Audit de l’administration du programme de contributions du Fonds de la nature du Canada

Liste des tableaux

• Tableau 1 : Calendrier de signatures des ententes du FCN entre 2019 et 2020

Sommaire

Le Budget 2018 comprenait un investissement historique sur 5 ans pour le Patrimoine naturel du Canada afin de conserver 17% des zones terrestres et des voies navigables intérieures d’ici 2020. Ce financement avait pour but d’aider à faire la transition entre le programme des espèces en péril vers la planification et le rétablissement, contribuer à la réconciliation avec les communautés autochtones et permettre une mise en œuvre efficace de la gestion et de l’expansion des zones fédérales protégées. Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a reçu 730 millions de dollars sur le 1,09 milliard de dollars octroyés à 4 ministères et agences. Les 3 autres organisations étaient Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et Ressources naturelles Canada.

Ceci incluait environ 500 millions en subventions et contributions pour le Fonds de la nature du Canada (FNC). Le Service canadien de la faune (SCF) administre un programme de contributions de 440 millions de dollars de ce montant.

L’objectif de cet audit interne consistait à évaluer la gouvernance, la gestion des risques et les contrôles en place pour gérer les contributions dans le cadre du FNC.

Pourquoi est-ce important?

Le financement en contributions de 440 millions de dollars représente un ajout important aux contributions administrées par le SCF. Le FNC est un programme de contributions complexe, étant donné la nature variée des bénéficiaires et la prestation décentralisée des multiples composantes du programme. La direction générale a établi le Centre d’excellence en matière de subventions et de contributions et est l’une des premières à adopter le nouveau Système de gestion d’entreprise des subventions et contributions (SGESC) d’ECCC.

Ce que nous avons constaté

Une structure globale de gestion de programme a été conçue et mise en place, soutenue par une gouvernance adéquate et des processus détaillés pour l’administration des contributions. Quelques domaines nécessitant des améliorations ont également été relevés.

Processus d’administration des contributions

Des contrôles internes adéquats, des processus et des outils étaient en place et fonctionnaient comme prévu pour plusieurs phases du cycle des contributions du FNC. Ceux-ci incluaient le lancement du programme, la réception des propositions, l’évaluation et l’approbation des projets, le suivi des projets et le traitement des demandes de remboursement. L’administration des différentes ententes de contribution est généralement conforme aux lois et politiques pertinentes.

Certaines lacunes et possibilités d’amélioration ont été cernées en ce qui concerne la longueur du processus pour approuver et négocier les ententes de financement avec les bénéficiaires, la documentation à conserver pour appuyer la prise de décision et les contrôles relatifs aux avances de financement ainsi que la clôture des ententes de financement.

Gouvernance et rôles et responsabilités

Des structures de gouvernance formelles et des rôles et responsabilités clairs sont en place pour soutenir l’administration du programme et pour fournir une orientation et une surveillance efficaces. Un domaine nécessitant une amélioration est que le FNC est intégré dans une organisation de programme complexe, ce qui pourrait avoir une incidence sur la communication durable et la coordination au sein du personnel.

Gestion des risques

Des risques reliés au programme et des plans d’action d’atténuation proposés ont été repérés relativement à la phase de conception du programme. Des processus officiels et continus n’ont pas été développés pour déterminer, documenter, analyser, surveiller, atténuer et transmettre aux échelons supérieurs les risques qui pourraient avoir une incidence sur l’exécution et les objectifs du programme. Dans l’environnement opérationnel actuel, nous avons noté que les risques associés à l’administration du programme durant la pandémie ont été déterminés et atténués en temps opportun.

Recommandations

En réponse à ces constatations, l'équipe d'audit a formulé 4 recommandations. Le Service canadien de la faune a accepté les recommandations et a mis au point un plan d'action de la direction en réponse à celles-ci.

Recommandation 1 : La sous-ministre adjointe, Service canadien de la faune, devrait revoir et ajuster les processus et procédures relatives aux contributions du Fonds de la nature du Canada, afin d’améliorer à l’avenir la prestation en temps opportun des ententes de financement aux bénéficiaires.

Recommandation 2 : La sous-ministre adjointe, Service canadien de la faune, devrait établir des normes pour appuyer une prise de décision éclairée pour les futures ententes, notamment :

• 2.1 mettre à jour les directives et outils pour évaluer les futurs projets de planification;
• 2.2 s’assurer que les informations sur les risques des projets sont documentées de manière uniforme pour les demandes futures;
• 2.3 établir un processus formel pour suivre et documenter les décisions relatives aux demandes;
• 2.4 s’assurer de la disponibilité en temps opportun de documents en français de qualité;
• 2.5 s’assurer que des descriptions uniformes des résultats attendus sont incluses dans les ententes de financement.

Recommandation 3 : La sous-ministre adjointe, Service canadien de la faune, devrait renforcer les contrôles, notamment :

• 3.1 la documentation pour justifier les avances, pour assurer une gestion appropriée des paiements;
• 3.2 les procédures de clôture des ententes, pour assurer que les décaissements, y compris le paiement final de retenue, sont entièrement documentés et conformes aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert.

Recommandation 4 : La sous-ministre adjointe, Service canadien de la faune, devrait développer et mettre en œuvre un processus officiel pour déterminer, documenter et surveiller les risques émergents et les stratégies d’atténuation, afin d’informer la direction des risques au niveau du programme qui pourraient avoir un effet négatif sur la réalisation des objectifs du programme.

1. Contexte

Le Budget 2018 comprenait un investissement historique sur 5 ans pour le Patrimoine naturel du Canada afin de conserver 17% des zones terrestres et des voies navigables intérieures d’ici 2020. Ce financement avait pour but d’aider à faire la transition entre le programme des espèces en péril vers la planification et le rétablissement, contribuer à la réconciliation avec les communautés autochtones et permettre une mise en œuvre efficace de la gestion et de l’expansion des zones fédérales protégées. Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a reçu 730 millions de dollars sur le 1,09 milliard de dollars octroyés à 4 ministères et agences. Les 3 autres organisations étaient Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et Ressources naturelles Canada.

