Winnipeg et 23,8 M$ dans le PASL au cours de la période 2015-2016 à 2021-2022 (financement permanent et temporaire). Les dépenses réelles pour le PASL rapportées incluent les dépenses du PIC et le transfert au Gouvernement du Québec.

Graphique 2. Investissement d’ECCC dans les programmes d’eau douce de 2016-2017 à 2021-2022

Retards, manque de personnel et opportunités manquées

Plusieurs projets de la programmation des actions conjointes ont été retardés au cours de la période couverte par l’évaluation. Sur un total de quarante-neuf retards de projets, vingt sont imputables aux incidences de la Covid-19. Parmi les vingt-neuf restants, vingt-huit retards de projets sont dus à un manque des ressources, qu’il s’agisse de retard dans le financement ou de manque d’effectifs. Quant aux projets annulés en cours de programmation quinquennale, les participants du PASL estiment que les principales causes de ces annulations sont le changement de priorités ministérielles et le manque de ressources, tant au niveau des ressources financières que du personnel qualifié. La COVID-19 a amplifié le problème de disponibilité du personnel de recherche scientifique doté de l’expertise nécessaire pour contribuer aux activités scientifiques du PASL.

Le Groupe de travail en prévision numérique environnementale a réalisé son plan de travail deux ans plus tôt que prévu. L’intégration des activités et des données portant sur la qualité de l’eau et la biodiversité a été identifié comme prochaine étape du développement de l’outil prévisionnel. Les travaux du Groupe de travail n’ont pas pu continuer au-delà du plan initial parce qu’il n’a pas été possible d’obtenir des ressources financières additionnelles à celles prévues initialement. Pour cette raison, la phase 2021-2026 de l’Entente ne comprend pas de nouveaux objectifs de travail en prévision numérique environnementale. Selon les participants du programme, il serait utile de poursuivre le développement des capacités de modélisation prévisionnelle, notamment afin de soutenir les efforts d’adaptation aux impacts des changements climatiques sur l’écosystème du Saint-Laurent.

Au cours de la période évaluée, six propositions de projets admissibles au Programme Interactions communautaires de qualité et recommandés pour financement par le comité n’ont pas été retenus, par manque de financement. Le financement total d’ECCC requis pour ces projets est de 385 146 $. Ces projets auraient pu avoir des impacts locaux positifs sur l’état du Saint-Laurent.
Plusieurs participants du PASL (55%, N=29) ont identifié des opportunités d'amélioration du programme. Au nombre des opportunités d'améliorations identifiées, on compte notamment des suggestions visant à améliorer les échanges entre les comités de suivi, à développer des outils appropriés pour documenter et atténuer les impacts des changements climatiques sur le Saint-Laurent, et à renforcer la science citoyenne par l’implication des collectivités dans le programme de suivi de l'état du Saint-Laurent. Bien que la grande majorité (81%, N=16) des participants ayant identifié des opportunités d'amélioration les ont communiquées aux membres du comité directeur de l'Entente, la majorité de ceux-ci (69%, N=13) notent que leurs propositions sont restées sans réponse. Certains participants notent qu'ils ne savent pas ce qu'il est advenu de leurs propositions puisqu’aucun suivi n'a été effectué. Parmi les raisons avancées pour expliquer cet état de fait, les participants ont avancé au premier chef le manque de ressources financières ainsi que la difficulté à obtenir les autorisations nécessaires en temps opportun au niveau de la dotation et de l'approvisionnement, et le manque de leadership de la part du Comité directeur de l’Entente, y compris les longs délais pour la prise de décision et les suivis.

5.3 Les résultats attendus de la gestion intégrée du Saint-Laurent ne sont pas clairement définis

Les gouvernements du Canada et du Québec ont chacun des compétences leur permettant d’agir dans la gestion du Saint‑Laurent. Ils réalisent plusieurs activités dans le cadre de programmes relevant de divers ministères et agences gouvernementales. À ces activités s’ajoutent celles des usagers du Saint‑Laurent. Cette situation appelle à l’adoption d’une approche de gestion intégrée, laquelle vise à concilier l’ensemble de ces activités et à assurer leur cohérence. Depuis l’entrée en vigueur de la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection du Québec en 2009 (Loi sur l’eau), la mise en œuvre de la gestion intégrée des ressources en eau redéfinit les rôles et responsabilités des acteurs de l’eau du Saint-Laurent. Dans ce contexte, les partenaires du PASL contribuent à la mise en œuvre de la gestion intégrée du Saint-Laurent (GISL) grâce au soutien financier offert aux comités ZIP (ECCC) et aux Tables de concertation régionales (TCR, MELCCFP), au soutien financier consenti à la mise en œuvre générale de la GISL (MELCCFP), et à la tenue du Forum Saint-Laurent (MELCCFP et ECCC).

Amorcée en 2011, la mise en œuvre de la gestion intégrée du Saint-Laurent n’est toujours pas achevée plus de dix ans après. L'établissement des TCR, sous la responsabilité du Gouvernement du Québec, n’est pas complété puisque seules six des douze TCR planifiées sont en place. De ce nombre, seules quatre TCR ont développé un Plan de gestion intégrée régionale (PGIR), le principal outil de gestion intégrée des ressources en eau des TCR. Par ailleurs, depuis leur création entre 1993 et 1998, les douze comités ZIP ont élaboré un Plan d’action et de réhabilitation environnementale (PARE) en concertation avec les acteurs de leur territoire. La mise à jour des PARE se fait en continu avec la révision des fiches d’enjeux (qui sont soit révisées, retirées ou ajoutées) en fonction des activités de concertation des comités ZIP. Il est attendu que tous les PARE stratégiques soient révisés d’ici 2026. Pris ensemble, ces constats indiquent que la mise en œuvre de la gestion intégrée demeure inachevée.

