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Cadre de la planification fiscale internationale abusive

Rapport final

Direction générale de la vérification et de l'évaluation de l'entreprise
Juin 2010

Table des matières

Résumé

Contexte : S'attaquer à la Planification fiscale abusive (PFA) est une des cinq priorités d'observation en matière de déclaration dans le Résumé du plan d'entreprise de 2009‑2010 à 2011-2012 de l'Agence du revenu du Canada (ARC). Les résultats attendus touchant cette priorité comprennent la mise en œuvre d'un plan d'action international relatif à l'observation fiscale, l'amélioration de l'évaluation du risque et le décèlement de cas d'évitement fiscal international à risque élevé.

Dans le cadre du budget fédéral de février 2005, l'ARC a reçu un financement annuel permanent de 30 millions de dollars par année pour accroître les activités liées à la planification fiscale internationale abusive (PFIA) et pour cibler davantage ces dernières. Environ 15 millions de dollars du financement de la PFIA ont été attribués à la Direction générale des programmes d'observation (DGPO). Les fonds restants ont été attribués à des secteurs de programme complémentaires, comme les appels, la gestion des créances et le ministère de la Justice[Note 1].

Environ 80 % des ressources de la DGPO, affectées à la PFIA, ont servi à accroître l'étendue de la vérification des dossiers les plus à risque, c'est-à-dire susceptibles de comprendre un élément de la PFIA. Les 20 % restant des ressources de la DGPO, affectées à la PFIA, ont servi à augmenter la capacité analytique et en recherche de l'ARC en vue d'améliorer les méthodes d'identification relativement à la PFIA, y compris l'établissement de centres d'expertise (CE) pour mener des recherches sur les pratiques d'évitement fiscal international et de planification fiscale abusive, ainsi que l'élaboration des modèles d'évaluation du risque.

La Direction du secteur international et des grandes entreprises (DSIGE) de la DGPO exerce une autorité fonctionnelle sur la priorité d'observation en matière de la PFA, y compris la PFIA. Le financement et la responsabilité opérationnelle touchant la PFIA sont répartis entre les divisions de l'Impôt international et de la Planification fiscale abusive.

En mettant davantage l'accent sur la PFIA, nous visons les objectifs suivants :

Objectif : La vérification avait pour objectif de déterminer si les divisions de l'Impôt international et de la Planification fiscale abusive de la DGPO ont mis en œuvre un cadre pour appuyer l'atteinte des objectifs de la PFIA. La vérification portait sur les mesures de contrôle en place aux fins de la planification opérationnelle, de la surveillance et de l'établissement de rapports. Toutefois, la portée ne comprenait pas l'évaluation des progrès réalisés jusqu'à présent dans chacun des objectifs de la PFIA.

Conclusion : Bien que les divisions de l'Impôt international et de la PFA de la DSIGE aient établi un cadre pour appuyer l'atteinte des objectifs de la PFIA, il est possible de renforcer les contrôles internes de ce cadre.

L'objectif des activités de recherche de la PFIA consistait à mettre en place un modèle d'évaluation du risque après la troisième année. Les stratagèmes de la PFIA sont complexes et de nature évolutive, et la réussite des projets individuels ne donne pas toujours lieu à des indicateurs du risque ou à des algorithmes pouvant être appliqués à l'échelle nationale. De 2005 à 2009, 171 demandes ont été envoyées à la Section de l'évaluation du risque afin d'examiner, de modifier et de valider les nouvelles propositions touchant les données existantes; toutefois, les progrès se sont limités à un seul nouvel indicateur de risque national. La DSIGE de la DGPO devrait élaborer et communiquer aux intervenants un plan exhaustif qui détermine les résultats attendus, les échéanciers et les responsabilités pour les activités de recherche de la PFIA. Elle devrait également élaborer ou mettre au point les mesures de rendement afin de permettre la surveillance des progrès, des réussites et des difficultés des activités de recherche de la PFIA.

Les contrôles établis par la DSIGE afin d'effectuer le suivi des résultats et des ressources pour l'étendue de la vérification de la PFIA doivent être améliorés afin de s'assurer de l'exactitude et de la pertinence des données saisies. La DSIGE de la DGPO devrait clarifier sa méthode d'établissement de rapports pour l'étendue de la vérification de la PFIA ainsi que mettre à jour et communiquer les lignes directrices et les interprétations de la définition des dossiers de la PFIA de façon continue afin de s'assurer de la validité et de l'exactitude des résultats déclarés.

