Rapport du Groupe de consultation sur les activités politiques des organismes de bienfaisance

31 mars 2017

TABLE DES MATIÈRES

À propos de ce rapport

Résumé

A. Contexte et historique

B. Cadre législatif et administratif actuel

C. Processus de consultation (2016)

D. Ce que nous avons entendu

E. Notre approche

F. Recommandations et justifications

Conclusions

Annexes

Notes de fin de document

À PROPOS DE CE RAPPORT

Le présent rapport a été préparé par le Groupe de consultation sur les activités politiques des organismes de bienfaisance (le « Groupe »), mis sur pied par la ministre du Revenu national en septembre 2016. Le Groupe était composé de cinq personnes ayant une vaste expérience du secteur de la bienfaisance, ainsi qu’une expertise des enjeux réglementaires auxquels les organismes de bienfaisance sont confrontés : Marlene Deboisbriand (présidente), Shari Austin, Susan Manwaring, Kevin McCort et Peter Robinson.

Le rapport présente les recommandations du Groupe, qui visent à préciser et accroître la capacité des organismes de bienfaisance enregistrés à participer à des activités politiques à l’appui de leurs fins de bienfaisance, tout en maintenant l’interdiction absolue en matière d’activités politiques partisanes. Nous croyons que nos recommandations permettront de préserver la capacité de l’Agence du revenu du Canada (ARC) à respecter ses objectifs réglementaires. Le rapport propose des changements au cadre administratif et législatif existant qui régit ce qu’on appelle actuellement les « activités politiques » des organismes de bienfaisance, notamment :

• la politique et l’administration des dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) liées aux organismes de bienfaisance, relevant de l’ARC;

• la LIR relevant du ministère des Finances Canada.

Pour formuler ces recommandations, le Groupe a soigneusement considéré la rétroaction reçue dans le cadre des processus de consultation en ligne et en personne de l’ARC, lesquels ont eu lieu pendant la période d’octobre à décembre 2016, de même que la recherche, les renseignements et les commentaires de fonctionnaires de l’ARC et du ministère des Finances. Le Groupe tient à remercier sincèrement les membres du secteur de la bienfaisance, les experts juridiques et le public pour leurs précieuses contributions, ainsi que ses collègues du gouvernement du Canada qui se sont montrés engagés, attentionnés et ouverts.

RÉSUMÉ

Les organismes de bienfaisance jouent depuis longtemps un rôle essentiel dans notre société. En plus d’assurer la prestation de programmes et de services dont il y a grand besoin, ils servent l’ensemble des Canadiens en faisant pression pour obtenir des changements sociaux et environnementaux. Les organismes de bienfaisance apportent un engagement et une expertise au développement de la politique publique, élaborent des solutions novatrices aux enjeux, et mobilisent un groupe diversifié d’intervenants, dont plusieurs sont touchés directement par les enjeux en question. Ces capacités sont particulièrement précieuses dans un contexte de défis sociaux et environnementaux complexes et de budgets gouvernementaux restreints, où toute perspective et idée éclairée est essentielle.

Afin de maximiser les contributions des organismes de bienfaisance, ceux-ci doivent être en mesure de s’exécuter dans un environnement réglementaire qui respecte et encourage leur participation au dialogue sur les politiques publiques, et à l’élaboration de celles-ci. Ce n’est pas le cas à l’heure actuelle. Le cadre législatif pour la réglementation des organismes de bienfaisance au Canada est dépassé et trop restrictif. Selon l’une des communications écrites, le cadre est « désuet, subjectif, arbitraire et porte à confusion – refusant aux Canadiens le droit de faire entendre leur voix par l’intermédiaire des organismes de bienfaisance qu’ils appuient »¹.

Effectivement, le terme « activités politiques » pose certaines difficultés, puisqu’on lui accorde souvent le sens d’activités partisanes, qui sont clairement interdites. Une grande partie de la confusion et de l’incertitude que l’on rencontre dans le secteur de la bienfaisance est axée sur ce problème de terminologie. Le Groupe recommande (entre autres) que le terme « dialogue sur les politiques publiques et leur élaboration » remplace « activités politiques » puisqu’il reflète plus précisément l’éventail d’activités dont il est question.

Comme le souligne le présent rapport, l’ambiguïté et la confusion sur les règlements liés aux « activités politiques » constituent depuis longtemps une préoccupation importante pour le secteur de la bienfaisance, et le sont toujours. Plus récemment, ces préoccupations se sont accentuées dans le cadre du Programme de vérification des activités politiques de l’ARC, lancé à la suite du budget fédéral de 2012. Lors des consultations, plusieurs communications écrites ont indiqué que ce programme avait engendré un « gel » généralisé des activités liées à la politique publique et à la représentation dans le secteur de la bienfaisance.

Nos recommandations ont pour but de rompre le cycle d’ambiguïté, de confusion et d’incertitude, et d’appuyer la capacité des organismes de bienfaisance à participer plus pleinement au dialogue sur les politiques publiques, et à l’élaboration de celles-ci. Nous croyons que la mise en œuvre de ces recommandations améliorera la qualité du dialogue et de l’élaboration de politiques publiques au Canada, tout en réduisant la complexité administrative et les coûts pour le secteur et son organisme de réglementation. De plus, nos recommandations conservent l’objectif réglementaire légitime d’empêcher les activités politiques partisanes.

Comme plusieurs l’ont mentionné dans leur communication écrite², les problèmes liés aux « activités politiques » ne peuvent être entièrement résolus au moyen de changements à l’administration des dispositions actuelles de la LIR. Des modifications législatives sont nécessaires afin d’élargir et de simplifier les exigences pour les organismes de bienfaisance, ainsi que pour éliminer d’autres obstacles inutiles et contre-productifs à leurs contributions sociales.

Le Groupe formule dans le présent rapport quatre recommandations; les deux premières traitant de changements administratifs intérimaires, et les deux dernières des modifications législatives nécessaires à plus long terme :

1. Réviser la position administrative et les politiques de l’ARC (y compris son énoncé de politique, CPS-022 Activités politiques) afin de permettre aux organismes de bienfaisance de participer pleinement au dialogue sur les politiques publiques et à l’élaboration de celles-ci.

2. Mettre en œuvre des changements à l’administration de la LIR par l’ARC dans les domaines suivants afin d’améliorer la clarté et l’uniformité : observation et appels, vérifications, et communication et collaboration.

3. Modifier la LIR en supprimant toute référence aux « activités politiques » non partisanes afin d’autoriser explicitement les organismes de bienfaisance à participer pleinement et sans restriction au dialogue non partisan sur les politiques publiques et à l’élaboration de celles-ci, pourvu que ces activités soient secondaires à leurs fins de bienfaisance et qu’elles contribuent à leur avancement.

4. Moderniser le cadre législatif qui régit le secteur de la bienfaisance (LIR) afin de mettre l’accent sur les fins de la bienfaisance plutôt que sur les activités, et adopter une liste inclusive de fins de bienfaisance acceptables afin de refléter les enjeux et les approches sociaux et environnementaux actuels.

Des recommandations plus précises et détaillées concernant les éléments ci-dessus sont comprises dans le contenu du présent document. L’Annexe I présente un sommaire des thèmes et des recommandations abordés dans le cadre des consultations.

A. CONTEXTE ET HISTORIQUE

Contexte

En novembre 2015, le premier ministre a émis une lettre de mandat à l’intention de la ministre du Revenu national dans laquelle il lui demandait de collaborer avec le ministre des Finances pour moderniser les lois régissant le secteur de la bienfaisance. La lettre demandait notamment la précision des règles concernant les activités politiques afin de permettre aux organismes de bienfaisance de s’exécuter « sans faire l’objet de harcèlement politique ». Il a été annoncé dans le cadre du budget de 2016 qu’à court terme, l’ARC travaillerait en collaboration avec le ministère des Finances afin d’interagir avec les organismes de bienfaisance dans le but de préciser les règles régissant les activités politiques.

Le 26 septembre 2016, la ministre du Revenu national a lancé un processus de consultation auprès du secteur de la bienfaisance et du public afin d’aider à préciser les règles concernant la participation d’organismes de bienfaisance aux activités politiques. Elle a également annoncé la création du présent Groupe pour formuler des recommandations fondées sur la rétroaction obtenue dans le cadre des consultations. Bien que le cadre de référence du Groupe soit largement axé sur les améliorations administratives, il comprend également le mandat d’examiner et de rendre compte de domaines qui ne traitent pas de l’administration, dans la mesure où l’ARC reçoit des propositions à ces sujets.

L’ARC s’est engagée à fournir une réponse officielle aux recommandations du Groupe d’ici le mois de juin 2017.

Historique

Comprendre l’état actuel du débat sur les « activités politiques » exige une description du contexte historique. Au cours des 40 dernières années, les organismes de bienfaisance revendiquant des changements en matière de politique publique ont dû composer avec un facteur constant, soit la confusion à l’égard des restrictions sur ce qui peut être dit, combien on peut en dire, et à qui on peut le dire. Bien que les perspectives des organismes de bienfaisance concernant les besoins des communautés qu’ils servent ont longtemps été reconnues comme indispensables aux discussions sur les lois et les priorités du gouvernement, les règles juridiques concernant leur participation sont suffisamment ambigües pour rendre difficile leur participation à ces conversations.