Fonds de la nature du Canada

Dans le cadre du Patrimoine naturel du Canada, le programme de contribution du Fonds de la nature du Canada (FNC) au sein d’ECCC a été approuvé avec un budget de 440 millions de dollars. Le FNC vise à faire progresser l’objectif du Canada de protéger au moins 17 % des zones terrestres et des voies navigables intérieures d’ici 2020 et à transformer la façon dont le Canada travaille au rétablissement des espèces en péril.

Le FNC est un fonds de contribution à 2 volets – un pour les espaces et un autre pour les espèces – avec 8 composantes.

• Volet espaces. Ce financement soutient la création de nouvelles zones protégées et conservées. Ce volet comporte 3 composantes : Démarrage rapide, le Défi de l’objectif 1 (projets de planification et d’établissement^{Note de bas de page 1}) et le Programme de conservation du patrimoine naturel. L’annexe B fournit une description de chaque composante.
• Volet espèces. Ce financement soutient les activités qui protègent et rétablissent les espèces sauvages et les oiseaux migrateurs inscrits sur la liste des espèces en péril. Ce volet comporte 5 composantes : Lieux prioritaires, Espèces prioritaires, Lieux prioritaires désignés par la communauté, Secteurs et menaces prioritaires et Initiatives de partenariats autochtones. L’annexe C fournit une description de chaque composante.

L’importance de la protection des habitats pour la conservation des espèces signifie que les projets peuvent contribuer aux résultats attendus pour les 2 volets.

Le financement des contributions dans le cadre du FNC a été intégré dans l’approche actuelle de mise en œuvre des programmes du Service canadien de la faune (SCF), qui consiste à fournir des activités de conservation directes, à assurer la coordination et la planification avec d’autres ordres de gouvernement, des groupes autochtones et des organisations non gouvernementales et à financer des projets dans le cadre d’autres programmes de subvention et de contribution.

Le financement du FNC est réparti selon 2 mécanismes différents – les appels de propositions et le financement ciblé. Les appels de proposition sollicitent des demandes de la part des partenaires intéressés et les propositions sont évaluées de manière compétitive. Le financement ciblé est alloué aux partenaires en fonction de leur relation passée avec ECCC ou de leur expérience dans la mise en œuvre de projets basés sur la conservation.

Dans le cadre du développement du FNC, le personnel du programme a collaboré pour mettre en place des équipes, des processus, des systèmes et un cadre de rendement. L’administration centrale est responsable de la conception du programme et de l’approbation des projets, tandis que les régions sont responsables de l’évaluation et de la surveillance selon les conditions des ententes de financement des projets mis en œuvre par les bénéficiaires.

Administration du Fonds de la nature du Canada au sein d’ECCC

Le Service canadien de la faune administre le FNC d’ECCC par l’intermédiaire de la Direction des aires protégées, de la Direction des priorités stratégiques, de la Direction de la gestion de la faune et de la Direction des opérations régionales. Ce travail est accompli en collaboration avec la Direction générale des sciences et de la technologie. Le Service canadien de la faune a établi le Centre d’excellence en matière de subventions et contributions au sein de la Direction des priorités stratégiques, afin de fournir des conseils et un soutien à tous les programmes de subventions et contributions qu’il administre.

Le personnel de l’administration centrale du SCF est responsable de la conception et du lancement des processus de réception des propositions de projets pour le FNC. Le personnel de l’administration centrale, y compris les responsables de programmes (directeurs généraux) et les responsables de politiques (directeurs), est responsable de la conception des programmes, de la revue et de la recommandation des propositions de projets et de la gestion du portefeuille de projets de chaque composante, y compris la gestion du budget.

Le Centre d’excellence en matière de subventions et contributions du SCF est chargé de coordonner les processus de contributions et de surveiller les finances et les activités dans l’ensemble du SCF, y compris le FNC. Le personnel des régions joue un rôle important dans l’identification et l’évaluation de projets et l’administration des ententes de financement.

La Direction générale des services ministériels et des finances (DGSMF) appuie également l’administration du programme de contributions du FNC en fournissant des services financiers. La DGSMF fournit des services d’orientation et de conseils par l’intermédiaire des conseillers en gestion financière et des agents du Centre d’expertise en matière de subventions et contributions, élabore des outils et des modèles normalisés, des politiques sur les normes et les contrôles, gère les approbations ministérielles des projets et documente et met à jour les détails financiers des ententes de contributions individuelles.

2. Objectif, portée et méthodologie

Objectif

L’audit visait à évaluer la gouvernance, la gestion des risques et les contrôles en place pour la gestion des contributions dans le cadre du FNC.

Portée

L’audit s’est concentré sur les volets Espaces et Espèces, ainsi que les composantes connexes. L’examen portait sur la gouvernance du programme et la gestion des risques, et comprenait une évaluation des contrôles internes pour l’administration des contributions, y compris l’admissibilité, la sélection et l’approbation de projets, l’élaboration des ententes de financement, le suivi des projets, le traitement des demandes de paiement et la clôture des projets.

L’audit a couvert la période allant du 27 février 2018, date de l’annonce du financement du FNC dans le Budget 2018, à octobre 2020.

La Division de l’évaluation de la Direction générale de l’audit et de l’évaluation d’ECCC a lancé en parallèle une évaluation formative du Fonds de la nature du Canada et a présenté son rapport séparément. L’équipe de l’audit interne a coordonné les phases de planification et d’examen du présent audit avec les collègues de la Division de l’évaluation.

Les éléments suivants ont été exclus de la portée de l’audit :

• Le financement du FNC de Pêches et Océans Canada, puisqu’il n’est pas administré par ECCC;
• Le cadre de mesure du rendement et la mobilisation autochtone, qui sont évalués dans le cadre de l’évaluation formative;
• La conformité aux obligations découlant de la Loi sur les espèces en péril, car cela ne relève pas de l’administration des subventions et contributions;
• L’initiative horizontale « Patrimoine naturel du Canada » dans son ensemble;
• L’évaluation des contrôles en technologie de l’information du Système de gestion d’entreprise des subventions et contributions (SGESC) ou d’autres systèmes de TI connexes.