Plan d'action

La DGPO souscrit aux recommandations. Les plans d'action et les échéances sont inclus dans le présent rapport.

Introduction

S'attaquer à la planification fiscale abusive (PFA) a été cerné comme une des quatre priorités d'observation à la suite de l'examen exhaustif de l'observation de l'Agence effectué en 2004. Ainsi, elle continue d'être considérée comme une des cinq priorités d'observation en matière de déclaration dans le Résumé du plan d'entreprise de 2009-2010 à 2011-2012 de l'Agence du revenu du Canada (ARC). Les résultats attendus touchant cette priorité comprennent la mise en œuvre d'un plan d'action international relatif à l'observation fiscale, l'amélioration de l'évaluation du risque et le décèlement de cas d'évitement fiscal international à risque élevé. La mondialisation croissante et l'augmentation de la mobilité de la main-d'œuvre ont donné lieu à une hausse des transactions internationales et des possibilités d'investissement transfrontalier. La technologie a aussi augmenté l'accessibilité aux transferts financiers et aux investissements à l'étranger auprès d'un plus vaste éventail de contribuables.

Dans le cadre du budget fédéral de février 2005, l'ARC a reçu un financement annuel permanent de 30 millions de dollars par année pour répondre à la planification fiscale internationale abusive (PFIA). Ce financement par reconduction avait pour but d'augmenter et d'améliorer les activités d'observation, ainsi que de cibler davantage celles-ci, afin de contrer l'augmentation de cas d'évitement fiscal à l'étranger et les stratagèmes fiscaux frauduleux. Environ 15 millions de dollars du financement du PFIA ont été attribués à la Direction générale des programmes d'observation (DGPO). Les fonds restants ont été attribués à des secteurs de programme complémentaires, comme les appels, la gestion des créances et le ministère de la Justice[Note 2].

La Direction du secteur international et des grandes entreprises (DSIGE) de la DGPO exerce une autorité fonctionnelle sur les priorités d'observation en matière de la PFA, y compris la PFIA. La DSIGE a été mise en place en 2006 à la suite de l'Examen des activités fonctionnelles (EAF) de la DGPO en fusionnant les trois secteurs spécialisés suivants : la Direction de l'impôt international, la Section de la vérification des grandes entreprises et la Division de l'évitement fiscal et des vérifications spéciales. La nouvelle Direction vise à renforcer la capacité de la Direction générale à fournir, de façon horizontale et intégrée, une administration fiscale à l'échelle internationale. De ce fait, elle contribue à l'exécution du mandat global de l'Agence, qui est de veiller à ce que le Canada reçoive sa juste part des impôts provenant des entreprises internationales et des opérations financières. Le financement et la responsabilité opérationnelle touchant la PFIA sont répartis entre les divisions de l'Impôt international et de la Planification fiscale abusive.

En ciblant davantage la PFIA, nous visons les objectifs suivants :

Conformément au Rapport triennal de mise à jour à l'intention du Conseil du Trésor concernant le financement d'ensemble pour l'Initiative de la planification fiscale internationale abusive présenté en mai 2008, environ 12 millions de dollars ou 80 % des ressources de la DGPO, affectées à la PFIA, ont servi à accroître l'étendue de la vérification des dossiers les plus à risque, c'est-à-dire susceptibles de comprendre un élément de PFIA. Ces ressources ont été mises de côté afin d'accroître l'étendue de la vérification des dossiers importants, des dossiers de base ainsi que des petites et moyennes entreprises.

Les 3 millions de dollars ou 20 % restant des ressources de la DGPO, affectées à la PFIA, ont servi à augmenter la capacité analytique et en recherche de l'ARC en vue d'améliorer les méthodes de décèlement relativement à la PFIA, y compris l'établissement de centres d'expertise (CE) pour mener des recherches sur les pratiques d'évitement fiscal international et de planification fiscale abusive et l'amélioration de l'élaboration des modèles d'évaluation du risque.