Cette confusion repose en grande partie sur l’emploi des termes « activités » et « fins » dans la LIR et dans la jurisprudence connexe, et sur la façon dont l’ARC et les tribunaux ont choisi d’administrer et d’interpréter ces dispositions. Une interdiction sur les « fins politiques » a été élaborée au début des années 1900 et a été reconnue par la loi canadienne³. Elle demeure en vigueur à ce jour, bien que les tribunaux aient généralement reconnu qu’un organisme de bienfaisance peut faire appel à certains moyens politiques pour parvenir à ses fins de bienfaisance⁴. Toutefois, l’établissement des critères précis qui font qu’une activité réalisée par un organisme soit à des « fins politiques » pose un défi, tant dans les textes de la loi que dans la pratique.

Les tribunaux se sont penchés sur l’accent que met la LIR sur les activités, laissant entendre qu’il s’agit d’une faiblesse inhérente de la Loi :

« Bien que la définition de "bienfaisance" constitue l’un des principaux problèmes de la norme à l’article 149.1(1), ce n’est pas le seul. L’accent sur les "activités de bienfaisance" plutôt que sur ses fins en est un autre. La difficulté repose sur le fait que le caractère d’une activité est, au mieux, ambigu; par exemple, la rédaction d’une lettre pour demander des dons pour une école de danse pourrait être considérée comme étant à des fins de bienfaisance, mais la même activité pourrait perdre son caractère de bienfaisance si les dons étaient acheminés à un groupe qui diffuse de la littérature haineuse. Autrement dit, ce sont effectivement les fins auxquelles une activité est réalisée, et non le caractère de l’activité même, qui déterminent si la nature de l’activité relève de la bienfaisance ou non (non souligné dans l’original).»⁵

L’ARC⁶ a publié sa première politique à ce sujet en 1978 (circulaire d’information 78-3), soutenant que non seulement les tribunaux s’étaient opposés aux fins politiques pour les organismes de bienfaisance, mais que la LIR interdisait également aux organismes de bienfaisance de mener des activités politiques. On estimait qu’étant donné que la Loi exigeait des organismes de bienfaisance qu’ils consacrent l’ensemble de leurs ressources à leur travail de bienfaisance, et étant donné que l’ARC ne considérait pas les activités politiques comme étant des activités de bienfaisance, tout organisme de bienfaisance qui consacrait des ressources aux activités politiques contrevenait à la loi. Le Groupe croit que l’interprétation de l’ARC constituait un élargissement injustifié et incorrect de la législation et de la jurisprudence.

La circulaire d’information 78-3 a été rapidement dénoncée par le secteur de la bienfaisance. La question a été abordée dans la Chambre des communes en 1978. Les députés ont souligné la préoccupation des organismes de bienfaisance, et suggéré qu’il pourrait s’agir d’une tentative d’interdire aux organismes de bienfaisance de réaliser des activités qui pourraient mettre le gouvernement dans l’embarras⁷. Le gouvernement de l’époque a suspendu la politique, tout en soutenant qu’elle reflétait la loi établie par les tribunaux.

Jusqu’en 1985, l’ARC a adopté la position qu’un organisme de bienfaisance ne pouvait pas entreprendre d’activités politiques, bien que l’on faisait exception pour les organismes de bienfaisance qui faisaient directement des représentations directement au gouvernement. Étant donné les préoccupations et l’incertitude créées dans ce domaine, le gouvernement a mené des consultations auprès du secteur de la bienfaisance afin de déterminer la voie à suivre. Ces consultations ont donné lieu à des modifications de la LIR en 1986, ajoutant de nouvelles dispositions visant à confirmer qu’un organisme de bienfaisance était autorisé à entreprendre des activités politiques, à condition que :

• l’organisme consacre « presque toutes » ses ressources à son travail de bienfaisance;

• toute activité politique soit « auxiliaire et accessoire » aux fins de bienfaisance de l’organisme;

• l’organisme ne participe à aucune « activité politique partisane », soit une activité qui appuie, directement ou indirectement un parti politique ou un candidat, ou s’y oppose.

Certaines personnes considéraient qu’il s’agissait d’une confirmation qu’une activité à l’appui d’une fin de bienfaisance constituait une activité de bienfaisance, alors que d’autres y ont vu l’imposition d’une limite sur ce que les organismes de bienfaisance pouvaient faire.

L’ARC a publié un autre circulaire d’information en 1987 afin d’expliquer plus en détail l’incidence potentielle de la nouvelle loi sur les organismes de bienfaisance. Malgré cette tentative de mettre la question au clair, celle-ci prêtait toujours à confusion. En outre, la série d’affaires judiciaires traitant des activités et des fins politiques qui a suivi n’a pas aidé à préciser les règles pour les organismes de bienfaisance. Comme on le souligne dans l’une des communications écrites dans le cadre des présentes consultations :

«... il n’existe aucune orientation judiciaire en ce qui concerne la caractérisation individuelle des activités. Mettre l’accent sur les activités crée un environnement propice à l’application arbitraire des règles. L’organisme de réglementation peut ainsi caractériser les opérations d’une organisation au moyen d’une analyse de composantes artificielles, ou encore qualifier les opérations d’entièrement inacceptables en fonction d’un seul de ces elements⁸. »

Au début des années 2000, après plusieurs années relativement calmes sur cette question, le secteur de la bienfaisance a de nouveau exprimé de l’incertitude quant à la façon dont les limites avaient été tracées⁹. Pour aborder ces préoccupations, et pour faire suite aux discussions avec les intervenants du secteur de la bienfaisance, l’ARC a élaboré son actuel énoncé de politique CPS-022, Activités politiques, publié en 2003. Toutefois, il est devenu évident que cette politique n’avait également pas réussi à régler la confusion et qu’il y avait toujours de l’ambiguïté concernant les activités de bienfaisance et les activités politiques.

Dans le budget de 2012, le gouvernement de l’époque a reconnu la contribution importante des organismes de bienfaisance au développement de la politique publique au Canada, mais a par la suite affirmé que des préoccupations avaient été soulevées quant au respect des règles par ces organismes. Des ressources ont été affectées à l’ARC pour la vérification d’organismes de bienfaisance participant à des activités politiques, l’accroissement des exigences en matière de déclaration dans le cadre de la déclaration annuelle T3010, et l’offre d’outils d’éducation supplémentaires. L’ARC a élaboré plusieurs nouvelles ressources d’éducation et a modifié la déclaration de renseignements annuelle des organismes de bienfaisance pour y demander des renseignements détaillés supplémentaires concernant leurs activités politiques. Une série de 60 vérifications a été lancée par l’ARC dans le cadre du Programme de vérification des activités politiques. Ces vérifications ont suscité beaucoup d’attention du public, inquiet que les vérifications soient politiquement sélectives. Plusieurs organismes de bienfaisance ont mis fin à toute participation à la politique publique. De plus, les vives critiques du programme de vérification ont continué à affirmer que les règles visant les activités politiques d’organismes de bienfaisance manquaient de clarté.

En janvier 2016, la ministre du Revenu national a annoncé que le Programme de vérification des activités politiques allait être supprimé et que l’ARC consulterait les parties concernées au sujet des activités politiques des organismes de bienfaisance. En date d’aujourd’hui, 54 vérifications ont été réalisées dans le cadre du programme (et aucune autre vérification n’aura lieu); parmi ces 54 vérifications, plusieurs ne sont pas encore terminées.

En examinant l’historique de la réglementation des activités politiques des organismes de bienfaisance, il est évident que les tribunaux (sauf certaines exceptions) et l’ARC ont tous les deux eu tendance à confondre les notions de fins et d’activités. Toutefois, dans le dossier de la Vancouver Society of Immigrant and Visible Minority Women, la Cour suprême du Canada indique qu’il s’agit de notions distinctes et qu’une activité ne peut être caractérisée qu’en fonction de la fin pour laquelle elle est réalisée. Cette confusion persiste toujours, et s’est même accentuée. Le secteur de la bienfaisance et la collectivité juridique continuent d’être en désaccord avec l’ARC sur la question de savoir si le dossier Vancouver Society of Immigrant and Visible Minority Women a réglé la question ou non.

En bref, les problèmes liés au cadre législatif et à son administration ont condamné le secteur de la bienfaisance et son organisme de réglementation à un cycle de consultations, de précisions, et de préoccupations qui s’étendent sur presque quarante ans. Nous croyons qu’il est temps de rompre le cycle, et les recommandations du présent rapport ont été formulées à cette fin.

B. CADRE LÉGISLATIF ET ADMINISTRATIF ACTUEL

Le cadre législatif actuel concernant les activités politiques des organismes de bienfaisance est défini aux paragraphes 149.1(6.1) et 149.1(6.2) de la Loi de l’impôt sur le revenu (Canada). Essentiellement, ces paragraphes confirment que les organismes de bienfaisance peuvent entreprendre un nombre restreint d’activités politiques non partisanes pour appuyer leurs fins de bienfaisance. La Loi ne définit pas d’une façon claire ou pertinente les termes essentiels, comme « organisme de bienfaisance », « fin de bienfaisance », « politique », « fin politique », « activités politiques » ou « activités politiques partisanes »¹⁰. Les paragraphes prévoient que les fondations et les oeuvres de bienfaisance doivent consacrer « presque toutes » leurs ressources à leurs fins ou activités de bienfaisance respectivement et peuvent consacrer une partie de leurs ressources à des « activités politiques » si ces dernières sont « auxiliaires et accessoires » aux activités ou aux fins de bienfaisance ET si elles ne comprennent pas d’activités partisanes (c.-à-d. « activités directes ou indirectes de soutien d’un parti politique ou d’un candidat à une charge publique ou d’opposition à l’un ou à l’autre »).