Ressources allouées à la gestion intégrée du Saint-Laurent

La gestion intégrée du Saint-Laurent est un des principaux postes de dépense d’ECCC (30%) et du Gouvernement du Québec (32 %) dans le PASL pour la période 2016-2021. La majorité de ces dépenses prend la forme de contributions (ECCC) et subventions (MELCCFP) destinées à des bénéficiaires prédéterminés, à savoir, des organismes à but non lucratif mandatés de former les comités ZIP dans le cadre du programme Zones d’intervention prioritaires (ZIP) (ECCC) et les organismes mandatés d’administrer les TCR constituées sous la Loi sur l’eau du Québec (MELCCFP). Le Tableau 6 présente les dépenses réelles en soutien à la gestion intégrée du Saint-Laurent, de 2016 à 2021.

Source : Rapport quinquennal 2016-2021 : Bilan des réalisations du PASL (PDF)

^*Aux fins de ce calcul, les dépenses en programmation des actions conjointes ont été considérées en bloc plutôt que désagrégées par enjeu prioritaire.

Résultats attendus de la gestion intégrée du Saint-Laurent

En ce qui concerne les résultats attendus portant sur la mise en œuvre de la gestion intégrée du Saint-Laurent, il n’existe pas d’indicateurs permettant d’en mesurer les effets au-delà des activités et des livrables (voir le Tableau 5. Résultats attendus et indicateurs du). Il n’est donc pas possible de connaître les incidences concrètes de la concertation visée par le programme Zones d’intervention prioritaires (ZIP) (ECCC), ni en quoi le programme ZIP contribue à la logique d'intervention qui soutient les résultats ministériels. Le PASL ne précise pas comment la gestion intégrée contribue indirectement – y compris la question de savoir dans quelle mesure et selon quelle échéance – à l’amélioration de la qualité de l’eau et de la santé de l’écosystème du Saint-Laurent.

Le programme aurait avantage à définir la contribution du programme Zones d’intervention prioritaires (ZIP) (ECCC) aux résultats ministériels. En collaboration avec les partenaires du Gouvernement du Québec, le programme aurait également avantage à définir les principaux résultats attendus de la gestion intégrée du Saint-Laurent dans le cadre du PASL. Une concertation tournée vers l’action devrait être considérée dans une démarche de définition de ces résultats. Dans cette optique, il faudrait œuvrer pour que les acteurs de l’eau soient responsabilisés et réalisent des actions environnementales avec des cibles d’amélioration de l’état du Saint-Laurent bien définies. En l’absence de résultats concrets livrés par les acteurs de l’eau, il y a lieu de se demander si la forme actuelle de la GISL peut contribuer à l’amélioration de la qualité de l’eau et de la santé de l’écosystème du Saint-Laurent.

Manque d’information sur le rendement

La gestion intégrée du Saint-Laurent est un élément central du PASL et le tableau des indicateurs du PIR confirme son application au PASL. Or, le modèle logique du Profil d’information sur le rendement (PIR) du programme de répertoire Qualité de l’eau et partenariats pour les écosystèmes n’identifie pas le PASL comme un des programmes d’ECCC contribuant à la gestion intégrée des écosystèmes prioritaires (résultat ultime 4b) (pour un contexte additionnel voir l’Annexe A – Le Plan d’action Saint-Laurent et les résultats attendus du Profil d’information sur le rendement et l’Annexe B – Modèle logique du programme Qualité de l’eau et partenariats pour les écosystèmes).

En dépit de l’existence d’un indicateur portant sur la gestion intégrée de l’écosystème du Saint-Laurent, celui-ci ne reflète pas fidèlement l’approche de la gestion intégrée qui a été adoptée par les participants du PASL et qui est reflétée dans le texte de l’Entente. Dans sa formulation actuelle, l’indicateur rapporte si la réalisation des activités et la livraison des produits est conforme au plan de travail inscrit aux annexes de l’Entente. Cela ne permet pas aux responsables du programme de déterminer que la gestion intégrée du Saint-Laurent génère les résultats attendus. L’indicateur devrait être examiné et révisé pour 1) cibler spécifiquement les résultats de la gestion intégrée du Saint-Laurent et 2) refléter des mesures de succès clairement définies, tel que proposé dans la sous-section précédente.

5.4 Les programmes de soutien à la gestion intégrée ne sont pas intégrés efficacement

Mis sur pied en 1993, le programme des Zones d’intervention prioritaires (ZIP) (ECCC) a été pendant vingt ans le principal soutien à la gestion intégrée du Saint-Laurent. En 2009, l’adoption de la Loi sur l’eau a confirmé l’intérêt du Gouvernement du Québec pour la mise en œuvre continue de la gestion intégrée du Saint-Laurent initiée par le programme Zones d’intervention prioritaires (ZIP). La Loi sur l’eau introduit également une nouvelle approche à la gouvernance des ressources en eau au Québec (PDF) et établit, pour le Saint-Laurent, les Tables de concertation régionale (TCR). Deux ans plus tard, l’Entente 2011-2026 a été négociée puis signée. Le programme ZIP est maintenu et les TCR sont ajoutés comme éléments clés du programme de gestion intégrée du Saint-Laurent.