En 2005, l'ARC a mis en place 11 CE aux bureaux des services fiscaux de Halifax, de Saint John, de Laval, de Montréal, d'Ottawa, de Toronto-Ouest, de London, de Winnipeg, de Calgary, de Burnaby-Fraser et de Vancouver. La DSIGE coordonne et dirige les activités de recherche pour empêcher le chevauchement dans les régions. En se servant des renseignements recueillis par les CE, la DSIGE travaille avec la Division des recherches sur l'observation et de l'évaluation du risque (DROER) de la Direction de la recherche, des risques et de la gestion des activités pour intégrer les indicateurs du risque dans les modèles d'évaluation du risque. La DSIGE collabore aussi avec la Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires (DGPLAR) en vue de recommander des changements législatifs et coordonne le travail avec les partenaires internationaux, par exemple le Centre d'information conjoint sur les abris fiscaux internationaux (CICAFI), le Groupe de travail des sept pays sur les paradis fiscaux, le Groupe du château de Leeds et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Objectif et portée de la vérification

La vérification avait pour objectif de déterminer si les divisions de l'Impôt international et de la Planification fiscale abusive de la DGPO ont mis en œuvre un cadre pour appuyer l'atteinte des objectifs de la PFIA. La vérification portait sur les mesures de contrôle en vigueur aux fins de la planification opérationnelle, de la surveillance et de l'établissement de rapports. Toutefois, la portée ne comprenait pas l'évaluation des progrès réalisés jusqu'à présent de chacun des objectifs de la PFIA.

Le travail d'examen a été effectué au cours de l'été et de l'automne 2009.

La vérification a été menée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne.

Constatations, recommandations et plans d'action

1.0 Planification opérationnelle

Un plan exhaustif devrait être mis en place afin de faciliter la communication et de s'assurer que les intervenants progressent vers l'amélioration du modèle d'évaluation du risque. Bien que certains éléments d'un plan se trouvent dans les lignes directrices de planification de la DSIGE, l'ébauche de la stratégie détaillée des CE ainsi que le Plan de mise en œuvre de la stratégie d'observation internationale, les résultats attendus, les échéanciers et les responsabilités pour les activités de recherche de la PFIA n'ont pas été clairement établis ou communiqués aux intervenants.

Lorsque les ressources supplémentaires ont été allouées en 2005 pour cibler davantage la PFIA, la DSIGE a mis en place des CE et a établi des objectifs et des mécanismes de suivi pour les dossiers de vérification de la PFIA. Un nouveau cours sur l'évitement fiscal transfrontalier a également été offert aux vérificateurs. Des conférences sur l'apprentissage de la DSIGE ont eu lieu régulièrement à l'échelle régionale comme à l'échelle nationale afin de communiquer les lignes directrices et les procédures de la PFIA, de même que de clarifier les rôles et les responsabilités des intervenants.

En outre, des initiatives de communication liées aux activités de la PFIA ont été élaborées et mises en œuvre. À l'interne, la DSIGE et la Direction des opérations du recouvrement des recettes de la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances ont signé un protocole d'entente (PE) qui favorise un partenariat entre les directions et présente un front d'observation coordonné dans le but de traiter les stratagèmes de la PFIA. De plus, un PE signé entre la DSIGE et le ministère de la Justice en 2009 a entraîné la participation précoce de ce dernier à l'étape de vérification des dossiers complexes de la PFIA.

À l'externe, la DSIGE élabore actuellement une brochure sur les paradis fiscaux dans le but de soutenir l'objectif de la PFIA visant à éduquer le public. La DSIGE, conjointement avec la Direction générale des affaires publiques, a élaboré un plan coordonné pour émettre les alertes fiscales. De plus, la DSIGE participe activement à des organisations internationales, y compris le Groupe de travail des sept pays sur les paradis fiscaux, le Groupe de travail nº 8 de l'OCDE et le CICAFI afin de se tenir au courant des stratagèmes émergents et de communiquer des pratiques exemplaires.

Le principal objectif des activités de recherche de la PFIA consiste à améliorer les modèles d'évaluation du risque et la capacité de l'ARC à déceler les stratagèmes de la PFIA. Conformément à la présentation de 2005 au Conseil du Trésor, un système amélioré d'évaluation du risque devrait être entièrement mis en œuvre après la troisième année.