La politique administrative actuelle de l’ARC est définie dans l’énoncé de politique CPS-022, Activités politiques, publié en 2003. Dans ces lignes directrices, l’ARC interprète essentiellement la notion « presque toutes » de la Loi comme étant équivalente à 90 %, ce qui permet aux organismes de bienfaisance de consacrer un maximum de 10 % de leurs ressources à des activités politiques. Les organismes de bienfaisance doivent effectuer un suivi et fournir un compte rendu quantitatif de leurs activités politiques afin de démontrer leur conformité à la politique de l’ARC. Nous considérons que cette interprétation de la loi n’est pas nécessaire, que l’ARC pourrait éliminer la restriction en matière de politique et l’exigence en matière de compte rendu quantitatif, et évaluer si un organisme de bienfaisance participe à des activités politiques qui sont « auxiliaires et accessoires » dans le contexte plus large de ses fins de bienfaisance. De plus, ce que l’on considère être une « activité politique » dans l’énoncé de politique CPS-022 est très déroutant et difficile à suivre et le secteur de la bienfaisance lui accorde souvent le sens d’activités partisanes, qui sont clairement interdites. Une grande partie de la confusion et de l’incertitude que l’on rencontre dans le secteur de la bienfaisance existe en raison de ce problème de terminologie.

Le Groupe a indiqué que bon nombre des communications reçues lors de la consultation soulignaient le fait que le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande sont tous des juridictions de common law semblables et que ces pays ont adopté des règles plus souples pour le dialogue sur les politiques publiques et l’élaboration de ces politiques. Les restrictions – si restrictions il y a – mettent l’accent sur les fins politiques, plutôt que sur les activités. Bien que toutes les juridictions soient différentes, nos recommandations concordent davantage avec le modèle actuel au Royaume-Uni.

C. PROCESSUS DE CONSULTATION (2016)

Vers la fin de 2016, l’ARC s’est engagé dans un processus de consultation sur le sujet des activités politiques des organismes de bienfaisance, dans le cadre duquel elle a fait des consultations en ligne et en personne. On a demandé aux participants dans les deux volets de la consultation le même ensemble de questions, mis au point par l’ARC.

Les consultations en personne ont eu lieu du 29 novembre au 13 décembre 2016 à Halifax, Montréal, Toronto, Winnipeg, Calgary, Vancouver et Ottawa. L’ARC a demandé à un facilitateur indépendant externe, Ipsos Affaires publiques, d’animer les séances de consultation en personne. Un ou plusieurs membres du Groupe ont assisté à la plupart des séances de consultation en personne. Au total, 167 personnes ont assisté à ces séances. Les participants provenaient en grande partie d’organismes de bienfaisance qui avaient de l’expérience pratique en matière d’activités politiques et d’utilisation des lignes directrices et des autres ressources éducatives de l’ARC, et la plupart des participants (78 %) avaient 11 années d’expérience ou plus dans le secteur des organismes de bienfaisance ou des organismes à but non lucratif. Ipsos a soumis un rapport sommaire au Groupe et à l’ARC; il figure dans l’annexe II du présent rapport.

Les consultations en ligne se sont déroulées du 27 septembre au 14 décembre 2016. Près de 20 000 communications écrites ont été reçues. La grande majorité de ces communications écrites ont été produites par des personnes qui s’étaient jointes à des pétitions en ligne. L’ARC a reçu 460 communications de personnes qui travaillent dans le secteur de la bienfaisance ou qui représentent un organisme de bienfaisance enregistré, un organisme à but non lucratif ou une autre organisation. Un résumé des thèmes tirés du processus de consultation en ligne figure dans l’annexe III du présent rapport.

Le Groupe s’est réuni de novembre 2016 à mars 2017 pour passer en revue les renseignements et les recherches sur l’historique législatif et l’administration de la réglementation des activités politiques au Canada et à l’échelle internationale (y compris au Royaume-Uni, en Australie, en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis) et les communications issues des consultations, auxquelles le Groupe avait pleinement accès.

D. CE QUE NOUS AVONS ENTENDU

Aperçu

Les thèmes et les enjeux abordés dans le cadre des consultations en ligne et en personne étaient remarquablement uniformes. Une demande dominante visait la modification de la loi, un nombre élevé de personnes soulignant que des changements administratifs ne seront pas suffisants pour traiter les préoccupations fondamentales soulevées en matière d’activités politiques et de questions plus larges liées à la modernisation. Certaines personnes ont seulement mis l’accent sur les règles liées aux activités politiques et les approches suggérées variaient de la levée totale des restrictions à une augmentation relativement légère du nombre de ressources qu’un organisme de bienfaisance peut consacrer à des activités politiques. Beaucoup de commentaires soumis concernaient l’application par l’ARC des dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu liées aux activités politiques des organismes de bienfaisance, y compris les processus de vérification et d’appel.

Voici un résumé des principaux thèmes mis de l’avant et de certaines des suggestions clés des participants, regroupés selon les catégories de questions utilisées par l’ARC :

Exécution d'activités politiques

La première catégorie des questions de consultation de l’ARC portait sur l’expérience des organismes de bienfaisance de la pratique d’activités politiques et la mesure dans laquelle les politiques de l’ARC aident ou gênent le travail des organismes à cet égard.

De nombreux répondants ont indiqué que les règles n’étaient pas claires, et même ceux qui sont d’avis que les règles sont en fait claires, estimaient que la politique, le matériel d’éducation et l’application incohérente des règles de l’ARC créaient de l’incertitude et de la confusion. De plus, plusieurs ont reconnu que les déclarations partielles sont généralisées en raison de l’incertitude qui règne¹¹.

Un message important qui a ressorti des rétroactions était le fait que le manque de clarté, que ce soit des règles elles-mêmes ou de leur application, signifie que certains organismes de bienfaisance considèrent que les activités politiques sont trop risquées et optent pour de l’autocensure. Sans connaître les paramètres précis dans lesquels ils doivent évoluer et étant donné la pénalité prévue par la Loi même pour la violation accidentelle des règles peut être la révocation de l’enregistrement, de nombreux organismes de bienfaisance ont fait le choix logique d’éviter ou de limiter les risques. De plus, le coût des ressources financières et humaines associé au suivi de l’utilisation des ressources internes dans le but d’entreprendre des activités politiques (y compris la nécessité de consulter un conseiller juridique afin de s’assurer que les règles sont respectées) représentent un autre obstacle à la participation.

Ces commentaires étaient souvent liés aux préoccupations au sujet du Programme de vérification des activités politiques mis en œuvre après le budget de 2012. De nombreux participants ont mentionné que les vérifications de l’ARC étaient coûteuses et stressantes pour les organismes de bienfaisance et que certains organismes ont choisi de ne pas entreprendre d’activités politiques, même s’ils étaient convaincus qu’une vérification ne trouverait rien. Des préoccupations ont également été soulevées concernant le manque de transparence sur les résultats des vérifications, qui s’est traduit par des hypothèses et des craintes sur ce qui est susceptible d’entraîner ou non des vérifications et la révocation de l’enregistrement.

Parmi les suggestions de changement mentionnées au cours du processus de consultation, il y a :

• Intégrer une définition inclusive des « fins de bienfaisance » à la LIR qui tienne compte des questions et des valeurs sociales et environnementales contemporaines;

• Éliminer la limite qui s’applique à la capacité des organismes de bienfaisance à participer à des activités politiques non partisanes, ainsi que la nécessité de faire le suivi de l’utilisation des ressources engagées pour ce type d’activités;

• Préciser les définitions des « activités politiques » et des « activités politiques partisanes » pour établir la distinction entre ces activités, permettre davantage d’activités politiques et maintenir l’interdiction des activités politiques partisanes;

• S’assurer que les positions dans les politiques de l’ARC complémentent et sont cohérentes avec les autres lois pertinentes, comme la Loi électorale du Canada et la Loi sur le lobbying, et qu’elles respectent les engagements internationaux du Canada afin d’éviter que les organismes de bienfaisance soient assujettis à des obligations concurrentes et parfois contradictoires;

• Suspendre les vérifications en cours menées dans le cadre du programme de vérification des activités politiques, du moins jusqu’à la clarification ou la levée des règles, ou carrément les annuler;

• Faire preuve de plus de transparence dans les processus d’observation de l’ARC (surtout en ce qui concerne les vérifications) et, plus particulièrement, dans les décisions de révoquer le statut de bienfaisance.

Les lignes directrices de l'ARC

La deuxième catégorie de questions de consultation de l’ARC portait sur les lignes directrices de l’ARC (CPS-022), y compris les questions à savoir si ses positions sont claires, et le format qu’elle devrait utiliser et la meilleure façon de les communiquer.

Nous avons remarqué un accord général sur le fait qu’il faut continuer à interdire les activités politiques partisanes, mais que les interprétations de l’ARC à ce sujet sont imprécises. De nombreux participants ont indiqué qu’ils hésitent à formuler des commentaires sur les politiques du gouvernement de peur d’être perçus comme étant des partisans ou des opposants des partis politiques qui émettent des commentaires sur les mêmes politiques.