Les représentants du programme (ECCC) confirment que la relation entre les comités ZIP et les TCR n’a pas été formellement définie. Le modèle québécois de la gestion intégrée des ressources en eau est ainsi venu s’ajouter au modèle fédéral de concertation établi par le programme ZIP, sans qu’aucune démarche ne soit entreprise pour en assurer la complémentarité. En reconnaissance de leur expertise et de leur réseau étendu, plusieurs comités ZIP ont reçu le mandat de soutenir la mise sur pied des TCR.

Les comités ZIP et les TCR présentent d’importants chevauchements

Les comités ZIP et les TCR ont le même mandat. Ils ont des objectifs, des activités et des produits similaires et leurs territoires d’intervention se chevauchent. Le Tableau 7 présente une comparaison de ces éléments.

À l’issue d’une réflexion sur l’avenir du programme ZIP, ECCC a décidé de ne pas reconduire le programme au-delà de l’Entente 2011-2026. Cette décision pourrait ultimement favoriser l’alignement de l’affectation des ressources sur les résultats ministériels.

Sources : Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent (2011-2026) (PDF), Cadre de référence de la gestion intégrée des ressources en eau, informations fournies par le programme (PDF) 

^*Les Tables de concertation régionale sont la responsabilité exclusive du MELCCFP.

6. Opportunités

Étant donné que le mandat du PASL a été négocié pour la période 2011-2026 et que les activités à venir ont été négociées pour la période 2021-2026, les opportunités d'amélioration décrites dans cette section sont principalement à saisir lors des réflexions et discussions de renouvellement du PASL au-delà de son échéance fixée pour 2026.

6.1 Prendre appui sur le cadre de gestion intégrée du Saint-Laurent pour améliorer son état

Dans le contexte actuel de la gestion intégrée, la responsabilité d'agir pour améliorer la qualité de l'eau et la santé de l'écosystème du Saint-Laurent est déléguée, par le Gouvernement du Québec, aux acteurs de l'eau régionaux et locaux. Ceux-ci ont la responsabilité de développer et de mettre en œuvre des plans de gestion intégrée régionaux (PGIR) par l’entremise des TCR. Grâce aux activités des TCR, des enjeux prioritaires sont définis et des plans d’action sont développés par les communautés et les acteurs de l’eau. L’incidence des actions des acteurs de l’eau sur la qualité de l’eau et la santé écosystémique du Saint-Laurent n’est ni connue ni mesurée.

Quel rôle pour ECCC et le Plan d’action Saint-Laurent dans la gestion intégrée

Dans la mesure où l'intervention sur l'eau et l'écosystème du Saint-Laurent continue d'être réalisée principalement par les acteurs du milieu, ECCC et ses partenaires gouvernementaux du PASL n’ont aucune assurance que la qualité de l’eau et la santé de l’écosystème du Saint-Laurent seront améliorés. La mise en œuvre des plans d’action des PGIR et des PARE sont la responsabilité partagée de nombreux acteurs de l’eau issus notamment des secteurs municipaux, économique et communautaire. Les actions mises de l’avant par les acteurs de l’eau ont un impact attendu variable et sont le plus souvent conditionnelles à l’obtention de financement. L’ensemble de ces actions ne fait pas l’objet d’une mesure de rendement agrégée, ni pour la région, ni pour le Saint-Laurent dans son ensemble. On se retrouve ainsi avec une constellation d’interventions plus ou moins cordonnées et plus ou moins financées dont l’incidence globale sur la qualité de l’eau et la santé de l’écosystème du Saint-Laurent n’est ni connue ni mesurée.

Dans le contexte des réflexions et discussions visant le renouvellement du PASL au-delà de 2026, ECCC et ses partenaires gouvernementaux pourraient considérer la possibilité de prendre appui sur la gestion intégrée pour générer des résultats positifs pour le Saint-Laurent. Par exemple, un appui technique, scientifique, administratif et financier pourrait être offert à la réalisation des plans d’action des PGIR et des PARE. ECCC et ses partenaires du PASL pourraient également participer à la définition des objectifs et des cibles, la priorisation des actions et la mesure du rendement selon une perspective globale.

L’avenir incertain des TCR

En 2020 les partenaires du PASL ont négocié la phase 6 du PASL (2021-2026), soit le 3e et dernier quinquennat de l’Entente 2011-2026. Dans ce document, le Gouvernement du Québec s’engage à finaliser l’établissement des douze TCR, alors que seulement six TCR ont été établies depuis 2011, dont trois en 2014 et trois en 2015. En décembre 2022, soit huit ans plus tard, la Direction de la gestion intégrée de l’eau du MELCC qui était initialement responsable de superviser l’établissement et l’opération des TCR est abolie à la suite du remaniement organisationnel qui accompagne l’extension du mandat du ministère pour incorporer la faune et les parcs (depuis, le MELCCFP).

Ces circonstances soulèvent un doute quant à l’éventualité que le réseau des TCR soit établi comme cela était initialement prévu en 2009. Il s’agit d’un élément clé à prendre en considération dans la réflexion portant sur la possibilité d’améliorer la qualité de l’eau et la santé écosystémique du Saint-Laurent en prenant appui sur la gestion intégrée.