La DROER de la DGPO comporte une Section d'évaluation du risque qui permet aux CE, entre autres, d'examiner les propositions, sur demande spéciale, pour améliorer leur capacité à sélectionner les dossiers les plus appropriés pour faire l'objet d'une vérification. De 2005 à 2009, 171 demandes ont été envoyées à la Section de l'évaluation du risque afin d'examiner, de modifier et de valider les nouvelles propositions touchant les données existantes. Des entrevues menées auprès du personnel de la DROER indiquent que le travail de recherche effectué par les CE, de 2005 à 2009, a permis d'élaborer un nouvel algorithme ou indicateur du risque qui pourrait être appliqué à l'échelle nationale. Peu de documents de recherche préparés par la DROER établissent un lien entre la PFIA et le travail effectué par les CE. Dans le même ordre d'idées, la sélection des projets de recherche entrepris par les CE ne semble pas établir de lien avec les études de recherche préparées par la DROER. Les stratagèmes de la PFIA sont complexes et de nature évolutive, et la réussite des projets individuels ne donne pas toujours lieu à des indicateurs du risque ou à des algorithmes pouvant être appliqués à l'échelle nationale. Toutefois, une coordination accrue entre les CE et la DROER favoriserait l'amélioration du modèle d'évaluation du risque.

Des questions semblables mettant à profit les connaissances de la DROER ont été cernées dans des vérifications internes précédentes, dont la vérification des recherches sur l'observation et de l'assurance de la qualité effectuée de 2001, la vérification de l'utilisation de l'exécution et des dispositions législatives de 2006, et la vérification de l'Initiative visant l'économie clandestine de 2008. En 2004, le Bureau du vérificateur général a formulé des commentaires semblables dans le cadre de sa vérification des petites et moyennes entreprises.

Recommandation

La DSIGE de la DGPO, en consultation avec la DROER, devrait élaborer et communiquer aux intervenants un plan exhaustif qui cerne les résultats attendus, les échéanciers et les responsabilités pour les activités de recherche de la PFIA.

Plan d'action

La DGPO a élaboré un plan d'action pour 2010-2011 dans lequel elle traite les préoccupations de la DGVEE. Ce plan fait actuellement l'objet d'un examen au niveau du directeur et du directeur général et sera communiqué aux secteurs pertinents d'ici le 31 octobre 2010.

En ce qui concerne la consultation, les résultats attendus, les obligations de rendre compte, les rôles et responsabilités et les échéanciers, la DGPO déterminera ce qui suit pour chacun des projets de recherche : les attentes, les résultats attendus et les échéanciers. Elle créera aussi un mécanisme qui permettra de lier ces derniers aux obligations de rendre compte des activités de recherche. La DGPO examinera de nouveau, de concert avec tous les CE et leurs gestionnaires, l'objectif de chaque projet de recherche, ses résultats attendus, ses échéanciers et les obligations de rendre compte afin de s'assurer que tous les intervenants connaissent les attentes, d'obtenir leur consentement et de veiller à ce qu'ils soient au courant de toutes les ressources disponibles en vue de les soutenir dans leurs activités de recherche liées à la PFIA.

Concernant la surveillance et l'établissement de rapports, la DGPO examinera les rapports d'étape trimestriels de chaque projet en vue d'établir la priorité des projets, dans le but de s'assurer que nos ressources mettent l'accent sur les projets qui présentent le meilleur potentiel. Le but consiste à simplifier la charge de travail afin d'augmenter la souplesse des CE, leur donnant ainsi la capacité de se charger de projets plus prioritaires et de relever les défis actuels à mesure qu'ils surviennent.

Quant à la communication, la DGPO communiquera avec les intervenants et les consultera ainsi que demandera leurs commentaires sur une base régulière. Afin d'encourager davantage l'échange de connaissances et de renseignements non seulement avec l'Administration centrale, mais aussi avec les CE et les régions, la DGPO augmentera la circulation de renseignements par l'utilisation du courriel, de téléconférences, de bulletins et, quand il est approprié et faisable du point de vue fiscal de le faire, de faire de la sensibilisation ou des visites auprès des CE et des régions. La DGPO se servira de ces occasions afin d'informer les CE et les régions des activités et de collaborer avec les intervenants sur les sujets de notre recherche et les améliorations à apporter à notre système d'évaluation du risque.