De nombreuses critiques concernaient le manque de directives de l’ARC sur la façon de calculer l’utilisation des ressources des organismes de bienfaisance afin de satisfaire à l’exigence selon laquelle la presque totalité des ressources doit être consacrée aux activités de bienfaisance et l’interprétation de la presque totalité comme étant généralement 90 %. De nombreux participants ont fait part de leur frustration relativement à leur incapacité à obtenir des directives claires de la part de l’ARC sur cette question, plus particulièrement étant donné le fardeau administratif imposé par le suivi de l’utilisation des ressources.

Parmi les suggestions de changement aux lignes directrices de l’ARC, il y a les suivantes :

• Adopter un ton plus habilitant que dissuasive;

• Clarifier et énumérer plus précisément les types d’activités qui sont permis ou non et éliminer le concept selon lequel une activité est acceptable uniquement dans les limites établies;

• Offrir des exemples seulement après fourni des directives claires sur la question, plutôt que de se fier presque entièrement au format actuel des questions et réponses;

• Rédiger tous les documents dans un langage simple;

• Traiter précisément de l’utilisation des médias sociaux par les organismes de bienfaisance en fixant des attentes réalistes quant au niveau de contrôle qui peut être exercé sur les discussions et les débats publics dans ce contexte;

• Réduire le degré de subjectivité dans les explications des termes clés, par exemple « raisonné » et « indirect »;

• Reprendre les séances d’information en personne pour les organismes de bienfaisance (« tournées »), et envisager d’autres méthodes pour fournir des lignes directrices et des conseils aux organismes de bienfaisance, comme les webinaires mis à jour et les services de clavardage.

Certains participants ont félicité la Section des services à la clientèle de l’ARC pour sa réceptivité et sa volonté de donner des conseils, bien que l’on ait constaté que les conseils peuvent varier d’un agent du service à clientèle à l’autre.

Autres changements législatifs et de politique

La troisième catégorie de questions de consultation de l’ARC portait sur les règles régissant les activités politiques et sur la nécessité ou non d’apporter des changements. Les commentaires à ce sujet étaient clairs : il est nécessaire d’apporter des modifications législatives fondamentales, et une nouvelle politique ou d’autres mesures administratives, même si elles étaient rédigées de façon pratique et précise, ne suffiraient tout simplement pas.

Les règles elles-mêmes ont souvent été qualifiées de règles désuètes, qui sont fondées sur un modèle de prestation de services datant de l’époque victorienne et visant à atténuer les symptômes des problèmes sociaux, plutôt que de traduire les réalités modernes desquelles les enjeux sont interdépendants et requièrent une participation au sein de l’ensemble des secteurs. On a ajouté que les organismes de bienfaisance doivent traiter les causes fondamentales au moyen de la représentation et de la mobilisation du public si l’on souhaite réaliser et maintenir le changement.

De nombreux participants ont appuyé les recommandations d’autres organisations, comme la recommandation d’Imagine Canada en vue de garantir que la LIR est axée sur les fins de bienfaisance plutôt que sur les activités, et celle du Réseau québécois de l’action communautaire autonome en vue de garantir l’entière liberté d’expression des organismes de bienfaisance. En ce qui touche cette dernière recommandation, on a soutenu qu’il fallait créer des conditions équitables pour les organismes de bienfaisance, qui ont des restrictions relatives à leurs activités politiques, et les sociétés à but lucratif, qui peuvent, elles, déduire en entier leurs frais de lobbying et les dépenses connexes sans avoir à respecter le même type de restrictions¹². On a souvent mentionné que les restrictions en vigueur concernant les activités politiques limitent non seulement la liberté d’expression des organismes de bienfaisance, mais aussi celle des citoyens eux-mêmes (dont les opinions sont défendues par les organismes de bienfaisance), et qu’elles sont donc antidémocratiques.

Voici des changements suggérés :

• Adopter une liste exhaustive des fins de bienfaisance acceptables aux termes de la LIR, liste qui doit refléter la société contemporaine, ses enjeux et ses attentes;

• Envisager les approches d’autres juridictions, certaines de celles-ci ayant assoupli leurs restrictions concernant les fins politiques;

• Préciser que les activités relatives à la politique publique (par exemple, la recherche, le dialogue, la représentation et les appels à l’action) sont des activités de bienfaisance, à condition qu’elles soient non　partisanes et subordonnées à une fin de bienfaisance. En d’autres termes, accepter la décision rendue par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Vancouver Immigrant Society et l’intégrer aux futures dispositions législatives (c.-à-d. qu’une activité est prise en considération dans le contexte d’une fin de bienfaisance);

• Maintenir l’interdiction des activités politiques partisanes;

• Créer un mécanisme de consultation du secteur de la bienfaisance permanent afin d’assurer un processus itératif continu en matière d’établissement d’une ligne directrice;

• Permettre aux organismes de bienfaisance de profiter des modèles d’entreprise sociale et de financement social.

Ce que nous n'avons pas entendu : les points de vue des peuples autochtones

Malheureusement, l’ARC et le Groupe ont reçu peu de commentaires de la part des organisations et des peuples autochtones, ce qui représente une lacune sur le plan des consultations. Le Groupe recommande que l’ARC recueille de façon proactive leurs commentaires sur les répercussions que peuvent avoir les règles en vigueur et recommandées relatives aux activités politiques des organismes de bienfaisance, s’il y a lieu. Il est essentiel que toute future consultation sur la modernisation générale des lois sur les organismes de bienfaisance comprenne les points de vue des Autochtones, notamment sur les obstacles à l’utilisation des organismes de bienfaisance comme véhicules de changement social.

E. NOTRE APPROCHE

Dans ses délibérations, le Groupe a établi les principes clés suivants pour orienter son travail :

1. La participation des organismes de bienfaisance au dialogue sur les politiques publiques et à l’élaboration de celles-ci devrait être reconnue et valorisée, et perçue comme une partie essentielle du processus démocratique.

2. Toute réglementation de la participation des organismes de bienfaisance au dialogue sur les politiques publiques et à l’élaboration de ces politiques doit être proportionnelle aux problèmes et aux risques confirmés.

3. Les processus d’observation et d’exécution de l’ARC doivent dûment tenir compte de l’équité administrative et, dans la mesure du possible, avoir des visées éducatives plutôt que punitives.

4. Il faut s’efforcer de maintenir la clarté et la simplicité des lois et des politiques.

F. RECOMMANDATIONS ET JUSTIFICATIONS

Les recommandations suivantes sont fondées sur ce que le Groupe a entendu au cours du processus de consultation de l’ARC, sur les renseignements fournis par l’ARC, et sur ses propres recherches, connaissances et expériences. En résumé, le Groupe recommande que l’ARC se concentre sur les fins de bienfaisance plutôt que sur les activités. Selon cette approche, le dialogue sur les politiques publiques et l’élaboration de ces politiques sont autorisés sans restriction, à condition qu’ils soient subordonnés aux fins approuvées de l’organisme de bienfaisance et qu’ils soient de nature non partisane.

De nos quatre recommandations, les deux premières se rapportent à des changements administratifs et aux politiques que l’ARC, selon nous, pourrait mettre en œuvre à court terme dans l’attente des modifications législatives. La troisième recommandation exigerait une modification législative et pourrait être mise en œuvre dans le cadre du budget fédéral de 2018. La quatrième recommandation nécessiterait une consultation du secteur de la bienfaisance, ainsi que d’autres modifications législatives. Même si la mise en œuvre de cette dernière recommandation prendra plus de temps, le processus pourrait commencer sous peu. Comme l’a souligné Imagine Canada dans son mémoire, « [b]ien qu’il soit d’une grande utilité de passer au peigne fin les lignes directrices et pratiques administratives existantes dans le but d’y apporter des précisions ou de les réviser, […] les réformes envisagées ne devraient pas se limiter à de tels ajustements. Il existe aujourd’hui des divergences notables entre le common law qui régit les organismes de bienfaisance et la façon dont leurs activités sont réglementées. [T]out changement ou toute précision de nature administrative devrait être considéré comme une mesure à court terme dans le cadre d’une réforme exhaustive de la Loi de l’impôt sur le revenu. »

Recommandation n^o 1

Réviser la position administrative et les politiques de l’ARC (y compris l’énoncé de politique CPS-022, Activités politiques) afin de permettre aux organismes de bienfaisance de participer pleinement au dialogue sur les politiques publiques et à l’élaboration de celles-ci.

Le Groupe recommande que l’ARC modifie immédiatement ses lignes directrices administratives de façon à permettre explicitement à un organisme de bienfaisance de participer au dialogue sur les politiques publiques et à l’élaboration de celles-ci, si ces activités font progresser les fins de bienfaisance de l’organisme, sont subordonnées à ces fins et sont de nature non partisane, et que les organismes de bienfaisance ne devraient pas avoir à quantifier ni déclarer la quantification de ces activités. Plus précisément, l’ARC doit réviser ses lignes directrices pour :

a) autoriser explicitement la participation des organismes de bienfaisance au dialogue sur les politiques publiques et à l’élaboration de ces politiques dans la réalisation de fins de bienfaisance, notamment :

• Information – Les organismes de bienfaisance peuvent fournir des renseignements à d’autres parties relativement à leurs fins de bienfaisance (dont la réalisation de campagnes de sensibilisation du public) en vue d’alimenter et d’influencer l’opinion publique. Ces renseignements doivent être véridiques, exacts et non trompeurs.