6.2 Renforcer la contribution du Programme Interactions communautaires à l’amélioration de l’état du Saint-Laurent

Le Programme Interactions communautaires (PIC) soutient financièrement les promoteurs de projets qui visent à conserver la biodiversité du Saint-Laurent, à favoriser la durabilité de ses usages et à améliorer son écosystème et la qualité de son eau. Les projets de sensibilisation, d’étude, d’étude-action et restauration ou protection sont admissibles au PIC. Le montant maximal du soutien financier disponible varie entre 25 000 $ et 200 000 $ selon le type de projet. En outre, les projets doivent avoir reçu l’appui de la communauté et justifier du financement de contrepartie pour être admissibles. ECCC et le MELCCFP fournissent des enveloppes de financement indépendantes pour ce programme et collaborent à l’étape d’examen, de sélection et de recommandation des propositions de projet. Les autres étapes du programme sont administrées de manière indépendante, à savoir l’administration quotidienne du programme, le processus d’approbation de financement, l’accompagnement de projet financé et la reddition de comptes.

Une contribution locale sans incidence connue sur les résultats ministériels

Le PIC vise à améliorer et à protéger les écosystèmes du Saint-Laurent mais ne définit pas d’indicateurs ni de cibles quantifiées au niveau du programme. Les résultats attendus du PIC sont établis par projet, au moyen d’indicateurs de rendement inscrits dans les ententes de contribution. En plus de quantifier certaines activités et extrants, une proportion importante des indicateurs rend compte des résultats générés par les projets. Bien que les résultats des actions menées par les bénéficiaires du PIC soient documentés à l'échelle locale, leur incidence collective sur la qualité de l'eau et de la santé de l'écosystème du Saint-Laurent et leur contribution collective à l'atteinte des résultats ministériels ne sont pas connues.

Dans le profil d’information sur le rendement du programme de répertoire Qualité de l’eau et partenariats pour les écosystèmes, le rendement du PIC est rapporté en termes de nombre de partenaires et d’effet levier (pour un contexte additionnel, voir l’Annexe B – Modèle logique du programme Qualité de l’eau et partenariats pour les écosystèmes). Ces indicateurs renvoient à des extrants et non pas à des résultats. Pour l’ensemble de ces raisons, on ignore si et comment les projets financés par le PIC contribuent à l’atteinte des résultats ministériels.

Renforcer l’administration du programme

Au cours de la période couverte par l’évaluation, le PIC (portion fédérale) a dépensé l’équivalent de tout le financement de contribution disponible. La proportion des dépenses administratives du PIC est de 15 % au cours de la période couverte par l’évaluation, ce qui est conforme aux bonnes pratiques. L’administration du PIC pourrait toutefois être renforcée sur plusieurs plans :

• Le PIC connait des délais d’approbation importants, à la suite des recommandations de financement formulée par les administrateurs du programme. Jusqu’à présent tous les projets recommandés ont pourtant été financés et les montants sont modestes. Dans le cas de projets qui se déroulent sur le terrain de manière saisonnière, les délais d’approbation ont causé des retards importants dans la réalisation des activités.
• Le PIC n’a pas de base de données centralisée pour gérer les contributions. Les informations sont compilées manuellement et la production des rapports sur les résultats d’ensemble du PIC est laborieuse.
• Les critères d’admissibilité actuels excluent des propositions de projet qui pourraient avoir des incidences positives sur l’état du Saint-Laurent, dont les propositions de projet qui relèvent de la mission de l’organisme demandeur ou de responsabilités gouvernementales ou qui incluent des activités récurrentes.
• L’administration du PIC consacre plus de temps à la sélection de propositions de projets au détriment de l’accompagnement des projets dont le financement est approuvé. Il y a une opportunité d’expérimenter une approche agile de partenariat actif, laquelle pourrait bonifier les projets financés et améliorer les résultats. Cette opportunité pourrait être saisie si des ressources suffisantes étaient disponibles, dans le respect des politiques, directives et normes encadrant l’exécution et la gestion des paiements de transfert.
• L’administration des éléments conjoints du PIC est difficile en raison du déséquilibre dans les ressources consenties par ECCC et le MELCCFP, ce qui occasionne des délais dans la gestion courante. Il pourrait y avoir avantage à revoir les rôles et responsabilités afin d’offrir un meilleur service aux bénéficiaires.
• Le critère de sélection portant sur l’implication communautaire n’est pas clairement défini et comporte des effets négatifs inattendus : jusqu’à présent son application a disqualifié plusieurs projets de qualité, de l’avis des évaluateurs de proposition, et les projets qui se sont qualifiés n’ont pas toujours donné lieu à des interventions qui perdurent grâce au soutien de la communauté, contrairement à ce qui était attendu.

Des ressources insuffisantes pour contribuer de manière significative aux résultats ministériels

Le PASL n’est pas doté d’un mandat clair d’amélioration de l’état du Saint-Laurent, ni de cibles à cet effet. Toutefois, le PIC est le seul élément de la programmation de l’Entente par lequel ECCC serait à même de contribuer directement aux résultats ministériels. Dans ce contexte, le PIC administre une enveloppe de financement de contribution insuffisante pour contribuer de manière significative à l’atteinte des résultats ministériels visant l’amélioration de la qualité de l’eau et de la santé de l’écosystème du Saint-Laurent. Les montants de financement offerts par le PIC sont modestes et ne sont pas clairement alignés sur les problématiques environnementales du Saint-Laurent.