Méthodologie

La méthodologie d’audit comprenait :

• Un examen des documents pertinents, y compris les politiques, les lignes directrices, les procédures, le mandat et les comptes rendus des décisions des comités et les rapports internes et externes, ainsi qu’une enquête menée par la Division de l’évaluation auprès des intervenants externes;
• Des entrevues et des cheminements témoins avec le personnel clé;
• Une analyse et une revue d’un échantillon basé sur le jugement d’ententes de contributions.

L’audit a considéré l’application de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (CT), de la Directive sur les paiements de transfert du CT, de la Loi sur la gestion des finances publiques, de la Délégation des pouvoirs de dépenser et des pouvoirs financiers d’ECCC, du Guide des subventions et contributions au sein d’ECCC (2020) et des documents d’orientation du Service canadien de la faune sur les subventions et contributions.

Compte tenu des restrictions imposées aux déplacements et aux réunions en personne en raison de la pandémie de COVID-19, le travail d’audit a été réalisé par le biais d’entrevues en ligne et de partage de documents.

Les domaines d’intérêt et les critères de l’audit sont décrits en détail à l’annexe A.

L’annexe D fournit des renseignements sur l’échantillon basé sur le jugement des ententes de contributions du FNC sélectionnées pour tester les processus du FNC pour l’administration les contributions. Au total, 36 ententes de financement ont été sélectionnées parmi les 248 ententes disponibles dans le cadre des 8 composantes. La méthodologie d’échantillonnage a pris en compte l’importance relative des ententes de financement, la représentativité des composantes, les avances versées et les demandes de paiement soumises pour rendre compte des dépenses.

Énoncé de conformité

L’audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne, comme démontré par les résultats du programme d’amélioration et d’assurance de la qualité.

3. Constatations, recommandations et réponses de la direction

3.1 Processus pour l’administration des contributions

Ce que nous avons examiné

L’audit a examiné si des processus et des outils adéquats pour la gestion des contributions avaient été élaborés et mis en œuvre pour faire preuve de diligence raisonnable et se conformer à l’ensemble de politiques du CT sur les paiements de transfert. Un échantillon de propositions, de projets, d’ententes et de demandes disponibles dans le cadre de chacune des 8 composantes a été revu afin de déterminer si :

• L’admissibilité des propositions a été évaluée sur la base des critères établis;
• Les approbations de projet et la gestion des ententes de financement sont conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques, aux exigences du CT et aux modalités du FNC;
• Le programme peut rendre compte de son rendement sur la base d’indicateurs de rendement clés;
• Les avances et les demandes de remboursement au titre des ententes de financement ont été approuvées conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques et ont fait l’objet d’une diligence raisonnable appropriée.

Ce que nous avons constaté

Les contrôles internes, y compris les processus et les outils adéquats, étaient en place et fonctionnaient comme prévu pour plusieurs phases du cycle des contributions du FNC, comme le lancement du programme, la réception des propositions, l’évaluation et l’approbation des projets, le suivi des projets et le traitement des demandes de remboursement.

Les composantes du programme ont été définies et des critères ont été élaborés pour évaluer l’admissibilité et sélectionner les projets les plus appropriés au sein de chaque composante. En collaboration avec les régions, le personnel de l’administration centrale du programme a mis au point diverses orientations, ainsi que des processus et outils pour soutenir les appels à propositions et le financement dirigé.

Les intervenants comme les fonctionnaires d’autres ministères, des provinces et des territoires ont été consultés lors de l’élaboration du programme. Les projets ont fait l’objet d’un suivi en fonction de leur taille relative et de leur niveau de risque. Les ententes de financement indiquaient clairement les exigences en matière de rapports et de documentation. Les résultats des revues de dossiers ont montré que la majorité des rapports ont été soumis au programme par les bénéficiaires selon les exigences et en temps voulu. En outre, les résultats des revues de l’audit ont démontré la conformité avec les contrôles financiers pour l’engagement des dépenses et les articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Il a également été constaté que les informations relatives au programme étaient formellement sauvegardées, suivies et gérées dans divers systèmes, notamment une base de données des S et C, le système financier ministériel (SAP), divers lecteurs partagés et un site ECollab, ainsi que le SGESC qui était en cours de mise en œuvre au moment de l’audit.

Les domaines pour amélioration suivants ont été identifiés et sont expliqués dans les paragraphes suivants :

• Durée pour approuver et négocier les ententes de financement avec les bénéficiaires;
• Documentation conservée pour appuyer la prise des décisions;
• Contrôles liés aux avances des accords financiers et la clôture des ententes de financement.

Temps requis pour approuver et négocier les accords de financement avec les bénéficiaires

On s’attendait à ce qu’un processus efficace de conclusion d’ententes de financement soit en place et que les ententes soient élaborées en temps opportun.

Le programme a mis en place un processus complet pour les appels de proposition, en commençant par la détermination des projets et la réception des déclarations d’intérêt et des demandes officielles. Les projets potentiels ont été évalués, notés et classés, et une liste de projets recommandés a été préparée pour examen et approbation de la haute direction.

En raison de la nature des projets, les ententes devraient idéalement être signées avant le début de l’année financière (avant le 1^er avril) afin que le travail prévu sur le terrain durant l’été puisse être effectué durant la première année de l’entente. Si les ententes sont signées plus tard dans l’année (par exemple en mai ou en juin et à l’automne), il y a un risque que les activités planifiées pour la première année soient considérablement modifiées par rapport à ce qui a été proposé, évalué et approuvé.

L’audit a trouvé que pour certains projets approuvés dans le cadre d’un appel de proposition, une phase de négociation prolongée a été nécessaire après l’approbation du projet, et ce, parce que les projets n’ont pas été approuvés pour la totalité du montant demandé. Ceci était en raison du fait, par exemple, que le bénéficiaire représentait plusieurs autres partenaires dans le cadre du projet ou parce que les activités approuvées ne pouvaient pas être complétées au cours de la première année.