• Recherches – Les organismes de bienfaisance peuvent faire des recherches, les transmettre à d’autres parties, et discuter de ces recherches et de leurs conclusions avec les médias et d’autres parties comme ils l’entendent.

• Opinions – Les organismes de bienfaisance peuvent exprimer leur opinion sur des questions liées à leurs fins de bienfaisance, pourvu qu’ils s’appuient sur des recherches et des éléments probants et qu’ils respectent les lois contre la propagande haineuse et les autres restrictions légitimes de la liberté d’expression.

• Représentation – Les organismes de bienfaisance peuvent défendre le maintien ou la modification des lois ou des politiques, au Canada (tout ordre de gouvernement) ou à l’étranger.

• Mobilisation d’autres personnes – Les organismes de bienfaisance peuvent demander à leurs partisans ou au grand public de communiquer avec les politiciens de tous les partis pour exprimer leur appui ou leur opposition à une loi ou à une politique en particulier.

• Exposés de position – Les organismes de bienfaisance peuvent faire des exposés de position par écrit ou verbalement à l’intention des représentants élus, des partis et des candidats, et les publier. L’adoption des politiques d’un organisme de bienfaisance par un parti politique ne constitue pas en soi une activité politique partisane.

• Organisation de forums et convocation à des discussions – Les organismes de bienfaisance peuvent inviter des candidats et des représentants politiques concurrents à prendre la parole lors d’un même événement ou à formuler des observations écrites aux fins de publication, à condition que les candidats et les parties aient les mêmes chances de prendre la parole ou de voir leurs opinions publiées.

• Médias sociaux – Les organismes de bienfaisance peuvent exprimer leurs points de vue et offrir à d’autres parties la possibilité de le faire, dans les médias sociaux ou ailleurs. Cependant, de tells plateformes doivent être surveillées et les messages politiques partisans, supprimés.

b) supprimer l’exigence dans la politique selon laquelle les documents d’un organisme de bienfaisance doivent tenir compte de tous les aspects d’un argument, mais ajouter qu’ils doivent être fondés sur des faits;

c) maintenir l’interdiction des « activités politiques partisanes », et supprimer la notion d’activités « directes ou indirectes »;

d) modifier le formulaire T3010 de l’ARC, Déclaration de renseignements des organismes de bienfaisance enregistrés (rapport annuel), en supprimant l’exigence qui consiste à quantifier les ressources utilisées pour les activités politiques et en la remplaçant par une exigence qui consiste à décrire, sous forme narrative, la nature du dialogue sur les politiques publiques et du travail d’élaboration entrepris.

Justification

Cette recommandation vise à traiter, à court terme, les préoccupations du secteur de la bienfaisance concernant les limites actuelles des « activités politiques », dans l’attente des modifications législatives décrites aux recommandations 3 et 4. Dans le cadre des lignes directrices, on pourrait donc définir les « activités politiques » (mentionnées dans la LIR) comme « le dialogue sur les politiques publiques et leur élaboration », tel qu’il est décrit ci-dessus.

Nous sommes d’avis que l’ARC pourrait s’appuyer sur la jurisprudence pour proposer une vision plus large de ce qu’est une activité de bienfaisance. La décision rendue dans l’affaire Vancouver Society of Immigrant and Visible Minority Women est favorable à l’examen d’une activité dans le contexte d’une fin de bienfaisance. Si un organisme de bienfaisance demande une modification de la loi dans le cadre de sa fin de bienfaisance, et que l’activité en question est subordonnée à cette fin et est non partisane, le Groupe estime que l’on peut accepter, dans le cadre des lignes directrices, comme relevant de la bienfaisance. L’arrêt Bowman, qui selon l’ARC laisse entendre qu’un appel à l’action est une activité politique et qu’il doit donc être pris en compte, ne prenait pas en considération une activité permettant de réaliser une fin relevant de la bienfaisance – la Cour examinait la fin de la fiducie, qui était de plaider en faveur de modifications de la loi. Selon la conclusion de l’arrêt Bowman, il ne s’agissait pas là d’une fin de bienfaisance¹³.

Le Groupe croit que cela contribuerait grandement à fournir des précisions au secteur de la bienfaisance, et lui permettrait de participer de manière plus significative à la réforme des politiques publiques et au processus démocratique. De plus, le secteur de la bienfaisance ne serait plus désavantagé comme il l’est en ce moment par rapport aux sociétés à but lucratif qui peuvent se défendre sans restriction dans l’arène de la politique publique.

En ce qui concerne le fait que les documents des organismes de bienfaisance doivent actuellement tenir compte de tous les aspects d’un enjeu, nous pensons que ce prolongement de la notion de renseignements éclairés est déraisonnable et inutile, et qu’il devrait être remplacé par une exigence selon laquelle les documents doivent reposer sur des faits. Il est également entendu que cette exigence d’intégration de tous les aspects d’un enjeu n’est pas appliquée uniformément (p. ex., organismes de bienfaisance religieux).

En outre, l’interdiction des activités politiques partisanes « directes et indirectes » est très subjective (surtout dans le cas des activités « indirectes ») et a entraîné beaucoup de confusion dans le secteur de la bienfaisance. L’ARC pourrait plutôt donner des exemples de ce qui sera considéré ou non comme des activités politiques partisanes.

Pour ce qui est de l’exigence de déclaration en vigueur quant aux activités politiques, le Groupe recommande de remplacer l’approche quantitative par une approche qualitative. En d’autres termes, les organismes de bienfaisance ne seraient pas tenus de faire le suivi et de déclarer le pourcentage des ressources utilisées pour leurs activités politiques (dialogue sur les politiques publiques et leur élaboration). Toutefois, ils auraient à en faire la description et à expliquer en quoi cela contribue à la réalisation de leurs fins de bienfaisance. L’ARC respecterait ainsi son mandat de réglementation, soit de signaler les problèmes et d’appliquer des sanctions lorsque l’on craint que des activités ne contreviennent à la LIR.

L’adoption de cette recommandation permettrait d’éliminer l’actuelle confusion quant à ce qui est acceptable ou non, et quant à l’évaluation des activités politiques.

Le processus doit commencer immédiatement, et une version révisée de l’énoncé de politique CPS-022 doit être publiée d’ici au 31 décembre 2017.

Recommandation n^o 2

Mettre en œuvre des changements à l’administration par l’ARC des dispositions de la LIR régissant les organismes de bienfaisance dans les domaines suivants : observation et vérifications, appels, communication et collaboration.

Bon nombre des communications reçues au cours du processus de consultation ont soulevé des préoccupations quant aux fonctions d’observation et de vérification de l’ARC, au processus des appels, et aux approches de communication et de collaboration. Le Groupe recommande que l’ARC apporte les changements suivants à son administration des dispositions de la LIR relatives aux organismes de bienfaisance :

a) Observation et vérifications

• Veiller à l’application uniforme du continuum de l’observation de l’ARC et améliorer l’approche axée sur l’éducation d’abord.

• Envisager l’élargissement du rôle des agents de liaison des organismes de bienfaisance au-delà des nouveaux organismes de bienfaisance pour inclure les organismes de bienfaisance qui éprouvent – ou sont susceptibles d’éprouver – des problèmes d’observation.

• Consulter le secteur au moment de déterminer des sujets de vérifications thématiques.

• Publier et communiquer efficacement la justification des risques pour les vérifications thématiques, afin que les organismes de bienfaisance et le public sachent très bien quels types d’activités et d’organisations sont les plus susceptibles d’être assujettis à une vérification.

• Pour les vérifications aléatoires et thématiques, limiter l’examen aux trois exercices précédant l’avis de vérification (sauf dans les cas d’activités criminelles ou frauduleuses soupçonnées).

• Établir des normes de service pour les vérifications exigeant que l’ARC fournisse une communication continue durant le processus de vérification et fournisse une réponse comprenant les résultats définitifs de la vérification.

• Conclure dès que possible les autres vérifications entreprises dans le cadre du programme de vérification des activités politiques, et suspendre les décisions portant précisément sur les activités politiques visées par ces vérifications, dans l’attente de la mise en œuvre des recommandations figurant dans le présent rapport.

Justification

La mise en œuvre de ces recommandations améliorerait la confiance et la collaboration entre l’ARC et le secteur en procurant une transparence et une certitude accrues pour ce qui est des processus d’observation et de vérification. Les vérifications sont coûteuses pour les organismes de bienfaisance et l’ARC, et lorsqu’elles sont conclues de façon aussi efficiente que possible, tous en bénéficient. En prévoyant des échéanciers, tout en publiant de plus amples renseignements sur l’approche de l’ARC en matière de vérification, les organismes de bienfaisance disposeront de directives générales et pourront donc savoir à quoi s’attendre, combien de temps sera nécessaire et ce que pourrait être la gamme de réponses.

Les vérifications des activités politiques ont été un thème dominant pendant le processus de consultation et ont suscité crainte et méfiance dans le secteur de la bienfaisance. Le Groupe est d’avis que la conclusion de ces vérifications doit être hautement prioritaire. De plus, l’adoption des recommandations contenues dans le présent rapport rendrait contestable tout examen en cours visant les activités politiques non partisanes.

b) Appels

• Aider les organismes qui présentent une demande d’enregistrement à titre d’organisme de bienfaisance et les organismes de bienfaisance enregistrés à comprendre le processus des appels.