Au cours de la période six ans allant de 2016-2017 à 2021-2022, la portion fédérale du programme PIC a dépensé 3,1 M$ de financement de contribution (0,51 M$ par année en moyenne). À titre de comparaison, au cours de la période de trois ans allant de 2017-2018 à 2019-2020, les programmes de financement de l’Initiative de protection des Grands Lacs et le Programme du bassin du lac Winnipeg ont tous deux dépensé 4,8 M$ (1,6 M$ par année en moyenne). Sur une base annuelle, le PASL avait ainsi trois fois moins de financement à sa disposition pour soutenir les projets communautaires que les programmes fédéraux de gestion de l’eau comparables.

Au cours de la phase 6 du PASL (2016-2021), les décisions annuelles d’affectation des ressources ministérielles ont diminué l’allocation du PIC de 984 261 $ sur cinq ans, soit une diminution de 30 % de l’allocation planifiée. Signe d’un décalage entre le financement disponible et l’intérêt des promoteurs de projet pour le PIC, un total de quatre appels à projet sur treize ont été annulés parce que le financement disponible avait déjà été engagé dans le cadre du financement de projets pluriannuels. De plus, le PIC a reçu six propositions de projets admissibles jugés de qualité satisfaisante par les évaluateurs de proposition qui n’ont pas été recommandés pour financement parce que l’enveloppe était déjà épuisée. Le financement total demandé à ECCC pour ces six propositions de projets était de 385 146 $.

Les opportunités manquées de réalisation de projets susceptibles d’améliorer l’état du Saint-Laurent pourraient également être sous-estimées. Selon les représentants du programme qui ont une bonne connaissance du PIC, plusieurs bénéficiaires potentiels ne soumettent pas de propositions de projet en raison des plafonds de financement trop bas. Principalement pour cette raison, le PIC ne suscite pas de propositions de projets structurants, c’est-à-dire des projets qui impliquent plusieurs acteurs, ont une étendue géographique plus large et visent des résultats significatifs.

6.3 Soutenir la participation accrue des partenaires fédéraux

Dans le cadre de l’Entente 2011-2026, les partenaires gouvernementaux fournissent leurs propres ressources pour soutenir leur participation dans le PASL. Le plus souvent ces ressources sont issues des enveloppes de fonctionnement du ministère ou du programme (ressources permanentes), ce qui signifie que leur allocation est décidée annuellement en fonction de priorités circonstancielles.

En plus d’ECCC, dix organisations du Gouvernement du Canada contribuent au PASL à titre de partenaires : Agriculture et Agroalimentaire Canada, l’Agence d’évaluation d’impact du Canada, l’Agence Parcs Canada, l’Agence spatiale canadienne, l’Agence de santé publique du Canada, Pêches et Océans Canada et la Garde côtière canadienne (MPO), Santé Canada, Services publics et Approvisionnement Canada, Services partagés Canada et Transports Canada. À l’exception d’ECCC et du MPO, les ressources consenties par les autres partenaires fédéraux sont très modestes, soit environ 17 800 $ par année et par organisation en moyenne. Le graphique 3 présente la contribution financière des partenaires fédéraux du PASL.

Graphique 3. Contribution financière des partenaires fédéraux du PASL, 2016-2017 à 2021-2022

Source : informations fournies par le programme

Bien que le mandat et l’expertise de ces organisations soient alignés sur les priorités du PASL et plus largement sur les enjeux de gouvernance du Saint-Laurent, plusieurs participants sont d’avis qu’il est difficile de susciter l’intérêt et les engagements pour le PASL. Cela s’explique en partie par un contexte marqué par la coexistence de nombreuses priorités ministérielles et gouvernementales pour lesquelles il y a une obligation de résultats et dont plusieurs sont accompagnées de ressources financières temporaires additionnelles. Dans ces circonstances, contribuer activement et de manière significative au PASL n’est pas une priorité pour ces organisations.

Une expérience récente du groupe de travail en Prévision numérique environnementale offre une piste à explorer pour renforcer la participation des partenaires fédéraux. Dans le cadre d’une collaboration interministérielle portant sur la modélisation des eaux et la topographie océanique, l’Agence spatiale canadienne a transféré environ 150 000 $ à ECCC pour soutenir sa participation. L’obtention de ce financement interministériel et l’obligation de résultat qui l’accompagne ont mené à la mobilisation de près de dix fois ce montant en ressources internes pour soutenir le projet.

Cet exemple suggère que l’octroi de financement à des fins déterminées peut créer, dans des contextes similaires, un effet de levier considérable par lequel des ressources internes peuvent être réaffectées aux projets de collaboration. ECCC pourrait envisager de mettre des ressources financières à la disposition des partenaires fédéraux avec exigence de contrepartie, afin de renforcer leur participation aux projets et à la gouvernance du PASL.

6.4 Soutenir la Réconciliation avec les peuples autochtones

En 2018 le Gouvernement du Canada a adopté 10 principes qui régissent ses relations avec les peuples autochtones. Dans la mesure où la gestion intégrée de l’écosystème du Saint-Laurent vise à coordonner et soutenir la concertation des décisions (publiques) du Gouvernement du Canada et du Gouvernement du Québec ayant une incidence sur le Saint-Laurent, les droits, intérêts et aspirations des peuples autochtones et de leurs gouvernements doivent être reconnus.