Dans le cas de projets à financement ciblé, des discussions supplémentaires avec le bénéficiaire étaient nécessaires pour affiner la portée, les objectifs, les activités ou les résultats souhaités. Une fois les négociations terminées, une entente de financement a été mise au point pour être signée par les 2 parties. La revue d’ententes par l’équipe d’audit a révélé que le délai entre la soumission du projet et la signature de l’entente de financement par les 2 parties peut être long, ce qui entraine une approbation finale et la signature de l’entente bien après le début de la première année prévue.

Le tableau 1 indique le temps moyen nécessaire entre la soumission des propositions et la signature des ententes de financement, basé sur la revue d’un échantillon de 36 ententes. La majorité des ententes de financement ont été approuvées quelques mois après les dates indiquées dans les guides d’application, et il a fallu entre 213 et 299 jours (environ 7 à 10 mois) à partir de la date de soumission jusqu’à la signature finale pour établir les ententes de financement.

Tableau 1 : Calendrier de signatures des ententes du FCN entre 2019 et 2020

Volet	Composantes du Fonds de la nature du Canada	Date des approbations finales selon l’échéancier des guides de demande	Dates réelles d’approbation finale2	Dates de signature des ententes de financement du FNC	Nombre moyen de jours entre la soumission de la proposition et la signature de l’entente de financement
Espaces	Défi de l’objectif 1er	avril-mai 2019	août 2019	Entre octobre 2019 et février 2020 pour les 9 projets examinés	261 jours
Espaces	Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN)	Non disponible (information non fournie dans le guide de l’appliquant)	mars 2019	septembre 2019 pour un projet examiné	257 jours
Espèces	Lieux prioritaires	Non applicable (financement dirigé)	juin et juillet 2019	Entre septembre 2019 et février 2020	299 jours
Espèces	Initiatives de partenariat avec les Autochtones	Non applicable (financement dirigé)	Entre décembre 2018 et août 2019	Entre mars 2019 et mars 2020	298 jours
Espèces	Espèces prioritaires	Non applicable (financement dirigé)	Entre août 2018 et juillet 2019	Entre décembre 2018 et septembre 2019	248 jours
Espèces	Secteurs prioritaires	Non applicable (financement dirigé)	juillet et août 2019	Entre août 2019 et février 2020	226 jours

Des entrevues et un examen des ententes de financement ont mis en évidence plusieurs autres facteurs qui peuvent avoir contribué à la longueur du processus avant la signature des accords de financement, à savoir :

• L’examen et l’approbation par tous les niveaux au sein du ministère afin de recommander et approuver les projets à financer, dû à la délégation des pouvoirs. Les recommandations de projets proposés passent par plusieurs niveaux de revue, ce qui inclut les régions, les responsables des politiques, le centre d’excellence pour les subventions et contributions du SCF et les agents de la DGSCF. Les approbations sont ensuite octroyées par le sous-ministre adjoint, la sous-ministre ou le ministre.
• Les négociations souvent longues avec les bénéficiaires des ententes de financement pour les appels de proposition et le financement dirigé après l’approbation des projets. Ceci implique des discussions pour finaliser les activités des projets et les dépenses planifiées ainsi que les processus de revue et d’approbation au sein de l’organisation du bénéficiaire.
• Pour les projets du Défi de l’objectif 1, le programme a ajusté la durée de l’expression d’intérêt pour allouer plus de temps aux requérants pour leur permettre de préparer leur proposition dans le cadre de ce nouveau programme, ceci afin de mieux accommoder les requérants.

De plus, les normes de service d’ECCC exigent que les ententes de financement soient fournies aux bénéficiaires dans les 15 jours ouvrables suivant la négociation réussie de l’entente de financement. Sur les 36 ententes de financement revues (appel de proposition), 16 (44 %) répondaient à la norme d’ECCC et 5 (14 %) ne la respectaient pas. Dans 15 cas (42 %), aucune information n’était disponible concernant la date à laquelle l’entente de financement a été fournie au bénéficiaire.

La finalisation en temps opportun des ententes de financement est essentielle, afin de garantir que les bénéficiaires auront suffisamment de temps pour mettre en œuvre les tâches approuvées du projet dans le respect du budget et des délais prévus.

Réponse de la direction

La direction accepte cette recommandation. Le SCF collaborera avec la Direction générale des services ministériels et des finances au besoin pour examiner et ajuster les processus et procédures relatifs aux contributions du Fonds canadien pour la nature, afin d'améliorer à l’avenir la prestation en temps opportun des ententes de financement aux bénéficiaires.

Documentation conservée pour appuyer la prise des décisions

On s’attendait à ce que le FNC ait mis en place des mécanismes appropriés pour favoriser des prises de décision éclairées tout au long du cycle de vie des contributions du FNC, de la sélection des projets jusqu’au suivi des ententes de financement. Quelques possibilités ont été identifiées pour améliorer la documentation à l’appui de la prise de décision. Celles-ci sont décrites ci-dessous.

Grilles d’évaluation des projets de planification. L’équipe d’audit a revu le processus d’appels à propositions et a noté qu’une grille d’évaluation a été élaborée pour aider le personnel à déterminer si les projets étaient conformes aux exigences des composantes et s’ils contribuaient directement aux objectifs et aux priorités du programme. Pour les projets reliés à la composante Défi de l’objectif 1, la même grille d’évaluation a été utilisée pour évaluer les projets d’établissement et de planification.

L’audit a permis de constater que certains projets de planification ont été approuvés, bien que la grille d’évaluation initiale et la documentation du programme n’aient pas été conçues ou adaptées pour les projets de planification. Les processus et les outils d’évaluation et d’approbation pour les futures contributions doivent être harmonisés pour assurer une cohérence et répondre aux exigences de transparence, de disponibilité et d’équité de la Politique sur les paiements de transfert du CT.