• Recommander au ministre des Finances que de tels appels soient entendus par la Cour canadienne de l’impôt plutôt que par voie de contrôle judiciaire à la Cour fédérale, afin de créer des conditions justes et d’améliorer l’équité (il serait nécessaire de modifier les lois).

• Faire en sorte que les organismes de bienfaisance sachent qu’ils peuvent s’adresser à l’ombudsman des contribuables au sujet de la prestation de services, et que l’ombudsman possède les compétences et les ressources nécessaires pour traiter les problèmes soumis par les organismes de bienfaisance enregistrés.

Justification

Le processus d’appel, qui a lieu lorsque l’ARC refuse une demande d’enregistrement ou propose de révoquer l’enregistrement d’un organisme à la suite d’une vérification, n’est pas bien compris et est perçu comme un processus favorisant l’ARC. Un commentaire supplémentaire à ce sujet figure à la recommandation 4, et l’on reconnaît que tout changement fondamental, surtout quant à l’endroit où les appels doivent être entendus, nécessiterait des modifications législatives. Entre-temps, l’ARC pourrait toutefois fournir de nouvelles directives ou d’autres renseignements indiquant que tous les documents soumis par un organisme de bienfaisance enregistré ou demandeur depuis la première communication seront admissibles et feront partie des renseignements reçus par la Cour d’appel fédérale s’il y appel. Voilà qui s’avérerait fort utile pour les organisations qui souhaitent contester une décision de l’ARC.¹⁴ À l’heure actuelle, les organismes de bienfaisance ne comprennent pas le fonctionnement du système d’appels jusqu’à bien plus tard dans le processus, et cela est souvent à leur désavantage.

Le secteur de la bienfaisance ne semble pas vraiment au courant de la possibilité, pour les organismes de bienfaisance, de consulter l’ombudsman des contribuables pour régler des questions liées à la prestation de services. Nous n’avons pas reçu de communications à cet égard, mais nous proposons que cette option soit communiquée à plus grande échelle par l’ARC ou le bureau de l’ombudsman.

c) Communication et collaboration

• Rétablir les séances d’information pour les organismes de bienfaisance offertes par l’ARC (les « tournées »), et le Programme d’aide et de partenariat de la Direction des organismes de bienfaisance (PAPDOB). Ces programmes en personne ont été jugés très utiles pour le secteur de la bienfaisance.

• Améliorer la formation interne au sein de l’ARC afin d’assurer l’uniformité des interactions du personnel avec les organismes de bienfaisance;

• Étudier des mécanismes que l’ARC pourrait utiliser pour communiquer avec les collectivités autochtones, compte tenu du peu de commentaires obtenus lors de la consultation sur les activités politiques;

• Établir un groupe de travail permanent de haut niveau composé de représentants du secteur chargé de cerner et d’aborder les problèmes courants et importants. Ce groupe de travail devrait également être chargé de surveiller et d’appuyer la mise en œuvre des recommandations du présent rapport, et d’effectuer un examen triennal pour évaluer l’efficacité de leur mise en œuvre.

Justification

La récente consultation de l’ARC sur les activités politiques des organismes de bienfaisance a été très appréciée par le secteur, et elle a illustré la nécessité d’avoir un plus grand nombre de consultations en personne, d’examens et de communications concernant les problèmes auxquels sont confrontés tant les organismes de bienfaisance que son organisme de réglementation. Plus particulièrement, de nombreuses communications écrites demandaient spécifiquement le rétablissement des séances d’information et de formation en personne. Celles-ci pourraient être offertes par l’ARC, par des organismes-cadres du secteur en partenariat avec l’ARC, ou par les deux.

Comme il a été mentionné précédemment, de nombreuses communications écrites soulignaient un manque d’uniformité dans l’information et les conseils fournis par le personnel de l’ARC, tant au sein d’une même unité qu’à l’échelle de l’ARC tout entière. L’ARC pourrait envisager d’améliorer ses mécanismes de formation interne, et peut-être examiner les systèmes de gestion des connaissances semblables à ceux utilisés par les centres de contact dans le secteur privé.

Il est clair pour le Groupe, en nous fondant sur nos propres expériences et les nombreuses communications écrites fournissant des commentaires à ce sujet, qu’un processus de consultation continu serait bénéfique, tant pour le secteur que pour l’ARC. Il serait souhaitable qu’un groupe de travail de haut niveau se rencontre plusieurs fois par année pour discuter des préoccupations mutuelles et pour appuyer la mise en œuvre de ces recommandations.

La mise en œuvre des recommandations doit commencer immédiatement.

Recommandation n^o 3

Modifier la Loi de l’impôt sur le revenu en supprimant toute référence aux activités politiques nonpartisanes afin d’autoriser explicitement les organismes de bienfaisance à participer pleinement et sans restriction au dialogue non partisan sur les politiques publiques et à leur élaboration, pourvu que ces activités soient secondaires à leurs fins de bienfaisance et qu’elles contribuent à leur avancement.

Le Groupe recommande que les modifications :

1. conservent l’exigence juridique actuelle que les organismes de bienfaisance soient exclusivement constitués et exploités à des fins de bienfaisance, et que les fins politiques ne soient pas considérées comme des fins de bienfaisance;

2. appuient pleinement la participation des organismes de bienfaisance au dialogue non partisan sur les politiques publiques et à leur élaboration à l’appui des fins de bienfaisance, supprimant le terme « activités politiques », qui a tendance à être compris dans le langage courant comme étant partisan et qui porte donc à confusion, et articulent clairement la signification de « dialogue sur les politiques publiques et leur élaboration » afin d’inclure : l’offre de renseignements, la recherche, les opinions, les activités de défense, la mobilisation des gens, la représentation ainsi que l’organisation de forums et de discussions;

3. conservent l’interdiction, pour les organismes de bienfaisance, d’entreprendre des « activités politiques partisanes », avec l’inclusion des « représentants élus » (c.-à-d. il est interdit aux organismes de bienfaisance d’appuyer directement « un parti politique, un représentant élu ou un candidat à un poste politique »), et retirent l’interdiction concernant l’appui « indirect », compte tenu de sa subjectivité.

Justification

La modernisation du cadre régissant le secteur de la bienfaisance (recommandation n^o 4) est urgente et nécessaire. Toutefois, le Groupe reconnaît et comprend qu’une telle tâche exige une consultation auprès du secteur de la bienfaisance et un examen approfondi, et que cela prendra donc du temps. Par conséquent, le Groupe croit fortement qu’une étape législative intérimaire visant spécifiquement les activités politiques est nécessaire.

Les limites actuelles sur les activités politiques portent à confusion, leur quantification et leur suivi sont coûteux, et elles ne résolvent pas la question de fond consistant à s’assurer que les organismes de bienfaisance sont exploités à des fins de bienfaisance reconnues. Bien que certaines des recommandations du Groupe soient liées aux lignes directrices de l’ARC et qu’elles puissent être traitées dans ce contexte, le Groupe croit qu’un changement législatif est essentiel pour fournir des précisions et une certitude au secteur de la bienfaisance et à son organisme de réglementation. Une position dans des lignes directrices peut être modifiée relativement facilement par le gouvernement, mais une modification législative est plus difficile à renverser. Le Groupe croit que le gouvernement devra aussi clarifier les paramètres qui définissent une « fin politique ».

La justification de cette approche est décrite de façon plus détaillée dans la recommandation n^o 1, dans le contexte des changements intérimaires recommandés aux lignes directrices.

Ce processus devrait être entamé le plus tôt possible, et les changements législatifs devraient être apportés au plus tard le 1^er avril 2018.

Recommandation n^o 4

Moderniser le cadre législatif régissant le secteur de la bienfaisance

Le gouvernement du Canada, en consultation avec le secteur de la bienfaisance, devrait procéder le plus tôt possible à la modernisation des règles gouvernant le secteur de la bienfaisance en élaborant un nouveau cadre législatif. Le Groupe recommande que le nouveau cadre législatif :

1. soit axé sur les fins des organismes de bienfaisance plutôt que sur leurs activités;

2. comprenne une liste de fins de bienfaisance qui tienne compte des questions et des valeurs sociales et environnementales contemporaines;

3. permette d’en appeler des décisions de refus d’enregistrement et de révocation auprès de la Cour canadienne de l’impôt.

Bien que cela ne fasse pas directement partie du mandat du Groupe, on propose aussi qu’un changement législatif supplémentaire soit envisagé pour :

• éliminer, dans certaines circonstances, le besoin de « diriger et contrôler » les donataires non reconnus afin de mieux permettre aux organismes de bienfaisance de travailler avec leurs partenaires nationaux et internationaux en tant qu’égaux dans la réalisation de leurs fins de bienfaisance¹⁵;

• permettre l’utilisation de modèles d’entreprises à vocation sociale et de financement social au bénéfice du secteur de la bienfaisance.