La date d'achèvement prévue pour ces activités est le 31 décembre 2011.

2.0 Surveillance et établissement de rapports

2.1 Activités de recherche

La DSIGE a élaboré un certain nombre de mesures de contrôle afin de surveiller les progrès des différents projets de recherche en cours dans les 11 CE à travers le pays, y compris les rapports trimestriels sur les projets individuels, les codes horaires, les numéros d'ordre interne et la mise sur pied d'un comité consultatif des CE. En outre, les lignes directrices de planification de 2005-2006 pour les divisions de l'Impôt international et de la Planification fiscale abusive établissent la liste de certains indicateurs de rendement pour les activités de recherche de la PFIA, dont les ressources utilisées, le nombre d'heures directes utilisées, les projets pilotes testés, lancés et prolongés ainsi que les répercussions fiscales et les recommandations législatives.

En l'absence d'un plan détaillé qui cerne les résultats attendus, les échéanciers et les obligations de rendre compte des activités de recherche de la PFIA, ces mesures de contrôle et indicateurs de rendement actuels ne fournissent pas un processus efficace et efficient permettant de mesurer et de surveiller les progrès, les réussites et les difficultés de ces projets de recherche de la PFIA. En outre, il n'était pas évident que les résultats annuels des CE étaient analysés conformément aux indicateurs de rendement indiqués dans les lignes directrices de la planification. Bien que certaines difficultés dans le cadre des activités de recherche aient été soulignées, y compris les accès limités aux sources de données internes et externes ainsi que la mise en forme et l'indexage des incohérences entre les bases de données, le travail d'analyse officiel en fonction des plans d'action dans le but d'affronter ces difficultés n'était pas évident.

La nature propre des activités de recherche rend difficile l'élaboration de mesures de rendement significatives. Cependant, des mesures de rendement exhaustives fourniraient à la DSIGE les renseignements nécessaires lui permettant de prendre des décisions éclairées afin d'améliorer l'efficience et l'efficacité des activités de recherche de la PFIA. La surveillance continue de ces mesures et l'établissement de rapports à leur sujet permettraient à la DSIGE d'évaluer ou de démontrer l'efficacité accrue de l'ARC à cerner et à choisir les dossiers les plus à risque.

Recommandation

La DSIGE de la DGPO devrait mettre au point les mesures de rendement actuelles et, au besoin, élaborer de nouvelles mesures afin de lui permettre de surveiller les progrès, les réussites et les difficultés des activités de recherche de la PFIA.

Plan d'action

La DGPO élaborera un outil afin de mieux surveiller les résultats des activités de recherche. Cet outil amélioré permettra d'établir un lien entre les indicateurs de rendement et les activités de recherche, améliorant ainsi notre capacité à mesurer et à surveiller les progrès et à mettre les CE au courant de leur utilisation des ressources par rapport aux résultats atteints et de leurs obligations de rendre compte. Une fois que cet outil sera en place, la DGPO examinera les indicateurs de rendement actuels afin de déterminer leur efficacité et d'en élaborer de nouveaux, le cas échéant.

La DGPO prévoit, avec la participation des CE, restructurer notre réseau de communication afin de s'assurer que les réalisations, les réussites et les difficultés principales sont consignées et communiquées régulièrement à tous les intervenants. En ce qui concerne la surveillance des défis de telles activités de recherche (c.-à-d. modifications législatives, accès à certains renseignements ou à certaines bases de données), la DGPO élaborera un processus en vue de surveiller le plan et l'état de ces initiatives et d'établir des rapports à leur sujet afin de veiller à l'utilisation efficace et efficiente des ressources.

La date d'achèvement prévue pour ces activités est le 31 décembre 2011.

2.2 Étendue de la vérification de la PFIA

La plupart des ressources supplémentaires reçues pour la PFIA ont été attribuées aux programmes de la PFA et de l'Impôt international dans les bureaux des services fiscaux afin d'accroître l'étendue de la vérification. Toutefois, les contrôles établis par la DSIGE afin d'effectuer le suivi des résultats et des ressources pour l'étendue de la vérification de la PFIA doivent être améliorés afin d'assurer l'exactitude et la pertinence des données saisies et de permettre à la DSIGE de mesurer de manière appropriée les répercussions de l'étendue de la vérification de la PFIA.