Documenter les risques du projet aux fins d’approbation. L’audit a revu les notes de service utilisées pour fournir des recommandations à la haute direction sur les éléments suivants des projets :

• Pour financement immédiat (projets de la liste A);
• À financer si des fonds sont disponibles (projets de la liste B);
• Non recommandés pour financement.

Les notes de service revues par l’équipe d’audit fournissaient un niveau d’information approprié. Toutefois, les descriptions des projets jointes manquaient parfois de détails dont la haute direction aurait besoin pour pouvoir déterminer les risques et les préoccupations et prendre des décisions éclairées concernant l’approbation des projets. Sur les 36 descriptions de projet examinées, 5 (14 %) ne contenaient aucune information dans la rubrique « Considérations et risques » et 7 (19 %) documentaient des risques spécifiques au projet.

Dans 24 (67 %) des descriptions de projet examinées, les descriptions contenaient les risques liés aux obligations ministérielles et les conséquences de la non-signature d’une entente plutôt que de documenter les risques liés aux projets tels que la capacité, la portée, le calendrier et la capacité à atteindre les résultats attendus. Aucune description ne mentionnait la nécessité d’élaborer des plans d’atténuation pour contrer ces risques.

Documentation à l’appui des recommandations relatives aux propositions de projets. L’audit a identifié les occasions pour améliorer la documentation de l’information liée à la communication des motifs de rejet des projets à financer. L’examen des dossiers a confirmé que les lettres de rejet ne contenaient que peu d’information pour étayer la décision. Un processus formel visant à garantir que les décisions sont correctement suivies et documentées aiderait à améliorer la communication et la prise de décisions.

Disponibilité des documents dans les 2 langues officielles. Les documents du programme étaient disponibles en français et en anglais. On a observé que les documents et les informations en français n’étaient souvent pas disponibles en même temps que les documents en anglais et qu’il y avait des problèmes de traduction dans certains cas.

Description des résultats attendus dans les ententes de financement. Le modèle d’entente de financement a été examiné pour évaluer la conformité avec les modalités du programme du FNC et la Directive sur les paiements de transfert du CT. Les modèles d’entente de financement utilisés pour les contributions du FNC étaient conformes aux exigences, à l’exception des descriptions des résultats attendus des projets financés.

Plus précisément, la Directive sur les paiements de transfert du CT exige que les ententes de financement comprennent une description des résultats à atteindre par le bénéficiaire. Conformément à cette directive, les résultats prévus doivent relever du contrôle du bénéficiaire dans une mesure raisonnable et doivent être décrits de façon assez détaillée aux fins de la reddition de comptes et de la mesure du rendement.

Un examen des ententes de financement a permis de constater que 14 des 36 ententes revues spécifiaient clairement les résultats attendus dans les ententes de financement. Le reste ne comprenait pas de description des résultats à atteindre par les bénéficiaires avec un niveau de détails qui supporte adéquatement la mesure de rendement. Si l’on ne fixe pas d’attente claire en matière de rendement au début du financement des projets, les bénéficiaires risquent de ne pas rendre compte avec précision des mesures de rendement des projets et des objectifs atteints. Cela peut à son tour avoir un effet négatif sur la capacité du programme à évaluer les progrès et à garantir que les objectifs stratégiques généraux sont atteints.

Réponse de la direction

La direction accepte cette recommandation.

• 2.1 Le SCF veillera à ce que des directives et des outils soient fournis pour évaluer les futurs projets de planification.
• 2.2 Le SCF veillera à ce que les informations sur les risques soient documentées de manière cohérente dans les futures demandes.
• 2.3 Le SCF établira un processus officiel pour suivre et documenter les décisions relatives aux demandes.
• 2.4 Le SCF veillera assurer la disponibilité en temps opportun de documents en français de qualité.
• 2.5 Le SCF veillera à ce que des descriptions cohérentes des résultats attendus soient incluses dans les accords de financement.

Contrôles portant sur les avances des accords financiers et la clôture des ententes de financement

On s’attendait à ce que la gestion des ententes de financement soit soutenue par des contrôles efficaces visant à garantir que les avances au titre des ententes de financement sont bien gérées et que les clôtures de projets sont bien documentées.

Contrôle des avances au titre des accords financiers. Des contrôles ont été mis en place pour gérer les avances, notamment un outil administratif et de gestion des risques du ministère qui établit le montant maximal des avances admissibles pour les bénéficiaires en fonction des risques et de la capacité du bénéficiaire. On a observé que les avances maximales étaient automatiquement calculées pour chaque entente de financement du FNC à l’aide du modèle de l’entente et sur la base des critères établis dans l’outil.

Conformément aux exigences du programme, les avances doivent être accordées après examen et approbation de la documentation indiquant comment les avances précédentes ont été utilisées pour des dépenses admissibles. 4 ententes sur 36 pour lesquelles les décaissements n’étaient pas étayés par une demande de paiement détaillant les dépenses ou par des documents attestant que les avances correspondaient à des dépenses admissibles. En l’absence de documentation justificative de la part de bénéficiaires qui détaillent les dépenses qui font l’objet d’une demande de remboursement, il y a un risque que le programme rembourse des dépenses non éligibles.

Clôture des ententes de financement. L’audit a examiné les processus en vigueur de clôture des ententes de financement et a constaté qu’aucune liste de contrôle standardisée n’avait été élaborée pour garantir que les processus de clôture appropriés sont suivis. En conséquence, l’audit a permis de constater que les documents relatifs aux procédures de diligence raisonnable et d’approbation n’étaient pas toujours inclus dans le dossier de clôture. Par exemple, l’audit a porté sur les 6 projets de l’échantillon de 36 projets qui devaient être achevés au 31 mars 2019^{Note de bas de page 2}. La retenue finale a été versée aux bénéficiaires et les projets ont été clôturés. L’audit n’a pas permis de trouver des éléments probants justifiant la clôture des projets et le paiement de la retenue finale.