Justification

Le cadre législatif actuel est fondé sur des lois désuètes et il ne tient pas compte de la réalité des organismes de bienfaisance du Canada d’aujourd’hui, ni les attentes de leurs parties prenantes. Les textes législatifs formant la base du régime actuel ont été formulés entre le milieu et la fin du 20^e siècle, et ils ne sont pas restés en phase avec le rythme ni la nature des changements sociaux. La loi actuelle et l’interprétation qu’en fait l’ARC présentent des obstacles en ce qui concerne ce que les organismes de bienfaisance peuvent et devraient faire.

La modernisation proposée du cadre législatif pour les organismes de bienfaisance reconnaîtrait de façon appropriée le rôle essentiel que jouent les organismes de bienfaisance dans la société canadienne; faciliterait leur participation au dialogue sur les politiques publiques et à leur élaboration; faciliterait la prestation de services indispensables aux Canadiens et Canadiennes et autres communautés ailleurs dans le monde; et reconnaîtrait leur contribution à l’économie canadienne¹⁶.

On pourrait s’inquiéter que cela mènera à l’entrée de groupes de pression qui, sous la forme d’organismes de bienfaisance, auraient comme seul but de faire valoir une cause spécifique. Le Groupe croit que ce qui permettrait d’éviter une telle situation dépend de la capacité de l’ARC à enregistrer un organisme de bienfaisance en se fondant sur des catégories de fins de bienfaisance établies. À l’heure actuelle, l’ARC évaluerait l’admissibilité d’un organisme de bienfaisance en vertu de la LIR au moyen d’un test à deux volets visant à déterminer si un organisme¹⁷ :

• est constitué exclusivement à des fins de bienfaisance;

• consacre ses ressources à des activités de bienfaisance à l’appui de ces fins.

Par conséquent, la capacité du gouvernement à exercer une surveillance et à empêcher l’exploitation abusive est conservée dans les recommandations du Groupe. Les règles existantes qui prévoient qu’un organisme de bienfaisance n’a pas le droit d’avoir une fin non déclarée qui ne relève pas de la bienfaisance, permettent à l’ARC d’effectuer une vérification auprès des organismes qui pourraient, au fil du temps, ne plus se consacrer à l’avancement d’une fin qui relève de la bienfaisance.

En déterminant la meilleure approche pour moderniser la loi, il est crucial que le secteur de la bienfaisance soit consulté et impliqué pour veiller à ce que le nouveau cadre aboutisse aux résultats souhaités, qu’il fasse l’objet d’un appui à l’échelle du secteur, et qu’il évite des conséquences imprévues. Nous croyons que le secteur de la bienfaisance est ouvert et prêt à participer pleinement à ce processus.

Comme il a été mentionné précédemment dans le présent rapport, la norme utilisée pour déterminer si un organisme sera enregistré comme organisme de bienfaisance ou non, ou si son statut sera révoqué, favorise le gouvernement en exigeant une demande d’examen judiciaire devant la Cour d’appel fédérale. Cette dernière n’a pas le mandat de déterminer si les décisions du gouvernement sont appropriées ou non, mais seulement de juger si elles sont raisonnables. Un appel devant la Cour canadienne de l’impôt permettrait aux organismes de bienfaisance de présenter exhaustivement la raison pour laquelle ils jugent que la décision du gouvernement est incorrecte et d’équilibrer la position des parties dans le cadre du processus d’appel¹⁸.

En ce qui concerne l’entreprise à vocation sociale et le financement social, beaucoup de choses ont été écrites et ont fait l’objet de discussion au cours de la dernière décennie, et nous savons qu’une autre consultation gouvernementale à cet égard est en cours. Nous encourageons le gouvernement du Canada à veiller à ce que les intérêts et les besoins du secteur de la bienfaisance en ce qui concerne ces développements soient traités comme il se doit dans le contexte d’un effort de modernisation du cadre législatif.

Ce processus devrait être entamé aussitôt que possible.

CONCLUSIONS

Le Groupe est d’avis que la définition de ce qui constitue une « activité politique » et les limites imposées aux organismes de bienfaisance à cet égard nuisent à la participation du secteur au dialogue sur les politiques publiques et à leur élaboration, et ne rendent pas service aux Canadiens, tout en n’offrant aucun avantage en matière de réglementation dans la balance. Nos recommandations ont pour but de diminuer le haut niveau actuel de confusion, d’incertitude et de coûts liés à la réglementation des activités politiques des organismes de bienfaisance, et d’appuyer leur capacité à participer plus pleinement au dialogue sur les politiques publiques et à l’élaboration de ces politiques, tout en préservant la capacité de l’ARC à respecter ses objectifs réglementaires. Nous croyons que la mise en œuvre de ces recommandations améliorera la qualité du dialogue et de l’élaboration de politiques publiques au Canada, tout en réduisant la complexité administrative et les coûts pour le secteur et ses organismes de réglementation.

Comme il a été mentionné dans l’une des communications écrites, il serait préférable pour les organismes de bienfaisance et le public qu’on puisse cesser de parler de ce débat en termes d’« activités politiques ». Il devrait plutôt être décrit comme la participation des citoyens et des institutions, par des moyens qui respectent la loi, à un débat public visant à améliorer le « système de droit cohérent » du Canada en se fondant sur notre constitution.

Le Groupe encourage fortement l’ARC à procéder immédiatement à des changements administratifs et à des changements aux politiques (recommandations n^o 1 et 2) ainsi qu’à travailler en collaboration avec le ministère des Finances afin de mettre en œuvre la recommandation n^o 3 le plus tôt possible. Le Groupe encourage aussi l’ARC à commencer à travailler en collaboration avec le ministère des Finances et le secteur de la bienfaisance afin de mettre en place un processus favorisant un changement plus grand de la législation (recommandation n^o 4).

Le Groupe croit que le secteur de la bienfaisance reconnaît sa propre responsabilité lorsqu’il s’agit de comprendre et de respecter les paramètres législatifs et administratifs établis. Il est ouvert et prêt à aider le gouvernement du Canada à développer ces recommandations et à en discuter, et il attend avec impatience la réponse du gouvernement.

ANNEXES    

I.     Résumé des thèmes de la consultation et des recommandations

 

II.    Ipsos affaires publiques – Consultations sur les activités politiques des organismes de bienfaisance enregistrés (sommaire des séances de consultation en personne)

III.   Résumé des thèmes tirés du processus de consultation en ligne

Il existe une cohérence bien définie entre les réponses en ligne reçues par l’ARC et les consultations en personne menées par Ipsos. Les membres du Groupe avaient accès aux communications écrites et ils les ont lues. Ces dernières ont constitué une partie importante des délibérations du Groupe.

L’ARC a reçu un total de 19 990 communications écrites.

Pétitions en ligne

Au total, 19 530 étaient des communications générées par des personnes se joignant à des pétitions en ligne. Ces pétitions demandaient que le cadre législatif régissant les organismes de bienfaisance soit modernisé afin de permettre une plus grande participation à l’élaboration des politiques publiques. Le texte de ces pétitions est présenté un peu plus loin dans le document.

Réponses uniques

Il y eu 460 réponses écrites individuellement (d’organismes de bienfaisance enregistrés, de particuliers, et de diverses autres sources).

Résumés des réponses en ligne

L’ARC a été en mesure de cerner 732 commentaires généraux, suggestions et appels à un certain type d’action. Ceux-ci peuvent être répartis selon les catégories générales suivantes, des plus fréquemment mentionnées aux plus rarement mentionnées.

1. Il devrait y avoir moins de restrictions, ou aucune restriction, sur les activités politiques des organismes de bienfaisance.

2. Commentaires sur les politiques et les positions politiques de l’ARC en ce qui concerne les activités politiques.

3. Le cadre législatif pour les organismes de bienfaisance devrait être change.

4. Critiques concernant le programme de vérification des activités politiques.

5. Commentaires sur le format pour communiquer les lignes directrices de l’ARC aux organismes de bienfaisance et au public.

6. Manque de claret.

7. La capacité des organismes de bienfaisance à exercer des activités politiques devrait être réduite ou éliminée.

8. Ne s’inscrit pas dans la portée de la consultation.

9. Appui général des règles existantes.

10. Plainte concernant un organisme de bienfaisance en particulier.

11. Demande d’élargir la portée de la consultation à un format plus près d’une audience publique.

12. Le gouvernement devrait encourager les organismes de bienfaisance à mener des activités politiques.

Texte de la communication sous forme de pétition n^o 1

[Traduction] Les organismes de bienfaisance canadiens ont joué un rôle essentiel dans la création d’un Canada meilleur; qu’il s’agisse des lois concernant les pluies acides, l’interdiction de fumer dans les lieux publics, ou celles qui créent des parcs provinciaux et nationaux.

Je me réjouis de l’occasion de discuter des règles et des directives actuelles concernant les activités politiques permises et les changements que votre gouvernement a promis d’apporter afin de veiller à ce que la contribution positive des organismes de bienfaisance à l’élaboration des politiques canadiennes puisse se poursuivre.

Les règles gouvernant la participation des organismes de bienfaisance doivent être modernisées afin d’améliorer le rôle des organismes de bienfaisance dans l’élaboration de nouvelles lois et politiques. Les entreprises peuvent dépenser librement sur le lobbying, la publicité et toutes sortes d’activités politiques, y compris celles qui sont considérées par l’ARC comme des activités « partisanes ». De plus, elles peuvent déduire 100 % de ces dépenses de leur revenu. D’autre part, les organismes de bienfaisance sont fortement contraints dans le type et la quantité de travail qu’ils peuvent faire en politique publique. Cela limite ma capacité en tant que citoyen de me faire entendre sur des questions qui me tiennent à cœur, parce que je ne peux pas espérer avoir accès aux ressources d’une société. Je dois pouvoir travailler avec d’autres citoyens qui partagent les mêmes points de vue que moi afin d’appuyer le travail des organismes de bienfaisance sur les questions qui me tiennent le plus à cœur.