L’Entente 2011-2026 a été négociée avant l’adoption des principes régissant les relations Couronne – Autochtones. Pour la suite du PASL, ECCC devrait créer des opportunités pour renforcer l’alignement de l’Entente Canada-Québec pour le Saint-Laurent sur les principes régissant la relation du Gouvernement du Canada sur les peuples autochtones, la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, et le plan d’action.

Le PASL appuie peu la participation des Premières Nations

À la différence de l’Accord sur les Grands Lacs et du Protocole d’entente sur le lac Winnipeg, le PASL ne formalise ni n’encourage la participation des communautés autochtones riveraines, y compris dans l’administration de l’Entente et dans la livraison des activités de la programmation des actions conjointes.

Les Premières Nations, leurs gouvernements ou leurs communautés ne sont pas représentés dans la structure de gouvernance du PASL. Toutefois, Premières Nations sont représentées au sein des TCRs provinciales et leurs représentants sont invités à participer au Forum Saint-Laurent.

La prise en compte et l’intégration des connaissances autochtones, incluant le savoir ancestral, est identifiée dans le Rapport sur les enjeux nationaux comme une composante importante des démarches d’adaptation aux changements climatiques. Les connaissances autochtones, incluant le savoir ancestral, ne sont considérées ni intégrées dans aucun projet de la programmation des actions conjointes du PASL. De plus, aucun projet de la programmation des actions conjointes du PASL ne sollicite la participation de partenaires des Premières Nations à quelque stade que ce soit dans la conduite du projet.

Certaines communautés des Premières Nations ont fait connaître leur intérêt à participer de manière significative à la planification des activités du PASL, à recevoir du financement pour soutenir cette participation et à mettre à contribution leurs connaissances écologiques traditionnelles.

Renforcer la participation des Premières Nations par le programme ZIP

Les comités ZIP sont des organismes indépendants possédant une Charte constitutive et un Conseil d’administration nommé sous les normes de l’administration d’organisme sans but lucratif. Si certains comités ZIP décrivent leur territoire d’action en mentionnant la présence de communautés autochtones, la représentation des Premières Nations dans les comités ZIP n’est pas une obligation.

Les comités ZIP ne semblent pas considérer les communautés des Premières Nations avoisinantes de leur territoire d’action comme des partenaires et collaborateurs avec lesquels ils œuvrent à la réhabilitation et la mise en valeur du Saint-Laurent, que ce soit de façon régulière ou pour des projets d’action. C’est notamment le cas du comité ZIP du Haut Saint-Laurent, lequel identifie plus de 70 partenaires de concertation sans qu’aucune communauté des Premières Nations ne soit considérée à ce titre. Les PARE élaborés par les comités ZIP ne mentionnent pas systématiquement la dimension des groupes autochtones dans les enjeux et les dossiers qu’ils traitent.

Dans la mesure où les comités ZIP sont financés par ECCC, l’éventuelle reconduction de leur financement pourrait être rendue conditionnelle à l’établissement, au maintien et au renforcement de relations de concertation avec les communautés des Premières Nations présentes sur leur territoire d’action. Les communautés pourraient également recevoir du financement pour participer de manière régulière aux activités de gestion intégrée du Saint-Laurent.

Renforcer la participation des Premières Nations par le Programme Interactions communautaires

Entre 2016 et 2021, cinq projets proposés par des représentants ou des membres des communautés autochtones ont été financés par ECCC dans le cadre du PIC sur un total de quarante-sept projets financés. À compter de 2022-23, la gestion des contributions avec les communautés autochtones a été assouplie afin de permettre le report de fonds non dépensés à l'année fiscale suivante. Le PIC participe également à l'Initiative sur les partenariats stratégiques avec les communautés autochtones. L'initiative est chapeautée par Services aux Autochtones Canada et vise à réduire les obstacles à la participation des Autochtones aux opportunités de développement économique. Certaines mesures permettraient de renforcer la participation des communautés des Premières Nations au PIC :

• Permettre le financement complet des activités (100 %) sans obligation de financement de contrepartie;
• Offrir un soutien financier à long terme pour les activités de suivi et d’entretien des sites restaurés;
• Simplifier le processus d’appel à propositions de projets et les gabarits;
• Offrir un accompagnement plus adapté et flexible à la conception et à l’élaboration des propositions de projet;
• Améliorer la promotion du programme auprès des communautés des Premières Nations.

6.5 Soutenir l’adaptation aux changements climatiques

Le climat canadien se réchauffe deux fois plus vite que la moyenne mondiale et trois fois plus vite dans le Nord. Les Canadiens subissent déjà les effets dévastateurs des changements climatiques : les conditions météorologiques extrêmes, les inondations, les incendies de forêt et l’érosion côtière. Les données scientifiques sont claires, en faire trop peu trop tard coûtera très cher. Il faut redoubler d’effort pour s’adapter et se préparer aux effets des changements climatiques, même si l’on prend déjà des mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

L’écosystème du Saint-Laurent est déjà affecté de manière négative par les changements climatiques : en plus des conséquences bien visibles de l’érosion côtière, l’écosystème subit une baisse continue des niveaux d’oxygène et une hausse des températures, deux phénomènes à long terme qui ont déjà et qui continueront d’avoir des répercussions sur la biodiversité.

Rôle et capacité du Comité changements climatiques

Étant donné l’importance de l’enjeu des changements climatiques et des impacts attendus sur le Saint-Laurent, le PASL aurait avantage à rehausser son importance dans le texte de l’Entente. Une avenue à considérer consiste à renforcer le rôle du Comité changements climatiques (CCC).