De même, les documents justifiant un examen de diligence raisonnable, tel que requis par la Directive sur les paiements de transfert avant le versement des retenues finales, n’ont été trouvés pour aucun des 6 projets examinés. Il n’est pas clair si ce processus s’est fait de manière informelle; cependant, le fait de ne pas procéder à des examens formels de la diligence raisonnable augmente le risque que des dossiers soient fermés sans que l’on puisse s’assurer que les bénéficiaires ont respecté les ententes de financement et ont obtenu les résultats de projet approuvés comme prévu.

Réponse de la direction

La direction accepte cette recommandation. Le SCF :

• 3.1 s’assurera de recevoir de la documentation adéquate à l'appui des avances, afin de garantir que les paiements sont gérés de façon appropriée;
• 3.2 veillera à ce que les fermetures de projets soient pleinement documentées, afin de se conformer aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert.

3.2 Gouvernance et rôles et responsabilités

Ce que nous avons examiné

L’audit a évalué la gouvernance du programme, ses processus et ses activités pour soutenir l’exécution du FNC. Grâce à des entretiens et à l’examen de documents, l’audit a permis d’évaluer dans quelle mesure les structures de gouvernance et l’organisation du programme étaient en place et que les rôles et les responsabilités étaient clairement définis pour soutenir la réalisation des objectifs et des priorités du programme et fournir une orientation et une surveillance efficaces.

Ce que nous avons constaté

Gouvernance

Une structure de gouvernance claire était en place pour le programme FNC. Le SCF a entrepris un examen de la structure de gouvernance de la direction générale en janvier 2019. La structure de gouvernance mise à jour visait à intégrer les activités et les priorités du SCF dans les différentes directions. L’audit a permis de constater que la nouvelle structure a été approuvée et mise en œuvre en temps utile.

Une surveillance appropriée du FNC est facilitée par le Comité de la direction du SCF et le Comité de la direction des Espèces. Les 2 comités incluent la Direction des aires protégées et la Direction des espèces.  Un examen des procès-verbaux des réunions du comité de la direction du SCF et du Comité de la direction des Espèces pendant la période couverte par l’audit indique que, dans l’ensemble, les comités fonctionnent comme prévu. La présence, la composition (sous-ministre adjoint, directeurs généraux, directeurs) et la fréquence sont appropriées et sont conformes au mandat. Les rapports d’étape et les problèmes ont été discutés lors des réunions.

Une surveillance supplémentaire est assurée par le Comité exécutif de gestion d’ECCC et le Comité des SMA des opérations ministérielles, qui sont chargés d’examiner les questions budgétaires de haut niveau comme les pressions et les éventuelles défaillances pour les rapports trimestriels. Le comité des subventions et contributions des directeurs généraux d’ECCC a été rétabli en juin 2020 et fonctionne sur une base ponctuelle. De plus, le comité des opérations et des politiques des directeurs généraux du SCF discute des projets avec financement dirigé, la réallocation des surplus ainsi que les propositions de changement liées à la gouvernance.

Organisation du programme

Des structures formelles de programme ont été établies, et les rôles et responsabilités ont été définis et compris. La gestion des programmes est également soutenue par des entités telles que le Centre d’excellence en matière de subventions et de contributions du SCF et le Centre d’expertise de la DGSMF.

Divers mécanismes de communication ont été utilisés pour établir des liens, apporter de l’expertise, distribuer le travail et communiquer l’information, notamment par des groupes de travail, des appels hebdomadaires et mensuels et des réunions de la communauté de pratique.

L’audit a permis de constater que les facteurs suivants peuvent avoir une incidence négative sur l’efficacité et la durabilité des efforts de communication et de coordination entre le personnel. Ceci inclut le fait que le financement des contributions dans le cadre du FNC a été intégré dans l’approche de prestation des programmes du SCF et que chacune des 8 composantes du FNC fonctionne comme une entité ou un projet distinct.

En outre, il existe des similitudes entre les composantes du FNC et d’autres programmes de financement du SCF, comme le Fonds autochtone pour les espèces en péril et d’autres aires protégées et de conservation, le Programme d’intendance de l’habitat et le Partenariat relatif aux espèces en péril présentes sur les terres agricoles. En raison de la structure matricielle de mise en œuvre du programme, le personnel responsable de l’administration des ententes de financement doit faire des rapports sur le progrès des ententes à chaque responsable de politique responsable de ces ententes étant donné que ces responsables de politique sont chargés de suivre et de surveiller les résultats. Ceci peut entrainer de nombreuses exigences de rapports pour chaque employé chargé de ces ententes en plus du nombre d’ententes et de composantes mises en œuvre.

Les entrevues menées auprès du personnel suggèrent que la complexité de la conception du FNC, associée au chevauchement potentiel avec d’autres programmes de financement du SCF, engendre des défis et pourrait mener à un dédoublement des efforts de surveillance et d’établissement de rapports. Les personnes interrogées ont décrit les processus et les exigences en matière de rapports comme étant difficiles à naviguer. Les différents processus et méthodes exigent des régions qu’elles répondent à des exigences diverses et parfois redondantes en matière de production de rapports, selon le programme par rapport auquel elles doivent faire un rapport.

En raison des ressources limitées, de la portée et des contraintes de temps de l’audit, l’équipe d’audit interne n’a pas effectué de travail additionnel dans ce domaine pour mesurer et évaluer l’incidence globale sur le programme. Toutefois, l’équipe d’audit encourage le programme à explorer des approches plus coordonnées et durables qui soutiennent des canaux de communication et l’établissement de rapports plus clairs et rationalisés.

3.3 Gestion des risques

Ce que nous avons examiné

On s’attendait à ce que des processus officiels de gestion des risques soient en place pour cerner et répondre aux risques au niveau du programme. Cela comprenait un examen de la mesure dans laquelle les plans d’atténuation étaient documentés et mis en œuvre en temps opportun.