J’aimerais encourager le gouvernement fédéral à élaborer un nouveau cadre législatif pour les organismes de bienfaisance qui mettrait fin aux restrictions sur les activités qu’ils peuvent exercer en travaillant pour atteindre leurs objectifs. Si une nouvelle loi ou politique est nécessaire, ils devraient être libres de dire à leurs sympathisants, aux médias et au gouvernement pourquoi il en est ainsi. C’est la moindre des choses et c’est bon pour la démocratie.

Je me tourne vers vous pour défendre les intérêts de tous les Canadiens et respecter la promesse de votre gouvernement de permettre aux organismes de bienfaisance canadiens de faire leur travail, afin de créer un Canada meilleur pour tous.

Texte de la communication sous forme de pétition n^o 2

Les organismes de bienfaisance ont joué un rôle crucial pour améliorer notre société : des lois qui s’attaquent aux pluies acides, l’interdiction du tabac dans les espaces publics et la création de parcs nationaux sont tous le fruit du plaidoyer d’organismes citoyens. Malgré ces grandes réalisations, les lois désuètes qui encadrent les organismes de bienfaisance restreignent ce que peuvent faire ces groupes pour influencer les politiques publiques.

Ces lois doivent être modernisées pour renforcer le rôle de ces organismes dans les débats publics sur les lois et politiques de l’État. Les entreprises privées peuvent dépenser sans limite pour embaucher des lobbyistes, acheter de la publicité et tout autre type d’activité. De plus, 100 % de leurs dépenses sont déductibles d’impôt. En revanche, les organismes de bienfaisance se font imposer des limites sévères sur le genre et la quantité d’activités qu’elles peuvent faire. À titre de citoyen et sympathisant de ces organismes, cette loi est une limite inacceptable à mon droit de parole sur les enjeux qui me sont chers.

Je recommande fortement au gouvernement fédéral de mettre fin aux restrictions sur les activités des organismes de bienfaisance. Si une nouvelle loi ou politique publique est nécessaire pour protéger l’environnement, défendre les droits humains, combattre le racisme, prévenir la pauvreté ou améliorer la santé des Canadiens, les organismes de bienfaisance devraient avoir la liberté de plaider leur point de vue auprès du public, des médias et des gouvernements. C’est une question d’équité essentielle à notre démocratie.

Le premier ministre Justin Trudeau a promis de laisser le plein droit de parole aux organismes de bienfaisance. Cette promesse doit être tenue.

Texte de la communication sous forme de pétition n^o 3

[Traduction] Direction des organismes de bienfaisance

Madame, Monsieur,

Les organismes de bienfaisance canadiens ont joué un rôle essentiel dans la création d’un Canada meilleur; qu’il s’agisse des lois concernant les pluies acides, l’interdiction de fumer dans les lieux publics, ou celles qui créent des parcs provinciaux et nationaux.

Je me réjouis de l’occasion de discuter des règles et des lignes directrices actuelles concernant les activités politiques permises des organismes de bienfaisance et les changements que votre gouvernement a promis d’apporter afin d’assurer la contribution positive continue des organismes de bienfaisance à l’élaboration des lois et des politiques canadiennes.

Les règles gouvernant la participation des organismes de bienfaisance doivent être modernisées afin d’améliorer le rôle des organismes de bienfaisance dans le débat sur la politique publique et dans l’élaboration de nouvelles lois et politiques. Les entreprises peuvent dépenser librement sur le lobbying, la publicité et toutes sortes d’activités politiques, y compris celles qui sont considérées par l’ARC comme des activités « partisanes ». De plus, elles peuvent déduire 100 pour cent de ces dépenses de leur revenu. En revanche, les organismes de bienfaisance sont fortement contraints dans le type et la quantité de travail qu’ils peuvent faire en politique publique. Cela limite ma capacité en tant que citoyen de me faire entendre sur des questions qui me tiennent à cœur, parce que je ne peux pas espérer avoir accès aux ressources d’une société. Je dois pouvoir travailler avec d’autres citoyens qui partagent les mêmes points de vue que moi afin d’appuyer le travail des organismes de bienfaisance sur les enjeux qui me tiennent le plus à cœur. D’autres pays ont modernisé leurs lois qui régissent les organismes de bienfaisance afin de protéger la liberté d’expression. Le temps est venu pour le Canada de faire de même.

J’aimerais encourager le gouvernement fédéral à élaborer un nouveau cadre législatif pour les organismes de bienfaisance qui mettrait fin aux restrictions sur les activités qu’ils peuvent exercer en travaillant pour atteindre leurs objectifs. Si une nouvelle loi ou politique est nécessaire pour atteindre des objectifs comme la protection de l’environnement, la défense des droits de la personne, la lutte contre le racisme, la prévention de la pauvreté ou l’amélioration de la santé des Canadiens, les organismes de bienfaisance devraient être libres de dire à leurs sympathisants, aux médias et au gouvernement pourquoi il en est ainsi. C’est la moindre des choses et c’est bon pour la démocratie.

Notre démocratie se trouve renforcée lorsque les organismes de bienfaisance expriment les préoccupations des Canadiens sur des enjeux faisant l’objet d’un débat public, et nos lois qui régissent les organismes de bienfaisance devraient encourager cela.

Je vous demande donc de défendre les intérêts de tous les Canadiens et de respecter la promesse de votre gouvernement de permettre aux organismes de bienfaisance canadiens de faire leur travail, afin de créer un Canada meilleur pour tous.

NOTES DE FIN DE DOCUMENT

 

Note de fin de document 1

Communication écrite de West Coast Environmental Law

Note de fin de document 2

Tels qu’Imagine Canada, la Muttart Foundation et la Pemsel Case Foundation.

Note de fin de document 3

Positive Action Against Pornography v. The Minister of National Revenue [1988] 49 D.L.R. (4th)

Note de fin de document 4

Par exemple, McGovern c. Attorney-General, [1981] 3 All ER 493. Même Scarborough Community Legal Services c. The Queen [1985] 17 D.L.R. (4th) soutenait que des activités « occasionnelles et irrégulières » devraient être acceptables.

Note de fin de document 5

Vancouver Society of Immigrant and Visible Minority Women c. M.R.N. [1999] 1 RCS 10, au paragraphe 152

Note de fin de document 6

Alors nommé le ministère du Revenu national. Le présent rapport emploie tout simplement « ARC » pour toute reference.

Note de fin de document 7

Débats de la Chambre des communes, 1^er mai 1978, 5008.

Note de fin de document 8

Communication écrite de la Pemsel Case Foundation

Note de fin de document 9

Voir notamment Regulation of Advocacy in the Voluntary Sector: Current Challenges and Some Responses, Betsy A. Harvie, 2002, page 17, section 2.4 Advocacy Chill, ou The Law Governing Advocacy by Charitable Organizations: The Case for Change, Richard Bridge, The Philanthropist, 1^er juillet 2002.

Note de fin de document 10

Le terme « organisme de bienfaisance » est défini au paragraphe 149.1(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu comme une « œuvre de bienfaisance ou fondation de bienfaisance » et le terme « fins de bienfaisance » est défini de façon à englober les « versements de fonds à un donataire reconnu ». Les deux définitions ne sont pas particulièrement utiles pour la discussion en cours. Aucun des autres termes utilisés n’est défini.

Note de fin de document 11

Cette situation semble être confirmée par des statistiques tirées du sondage d’Imagine Canada sur le secteur de la bienfaisance, qui indiquent que de nombreux organismes de bienfaisance effectuent des activités dont la description correspond à une activité politique de l’ARC, sans nécessairement réaliser que c’est le cas, et sans déclarer ces dernières dans leurs rapports annuels T3010 (31 % des organismes ont entrepris de telles activités et seulement 3 % les ont déclarées).

Note de fin de document 12

Commenté également par la Pemsel Case Foundation.

Note de fin de document 13

Bowman c. Secular Society Ltd., [1917] A.C. 406 (H.L.). Plusieurs communications, dont celles de la Muttart Foundation, de la Pemsel Case Foundation et de juristes, soutiennent cette interprétation de la jurisprudence.

Note de fin de document 14

Communications des Fondations philanthropiques Canada et du Réseau canadien des subventionneurs en environnement au sujet des appels.

Note de fin de document 15

Communication écrite du Conseil canadien pour la coopération internationale, Modern Charities, Ancient Rules fournit un compte rendu détaillé des conflits entre les règles actuelles de l’ARC et les pratiques exemplaires internationales en matière de développement appuyées par d’autres ministères du gouvernement.

Note de fin de document 16

Selon Statistiques Canada, le secteur sans but lucratif au Canada, du point de vue macroéconomique, représente actuellement environ 8 % de l’économie canadienne.

Note de fin de document 17

Fins de bienfaisance

Note de fin de document 18

Cette recommandation est formulée et expliquée en détail dans la communication écrite au sujet des appels des Fondations philanthropiques Canada et du Réseau canadien des subventionneurs en environnement.