Bien que de nouveaux codes aient été ajoutés au Système d'information de gestion de la vérification afin d'enregistrer les résultats des vérifications de la PFIA et que les contrôles soient en place afin de surveiller ces résultats, la définition permettant de coder les dossiers de la PFIA est ambiguë et matière à interprétation, notamment dans le cadre du programme de l'Impôt international. En conséquence, le codage des résultats n'était pas uniforme. Au fur et à mesure de la PFIA évolue, la mise à jour et la communication de lignes directives et d'interprétations plus claires en ce qui concerne la définition des dossiers de la PFIA permettraient d'accroître la validité et l'exactitude des résultats déclarés.

Recommandation

La DSIGE de la DGPO devrait clarifier la méthode d'établissement de rapports pour l'étendue de la vérification de la PFIA.

La DSIGE de la DGPO devrait mettre à jour et communiquer les lignes directrices et les interprétations de la définition des dossiers de la PFIA de façon continue afin de s'assurer de la validité et de l'exactitude des résultats déclarés.

Plan d'action

À compter du 1er avril 2010, la Division de la planification fiscale abusive introduit des changements au SIGV afin de mieux surveiller son programme au moyen de ReportNet. Le changement permettra d'établir une correspondance de 1:1 entre le budget, les résultats et l'utilisation des salaires. Avec la récente introduction de l'outil ReportNet et la continuation de l'utilisation de la case réservée 2 dans le SIGV par la Division de l'impôt international pour rechercher et saisir les résultats, la DGPO sera mieux placée pour surveiller les résultats du programme et l'utilisation des ressources pour toutes les charges de travail de la PFA, y compris la PFIA.

La DGPO examinera cette définition de façon permanente et la modifiera au besoin afin de s'assurer qu'elle est assez claire pour permettre au personnel du BSF de déterminer si un cas correspond à la définition de la PFIA. Veuillez prendre note que la DGPO laisse place à l'exercice du jugement professionnel au moment de la détermination d'un dossier.

La date d'achèvement prévue pour la mise en place d'un processus d'examen est le 31 décembre 2011.

Conclusion

Bien que les divisions de l'Impôt international et de la PFA de la DSIGE aient établi un cadre pour appuyer l'atteinte des objectifs de la PFIA, il est possible de renforcer ce cadre.

L'objectif des activités de recherche de la PFIA consiste à mettre en place un modèle amélioré d'évaluation du risque après la troisième année. Les stratagèmes de la PFIA sont complexes et de nature évolutive, et la réussite des projets individuels ne donne pas toujours lieu à des indicateurs de risque ou à des algorithmes pouvant être appliqués à l'échelle nationale. De 2005 à 2009, 171 demandes ont été envoyées à la Section de l'évaluation du risque afin d'examiner, de modifier et de valider les nouvelles propositions touchant les données existantes; toutefois, les progrès se sont limités à un seul nouvel indicateur de risque national. La DSIGE de la DGPO devrait élaborer et communiquer aux intervenants un plan exhaustif qui cerne les résultats attendus, les échéanciers et les responsabilités pour les activités de recherche de la PFIA. Elle devrait également élaborer ou mettre au point les mesures de rendement afin de permettre la surveillance des progrès, des réussites et des difficultés des activités de recherche de la PFIA.

Les contrôles établis par la DSIGE afin d'effectuer le suivi des résultats et des ressources pour l'étendue de la vérification de la PFIA doivent être améliorés afin de s'assurer de l'exactitude et de la pertinence des données saisies. La DSIGE de la DGPO devrait clarifier sa méthode d'établissement de rapports pour l'étendue de la vérification de la PFIA ainsi que mettre à jour et communiquer les lignes directrices et les interprétations de la définition des dossiers de la PFIA de façon continue afin de s'assurer de la validité et de l'exactitude des résultats déclarés.

Footnotes

[Note 1]
Rapport triennal de mise à jour à l'intention du Conseil du Trésor concernant le financement d'ensemble pour l'Initiative de planification fiscale internationale abusive, mai 2008
[Note 2]
Rapport triennal de mise à jour à l'intention du Conseil du Trésor concernant le financement d'ensemble pour l'Initiative de planification fiscale internationale abusive, mai 2008

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