Ce que nous avons constaté

L’audit a constaté que les risques liés à la pandémie de COVID-19 ont été déterminés et atténués en temps utile. Par exemple, des appels mensuels ont été établis avec les bénéficiaires pour identifier des signes précoces de non-utilisation de fonds. Un outil lié à la non-utilisation des fonds a été développé par la DGSCF et communiqué aux régions pour faciliter la surveillance. Aussi, les bénéficiaires relevant de l’annexe K de la directive des paiements de transfert du Conseil du Trésor ont pu transférer leur financement sur d’autres années fiscales pour compléter les projets qui ont été interrompus ou remis en raison de la pandémie. Des directives ont aussi été fournies aux régions en temps opportun pour assurer une cohérence et fournir de la flexibilité.

Des risques spécifiques et les plans d’action d’atténuation proposés avaient été déterminés au stade de la conception du programme, ainsi que dans la contribution du programme au Profil de risque ministériel de 2018 à 2021 et communiqués à la haute direction. Toutefois, l’audit n’a pu confirmer que ces risques avaient été surveillés et atténués.

De plus, il n’y avait aucune preuve suggérant la mise en place d’un processus officiel dans le cadre du FNC pour gérer les risques du programme dans son ensemble. Un processus formel de gestion de risques permettrait au programme d’identifier, d’analyser et d’assurer le suivi de façon continue tout au long du cycle de vie du programme ou l’élaboration, la mise en œuvre et la surveillance de mesures d’atténuation pour contenir les risques qui auraient une incidence négative sur sa capacité à atteindre ses objectifs.

Réponse de la direction

La direction accepte cette recommandation. Le SCF élaborera et mettra en œuvre, au sein de son cadre actuel de gestion des risques, un processus formel pour traiter les risques au niveau du programme, conformément au Cadre de gestion intégrée des risques (CGIR) d’ECCC.

4. Conclusion

Le programme de contribution du FNC a été établi dans un délai très court pour mettre en œuvre un programme de paiements de transfert complexe et important. La structure de gouvernance, la surveillance et les contrôles ont été établis pour soutenir une mise en œuvre des accords de contribution. Parmi les processus et contrôles efficaces mis en place, on peut citer :

• Une structure de gouvernance claire, comprenant des rôles et des responsabilités documentées, définis et compris;
• Des processus conçus pour gérer les contributions du FNC;
• Le respect des contrôles financiers pour l’engagement des dépenses et de l’article 32  de la Loi sur la gestion des dépenses publiques;
• La détermination et l’atténuation en temps utile des risques liés à la COVID-19 pour la prestation du programme.

Certaines lacunes et certains domaines à améliorer ont aussi été mis en avant. Ces améliorations aideront à renforcer la gérance du programme, soutenir la durabilité et assurer la réalisation des objectifs stratégiques d’ECCC. Ces améliorations sont particulièrement importantes à la lumière d’une augmentation potentielle future du financement fédéral en matière de conservation et d’un élargissement possible des priorités et du mandat du FNC.

Annexe A : Champs d’intérêt et critères d’audit

Afin d’obtenir un degré d’assurance adéquat pour atteindre l’objectif de l’audit, les critères suivants ont été élaborés. Ces critères découlent de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et de la directive, des normes et des lignes directrices connexes, ainsi que d’autres politiques.

Champ d’intérêt 1 : une saine gouvernance et des responsabilités claires sont en place pour soutenir la gestion du programme de contributions dans le cadre du FNC.

• 1.1 Les structures de gouvernance du FNC sont établies et fonctionnent comme prévu pour assurer une direction et une surveillance efficaces.
• 1.2 Les pouvoirs, les rôles et les responsabilités ainsi que les responsabilisations sont définis, communiqués et compris.

Champ d’intérêt 2 : les processus et les systèmes soutiennent adéquatement la gestion du programme de contributions dans le cadre du FNC.

• 2.1 Des processus et des outils adéquats existent pour la gestion des contributions et sont conformes à la Directive sur les paiements de transfert du SCT.
• 2.2 L’administration des projets de contributions individuels est conforme à la Loi sur la gestion des finances publiques, à la Politique sur les paiements de transfert du SCT et aux processus d’ECCC, du Service canadien de la faune et du FNC.
• 2.3 L’administration de l’ensemble du programme FNC est conforme aux processus d’ECC/du Service canadien de la faune/du FNC.
• 2.4 Les systèmes d’information soutiennent la consignation et la communication de l’information pertinente pour éclairer la prise de décisions tout au long du processus de prestation.

Champ d’intérêt 3 : les risques associés à la gestion du programme de contributions dans le cadre du FNC sont pris en compte et atténués en temps opportun.

• 3.1. Des processus de gestion des risques sont en place pour cerner et traiter les risques.
• 3.2. Les mesures d’atténuation sont documentées et mises en œuvre en temps opportun.
• 3.3. Les risques liés à la COVID-19 pour l’administration du FNC ont été déterminés et atténués.

Annexe B : Fonds de la nature du Canada - Composantes du volet des espaces

Démarrage rapide

• Processus concurrentiel par appel d’offres dirigé au cours de l’AF 2018 à 2019
• Projets financés sur un an avec les gouvernements provinciaux/territoriaux, les peuples autochtones et les organisations non gouvernementales pour faire progresser les aires protégées et de conservation autochtones et d’autres aires protégées et de conservation ou la capacité de soutien (plus de détails)
• Projets achevés et clôturés d’ici mars 2019

Défi de l’objectif 1

• Processus concurrentiel par appel à propositions ouvert au cours de l’AF 2019 à 2020
• Les projets financés visent principalement à conserver des aires en vue de l’objectif 1 des Objectifs et cibles du Canada en matière de biodiversité pour 2020 - 17 % des zones terrestres et des eaux intérieures d’ici 2020
• Ententes de financement signées d’ici mars 2020, dont beaucoup sont des ententes pluriannuelles
• Le Défi de l’objectif 1 inclut 2 types de projets
• les projets d’établissement, qui ont pour objectif de conserver des hectares avec des avantages communs tels que la protection des espèces à risque et l’avancement de la réconciliation avec les Autochtones
• les projets de planification qui mettent l’emphase sur la planification et le développement de la capacité dans la préparation des futurs hectares de conservation et les avantages communs tels que la protection des espèces à risque et la réconciliation avec les Autochtones