Alors qu’au cours de 2016-2021, ce Comité était consacré à une concertation propre au Comité de suivi Pérennité des usages, pour la période 2021-2026, le PASL l’a transformé en comité consultatif relevant directement du Comité directeur de l’Entente. Le CCC agit à titre de conseiller auprès des comités de suivi et groupes de travail lors des périodes de planification des projets afin que les changements climatiques soient pris en compte de manière transversale dans les projets du PASL. Le CCC coordonne également des activités de diffusion des connaissances et de bonnes pratiques entre les parties prenantes en matière d’adaptation aux changements climatiques pour le Saint-Laurent. Au cours de la période évaluée se terminant le 31 mars 2022, c’est-à-dire lors de la première année de son nouveau mandat, le comité s’est partiellement acquitté de ses responsabilités. 

Source : Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent (2011-2026) (PDF), informations fournies par le programme

^*Le nombre de participants à ces webinaires et les connaissances acquises par les participants ne sont pas connus.

Tel que rapporté par le tableau sommaire précédent, le comité ne démontre pas qu’il demeure aux faîtes des enjeux relatifs aux impacts des changements climatiques sur le Saint-Laurent ainsi que des besoins en développement des connaissances sur les impacts et les solutions d'adaptation. Le PASL devrait développer des options pour renforcer la capacité du comité, y compris en améliorant l’alignement de l’expertise des co-présidents du comité sur les responsabilités qui incombent à la fonction, afin qu’il puisse s’acquitter de l’ensemble de ses responsabilités. En effet, le CCC a reconnu ne pas disposer des connaissances ni de l’expertise nécessaire à l’accomplissement de ses fonctions. Il pourrait être opportun de prendre appui sur de l’expertise complémentaire, notamment celle du personnel du Centre canadien des services climatiques (CCSC), pour appuyer les travaux du comité.

Résultats attendus et responsabilités

La démarche visant à intégrer les changements climatiques dans les projets de la programmation des actions conjointes du PASL est présentement facultative. En effet, le rôle du Comité changements climatiques se limite à informer et à conseiller. Le succès de l’intégration est donc tributaire de la participation volontaire des responsables de projets. Il serait opportun de définir des rôles et responsabilités correspondantes pour les autres instances de gouvernance afin de renforcer l’intégration des enjeux climatiques dans l’ensemble des activités et extrants du PASL.

Par ailleurs, l’objectif d’intégration des changements climatiques dans les projets manque de spécificité. En l’absence d’indicateurs de succès bien définis, il est difficile d’évaluer si l’intégration atteint ses objectifs et génère des bénéfices pour l’écosystème du Saint-Laurent, les communautés riveraines et les usagers. Sans indicateurs, il est également difficile de communiquer les succès du PASL en la matière et le bien-fondé de l’affectation des ressources consenties aux activités du Comité et aux éléments des projets relatifs aux changements climatiques.

Les responsabilités du CCC visant à soutenir l’intégration des changements climatiques dans les projets du PASL sont présentement limitées aux projets de la programmation des actions conjointes et ne s’étendent pas aux projets du PIC. Puisque les projets du PIC ont une incidence locale directe sur l’état du Saint-Laurent, il y a là une occasion à saisir pour inciter la réalisation de retombées positives en matière d’adaptation aux changements climatiques.

6.6 Soutenir la réalisation de meilleurs résultats pour les groupes désavantagés

La science joue un rôle central dans la réalisation de progrès visant à améliorer la justice environnementale. La justice environnementale peut être définie comme une démarche qui vise à atténuer ou éliminer les impacts sanitaires, environnementaux, économiques et climatiques disproportionnés sur les communautés défavorisées.

Depuis 2016, l’Analyse comparative entre les sexes Plus (ACS Plus) s’applique à l’ensemble des politiques, programmes et initiatives du Gouvernement du Canada, incluant les programmes scientifiques et environnementaux. En effet, les impacts des conditions environnementales ne diffèrent pas seulement selon le genre, mais également selon le statut socio-économique, le statut de personne racisée, le statut d’autochtone, le lieu de vie ou de travail, ou autre. De plus, la qualité de l’environnement a une incidence directe sur la qualité de vie des personnes et des groupes de la population. Dans un récent rapport intérimaire (2023) (PDF), le Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie du Sénat du Canada souligne qu’il reste beaucoup à faire pour compléter la mise en œuvre systématique de l’ACS Plus.

L’application de l’ACS Plus aux programmes environnementaux prend deux formes principales. Premièrement, les programmes environnementaux qui ont un mandat de recherche scientifique peuvent bonifier leur agenda de recherche avec la caractérisation des risques et bénéfices environnementaux et ainsi générer des informations désagrégées qui permettent de connaître les différents niveaux d’exposition aux risques et les différentes capacités d’accès aux bénéfices environnementaux pour les groupes de la population. Deuxièmement, les programmes environnementaux qui ont un mandat d’intervention pour améliorer la qualité de l’environnement doivent viser à atténuer ou éliminer l’exposition disproportionnée de certains groupes de la population aux risques environnementaux et atténuer ou éliminer les obstacles qui limitent de manière disproportionnée l’accès de certains groupes de la population aux bénéfices environnementaux.