Programme de conservation du patrimoine naturel

• Processus concurrentiel par appel à propositions ouvert au cours de l’AF 2019 à 2020 pour sélectionner un tiers chargé de la mise en œuvre pour développer, coordonner et réaliser un projet national visant à aider les organisations de conservation locales, provinciales et nationales à sécuriser à perpétuité des terres privées écologiquement sensibles au Canada et au moins 200 000 hectares de terres écologiquement sensibles, à verser une contribution équivalente au double du financement fédéral, à travailler avec de multiples partenaires de financement et de prestation de services dans tout le pays, dans le cadre d’une structure de gouvernance collaborative représentative des partenaires et à accroître la capacité des fiducies foncières.
• Entente de financement signée d’ici mars 2020; entente pluriannuelle jusqu’en mars 202

Annexe C : Fonds de la nature du Canada - Composantes du volet des espèces en péril

Lieux prioritaires

• Planification avec les provinces, les territoires et d’autres collaborateurs sur le plan à long terme et les prochaines étapes pour des lieux spécifiques sélectionnés conjointement comme lieux prioritaires. Négociation d’un financement fédéral pour des activités spécifiques visant à faire progresser la protection et le rétablissement d’un maximum de 200 espèces terrestres en péril dans 11 lieux prioritaires qui seront sélectionnés en fonction de critères spécifiques (valeurs de la biodiversité, statut de conservation, optimisation des limites, possibilité d’atteindre des résultats de conservation, leadership et possibilités de partenariat) avec les provinces, les territoires et d’autres collaborateurs;
• Les contributions seront utilisées pour mobiliser les partenaires et les parties prenantes dans l’élaboration de plans d’action multiespèces, y compris les consultations, la collecte de données, l’analyse, l’évaluation et la cartographie, et pour soutenir la mise en place de processus de gouvernance et de mécanismes de soutien;
• Ententes de financement signées d’ici mars 2020; ententes pluriannuelles.

Lieux prioritaires désignés par les collectivités

• Processus concurrentiel par appel à propositions ouvert au cours de l’AF 2019 à 2020;
• Les contributions seront utilisées pour mobiliser les partenaires et les parties prenantes dans l’élaboration de plans d’action multi espèces, y compris les consultations, la collecte de données, l’analyse, l’évaluation et la cartographie, et pour soutenir la mise en place de processus de gouvernance et de mécanismes de soutien.
• Ententes de financement signées d’ici mars 2020; ententes pluriannuelles.

Espèces prioritaires

• Négociations dirigées débutant au cours de l’AF 2019 à 2020;
• Ententes avec 9 provinces et territoires pour soutenir le rétablissement du Caribou boréal;
• Les ententes visant à faire progresser la protection et le rétablissement d’autres espèces en péril inscrites sur la liste de la Loi sur les espèces en péril qui sont indiquées comme étant prioritaires, en collaboration avec les provinces et territoires, les peuples autochtones, les ONG et d’autres collaborateurs;
• Ententes de financement signées d’ici mars 2020; ententes pluriannuelles.

Secteurs et menaces prioritaires

• Négociations dirigées débutant au cours de l’AF 2019 à 2020;
• Au Canada, mettre au point des approches sectorielles pour promouvoir les pratiques bénéfiques et améliorer les pratiques non durables dans les secteurs prioritaires, notamment l’agriculture, la foresterie et l’aménagement urbain;
• Sur le plan international, veiller à ce que les régimes de gestion et de certification des forêts reflètent les meilleures pratiques en matière de protection et de rétablissement des espèces en péril et maintenir l’accès des produits forestiers canadiens aux marchés internationaux;
• Certaines ententes de financement signées d’ici mars 2020; ententes pluriannuelles.

Initiatives de partenariats autochtones

• Négociations dirigées au cours de l’AF 2019 à 2020;
• Établir des partenariats avec les peuples autochtones pour la protection et le rétablissement des espèces en péril. Le financement soutiendra les activités qui se concentrent sur l’établissement de relations, le renforcement des capacités et l’augmentation des activités de conservation en collaboration (consultations, planification de l’habitat et de l’utilisation des terres, négociation et mise en œuvre) afin de répondre aux obligations de rétablissement et de protection sur les terres des réserves;
• Ententes de financement signées d’ici mars 2020; ententes pluriannuelles;
• D’autres ententes en cours de négociation; à signer au cours de l’AF 2020 à 2021.

Annexe D : Projets du Fonds de la nature du Canada sélectionnés pour l’examen des dossiers et l’allocation budgétaire, par composante

Composantes du Fonds de la nature du Canada	Budget original des composantes	Budget actuel des composantes (décembre 2020)	Valeur monétaire des ententes approuvées (en date de juin 2020)	Nombre d’ententes approuvées (en date de juin 2020)	Nombre d’ententes examinées par l’audit (en date de juin 2020)	Matérialité des ententes examinées (par rapport au budget total de chaque composante)
Démarrage rapide	10 M$	14,8 M$	14 M$	38	5	35 %
Défi de l’objectif 1	130 M$	161 M$	140 M$	68	9	33 %
Programme de conservation du patrimoine naturel (PCPN)	100 M$	100 M$	100 M$	1	1	100 %
Espèces prioritaires	39,2 M$	45 M$	35 M$	30	5	68 %
Lieux prioritaires	46,6 M$	39,2 M$	4,3 M$	36	4	32 %
Lieux prioritaires désignés par les collectivités	20 M$	17,6 M$	14,4 M$	15	4	44 %
Secteurs et menaces	7,9 M$	7,6 M$	2,6 M$	9	3	50 %
Partenariats avec les Autochtones	42 M$	38,9 M$	11,7 M$	51	5	37 %
Total	395,7 M$	424,1 M$	322 M$	248	36	N/A

Source : Documentation du FNC (liste de projets validée par le Service canadien de la faune, base de données des S et C, tiré de SAP)