L’Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent 2011-2026 a été négociée en 2010, soit plusieurs années avant l’adoption de l’ACS Plus et de ses exigences d’analyse d’impact désagrégée selon les facteurs identitaires. En 2010, l'analyse comparative entre les sexes est déjà obligatoire dans tous les ministères et organismes fédéraux depuis quinze ans, en vertu du Plan fédéral pour l'égalité entre les sexes (1995) (PDF), mais son application aux programmes environnementaux semble plus limitée. En conséquence de quoi, dans le cadre des activités actuelles du PASL, les informations scientifiques générées sur la qualité de l’eau et la santé de l’écosystème ne sont pas systématiquement mises en relation avec les risques et les bénéfices environnementaux pour les groupes de la population concernés. Les enjeux d’accès aux milieux naturels, d’exposition aux substances préoccupantes, d’inclusion et de représentation de la diversité dans les actions de remédiation de l'écosystème et d’inclusion et de représentation de la diversité dans la gouvernance des ressources en eau douce – y compris des communautés des Premières Nations – ne sont pas pris en compte.

Selon le Profil d’information sur le rendement (PIR), l’ACS Plus a été prise en considération pour tous les programmes qui sont regroupés sous le programme de répertoire « Qualité de l’eau et les partenariats pour les écosystèmes », lequel fait partie du cadre ministériel de résultats. Bien que le PASL fasse partie de ce regroupement de programmes, il est inexact de présenter le PASL comme un programme ayant bénéficié d’une application complète de l’ACS Plus. Le renouvellement attendu de l’Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent offre une occasion favorable à l’intégration des considérations de justice environnementale au PASL, notamment en définissant une contribution intentionnelle et mesurée à l’acquisition d’informations désagrégées selon les facteurs d’identité.

Recommandations et réponses de la direction

Les recommandations suivantes s’adressent au sous-ministre adjoint (SMA) de l’Agence de l'eau du Canada, en sa qualité de haut fonctionnaire ministériel responsable du Plan d’action Saint-Laurent pour ECCC^{Note de bas de page 1} . Puisque le mandat du PASL pour la période 2011-2026 et que les activités à venir pour la période 2021-2026 ont déjà été négociés, les recommandations formulées dans cette section visent à alimenter les réflexions et les discussions de renouvellement du PASL au-delà de son échéance fixée pour 2026.

Recommandation 1

Recommandation 2

Recommandation 3

Annexe A – Le Plan d’action Saint-Laurent et les résultats attendus du Profil d’information sur le rendement

Sources : Profil d’information sur le rendement du programme Qualité de l’eau et partenariats pour les écosystèmes ; Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent 2011-2026 (PDF)

^* L’indicateur de résultat ministériel est en cours de redéfinition.
^** Le modèle logique du PIR n’identifie pas le PASL comme un des programmes d’ECCC contribuant à la gestion intégrée des écosystèmes prioritaires, or la gestion intégrée du Saint-Laurent est un élément central du PASL, reflété dans le tableau des indicateurs du PIR. Le modèle logique devrait être révisé pour corriger cette erreur factuelle.
^*** Cet indicateur est fallacieux puisque le PASL ne contribue pas directement au maintien ou à l’amélioration de l’état du Saint-Laurent : il ne s’agit pas d’un résultat du programme.

Annexe B – Modèle logique du programme Qualité de l’eau et partenariats pour les écosystèmes

^* Les écosystèmes prioritaires sont : Grands Lacs (GL), Fleuve Saint-Laurent (FST.L), Atlantique (ATL), Régions de l’Ouest et du Nord (RON)

Annexe C – Partenaires du Plan d’action Saint-Laurent

Les ministères et agences signataires du PASL sont appelés les participants et sont présentés au tableau suivant. De ce nombre, ECCC et le MELCCFP co-dirigent l’Entente et sont responsables de sa coordination.

Source : informations fournies par le programme

^* Appellation ministérielle en vigueur lors la signature de l’Entente et utilisée sur la plateforme de reddition de comptes Oproma

Annexe D – Références

Communauté métropolitaine de Montréal (2022). La CMM prend les grands moyens pour accélérer la protection des milieux naturels et des espèces menacées. Communiqué, le 28 avril 2022.

Gouvernement du Canada (2016). Législation et gouvernance de l'eau : une responsabilité partagée.

Gouvernement du Canada (2019). Rapport sur le climat changeant du Canada.

Gouvernement du Canada (2021). Principes régissant la relation du Gouvernement du Canada avec les peuples autochtones.

Gouvernement du Canada (2021). Rapport sur les enjeux nationaux.

Gouvernement du Canada (2022). Approche du gouvernement du Canada sur l’analyse comparative entre les sexes plus.

Gouvernement du Canada (2022). Stratégie nationale d’adaptation du Canada : bâtir des collectivités résilientes et une économie forte.

Gouvernement du Québec (2022).Cadre de référence de la gestion intégrée des ressources en eau (PDF).

Jobin, B., Gratton, L., Côté, M.-J., Pfister, O., Lachance, D., Mingelbier, M., Blais, D., Blais, A. & Leclair, D. (2020). L’atlas des territoires d’intérêt pour la conservation dans les basses-terres du Saint-Laurent : un outil pour orienter la conservation des milieux naturels dans le sud du Québec. Le Naturaliste canadien, 144(2), 47–64.

Plan d’action Saint-Laurent (2011). Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent (2011-2026) (PDF).

Sénat du Canada (2023). Tous ensemble — Le rôle de l’analyse comparative entre les sexes plus dans le processus d’élaboration des politiques : Réduire les obstacles à une analyse intersectionnelle inclusive des politiques (PDF).